AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN - AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA – De reparación directa Procede la Subsección a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 24 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en el que se rechazó la demanda de reparación directa por caducidad.

REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – De reparación directa / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – De reparación directa / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA – De acción de reparación directa / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La Subsección es competente para decidir el presente recurso, toda vez que, de conformidad con lo establecido por el literal g) del artículo 125 del CPACA, la Sala dictará las providencias <<enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas>>.

La decisión apelada se encuentra en el numeral 1° de la norma citada. (…) Si bien en la demanda se propusieron de manera subsidiaria pretensiones de controversias contractuales, lo cierto es que el tribunal no analizó tal tópico en la providencia censurada y dicha omisión no fue objeto de apelación por parte de EPM. Así las cosas, con base en lo prescrito por el artículo 320 del CGP, la competencia de la Sala se restringe al análisis de la caducidad de la acción de reparación directa y de los motivos de reproche señalados por la recurrente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 125 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 243 NUMERAL 6 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – De reparación directa / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – De reparación directa / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA – De acción de reparación directa / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Desde el día siguiente al que el demandado inició la ocupación de los bienes en disputa / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – La acción fue formulada pasados dos años desde que el demandado ocupó los predios de la demandante La Sala confirmará la decisión del tribunal, debido a que la posibilidad de presentar la demanda en cualquier tiempo contenida en el literal b) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA no aplica al caso concreto.

Dicha norma dispone que la demanda puede se[r] presentada en cualquier tiempo cuando <<El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables>>. En este caso el objeto del litigio no es un inmueble: es la reparación de perjuicios por la ocupación de varios predios de propiedad de la demandante. Además, los inmuebles ocupados eran bienes fiscales que no tienen las condiciones indicadas en la norma, pues son evidentemente enajenables.

Para que aplique la excepción a la caducidad analizada es necesario que el objeto del litigio sea un bien tanto imprescriptible como inenajenable. (…). De acuerdo con el dicho de la propia recurrente en el texto de la demanda (hecho 6), los predios fueron entregados al INVÍAS el 16 de enero de 2013 y el 24 de julio de 2013 y las mejoras el 16 de enero de 2013.

En consecuencia, si el término de caducidad es contado desde el día siguiente al que INVÍAS inició la ocupación de los bienes en mención, no cabe duda de que la demanda radicada el 28 de agosto de 2020 sería inoportuna. (…) Para la Sala es claro que la acción fue formulada pasados dos años desde que el INVÍAS ocupó los predios de la demandante, sin que el hecho de que existieran tratativas entre las partes permita prorrogar ese plazo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL D CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2020-03073-01(67043) Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN -EPM- Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS- Referencia: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Tema: Se confirma la decisión de rechazar la demanda por caducidad porque (i) la demandante conocía, al menos desde 2015, que la ocupación que realizaba la demandada en sus predios era permanente, tanto así que sostuvo negociaciones para su venta con ella y (ii) los bienes fiscales no están contenidos en la excepción a la caducidad contenida en el numeral 1º literal b) del artículo 164 del CPACA.

AUTO Procede la Subsección a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 24 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en el que se rechazó la demanda de reparación directa por caducidad. La Subsección es competente para decidir el presente recurso, toda vez que, de conformidad con lo establecido por el literal g) del artículo 125 del CPACA, la Sala dictará las providencias <<enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas>>.

La decisión apelada se encuentra en el numeral 1° de la norma citada. I.- Antecedentes 1.- El 28 de agosto de 2020 Empresas Públicas de Medellín (en adelante, <<EPM>>) formuló demanda de reparación directa con pretensiones subsidiarias de controversias contractuales contra el Instituto Nacional de Vías (en adelante, <<el INVÍAS>>) con el objetivo de que se le resarcieran los perjuicios causados por la <<ocupación jurídica>> de dos franjas de terreno y de unas mejoras ubicadas en los municipios de Sabaneta y Caldas, Antioquia, las cuales fueron empleadas para el <<Proyecto doble calzada Ancón sur- Primavera -Camilo c-Bolombolo>>.

En el escrito introductorio formuló, entre otras, las siguientes pretensiones: <<Pretensiones Principales • Que se declare la responsabilidad del INVÍAS por ocupación de hecho y/o jurídica, de los predios y mejoras de propiedad de EPM, descritos en precedente. • Que se declare que el INVÍAS no ha pagado a EPM el valor de los predios y mejoras objeto de este litigio. • Como consecuencia de las anteriores solicitudes que se ordene al INVÍAS pagar a EPM el valor de los predios y de las mejoras ya descritos de propiedad de esta Entidad.

Pretensiones subsidiarias • Subsidiariamente que se declare la existencia de los contratos celebrados con EPM por medio de los cuales adquirió unos predios y unas mejoras de propiedad de mi representada, que fueron descritos e individualizados en precedente. • Como consecuencia que se declare que el INVÍAS incumplió los contratos citados. • Como consecuencia que se ordene al INVÍAS a legalizar los contratos ya conocidos de autos y en ese orden de ideas se eleven las escrituras públicas y sus correspondientes registros. • Como consecuencia de las anteriores solicitudes que se ordene al INVÍAS pagar a EPM las sumas a las que se comprometió, por los predios y mejoras adquiridos ya descritos con antelación>>. 2.- La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 14 de septiembre de 2009 el INVÍAS ofertó la compra del predio de propiedad de EPM ubicado en el municipio de Sabaneta, identificado con el folio de registro de matricula inmobiliaria No. 001-752784 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos Zona Sur.

El 15 de septiembre siguiente la entidad ofertante extendió su ofrecimiento a la adquisición de las mejoras ubicadas en el bien referido. 2.2.- El 19 de abril de 2010 el INVÍAS ofreció a EPM la compra de una faja de terreno de un predio ubicado en el municipio de Caldas, Antioquia. Dicho inmueble se identifica con el folio de registro de matrícula inmobiliaria No. 001-289460 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Sur. 2.3.- Fruto de las negociaciones correspondientes entre EPM y el INVÍAS se <<(…) celebraron entre EPM como “vendedor” y el INVÍAS como “comprador” (…) “promesas de contrato de compraventa de unos lotes de terreno así como de unas mejoras”, con destino a la Construccion del proyecto “doble calzada Ancón sur- Primavera -Camilo c-Bolombolo” (…)>>. 2.4.- A la fecha de presentación de la demanda y a pesar de la entrega real y material de las fajas de terreno y de las mejoras por parte de EPM al INVÍAS, no se han legalizado dichos negocios ni el INVÍAS ha pagado a EPM las sumas a las que se comprometió. 2.5.- Desde 2012 se han establecido negociaciones y se ha requerido al INVÍAS en múltiples oportunidades para lograr el pago de los terrenos ocupados, pero ello ha sido insatisfactorio puesto que la entidad ocupante aduce permanentemente problemas presupuestales. 2.6.- La institución de la caducidad de la acción no opera en el caso concreto y, por ende, la demanda puede ser formulada en cualquier tiempo, debido a que el objeto del litigio lo constituyen bienes fiscales, los cuales son imprescriptibles e inenajenables en los términos del literal b) numeral 1 del artículo 164 del CPACA y de la sentencia C-530 de 1996 de la Corte Constitucional. 3.- Mediante auto del 24 de marzo del 2021, notificado por estado del 25 de marzo siguiente, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad rechazó la demanda de reparación directa por caducidad de la acción. Estableció que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado era clara en determinar que la posibilidad de presentar la acción en cualquier tiempo contenida en el numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 no es aplicable cuando se trata de bienes fiscales, toda vez que estos son enajenables.

Para que se pueda emplear dicha regla es necesario que el bien objeto de controversia sea imprescriptible e inenajenable. 3.1.- Resaltó entonces que los bienes objeto de disputa fueron entregados por EPM al INVÍAS en 2013, por lo que desde ese momento la demandante conocía que la accionada ejercía los atributos de la propiedad sobre estos.

Sin embargo, si en gracia de discusión se tomara como punto de partida del término de caducidad la fecha de finalización de la obra pública en los predios ocupados (28 de febrero de 2017) de igual forma la demanda sería extemporánea, toda vez que esta se radicó el 28 de agosto de 2020. 4.- Inconforme con la anterior determinación la accionante interpuso recurso de apelación. En síntesis, argumentó que la providencia recurrida desconoció la existencia de decisiones de los órganos de cierre como la sentencia C-530 de 1996 y la providencia del 10 de noviembre del 2016 (1999- 00751) del Consejo de Estado, que dejaban claro que los bienes fiscales no eran pasibles de ser adquiridos por prescripción y eran inembargables, lo cual implica que la demanda podía ser formulada en cualquier tiempo. 4.1.- Agregó que si bien la entrega de los predios al INVÍAS se dio en 2013, esta fue voluntaria en virtud de un acuerdo de voluntades; por lo tanto no podía concluirse, como erroneamente lo hizo el tribunal, de que a partir de tal fecha inició la <<ocupación de hecho>>. 4.2.- Señaló que para efectos de la caducidad el a quo ignoró la totalidad del tiempo en el que se surtieron las negociaciones o tratativas entre las partes, en las cuales se generaron expectativas de pago para EPM.

Fue solo hasta el 16 de mayo de 2018 cuando se tuvo certeza de que el INVÍAS no pagaría el valor de los bienes, por lo cual desde tal momento se consolidó la <<ocupación jurídica>> objeto de disputa. 4.3.- Por último, adujo que el auto impugnado desconoce que EPM elevó una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación y que esta suspendió el término de caducidad entre el 2 de marzo de 2020 y el 2 de julio siguiente. 5.- Por intermedio de proveído de 14 de abril de 2021 el tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por la accionante.

II.- Consideraciones 6.- La Sala confirmará la decisión del tribunal, debido a que la posibilidad de presentar la demanda en cualquier tiempo contenida en el literal b) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA no aplica al caso concreto. Dicha norma dispone que la demanda puede se presentada en cualquier tiempo cuando <<El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables>>.

En este caso el objeto del litigio no es un inmueble: es la reparación de perjuicios por la ocupación de varios predios de propiedad de la demandante. Además, los inmuebles ocupados eran bienes fiscales que no tienen las condiciones indicadas en la norma, pues son evidentemente enajenables. Para que aplique la excepción a la caducidad analizada es necesario que el objeto del litigio sea un bien tanto imprescriptible como inenajenable. 7.- Para la Sala es claro que la acción fue formulada pasados dos años desde que el INVÍAS ocupó los predios de la demandante, sin que el hecho de que existieran tratativas entre las partes permita prorrogar ese plazo. 8.- Si bien en la demanda se propusieron de manera subsidiaria pretensiones de controversias contractuales, lo cierto es que el tribunal no analizó tal tópico en la providencia censurada y dicha omisión no fue objeto de apelación por parte de EPM.

Así las cosas, con base en lo prescrito por el artículo 320 del CGP, la competencia de la Sala se restringe al análisis de la caducidad de la acción de reparación directa y de los motivos de reproche señalados por la recurrente. 9.- De acuerdo con el dicho de la propia recurrente en el texto de la demanda (hecho 6), los predios fueron entregados al INVÍAS el 16 de enero de 2013 y el 24 de julio de 2013 y las mejoras el 16 de enero de 2013.

En consecuencia, si el término de caducidad es contado desde el día siguiente al que INVÍAS inició la ocupación de los bienes en mención, no cabe duda de que la demanda radicada el 28 de agosto de 2020 sería inoportuna. 9.1.- De igual forma, según el hecho 8 del libelo, las obras de construcción de la vía en la que fueron empleados los bienes objeto de controversia fueron recibidas por el INVÍAS el 16 de febrero de 2015, por lo que, de nuevo, la acción ejercida sería extemporánea, incluso si se toma el inicio del término de caducidad desde la finalización de las referidas obras. 10.- Por otro lado, el hecho de que el 2 de marzo de 2020 la ahora demandante hubiera formulado una solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público en nada modifica la decisión aquí adoptada, toda vez que para el momento en que se activó el mecanismo de solución de controversias ya la caducidad había operado y, por ende, no podía suspender un término que para tal momento estaba fenecido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, proferido el 24 de marzo de 2021, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción de reparación directa.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal para lo de su cargo.

TERCERO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto por el artículo 9 del Decreto 806 de 2020.

CUARTO: En el sistema de información SAMAI se encuentran registrados los correos electrónicos de los apoderados de las partes. Se advierte a los sujetos procesales que deberán indicar cualquier modificación en la información de los canales de comunicación electrónica al correo ces3secr@consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE  Con firma electrónica     ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ  FREDY IBARRA MARTÍNEZ     Magistrado Magistrado