CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN – En los casos que es la UGPP quien interpone el recurso / SUCESIÓN PROCESAL El acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial; pues la caducidad, produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.(…) Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es de cinco años a partir de la ejecutoria de la decisión judicial cuestionada.

(…) En el caso de la UGPP, el término de caducidad de los cinco años indicado en el artículo 251 del CPACA se debe contar a partir del 12 de junio de 2013, momento en el que asumió como sucesor judicial de CAJANAL(…) De igual manera, se acreditó que la acción de revisión fue presentada por la UGPP el 8 de junio de 2018 de acuerdo con el sello de recibido visible en el anverso del folio 147 del expediente y no el 26 de junio de 2018, fecha en que se repartió al despacho sustanciador según el acta en folio 194 del expediente, es decir, se presentó dentro del término de los cinco años previstos para tal efecto, pues tenía hasta el 11 de junio de 2018 para presentarla contando este término a partir del 12 de junio de 2013.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 251 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – No es presupuesto de la acción el consentimiento previo, expreso y escrito del beneficiario de la pensión En cuanto a la excepción de falta del requisito de procedibilidad porque la entidad no pidió el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandada para revocar y corregir la resolución que le reconoció la mesada pensional y sus reajustes, en criterio de la Sala tampoco está llamada a prosperar, en razón a que el mencionado requisito de procedibilidad que echa de menos la demandada no es un presupuesto para la acción especial de revisión como sí lo es para la revocación directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto (artículo 97 del CPACA), motivo por el cual no se configura el medio exceptivo propuesto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 97 RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Cuantía de suma periódica no excede lo debido por ley / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN -Aplicación del precedente jurisprudencial vigente al momento de la decisión / COSA JUZGADA Solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo 36 para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.(…)La posición adoptada por el Tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

En ese sentido, la Sala advierte que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.(…) Aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió como se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es, que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 - INCISO 3. / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERAL A) / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERAL B) IMPROCEDENCIA DE CONDENA EN COSTAS EN EL RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00961-00(3207-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: NORY LUZ CUCAITA RAYO Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema:  Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Caducidad de la acción de revisión. SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 23 de agosto de 2012 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora NORY LUZ CUCAITA RAYO en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución PAP 001830 del 24 de noviembre de 2009 a través de la cual CAJANAL EICE -en liquidación- le reconoció la pensión de vejez. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquidara la pensión reconocida incluyendo todos los factores salariales que devengó en los últimos seis meses de servicios, estos son, la asignación básica, la bonificación especial (quinquenio), la bonificación por servicios prestados, las primas técnica, de servicios, de vacaciones y de navidad y la compensación de vacaciones en dinero, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2009, conforme a lo dispuesto en los Decretos 929 de 1976, 720 de 1978 y 1045 de 1978 y la Ley 106 de 1993. 1.1.

Fundamentos fácticos[1] Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) Nació el 25 de septiembre de 1955 y laboró en la Contraloría General de la República por más de 20 años, desde el 6 de junio de 1989 al 30 de noviembre de 2009. (ii) Por cumplir con los requisitos legales, CAJANAL EICE -en liquidación- le reconoció la pensión de vejez mediante Resolución 001830 del 24 de noviembre de 2009, teniendo en cuenta el 75% del promedio devengado en los últimos 10 años de servicios, incluyendo el sueldo, y efectiva a partir del retiro definitivo del servicio.

Contra este acto administrativo solo procedía el recurso de reposición. (iii) Mediante Resolución 1834 del 18 de noviembre de 2009 le fue aceptada la renuncia al cargo, a partir del 1 de diciembre de 2009.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[2] El 11 de noviembre de 2011 el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual declaró la nulidad de la Resolución PAP 001830 del 24 de noviembre de 2009 y en consecuencia condenó a CAJANAL EICE -en liquidación- a reliquidar la pensión de vejez de la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO con base en el promedio de salarios devengados en el último semestre de servicios, del 1 de junio al 30 de noviembre de 2009[3], en los términos de los Decretos 929 de 1976, 420 de 1978 y 1045 de 1978, teniendo en cuenta la proporción pertinente con efectividad a partir del 1 de diciembre de 2009, fecha a partir de la cual fue retirada del servicio.

Como sustento de la decisión advirtió que en el proceso quedó demostrado que la demandante era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al momento de entrar en vigencia esa normativa, contaba con más de 35 años de edad, en el entendido que nació el 25 de septiembre de 1955. De acuerdo con lo anterior, expuso que «en el caso particular, la demandante, dado el cargo que ocupó en su último semestre de servicio a la Contraloría General de la República, se encontraba bajo el régimen especial consagrado en el Decreto 929 de 1976 y Decreto 720 de 1978 y sus normas complementarias y concordantes, lo cual da lugar al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación que se liquidará teniendo en cuenta los salarios devengados en el último semestre de servicios sin condición alguna, y no se le aplicarán las disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, por ser beneficiaria del régimen de transición».

Sobre la liquidación de la pensión manifestó que se deben incluir todos los factores que percibió el empleado, pues no pierde el derecho a que se tengan en cuenta, independientemente si aportó o no sobre ellos a la entidad de previsión, pues, en todo caso, se realizarán los descuentos destinados al sistema de seguridad social. En ese orden de ideas, conforme a dicha interpretación del “artículo 6 del Decreto 1160 de 1947”, la pensión de la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO debió ser liquidada sobre la base de todo lo que percibió, que implicara directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente a su servicio, como el sueldo, las primas, sobresueldos y bonificaciones, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y el artículo 40 del Decreto 420 de 1978, que previó los factores que constituyen salario para los servidores de la Contraloría, reglas a partir de las cuales se deducen los que debieron ser tenidos en cuenta para la liquidación de la prestación de la demandante, conforme lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 1997 en el expediente No. 14.668.

Referente al quinquenio argumentó que solo se podía considerar en una sexta parte en desarrollo de lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 2011 en el expediente radicado 25000-23-25-000-2003- 01676-01, a diferencia de la compensación de vacaciones en dinero, en virtud de esa misma decisión judicial. Finalmente, en relación con la prescripción de las mesadas, señaló que no había lugar a su declaración, porque «el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación quedó condicionada al retiro definitivo del servicio, hecho que ocurrió a partir del 1 de diciembre de 2009, y la demanda fue presentada el 3 de agosto de 2010, luego no ha transcurrido el término prescriptivo». 2.1.

Recurso de apelación[4] CAJANAL presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues aseguró que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar en el entendido de que en la liquidación de la pensión reconocida a la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO solo se podían incluir los factores salariales taxativamente dispuestos en la ley, para el caso, en el Decreto 1158 de 1994.

3. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[5] La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 23 de agosto de 2012, confirmó parcialmente la sentencia del juzgado que accedió a las pretensiones de la acción presentada por la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO, en el entendido de que la bonificación especial o quinquenio debería tenerse en cuenta en 1/12 y no en 1/6 parte, por cuanto fue devengado anualmente.

Lo anterior, pues aseguró que el régimen aplicable a los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República es el dispuesto en el Decreto 929 de 1976 de acuerdo con el cual el monto de la pensión corresponde al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios prestados, es decir, además del sueldo, todos los factores que componen la asignación mensual.

En esa línea de ideas, destacó que a la demandante le asistía derecho a la reliquidación de su pensión con todos los factores que percibió en los últimos seis (6) meses de servicios certificados en el expediente, a saber: sueldo, bonificación por servicios, primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, y la bonificación especial o quinquenio, pero en 1/12 parte y no en 1/6 parte, por cuanto la recibió de forma anual.

4. LA ACCIÓN DE REVISIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia del 23 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con las siguientes: 4.1.

Pretensiones «PRIMERA: Revocar la sentencia del JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA del 11 de noviembre de 2011 confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A del 23 de agosto de 2012, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 23 de agosto de 2012(sic) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por NORY LUZ CUCAITA RAYO contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL-CAJANAL, en el proceso radicado con el No. 110013331025201000353.

SEGUNDA: Declarar que a NORY LUZ CUCAITA RAYO, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 929 de 1976; por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, RELIQUIDAR y PAGAR la mesada pensional de NORY LUZ CUCAITA RAYO, conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado(sic) en el último semestre; por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes»[6].

La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[7], al considerar que la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO, confirmó la decisión judicial recurrida que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios según lo dispuesto en los Decretos 929 de 1976, 420 de 1978 y 1045 de 1978, en contravención al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, según el cual para la determinación de la mesada pensional se debe atender a la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta solo la lista de factores indicados expresamente en el Decreto 1158 de 1994.

En ese orden de ideas, destacó que el reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso y la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley, por cuanto en la decisión cuestionada se ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante sin tener en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores salariales que se debían incluir, apartándose de lo dispuesto normativa y jurisprudencialmente para los beneficiarios del régimen de transición de dicha ley, lo cual conllevó a reconocer la prestación social en un monto superior al que en derecho le correspondía a la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO.

5. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN[8] La señora NORY LUZ CUCAITA RAYO contestó la acción de revisión y para el efecto se opuso a las pretensiones de la UGPP al considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico. De acuerdo con lo anterior, aseguró que «no existe coherencia entre la argumentación fáctica y jurídica hecha por la demandante en la parte correspondiente, con las pretensiones porque no encajan las causales, sino también las razones por las cuales la administración busca hacer uso del recurso extraordinario de revisión, razón más que suficiente para denegar sus pretensiones y declarar la prosperidad de las excepciones aquí propuestas».

En ese sentido, las excepciones que propuso fueron las de caducidad de la acción, pues se presentó por fuera del término de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión, (ii) falta de requisito de procedibilidad, por cuanto no pidió su consentimiento previo, expreso y escrito para revocar y corregir la resolución que le reconoció la mesada pensional y sus reajustes y (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial en el entendido de que se tuvo en cuenta el régimen aplicable a su caso y las sentencias citadas por la entidad accionante se profirieron luego de que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de tal manera que no pueden ser consideradas retroactivamente.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255. El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer la acción de revisión formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 23 de agosto de 2012 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

Legitimación en la causa La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE-[9], por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 sobre dicha legitimación sostuvo lo siguiente:  «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[10], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección. De igual forma, es conveniente resaltar que según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013[11], la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 3.

Problemas jurídicos De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión y la contestación, previo a resolver el fondo del asunto, la Sala deberá establecer lo siguiente: Ø ¿En el presente asunto se configuraron las excepciones de caducidad de la acción de revisión y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad por cuanto no se solicitó el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandada para revocar y corregir la resolución que le reconoció la mesada pensional y sus reajustes? De ser negativa la respuesta al cuestionamiento anterior, se procederá a determinar si: Ø ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO cobijada por el régimen de transición, atendiendo el ingreso base de liquidación de los Decretos 929 de 1976, 420 de 1978 y 1045 de 1978, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último semestre de servicios, teniendo en cuenta como factores constitutivos de salario: el sueldo, la bonificación por servicios, las primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, y la bonificación especial o quinquenio en 1/12 parte, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? 4.

Solución a los problemas jurídicos Ø 4.1. ¿En el presente asunto se configuraron las excepciones de caducidad de la acción de revisión y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad por cuanto no se solicitó el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandada para revocar y corregir la resolución que le reconoció la mesada pensional y sus reajustes? En la contestación de la acción de revisión, el apoderado de la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO manifestó que operó la caducidad de la acción de revisión, por cuanto la sentencia objeto de análisis fue proferida el 23 de agosto de 2012 y la acción fue presentada solo hasta el 26 de junio de 2018, después del término de los cinco años previstos en el artículo 251 del CPACA.

Al respecto la Sala de Decisión advierte que la caducidad ha sido entendida por esta corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado la Sala que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial; pues la caducidad, produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley[12].

Al respecto la Corte Constitucional[13] se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.

Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado».

Bajo tales consideraciones, tratándose de la acción de revisión dispuesta en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tiene que, aunque la norma señaló que se podía interponer en cualquier tiempo, la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 declaró la inexequibilidad de esa expresión, de tal manera que se debe acudir a las cláusulas de integración residual vigente.

En ese orden de ideas, la Ley 1437 de 2011, vigente para el momento en que se presentó la acción de la referencia, sobre el término de caducidad de la acción de revisión estableció lo siguiente: «ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

Destacado fuera del texto original. Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es de cinco años a partir de la ejecutoria de la decisión judicial cuestionada. Ahora bien, tratándose de la UGPP como sucesor judicial de CAJANAL y la contabilización de este término, la Corte Constitucional en sentencia SU- 427 de 2016, precisó: «7.21.

En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió́ un vacío legal que sólo se superó́ con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[14], que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció́ de forma expresa que “el recurso deberá́ presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así́ las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó́ como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[15], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió́ las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013».

Destacado fuera del texto original En concordancia con lo manifestado, en el caso de la UGPP, el término de caducidad de los cinco años indicado en el artículo 251 del CPACA se debe contar a partir del 12 de junio de 2013, momento en el que asumió como sucesor judicial de CAJANAL. De esta manera lo precisó esta Subsección recientemente: «Así las cosas, en los eventos en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en calidad de sucesor judicial de Cajanal, instaure un recurso extraordinario de revisión, el término de caducidad de los 5 años, que trata el artículo 251 del CPACA, se debe iniciar a contar el 12 de junio de 2013, si la sentencia objeto de recurso quedó ejecutoriada con anterioridad a esa fecha»[16].

Bajo ese contexto, la Sala de Decisión advierte que en el sub examine se encuentra demostrado que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 23 de agosto de 2012 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y quedó ejecutoriada por edicto desfijado el 5 de septiembre de 2012[17], esto es, antes del 12 de junio de 2013, de tal manera que el término de caducidad se debe contabilizar a partir de esa fecha.

De igual manera, se acreditó que la acción de revisión fue presentada por la UGPP el 8 de junio de 2018 de acuerdo con el sello de recibido visible en el anverso del folio 147 del expediente y no el 26 de junio de 2018, fecha en que se repartió al despacho sustanciador según el acta en folio 194 del expediente, es decir, se presentó dentro del término de los cinco años previstos para tal efecto, pues tenía hasta el 11 de junio de 2018 para presentarla contando este término a partir del 12 de junio de 2013[18].

Lo anterior implica que no se encuentra probada la excepción de caducidad de la acción formulada por la accionada por las razones expuestas anteriormente. Ahora bien, en cuanto a la excepción de falta del requisito de procedibilidad porque la entidad no pidió el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandada para revocar y corregir la resolución que le reconoció la mesada pensional y sus reajustes, en criterio de la Sala tampoco está llamada a prosperar, en razón a que el mencionado requisito de procedibilidad que echa de menos la demandada no es un presupuesto para la acción especial de revisión como sí lo es para la revocación directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto (artículo 97 del CPACA), motivo por el cual no se configura el medio exceptivo propuesto.

En ese orden, procede la Sala a resolver el segundo problema jurídico formulado. 4.2. ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? La UGPP aduce que al ordenar la liquidación de la pensión de la accionada quien esta cobijada por el régimen de transición, atendiendo el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último semestre de servicios, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 el reconocimiento se obtuvo con violación al debido proceso y se excedió la cuantía del derecho reconocido en la ley.

Al respecto, la Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literales a) y b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Aparte resaltado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.

La Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.

En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.»[19] En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 23 de agosto de 2012 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión reconocida a la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO con el 75% del salario promedio devengado en el último semestre de servicios incluyendo en la base de liquidación: el sueldo, la bonificación por servicios, las primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, y la bonificación especial o quinquenio en 1/12 parte. 4.2.1.

El Sistema General de Seguridad Social en pensiones y el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 48 de la Constitución Política de 1991 consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley.

La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas[20], a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar[21], y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.

El propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral. No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» Bajo ese entendido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo 36 para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sobre este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición. Las posturas frente al particular fueron las siguientes: a) Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Por su parte, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, al respecto manifestó: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».

Posteriormente, en la sentencia SU-230 de 2015, definió que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas decisiones, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia, esto es, la SU-395 de 2017[22], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[23] y 929 de 1976[24], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. b) Criterio del Consejo de Estado El Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[25], adoptó una tesis según la cual el IBL sí forma parte del régimen de transición, estableciendo lo siguiente: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:

ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. […] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». No obstante, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018[26], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993[27]. 5.

Análisis sustancial Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Decisión debe aclarar que con el propósito de determinar si se configuró la causal a) alegada por la UGPP se analizará la causal b), puesto que las razones que fundamentaron su existencia en el escrito de la acción de referencia están orientados a cuestionar la cuantía del derecho en el entendido de que, en criterio de la accionante, la reliquidación ordenada excedió la cuantía del derecho, toda vez que se tuvieron en cuenta las normas del régimen anterior a la Ley 100 de 1994, cuando el IBL, según la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional, no es un aspecto que se somete a la transición señalada en el artículo 36 ídem.

Aclarado lo anterior, la Sala advierte que la procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.

La UGPP solicitó infirmar la sentencia del 23 de agosto de 2012 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que dicha decisión se encuentra incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que se ordenó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el régimen anterior a la Ley 100 de 1993 dispuesto en los Decretos 929 de 1976, 1045 de 1978 y 420 de 1978 vulnerando el debido proceso en el entendido de que se desconocieron las normas aplicables – la Ley 100 de 1993- y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual el IBL no es un aspecto que está sometido a la transición, de tal manera que dicha determinación del juez conllevó, asimismo, a que el derecho reconocido excediere lo dispuesto en la ley.

Al respecto, en relación con la vulneración del debido proceso y la cuantía del derecho pensional de la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO, se observa que la sentencia del 23 de agosto de 2012, objeto de la acción de revisión expedida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación de la pensión que le fue reconocida teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario que devengó en el último semestre de servicios sobre los factores salariales que se indican a continuación: el sueldo, la bonificación por servicios, las primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, y la bonificación especial o quinquenio en 1/12 parte.

Destaca la Sala que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[28], según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios.

En ese orden, se observa en la decisión proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que luego de concluir que la demandante era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resolvió el debate jurídico dando aplicación a la posición unificada de esta Corporación, lo que llevó a confirmar la sentencia apelada que ordenó la reliquidación de la pensión. De lo anterior se evidencia que el Tribunal dio aplicación al criterio imperante para la época, fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 según el cual, el IBL de los beneficiarios del régimen de transición es el dispuesto en la norma anterior, que para el caso era el Decreto 929 de 1976.

En tal sentido, se ordenó tener en cuenta en la liquidación de la pensión de la demandada, la inclusión de los emolumentos que percibió en el último año de servicios: el sueldo, la bonificación por servicios, las primas técnica, de vacaciones, de servicios y de navidad, y la bonificación especial o quinquenio en 1/12 parte. En adición a lo expuesto, destaca la Sala que para le época en la que se profirió la sentencia objeto de revisión no se habían proferido las sentencias C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016.

SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, razón de más para considerar que no le asiste razón a la entidad demandante cuando afirma que la decisión se adoptó con desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. De hecho, para ese momento, las salas de revisión de tutelas de la Corte venían interpretando que las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición también debían liquidarse de acuerdo con las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.

En este último sentido se pueden consultar las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Así las cosas, en el presente asunto se demostró que la señora NORY LUZ CUCAITA RAYO es beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues este aspecto no fue objeto de discusión ya que (i) nació el 25 de septiembre de 1955 y (ii) prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años.

La pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último semestre de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, en cumplimiento de lo previsto en los Decretos 929 de 1976, 1045 de 1978 y 420 de 1978 y los factores salariales que se ordenaron incluir fueron los devengados en ese periodo de tiempo, lo cual se acompasa con lo sostenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y con varios pronunciamientos que para ese momento había emitido el Consejo de Estado, de acuerdo con los cuales, el IBL forma parte del régimen de transición y se deben incluir todos los factores salariales devengados, de tal manera que el criterio interpretativo empleado por el Tribunal se entiende ajustado a la jurisprudencia imperante en la época.

En esas condiciones, no se encuentran demostradas las causales de revisión del artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica. Conclusión. En criterio de la Sala, la posición adoptada por el Tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

En ese sentido, la Sala advierte que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima[29]. Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 21 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.

Por último, es pertinente advertir que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió como se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es, que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

De esta manera, comoquiera que no se configuraron las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación[30] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de agosto de 2012, por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-31-025-2010-00353-01, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI y DEVUÉLVASE el expediente en préstamo al despacho judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 22 a 24 del expediente en préstamo. [2] Folios 204 a 217 del expediente en préstamo. [3] Este aspecto fue aclarado por el Juzgado mediante auto del 11 de diciembre de 2011 conforme a la solicitud realizada por la demandante luego de ser notificada de la sentencia. [4] Folio 224 del expediente en préstamo. [5] Folios 275 a 285 del expediente en préstamo. [6] Folios 137 a 138 del expediente. [7] «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» [8] Folios 214 a 221 del expediente. [9] Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor William Hernández Gómez. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.  [11] «Artículo 6°.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» [12] A propósito ver auto de la Subsección A de la Sección Segunda del 23 de julio de 2020 proferido en el radicado 20001 23 39 000 2017 00026 01(1936-2019). [13] Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio. [14] Cit. de cit. «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [15] Se cito[pic]: «Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Marti[pic]nez Caballero) y T-1234ide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [16] Se citó: «Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió́ un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa». [17] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2020. Rad. Núm. REVISIÓN 11001-03-25-000-2013-00116-01 (0262- 2013). [18] Fol. 328 del expediente en préstamo [19] A propósito la Sala de Subsección acogió la misma posición en un caso similar al que aquí se estudia. Ver sentencia del 7 de octubre de 2021, expedida en el radicado 11001-03-25-000-2018-00977-00 (3223-2018). [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020.

Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). [21] Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. [22] ibidem. [23] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [24] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». [25] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [27] Consejo de Estado;

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [28] Las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias.

En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [30] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación. 11001-03-25-000-2018- 00479-00, demandante UGPP, Sección Segunda Subsección A. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).