MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DEMANDA DEL PROCESO DE RESTITUCIÓN DE INMUEBLE ARRENDADO / RESTITUCIÓN DEL BIEN INMUEBLE ARRENDADO / BIEN INMUEBLE ARRENDADO / BIEN INMUEBLE DADO EN COMODATO / CONTRATO DE COMODATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE COMODATO / OBJETO DEL CONTRATO DE COMODATO / RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE DADO EN COMODATO / COMODATARIO / CALIDAD DE POSEEDOR / DEMOSTRACIÓN DE LA CALIDAD DE POSEEDOR / IMPROCEDENCIA DE LA POSESIÓN / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA La Sala: (…) Confirmará la decisión de primera instancia porque está probado que el comodato recayó sobre el inmueble objeto de la restitución y su celebración descarta la posesión alegada por la asociación, la cual no formuló ninguna excepción dirigida a desconocer su realidad, ni ofreció pruebas para demostrarla.

(…) De la lectura de las cláusulas del contrato y del acta de entrega realizada en ejecución de este, se desprende que su objeto fue el inmueble en el que funcionan las caballerizas y no estas últimas. (…) La descripción y alinderación del inmueble entregado en comodato coinciden plenamente con el que es objeto de restitución en el presente proceso.

(…) La calidad de poseedor del inmueble queda desvirtuada con la celebración del contrato de comodato, porque al suscribirlo se reconoce dominio ajeno y se acepta que sobre el mismo se ejerce tenencia a dicho título. (…) El hecho de que antes de la celebración del contrato el inmueble fuera ocupado por la asociación, o que esta hubiera construido las caballerizas, no permite considerarlo como poseedor, cuando con posterioridad celebra un contrato de comodato en el cual de ninguna manera se advierte que su objeto son unas caballerizas construidas en un inmueble cuya posesión detenta la asociación. MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE COMODATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE COMODATO / BIEN INMUEBLE DADO EN COMODATO / RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE DADO EN COMODATO / COMODATARIO / MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE / MEJORAS AL BIEN / RESTITUCIÓN DE MEJORAS DEL BIEN INMUEBLE / RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN / PAGO DE LAS MEJORAS AL BIEN / NEGATIVA DEL RECONOCIMIENTO DE MEJORAS AL BIEN La improcedencia de la petición subsidiaria de reconocimiento del <<valor de las mejoras>> (…) Esta petición es improcedente porque de conformidad con el numeral 4 del artículo 384 del Código General del Proceso, para resolver sobre el derecho del comodatario al pago de las mejoras realizadas en el inmueble era necesario que presentara dicha solicitud al juez en la contestación de la demanda, la cual no se efectuó. (…) Adicionalmente, en el contrato de comodato no existe cláusula que autorice al comodatario a realizar mejoras sobre el inmueble, ni tampoco obra en el expediente autorización del municipio para adelantar su construcción, lo cual era un requisito es indispensable para que la sociedad demandante pudiera reclamar el reconocimiento de su valor.

(…) Por último, tal petición va en contravía de la afirmación de la demandada según la cual las mejoras fueron construidas antes de la celebración del contrato, por lo que no es posible reclamar las mismas como efectuadas durante su ejecución. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 384 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el derecho del comodatario al pago de las mejoras realizadas en el inmueble, consultar providencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 4 de agosto de 2008, Exp. 68001-3103- 009-2000-00710-01, M.P. Edgardo Villamil Portilla.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00173-01(59549) Actor: MUNICIPIO DE YOPAL Demandado: ASOCIACIÓN DE AMIGOS DEL CABALLO CASANARE - ASOCASCO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

El objeto del contrato de comodato era el inmueble donde funcionan las caballerizas y su celebración desvirtúa la condición de poseedor alegada por la demandada. No puede ordenarse el pago de las mejoras solicitado subsidiariamente por la demandada porque no se solicitó en la contestación de la demanda y fueron construidas sin autorización del Municipio.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare el 10 de mayo de 2017. La parte resolutiva de la sentencia impugnada es del siguiente tenor: << Primero: Ordenar a Asocasco que restituya al municipio de Yopal el inmueble objeto del comodato número 100-11-010073 del 7 de marzo de 2004, cuyos linderos son los siguientes: Al Norte: El parqueadero de la manga de coleo, con una distancia de 49,1 y 18,8 metros.

Al Sur: El barrio urbanización el Yopo con la calle 33 al medio, con una distancia de 59.9 metros. Al Oriente: Las instalaciones de la manda de coleo, con cerca de pierda al medio, con una distancia de 77.3 metros. Al Occidente: El barrio veinte de julio con la carrera 21 al medio, con una distancia de 53.4 metros. Segundo: Declarar que las caballerizas y demás construcciones existentes en el inmueble mencionado en el ordinal anterior son de propiedad de Asocasco.

Consecuencialmente y por las razones indicadas en las consideraciones, conceder a Asocasco el término de 2 meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia para realizar las gestiones necesarias tendientes a la recuperación de los materiales y para llevarlas al sitio donde ellos dispongan. Tercero: Disponer que la restitución será exigible al vencimiento del término indicado en el ordinal anterior.

Cuarto: No condenar en costas. Quinto: Ejecutoriada la presente sentencia, ordenar devolver al interesado el remanente de la suma que se ordenó cancelar para gastos ordinarios del proceso si la hubiera, de las constancias a que haya lugar y archivar el expediente>>. Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía y de acuerdo con el numeral 5 del artículo 152 del CPACA. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 13 de julio de 2017. En el auto del 10 de agosto de 2017 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión. La parte demandada presentó alegatos de conclusión, la demandante guardo silencio.

El Ministerio Público rindió concepto oportunamente. I. Antecedentes A.- Posición de la entidad demandante 1.- El 10 de agosto de 2015 el Municipio de Yopal (en adelante, <<el Municipio>> o el <<demandante>>) presentó demanda de restitución de inmueble arrendado contra Asociación de Amigos del Caballo Casanare - ASOCASCO (en adelante, <<ASOCASCO>> o la <<demandada>> o la <<asociación>>) en la que solicitó la restitución de un inmueble propiedad del municipio entregado en comodato.

En la demanda formuló las siguientes pretensiones <<2.1. Se ordene a la Asociación de Amigos del Caballo de Casanare (ASOCASCO) restituir al municipio de Yopal, el inmueble dado en comodato a través del contrato estatal número 73 de 2004, que limita así: Al Norte: El parqueadero de la manga de coleo, con una distancia de 49,1 y 18,8 metros.

Al Sur: El barrio urbanización el Yopo con la calle 33 al medio, con una distancia de 77,39 metros. Al Oriente: Las instalaciones de la manda de coleo, con cerca de pierda al medio, con una distancia de 77.3 metros. Al Occidente: El barrio veinte de julio con la carrera 21 al medio, con una distancia de 53.4 metros. 2.2. Se ordene la práctica de la diligencia de entrega del inmueble a la demandante. 2.3.

Se condene a la demandada al pago de las costas y gastos que originen en el presente proceso>>. 2.- La demandante fundó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 7 de marzo de 2004 el Municipio y ASOCASCO suscribieron el contrato No. 73, cuyo objeto correspondió a la entrega <<en comodato en calidad de uso y a título gratuito las caballerizas del coliseo de ferias del Municipio de Yopal>>.

El plazo del contrato se fijó en 5 años contados a partir de la entrega del bien, la cual se efectuó el 10 de mayo de 2004. 2.2.- El 9 de marzo de 2009 el secretario de Planeación del Municipio remitió un oficio al representante legal de ASOCASCO solicitándole la restitución del inmueble por vencimiento del plazo del contrato. 2.3.- Mediante comunicación del 15 de abril de 2009, ASOCASCO manifestó que no iba a restituir el inmueble entregado en comodato.

En la misma comunicación solicitó que se adjudicara el inmueble a su nombre, como baldío urbano. 2.4.- La solicitud de adjudicación del inmueble fue negada por el Municipio mediante oficio del 11 de junio de 2011. La anterior decisión se sustentó en que, por su naturaleza, el bien no podía ser adjudicado, ni tampoco era susceptible de prescripción adquisitiva.

Igualmente reiteró que el plazo del contrato de comodato había expirado, por lo que el inmueble debía ser restituido de manera inmediata. 2.4.1.- ASOCASCO presentó recurso de apelación contra la negativa de adjudicación, el cual fue resuelto mediante oficio del 29 de septiembre de 2011, en el que se confirmó la negativa de adjudicación. 2.5.- El 10 de octubre de 2014 el Municipio le informó a ASOCASCO que acudiría a recibir el inmueble el 14 de ocubre de 2014, fecha en la cual no se dio la entrega porque los representantes de la asociación no acudieron a efectuarla.

B.- Posición de la parte demandada 3.- ASOCASCO solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda porque: 3.1.- ASOCASCO ejercía posesión pacifica, regular y continua del inmueble objeto de comodato desde el año 1989, en virtud de la cual realizó la construcción de caballerizas. 3.1.1.- La posesión ejercida por ASOCASCO era reconocida por el Municipio.

Prueba de ello es que los pagos de los servicios de energía eléctrica y acueducto fueron asumidos por la asociación durante la ejecución del contrato. 3.2.- La suscripción del contrato de comodato tuvo por finalidad proteger a ASOCASCO, ya que en 2004 otra asociación denominada Troyanos intentó despojarla de la posesión de las caballerizas.

La entrega realizada en ejecución del comodato fue simbólica, pues ASOCASCO tenía la posesión material del inmueble desde 1989. 3.3.- Los representantes de ASOCASCO sí se hicieron presentes el 14 de octubre de 2014 a la citación para entrega del inmueble, a la cual se opusieron en calidad de poseedores de este, lo que les generaba el derecho a que les fuera adjudicado.

C.- La sentencia recurrida 4.- En sentencia proferida el 10 de mayo de 2017 el Tribunal Administrativo del Casanare ordenó la restitución del inmueble entregado en comodato, determinó que las caballerizas y demás construcciones eran propiedad de ASOCASCO y concedió un plazo para su retiro. Los fundamentos de la decisión fueron los siguientes: 4.1.- En el expediente obra certificado de instrumentos públicos con el que se probó la propiedad del Municipio sobre el bien inmueble objeto de restitución, y que en virtud de dicha propiedad lo entregó en comodato a ASOCASCO. 4.2.- El contrato de comodato inició su ejecución el 10 de mayo de 2004, fecha en que se suscribió el acta de entrega, por lo que su plazo se extendió por 5 años, esto es, hasta el 10 de mayo de 2004.

Así las cosas, el comodatario se encontraba en mora de realizar la restitución. 4.3.- En el acta de entrega del bien objeto de comodato no se determinó que las caballerizas y demás construcciones hubiesen sido construidas por el Municipio. Por el contrario, en el proceso se probó que estas fueron efectuadas por ASOCASCO, por lo que son de su propiedad. 4.3.1.- Las caballerizas y demás construcciones no eran mejoras útiles para el inmueble ni para su propietario, pues las actividades que se desarrollan en estas no son ejercidas por el Municipio.

En consecuencia, concedió al comodatario un término de dos (2) meses para retirarlas del inmueble. D. El recurso de apelación 5.- ASOCASCO interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para que fuera revocada. Formuló los siguientes reparos: 5.1.- No existe una obligación de restitución, ya que los bienes objeto de comodato se refieren a las caballerizas, las cuales, tal como se reconoce en la sentencia, fueron construidas y son propiedad de ASOCASCO. 5.2.- ASOCASCO ejerce desde 1989 la posesión del inmueble en donde se encuentran las caballerizas, por lo que tiene un derecho respecto del mismo. 5.3.- Solicitó que. en caso de que no se revoque la orden de restitución, se modifique la orden de retirar las mejoras efectuadas de buena fe por ASOCASCO y, en su lugar, se ordene que las mismas sean pagadas por el Municipio de acuerdo con el valor establecido por el perito.

II. Consideraciones E.- Objeto del litigio y decisión a adoptar 6.- En la medida en que el municipio no apeló la sentencia, la Sala no se pronunciará sobre la autorización otorgada a la asociación para que retire las mejoras construidas en el inmueble. Se referirá a la posición de la asociación que alegó que desde antes de la celebración del contrato era poseedora del inmueble y que había construido allí las caballerizas; que el contrato se realizó en realidad para proteger su posesión en el inmueble de la cual pretendía ser despojada por otra asociación; y que el objeto del comodato fueron las caballerizas y no el inmueble donde estaban construidas. 6.1.- La Sala: (i) Confirmará la decisión de primera instancia porque está probado que el comodato recayó sobre el inmueble objeto de la restitución y su celebración descarta la posesión alegada por la asociación, la cual no formuló ninguna excepción dirigida a desconocer su realidad, ni ofreció pruebas para demostrarla.

(ii) Negará el reconocimiento del valor de las mejoras solicitado por la asociación porque no fue solicitado en la contestación de la demanda y, en todo caso, no se trata de mejoras útiles autorizadas por el propietario del inmueble, toda vez que la misma asociación afirma que fueron construidas antes de la celebración del contrato. I.- El objeto del comodato es el inmueble en el cual están construidas las caballerizas y su celebración descarta la posesión alegada por la asociación demandada. 7- De la lectura de las cláusulas del contrato y del acta de entrega realizada en ejecución de este, se desprende que su objeto fue el inmueble en el que funcionan las caballerizas y no estas últimas. 7.1.- La cláusula primera del contrato de comodato No. 73 del 7 de marzo de 2004 suscrito entre el Municipio y ASOCASCO establece su objeto de la siguiente manera: <<Entregar en comodato en calidad de uso y a título gratuito las caballerizas del coliseo de ferias del Municipio de Yopal>>.

Por su parte, la cláusula segunda determina la destinación del bien entregado en comodato así: <<El inmueble objeto del presente contrato será destinado exclusivamente para el fomento, desarrollo y mejoramiento equino la celebración de certámenes, eventos, ferias exposiciones de orden equino y el mejoramiento de caballos de paso criollo, entre otras actividades que se realicen en el Municipio de Yopal>>. 7.2.- En el acta de entrega realizada el 10 de mayo de 2004 como consecuencia de la celebración del contrato se lee que el objeto de comodato era el siguiente bien: <<Lote localizado a un costado de la manga de coleo entre las calles 32 y 33 con carrera 21 posee un área total de 3557, 27 metros, sus límites son: Al norte: El parqueadero de la manda de coleo, con una distancia de 49,1 y 18,8 metros, (…) Al Sur: El barrio urbanización El Yopo con la calle 33 al medio, con una distancia de 77,3 metros Al Oriente: Las instalaciones de la manda de coleo, con cerca de piedra el medio, con una distancia de 77,3 metros.

Al Occidente_ el barrio veinte de julio con la carrera 21 al medio, con una distancia de 53,3 metros (…)>>. 7.2.1.- La descripción y alinderación del inmueble entregado en comodato coinciden plenamente con el que es objeto de restitución en el presente proceso. 7.3.- La calidad de poseedor del inmueble queda desvirtuada con la celebración del contrato de comodato, porque al suscribirlo se reconoce dominio ajeno y se acepta que sobre el mismo se ejerce tenencia a dicho título. 7.3.1.- El hecho de que antes de la celebración del contrato el inmueble fuera ocupado por la asociación, o que esta hubiera construido las caballerizas, no permite considerarlo como poseedor, cuando con posterioridad celebra un contrato de comodato en el cual de ninguna manera se advierte que su objeto son unas caballerizas construidas en un inmueble cuya posesión detenta la asociación. 7.4.- En cuanto a la afirmación acerca de que el contrato celebrado <<en la realidad>> tuvo por objeto proteger la <<posesión de la asociación>>, ella no se formuló formalmente como una <<excepción de simulación>> y no se ofreció ningún medio de prueba que la respaldara y permitiera declararla de oficio.

II.- La improcedencia de la petición subsidiaria de reconocimiento del <<valor de las mejoras>> 8.- Esta petición es improcedente porque de conformidad con el numeral 4 del artículo 384 del Código General del Proceso, para resolver sobre el derecho del comodatario al pago de las mejoras realizadas en el inmueble era necesario que presentara dicha solicitud al juez en la contestación de la demanda, la cual no se efectuó. 8.1.- Adicionalmente, en el contrato de comodato no existe cláusula que autorice al comodatario a realizar mejoras sobre el inmueble, ni tampoco obra en el expediente autorización del municipio para adelantar su construcción, lo cual era un requisito es indispensable para que la sociedad demandante pudiera reclamar el reconocimiento de su valor. 8.1.1.- Sobre este punto la Corte Suprema de Justicia ha señalado: <<Por consiguiente, aunque ninguna norma del Código Civil consagre expresamente que el comodatario no tiene derecho a pedir la devolución de las inversiones que realiza para adecuar la cosa a sus necesidades -como sucede en legislaciones foráneas-, esa misma conclusión surge, si se tiene en cuenta que el marco legal aplicable al contrato prevé de manera concreta que el comodante sólo paga los gastos extraordinarios para la conservación y las indemnizaciones por los vicios de la cosa, por lo que -se insiste- ningún reconocimiento debe hacer por cualquier otra expensa o mejora que haya hecho el comodatario, pues la ley no lo conmina a ello.

Y no se diga que negarle al comodatario la posibilidad de recobrar del comodante los gastos por las obras, adecuaciones o mejoras que hizo para servirse de la cosa constituye un enriquecimiento sin causa para éste, porque si el comodatario conoce desde un comienzo el objeto que se le presta y voluntariamente lo adecua para su servicio, es de entender que la destinación que le da es tan productiva y provechosa, que en virtud de ella se justifica realizar tales inversiones, las cuales no pueden ser entendidas como la ejecución de un mandato que dio el comodante al comodatario para dotar el inmueble de construcciones de las cuales se haría cargo después…. <<Es más, no se vería aceptable que el comodante que decide privarse de la cosa prestada por mera benevolencia y sin retribución alguna, además de ello tuviera que pagar lo que necesitó el comodatario para servirse de un bien por cuyo uso nada dio a cambio, pues ese sí sería para él, un empobrecimiento injustificado e inaceptable… <<A la postre, las reglas del contrato de comodato eran autosuficientes para resolver la reclamación sobre el pago de las mejoras realizadas por el comodatario, en la medida en que tales preceptos prevén de manera taxativa y restrictiva -por la naturaleza misma de la convención- únicamente la obligación del comodante de pagar los gastos necesarios y urgentes hechos por el comodatario, de modo que se tornaba innecesario acudir a otras tipologías contractuales como el arrendamiento para estudiar los pedimentos de la demandante.

Pero aun si se admitiera la necesidad -que no la hay- de copar lagunas y, por lo mismo, de integrar el contrato de comodato con las normas del arrendamiento, tendría que concluirse, igualmente, que el comodante no tenía porqué pagar unas mejoras respecto de las cuales no había “consentido con la expresa condición de abonarlas”, conforme exige el artículo 1994 del Código Civil, pues en el texto que recoge el contrato celebrado entre las partes no hay una declaración de voluntad manifiesta en ese preciso sentido.

Dicho en breve, ni las reglas que gobiernan el contrato de comodato, ni las reglas que gobiernan el contrato de arrendamiento, ni la integración de unas y otras, podrían servir de soporte para ordenar el pago de unas mejoras que fueron colocadas para el servicio del comodatario y que el comodante no ofreció abonar de modo expreso>>[1] 8.2.- Por último, tal petición va en contravía de la afirmación de la demandada según la cual las mejoras fueron construidas antes de la celebración del contrato, por lo que no es posible reclamar las mismas como efectuadas durante su ejecución. F.- Condena en costas 9.- Teniendo en cuenta que el recurso no prosperó, la Sala condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP.

La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Así, por concepto de agencias en derecho, se reconocerán dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Municipio. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 10 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Casanare.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la Asociación de Amigos del Caballo Casanare - ASOCASCO en costas de segunda instancia a favor del Municipio de Yopal. Por Secretaría, liquídense según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, conforme a lo indicado en la parte motiva.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Corte Suprema de Justicia, sala de casación civil sentencia del 4 de agosto de 2008, expediente No. 68001-3103-009-2000-00710-01.

Ponente, Dr. Edgardo Villamil Portilla.