PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Aplicación [E]l principio de congruencia materializa la protección del derecho fundamental del debido proceso a las partes en el proceso judicial, en razón a que el «juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión.» (…) [E]sta Subsección observa que el a quo se circunscribió a realizar el estudio de lo pretendido por la parte demandante, esto es, declarar la nulidad de los actos administrativos censurados y, en consecuencia, otorgar efectos jurídicos a la Resolución N.º 011318 de 1999, y ordenar que la demandada tenía derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos contemplados en el Decreto 546 de 1971.
Esta determinación en concepto de la Sala, no merece reproche alguno porque la providencia recurrida se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho, expuestos judicialmente, sin que se observe o deduzca algún tipo de pronunciamiento por fuera o más allá de lo solicitado en la demanda (extra o ultra petita). Con todo, se reitera que son las pretensiones de la demanda y las pruebas obrantes en el expediente las que comportan el límite dentro del cual el fallador judicial debe operar al decidir la controversia.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / ACCIÓN DE LESIVIDAD – No demanda del acto administrativo que contiene decisión reprochada [E]sta Corporación ha señalado que «[…] la configuración de la acción de lesividad se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos.» Ahora, lo que pretende la recurrente es objetar la forma de liquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor, a través de un acto administrativo que no fue objeto de reproche en el sub lite, esto es, la Resolución N.º 011318 de 1999.
Este aspecto impide que la Sala realice pronunciamiento alguno sobre el mencionado acto administrativo, en razón a la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad y al principio de congruencia desarrollado en el artículo 281 del Código General del Proceso y en la jurisprudencia de esta Corporación. Por lo expuesto, al resolver negativamente el primer problema jurídico, se descarta realizar estudio sobre el segundo problema jurídico planteado, y en consecuencia se impone confirmar la sentencia emitida por el a quo.
NOTA DE RELATORIA: En cuanto ala procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad instaurado por las entidades públicas, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 20 de agosto de 2015, Rad. 50001-23-33-000-2012-00134-01(1233-13).
Acerca de los fundamentos y el alcance del principio de congruencia de las providencias proferidas por los jueces de la República, ver: Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. Frente al mismo tema, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de enero de 2017, Rad. 11001-03- 26-000-2016-00052-00 (56703). CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS EN ACCIÓN DE LESIVIDAD - Improcedencia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. No obstante, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad,(…) no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.
Referente a la condena en costas cuando la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-2342-000-2015-05362-01(1940-20) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- Demandado: FLOR ÁNGELA TORRES DE CARDONA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación pensión de jubilación, reintegro de dinero SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) 12753 de 29 de octubre de 1999, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social – cajanal-, por medio de la cual se revocó la Resolución N.º 11318 de 13 de septiembre de 1999 y en su lugar reconoció a la señora Flor Ángela Torres de Cardona una pensión de jubilación a partir del 1.º de mayo de 1999, en los términos previstos en los Decretos 1359 de 1993 y 65 de 1998; ii) 20827 de 29 de agosto de 2001, emitida por cajanal a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 1.º de marzo de 2001; y iii) 39518 de 19 de agosto de 2008, mediante la cual entidad demandada reliquidó nuevamente la pensión de jubilación de la demandada a partir del 1.º de marzo de 2001, con efectos fiscales desde el 10 de julio de 2003.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que la señora Flor Ángela Torres de Cardona tiene derecho al pago de una pensión de jubilación en los términos contenidos en el Decreto 546 de 1971 y no conforme los Decretos 1359 de 1993 y 65 de 1998; ii) condenar a la demandada a la devolución de la diferencia de los valores, debidamente indexados, entre lo que le fue pagado con ocasión al reconocimiento realizado en los actos administrativos demandados y lo que le correspondería como beneficiaria del régimen del Decreto 546 de 1971; iii) ordenar a la demandada pagar los intereses a que haya lugar de conformidad con los artículos 192 y siguientes del cpaca; y iv) condenar a la señora Torres de Cardona en costas y agencias en derecho. 1.1.3.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad demandante señaló los siguientes: i) La señora Flor Ángela Torres de Cardona nació el 26 de septiembre de 1946 y prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 14 de octubre de 1970 hasta el 28 de febrero de 1998. Desempeñó como último cargo el de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Posteriormente, laboró en la Procuraduría General de la Nación desde el 1.º de marzo de 1998 hasta el 28 de febrero de 2001, desempeñando como último cargo el de procurador delegado para la investigación y juzgamiento penal, código 0PD-EA. ii) El 26 de mayo de 1999, la señora Torres de Cardona solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social – cajanal-, el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. iii) El 13 de septiembre de 1999, cajanal emitió la Resolución N.º 011318 en la que resolvió reconocer una pensión de jubilación a favor de la señora Torres de Cardona, en cuantía de $4.290.340.07, efectiva a partir del 1.º de mayo de 1999.
Para tal efecto, se determinó que a) laboró un total de 10.272 días; b) adquirió el estatus jurídico de pensionada el 1.º de mayo de 1999; y c) para la liquidación de la prestación se tomó una tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado sobre el salario de los últimos 5 años, 25 días de servicio, conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 546 de 1971 y en la Sentencia 168 (sic) de 1995 emitida por la Corte Constitucional. iv) El 29 de octubre de 1999, como consecuencia del recurso de reposición elevado por la señora Flor Ángela Torres de Cardona contra la Resolución N.º 011318 de 1999, cajanal profirió la Resolución N.º 12753, en el sentido de revocar dicho acto.
Así, resolvió reconocer y pagar una pensión de jubilación a su favor, de acuerdo con lo establecido en los artículos 25 del Decreto 65 de 1998, 5 del Decreto 1359 de 1993 y en el Decreto 043 de 1999. v) El 29 de agosto de 2001, cajanal expidió la Resolución N.º 20827 por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación previamente reconocida en cuantía de $10.746.632, efectiva a partir del 1.º de marzo de 2001.
La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, de conformidad con los artículos 25 del Decreto 65 de 1998 y 5 del Decreto 1359 de 1993 vi) El 19 de agosto de 2008, cajanal emitió la Resolución N.º 39518 a través de la cual reliquidó la pensión de jubilación a favor de la señora Torres de Cardona, en cuantía de $11.322.805,62, a partir del 1.º de marzo de 2001 con efectos fiscales desde el 10 de julio de 2003. 1.1.4.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, 16 y 17 de la Ley 4ª de 1992; 11, 36, 273 y 279 de la Ley 100 de 1993; 6 del Decreto 546 de 1971; 7 del Decreto 1359 de 1993; 3 del Decreto 1293 de 1994; 25 del Decreto 65 de 1998 y del Decreto 043 de 1999. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la entidad demandante expuso los siguientes argumentos: i) Conforme a los artículos 25 de los Decretos 65 de 1998 y 043 de 1999 para la determinación de la pensión de jubilación de los magistrados de altas cortes y de los procuradores delegados ante éstas que a 1.º de abril de 1994 desempeñen sus cargos en propiedad, se les extiende los mismos factores y cuantías de los senadores de la República y representantes a la cámara. ii) A la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 la señora Torres de Cardona estaba amparada por el Decreto 546 de 1971, toda vez que desempeñaba el cargo de magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, y contaba con más de 35 años de edad.
En consecuencia, era beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) Respecto a la interpretación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013 señaló que no puede extenderse el régimen pensional allí previsto a quienes con anterioridad al 1.º de abril de 1994 no se encontraban afiliados al mismo.
No obstante, los actos administrativos reprochados desconocen el Decreto 546 de 1971 y el precedente jurisprudencial en cita, porque a la señora Torres de Cardona le fue reconocida una pensión de jubilación equiparable al régimen especial de los miembros del Congreso de la República, en los términos descritos en el Decreto 1359 de 1993 y en el artículo 25 del Decreto 65 de 1998.
Dicho reconocimiento fue otorgado con base en el tiempo de servicios como procuradora delegada ante la Corte Suprema de Justicia a partir del 1.º de marzo de 1998, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y a la incorporación al régimen pensional de los funcionarios de la Rama Judicial a la Ley 100 de 1993. 1.2.
Contestación de la demanda La señora Flor Ángela Torres de Cardona, actuando a nombre propio, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:[1] i) La entidad demandante en reiteradas oportunidades, a través de oficios de 8 de noviembre, 5 de diciembre de 2013 y 15 de julio de 2014, expresamente señaló que la pensión de jubilación reconocida se encontraba ajustada a derecho.
De esta manera, la ugpp no puede desconocer su propio actuar. ii) Es indiscutible que para el 1.º de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1994, reunía los requisitos señalados en el Decreto 546 de 1971. No obstante, al tomar posesión del cargo de procuradora delegada ante la Corte Suprema de Justicia el 1.º de marzo de 1998 cumplió con los requisitos consagrados en los Decretos 1359 de 1993 y 065 de 1998. iii) A quienes de buena fe les fue reconocida una pensión de jubilación, consolidaron derechos adquiridos cuya protección debe garantizar el Estado, de manera que la Sentencia C-258 de 2013 no puede aplicarse retroactivamente. iv) Si en gracia de discusión se accediera a las pretensiones de la demanda, se deberá aplicar de forma íntegra a su situación fáctica el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 para efectos de reliquidar la pensión de jubilación previamente otorgada. v) Los argumentos de la entidad demandante, adicionalmente, carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de buena fe, falta de causa para demandar, cobro de lo no debido y legalidad de los actos impugnados. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 31 de enero de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:[2] i) Analizado el acervo probatorio se encontró que a) la demandada es beneficiaria del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993; b) prestó sus servicios como magistrada del Tribunal Superior, Sala Penal desde el 14 de octubre de 1970 hasta el 28 de febrero de 1998, esto es, por un total de 27 años, 4 meses y 15 días; y posteriormente laboró en la Procuraduría General de la Nación desde el 1.º de marzo de 1998 hasta el 28 de febrero de 2001, como procuradora primera delegada para la investigación y juzgamiento penal.
Es decir, para ser beneficiaria de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, debía estar ejerciendo el cargo de congresista, magistrado o procurador delegado ante alta corte, sin embargo, solo a partir del 1.º de marzo de 1998 empezó a desempeñar el empleo de procurador delegado. En contraste, al 1.º de abril de 1994 la hoy demandada era magistrada del Tribunal Superior.
En consecuencia, no le asistía el derecho a que la pensión de jubilación le fuera reconocida bajo los parámetros establecidos en el artículo 25 del Decreto 65 de 1998 en concordancia con el Decreto 1359 de 1993, sino que por el contrario está demostrado que es el Decreto 546 de 1971 el régimen jurídico aplicable. ii) Por las razones expuestas, los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos.
En razón a ello, «[…] se entenderá que la Resolución N.º 011318 de 13 de septiembre de 1999 queda con efectos jurídicos por haber sido la que le aplicó el régimen del Decreto 546 de 1971 establecido para los servidores de la Rama Judicial, es decir, la que reconoció la prestación bajo el régimen que le correspondía a la señora Flor Ángela Torres de Cardona».[3] Por lo tanto, entre otras cosas, resolvió:[4] […] Cuarto.- Declarar que la señora Flor Ángela Torres de Cardona, identificada con cédula de ciudadanía 41.360.098 de Bogotá, le asiste el derecho a que la pensión de jubilación sea reconocida en los términos establecidos en el Decreto 546 de 1971, de acuerdo con el régimen de transición. […] iii) Finalmente, la pretensión de devolución de las sumas de dinero pagadas a la señora Torres de Cardona, no tiene vocación de prosperidad porque no se probó que aquella haya actuado de manera temeraria en contra de los postulados de buena fe. 1.4.
El recurso de apelación La señora Flor Ángela Torres de Cardona, actuando a nombre propio, interpuso recurso de apelación[5] y lo sustentó así: i) El tribunal omitió ordenar a la entidad demandada que liquidara la pensión de jubilación bajo los lineamientos del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con fundamento en el promedio de lo devengado durante el tiempo que le faltaba para adquirir el derecho a aquella prestación, en concordancia con lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.[6] En efecto, se demostró en el plenario que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, para el 1.º de abril de 1994, le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, específicamente 2 años, 5 meses y 25 días, ya que contaba con 47 años, 6 meses y 5 días de edad y 23 años, 5 meses y 16 días de servicio. ii) En consecuencia, pese a que se adecuó su situación fáctica al Decreto 546 de 1971, debe adicionarse la sentencia emitida por a quo en el sentido de dar aplicación al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no como erróneamente lo hizo la entidad demandante, a través de la Resolución N.º 011318 de 1999, al liquidar su pensión de jubilación con el promedio de lo devengado 5 años, 25 días de servicio. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La parte demandante Vencido el término para presentar alegatos de conclusión, concedido de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante guardó silencio.[7] 1.5.2. La parte demandada La señora Flor Ángela Torres de Cardona - por intermedio de apoderado, solicitó revocar lo decido en primera instancia, con fundamento en el recurso de apelación. 1.6.
El ministerio público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.[8] 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer, conforme a lo expuesto en el recurso de apelación, i) si el juez de segunda instancia en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad puede pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos no demandados; en caso afirmativo, ii) corresponde determinar si la señora Flor Ángela Torres de Cardona tiene derecho a que en la pensión de jubilación reconocida en la Resolución N.º 011318 de 13 de septiembre de 1999, se tome como ibl el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para consolidar su derecho pensional, esto es, 2 años, 5 meses y 25 días, en aplicación de lo establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Del medio de control de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, define el medio de control de nulidad y restablecimiento en los siguientes términos: Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Al respecto, es preciso señalar que las entidades públicas pueden hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, cuando su objeto sea impugnar actos administrativos por ellas expedidos. Esta Corporación, en sentencia de 20 de agosto de 2015, señaló sobre el asunto:[9] La Ley 1437 del 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reconoce a la administración la facultad de demandar sus propios actos administrativos de carácter particular y concreto ante la Jurisdicción Contenciosa cuando no sea posible hacerlo a través de la revocatoria directa (Artículo 97 CPACA), mediante el mecanismo de la acción de lesividad, como la posibilidad para que la Administración impugne sus propios actos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando los mismos son ilegales o vulneran el orden jurídico o cuando por contener una decisión no ajustada a él. La acción de lesividad se define entonces como “la posibilidad legal que tiene el Estado y las demás entidades públicas de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa con el propósito de impugnar sus propias decisiones, bien sea porque desconocen la prevalencia del orden constitucional o porque desatienden el principio de legalidad frente a determinada materia”[10].
Así mismo, en sentencia de 9 de febrero de 2015, se afirmó:[11] […] se tiene que la acción de lesividad, como lo es en este caso la incoada por FONPRECON, ha sido definida como aquella ejercida por la entidad de derecho público en defensa de sus propios intereses para hacer prevalecer el orden constitucional y el principio de legalidad.
En virtud de esta acción, la administración puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar sus propias decisiones y para todos sus efectos, se equipara a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. […] Ahora bien, en atención a la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y al alcance del principio de congruencia, es preciso traer a colación el contenido del artículo 281 del Código General del Proceso: Artículo 281.
Congruencia. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.” (Subraya la Sala).
En materia jurisprudencial tanto la Corte Constitucional como esta Corporación se han pronunciado acerca de los fundamentos y el alcance del principio de congruencia de las providencias proferidas por los jueces de la República en relación con los hechos, pretensiones y fundamentos normativos de las demandas incoadas en procura de la obtención del derecho.
Así, en la Sentencia T-455 de 2016, la Corte Constitucional, dijo lo siguiente sobre este aspecto: El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”7.
Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. Por su parte, en sentencia de 25 de enero de 2017, esta Corporación sostuvo:[12] En repetidas oportunidades esta Corporación se ha referido al principio de congruencia, de conformidad con los dictados de los artículos 304 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, como uno de los orientadores de las decisiones judiciales, lo cual tiene plena vigencia a la luz de lo dispuesto por el Código General del Proceso.
Sobre este principio expresó la Sala de Sección: “En efecto, el campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las pretensiones y hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento extemporáneo de nuevos hechos, o a través de una sutil modificación de las pretensiones en una oportunidad diferente a la legalmente prevista para la modificación, adición o corrección de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. El actor sólo cuenta con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia que propone, es decir para presentar el relato histórico de los hechos que originan la reclamación y para formular las pretensiones correspondientes: la demanda y la corrección o adición de la misma, de acuerdo con dispuesto en los artículos 137, 143, 170 y 208 del Código Contencioso Administrativo.
Sobre los anteriores lineamientos se asienta el principio procesal de ‘la congruencia de las sentencias’, reglado por el Código de Procedimiento, el cual atañe con la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defensa del demandado, quien debe conocer el terreno claro de las imputaciones que se le formulan en contra.
El juez, salvo los casos de habilitación ex lege, en virtud de los cuales se le faculta para adoptar determinadas decisiones de manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones oportunamente formulados, so pena de generar una decisión incongruente”11.” (Se subraya). Conforme lo expuesto, el principio de congruencia materializa la protección del derecho fundamental del debido proceso a las partes en el proceso judicial, en razón a que el «juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión.»[13] 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 26 de septiembre de 1945, nació la señora Flor Ángela Torres de Cardona, según consta en su cédula de ciudadanía.[14] El 12 de mayo de 1999, la jefe de la División de recursos humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, seccional Cundinamarca, emitió certificación a través de la cual se relacionó los cargos desempeñados por la señora Flor Ángela Torres de Cardona, a saber:[15] - Juez promiscuo municipal de Floresta, desde el 14 de octubre de 1970 hasta el 6 de diciembre de 1970. - Juez promiscuo municipal de Cerinda, desde el 7 de diciembre de 1970 hasta el 31 de agosto de 1971. - Juez promiscuo municipal de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1.º de septiembre de 1971 hasta el 31 de agosto de 1973. - Juez primero penal municipal de Fusagasugá, desde el 1.º de septiembre de 1973 hasta el 30 de julio de 1974. - Juez 59 de instrucción criminal de Usaquén, desde el 1.º de agosto de 1974 hasta el 15 de octubre de 1979. - Juez penal del circuito de Santafé de Bogotá, desde el 16 de octubre de 1979 hasta el 2 de marzo de 1983. - Juez séptimo superior de Santafé de Bogotá, desde el 3 de marzo de 1983 hasta el 30 de junio de 1983. - Juez noveno superior de Santafé de Bogotá, desde el 1.º de julio de 1983 hasta el 4 de octubre de 1987. - Magistrada de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá desde el 5 de octubre de 1987 hasta el 5 de abril de 1989. - Juez 9 superior de Santafé de Bogotá desde el 6 de abril de 1989 hasta el 30 de abril de 1989. - Magistrada de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá desde el 1.º de mayo de octubre de 1989 hasta el 28 de febrero de 1998.
Posteriormente, desempeñó el cargo de procurador delegado, código 0PD-EA de la Procuraduría General de la Nación, desde el 1.º de marzo de 1998.[16] Y mediante Decreto N.º 107 de 14 de febrero 2001,[17] el procurador general de la Nación aceptó la renuncia presentada por la señora Torres de Cardona en el empleo de procurador primero delegado para la investigación y juzgamiento penal, código 0PD, grado EA, a partir de la fecha de expedición del referido decreto.
El 13 de septiembre de 1999, cajanal emitió la Resolución N.º 011318[18] mediante la cual reconoció a la señora Torres de Cardona una pensión de jubilación en condición de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $4.290.340,07, efectiva a partir del 1.º de mayo de 1999. Igualmente, señaló que la prestación quedaba en suspenso hasta que la asegurada acreditara el retiro definitivo del servicio oficial, y que adquirió el estatus jurídico de pensionada el 26 de septiembre de 1996.
Para efectos de la liquidación de la prestación, la entidad demandante aplicó los Decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994, es decir, una tasa de reemplazo del 75% sobre el salario promedio de 5 años y 25 días, esto es, entre el 1.º de abril de 1994 y el 30 de abril de 1999, conforme lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la Sentencia C-168 de 1995, emitida por la Corte Constitucional.
Así mismo, de acuerdo con la información consignada en la parte motiva se destacó que la demandada desempeñó como último cargo el de procurador delegado de la Procuraduría General de la Nación; este hecho no fue objeto de controversia en el presente proceso, por lo que se tiene por cierto y demostrado. Por su parte, de la resolución en comento se extrae que los factores salariales a tener en cuenta desde 1994 a 1999 fueron a) asignación básica; b) prima especial de servicios; c) gastos de representación; d) bonificación por servicios prestados; y e) prima de nivelación. El 29 de octubre de 1999, cajanal profirió la Resolución N.º 012753[19] a través de la cual revocó la Resolución N.º 011318 de 1999 y en su lugar, reconoció una pensión de jubilación de la señora Torres de Cardona, en condición de procuradora cuarta delegada ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. La entidad aplicó el artículo 25 del Decreto 65 de 1998 y el artículo 5 del Decreto 1359 de 1993, y una tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.
Finalmente, en aquel acto administrativo se señaló que el disfrute de la prestación sería a partir del 1.º de mayo de 1999, en cuantía de $8.442.616.07. El 29 de agosto de 2001, cajanal expidió la Resolución N.º 20827[20] mediante la cual reliquidó la pensión de jubilación de la demandada, adicionando nuevos tiempos de servicios por ella aportados, esto es, desde el 1.º de mayo de 1999 hasta el 28 de febrero de 2001.
Dicha prestación sería efectiva a partir del 1.º de marzo de 2001, en cuantía de $10.746.632. El 19 de agosto de 2008, a través de la Resolución N.º 39518[21] cajanal nuevamente reliquidó la prestación otorgada a la señora Torres de Cardona en cuantía de $11.322.805.62, efectiva a partir del 1.º de marzo de 2001, con efectos fiscales desde el 10 de julio de 2003, por prescripción trienal.
Conforme la parte motiva de la Resolución N.º 39518 de 19 de agosto de 2008, expedida por cajanal se extrae que se presentaron ante la entidad demandante certificados sobre tiempo de servicios de la demandada, así:[22] |ENTIDAD | DESDE |HASTA |DÍAS | | | | | | |Rama Judicial |19701014 |19980228 |9855 | | | | | | |Procuraduría |19980301 |20010228 |10933 | |General de la | | | | |Nación | | | | Que laboró un total de 10933 días.
El 22 de abril de 2014, la coordinadora de talento humano de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, emitió certificación[23] en la que señaló los factores salariales devengados por la señora Flor Ángela Torres de Cardona entre los años 1994 hasta 1998. Igualmente, la jefe de la Sección de tesorería, nómina y registro de la Procuraduría General de la Nación suscribió certificación[24] a partir de la cual señaló que la hoy demandada devengó entre 1998 y 1999, los factores denominados básico mensual, gastos de representación, prima especial de servicios y prima de navidad. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre el primer problema jurídico Conforme a lo expuesto en acápites precedentes y de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, está demostrado que mediante los actos administrativos censurados se revocó el contenido de la Resolución N.º 011318 de 13 de septiembre de 1999, a través de la cual cajanal reconoció a la señora Flor Ángela Torres de Cardona una pensión de jubilación, conforme lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971.
En esa oportunidad la pensión de la demandada se otorgó porque acreditaba el cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 6 del citado decreto, es decir: 50 años, por ser mujer, 20 años de servicio continuos o discontinuos, de los cuales al menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público. El reconocimiento se efectuó con una tasa de reemplazo del 75%, y el periodo utilizado fue el promedio de lo devengado durante los últimos 5 años y 25 días de servicios.
Es esta última parte con la que la recurrente se encuentra inconforme, pues considera que, el a quo al determinar que la Resolución N.º 011318 de 13 de septiembre de 1999 cobraba nuevamente efectos jurídicos por virtud de la declaratoria de nulidad de las resoluciones 12753 de 29 de octubre de 1999, 20827 de 29 de agosto de 2001, y 39518 de 19 de agosto de 2008, desconoció el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En concepto de la recurrente, al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, al 1.º de abril de 1994, le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, específicamente, 2 años, 5 meses y 25 días, ya que contaba con 47 años, 6 meses y 5 días de edad y 23 años, 5 meses y 16 días de servicio, y no como erróneamente lo pecisó la entidad demandante, a través de la Resolución N.º 011318 de 1999, al liquidar su pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en los últimos 5 años, 25 días de servicio.
Sobre el particular, esta Subsección observa que el a quo se circunscribió a realizar el estudio de lo pretendido por la parte demandante, esto es, declarar la nulidad de los actos administrativos censurados y, en consecuencia, otorgar efectos jurídicos a la Resolución N.º 011318 de 1999, y ordenar que la demandada tenía derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos contemplados en el Decreto 546 de 1971.
Esta determinación en concepto de la Sala, no merece reproche alguno porque la providencia recurrida se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho, expuestos judicialmente, sin que se observe o deduzca algún tipo de pronunciamiento por fuera o más allá de lo solicitado en la demanda (extra o ultra petita). Con todo, se reitera que son las pretensiones de la demanda y las pruebas obrantes en el expediente las que comportan el límite dentro del cual el fallador judicial debe operar al decidir la controversia.
Se recuerda que esta Corporación ha señalado que «[…] la configuración de la acción de lesividad se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos.»[25] Ahora, lo que pretende la recurrente es objetar la forma de liquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor, a través de un acto administrativo que no fue objeto de reproche en el sub lite, esto es, la Resolución N.º 011318 de 1999.
Este aspecto impide que la Sala realice pronunciamiento alguno sobre el mencionado acto administrativo, en razón a la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad y al principio de congruencia desarrollado en el artículo 281 del Código General del Proceso y en la jurisprudencia de esta Corporación. Por lo expuesto, al resolver negativamente el primer problema jurídico, se descarta realizar estudio sobre el segundo problema jurídico planteado, y en consecuencia se impone confirmar la sentencia emitida por el a quo. 3.
Costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[26] respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. No obstante, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, esta Corporación, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del cpaca, definió la siguiente regla en materia de costas:[27] En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. 4.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos con contornos similares al presente y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el a quo atendió en su totalidad las pretensiones impetradas por la entidad demandante, sin que haya lugar a realizar pronunciamiento alguno sobre actos administrativos que no fueron objeto de reproche, en específico, la Resolución N.º 011318 de 1999, por medio de la cual se reconoció a la señora Flor Ángela Torres de Cardona una pensión de jubilación, en los términos consagrados en el Decreto 546 de 1971.
En consecuencia, se impone confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -ugpp- contra la señora Flor Ángela Torres de Cardona, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. – Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 270 al 290 del cuaderno principal [2] Folios 387 al 403 del cuaderno principal [3] Folio 402 del cuaderno principal [4] Folio 403 anverso y reverso del cuaderno principal [5] Folios 421 al 434 ibidem [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicado 52001- 23-33-000-2012-00143-01 [7] Constancia secretarial Folio 443 del cuaderno principal [8] Constancia secretarial Folio 443 ibidem [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 20 de agosto de 2015, radicado N.º 50001-23-33-000-2012-00134-01(1233-13) [10] Corte Constitucional, Sentencia T-120, Referencia: expedientes T- 3198142 y T-3221983 de 21 de febrero de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de febrero de 2015, radicado N.º 25000-23-25-000-2006-08215-01 [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de enero de 2017, radicado N.º 11001-03-26-000-2016-00052-00 (56703). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de octubre de 2017, radicado N.º 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) [14] Folio 36 del cuaderno principal [15] Folios 59 reverso y 60 ibidem [16] Consta certificación emitida por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación el 28 de febrero de 2001.
Folio 61 del cuaderno principal [17] Folio 62 reverso ibidem [18] Folio 42 al 44 ibidem [19] Folios 50 reverso al 55 [20] Folios 66 y 67 [21] Folios 77 y 78 [22] Folios 77 y 78 ibidem [23] Folios 84 reverso al 95 ibidem [24] Folio 82 del cuaderno principal [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de julio de 2014, radicado N.º 660012331000200900087 02 [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014). [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2020, radicado 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16)