CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - Elementos / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS – Configuración / PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO – Acreditación / REMUNERACIÓN– Acreditación / SERVIDOR PROFESIONAL DE APOYO Y COORDINACIÓN EN MINISTERIO DE CULTURA [E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.(…) [S]e encuentra demostrado con la copia de los contratos de prestación de servicios y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el Ministerio de Cultura para realizar labores de apoyo y coordinación en los diferentes programas que adelanta ese ente estatal, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.

NOTA DE RELATORIA: Referente a los elementos de la relación laboral, ver: C. de E, sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 0316-14, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Frente a las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, Exp. D-1430, M.P Hernando Herrera Vergara.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 - NUMERAL 3 / DECRETO 165 DE 1997 / DECRETO 2209 DE 1998 / DECRETO 2170 DE 2002 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS – Configuración / SUBORDINACIÓN / SERVIDOR PROFESIONAL DE APOYO Y COORDINACIÓN EN MINISTERIO DE CULTURA [E]n el presente caso no puede hablarse de coordinación, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a medidas u órdenes del ente estatal demandado, tales como: la imposición de horario, solicitudes de permisos e imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, lo que denota sin lugar a dudas que el Ministerio accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la accionante se vinculó al Ministerio de Cultura a través de sucesivos contratos de prestación de servicios u otras modalidades de similar tenor, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES DE CARACTER LEGAL EN VIRTUD DE DECLARATORIA DE EXISTENCIA DE RELACIÓN LABORAL – Procedente / CONFIGURACIÓN DE ELEMENTOS DE RELACIÓN LABORAL NO OTORGA CONDICIÓN DE EMPLEADO PÚBLICO A CONTRATISTA / SERVIDOR PROFESIONAL DE APOYO Y COORDINACIÓN EN MINISTERIO DE CULTURA La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contrario se afectan los derechos del trabajador.

Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LOS DERECHOS DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD Ahora bien, como la solicitud ante la entidad se formuló el 30 de junio de 2015, de cara a los primeros tres lapsos contractuales se encuentra configurada la prescripción, por cuanto desde el 10 de diciembre de 2011 (fecha en la que culminó el contrato 101 de 2011) hasta la presentación de la reclamación administrativa trascurrieron más de tres años, por ende, a la demandante le asiste el derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de los últimos dos períodos de vinculación (en virtud de los contratos 53 de 2012, 95 de 2013 y 199 de 2014), tal como se decretó en primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-06320-01(5195-19) Actor: MARÍA EUGENIA MUÑOZ MURIEL Demandado: MINISTERIO DE CULTURA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 13 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 74 a 84). La señora María Eugenia Muñoz Muriel, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Cultura, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se decrete la nulidad del oficio GC 30519232015 de 8 de julio de 2015, mediante el cual se negó la existencia de un vínculo laboral entre las partes. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada pagar a la demandante, «[…] indexados, los derechos Laborales reclamados en junio 30/15, causados entre el 22 de febrero de 2008 y el 5 de diciembre de 2014, correspondientes a los siguientes conceptos: 1) Auxilio de Cesantías; 2) Intereses a las Cesantías; 3) Prima de Servicios; 4) Prima de Navidad; 5) Prima Técnica; 6) Vacaciones; 7) Prima de Vacaciones; y 8) Se le devuelva el valor pagado por concepto de aportes mensuales a la Seguridad Social en Salud y Pensión» (sic).

Por último, que las sumas reconocidas sean ajustadas «sobre los valores causados conforme al inciso 4° del artículo 187 de la Ley 1437/11», reconocer los respectivos intereses moratorios y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios en forma personal, ininterrumpida y subordinada al Ministerio de Cultura, a través de contratos de prestación de servicio entre el 22 de febrero de 2008 y el 5 de diciembre de 2014, con funciones de carácter misional, similares a las asignadas a los empleos de planta asesor 1020, grados 6 y 8.

Dice que, mediante escrito de 30 de junio de 2015, reclamó de la accionada el pago de las prestaciones sociales por el lapso laborado, negado a través del acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 19 de la Ley 909 de 2004 y 2 del Decreto ley 2400 de 1968; y el Decreto 2511 de 1998.

Arguye que «[…] pese a que su vinculación se realizó erradamente en virtud de la suscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, lo cierto es que desempeñó labores misionales permanentes en las mismas condiciones de otros empleos de la planta de personal del Ministerio […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 147 a 154).

La cartera accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos indicó que algunos son ciertos y otros no; y formuló las excepciones denominadas inexistencia de la relación contractual laboral y presunción de legalidad. Asevera que la relación con la demandante se dio a través de contratos de prestación de servicios regidos por la Ley 80 de 1993, en los que la contratista cumplió sus obligaciones y objeto contractual durante los horarios en que ese Ministerio tiene atención al público, pero no de manera estricta; si bien recibía instrucciones para el desarrollo de su labor, no configuran el elemento subordinación, y sus funciones no eran de carácter permanente. 1.6 La providencia apelada (ff. 291 a 298).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), en sentencia de 13 de junio de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la demandante en su condición de contratista […] no solo cumplía horario de trabajo, sino que se encontraba bajo continua supervisión de sus jefes inmediatos, y su labor no difería de la desarrollada por el personal de la planta de la entidad» (sic), de lo que concluye que «[…] no hay duda de que la labor desarrollada […] además de ser personal, era subordinada a las instrucciones y condiciones impuestas previamente […]» (sic).

En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la accionada pagar a la demandante «[…] todos los valores, que por concepto de prestaciones sociales debieron liquidarse, según lo que devengaba un asesor 1020-06 de la Dirección de Comunicaciones de la planta de personal del Ministerio de Cultura y correspondiente a los períodos comprendidos entre el 30 de enero y el 29 de noviembre de 2012, el 29 de enero y el 13 de diciembre de 2013, y el 20 de enero y el 5 de diciembre de 2014» (sic), por prescripción trienal de los demás lapsos contractuales reclamados.

De igual modo, dispuso que la totalidad del tiempo trabajado se deberá computar para efectos pensionales y, de existir diferencias entre los aportes efectuados por la actora al sistema de seguridad social en pensiones, la entidad accionada deberá completar las cotizaciones en el porcentaje que le correspondía como empleador. 1.7 El recurso de apelación (ff. 305 a 307).

Inconforme con la precitada sentencia, la demandada, por conducto de su apoderado, interpuso apelación, al estimar que no se demostró la existencia de la relación laboral, pues no existió exclusividad en la prestación del servicio, toda vez que la actora desarrollaba otras actividades profesionales independientes, no estaba sometida a subordinación, sino a supervisión del cumplimiento del objeto contractual; y el hecho de que se le permitiera el uso de bienes y equipos de la entidad no configura un contrato realidad, máxime cuando la relación tuvo diversas interrupciones, lo que denota su temporalidad.

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 22 de agosto de 2019 (f. 326) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de febrero de 2020 (f. 330), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 343), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Entidad accionada.

El Ministerio demandado, por intermedio de apoderado, insiste en los argumentos de apelación y aduce que conforme al material probatorio no es dable afirmar que existió una relación laboral entre las partes, habida cuenta de que «[…] los contratos de prestación de servicios que suscribieron […] se ejecutaron de forma autónoma e independiente para el desarrollo de las actividades inherentes al objeto contractual y obligaciones pactadas en cada uno de los contratos suscritos, recordando que cada uno de estos vínculos contractuales decantaban objetos contractuales distintos lo que infiere, que en razón a su especialidad y según los proyectos que se iban a desarrollar se convenía entre las partes tanto el objeto contractual como las obligaciones especiales o específicas de cada uno de los contratos, por lo cual, no existe similitud en la línea de tiempo sobre las actividades contractuales que desarrollaba la demandante con el Ministerio de Cultura.» (sic). 2.1.2 Parte demandante.

La accionante, a través de su apoderado, expresa que se remite a las razones de hecho y de derecho consignadas en la demanda. III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada al Ministerio de cultura, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente estatal se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997[3], precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968[4], «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[5].

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda[6] recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó «SERVICIOS PROFESIONALES» de «apoyo y coordinación» en diferentes programas al Ministerio de Cultura, en forma personal e interrumpida, desde el 22 de febrero de 2008 hasta el 5 de diciembre de 2014, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios (ff. 9 a 41 y 165 a 168): | |Contrato |Inicio |Finalización|Plazo de | | | | | |ejecución | |1 |147/08 |22/02/2008 |21/12/2008 |10 meses | |2 |227/09 |27/02/2009 |11/12/2009 |9 meses y 15 | | | | | |días | |3 |28/10 |19/01/2010 |18/12/2010 |11 meses | |4 |101/11 |11/02/2011 |10/12/2011 |10 meses | |5 |53/12 |30/01/2012 |29/11/2012 |10 meses | |6 |95/13 |29/01/2013 |13/12/2013 |10 meses y 15 | | | | | |días | |7 |199/14 |20/01/2014 |05/12/2014 |10 meses y 15 | | | | | |días | Según se consigna en los mencionados contratos de prestación de servicios, las obligaciones específicas o funciones de la contratista en cada proyecto u objeto contractual, entre otras, eran: - Apoyar la gestión institucional de nuevos socios, aliados y patrocinadores. - Desarrollar planes de visita reuniones y mesas de negocios. - Hacer seguimiento a los planes de gestión. - Articulación de la estrategia de gestión impulsada y desarrollada en las regiones. - Apoyar al grupo de políticas e inversión de la dirección de comunicaciones en la gestión de alianzas y estrategias con instituciones y organizaciones a nivel internacional, nacional, regional y local. - Apoyar las redes de emisoras comunitarias y otras organizaciones. - Apoyar al Ministerio de Cultura y a las entidades operadoras regionales de los centros de innovación y contenido. - Apoyar al Ministerio de Cultura en las gestiones administrativas requeridas con los socios regionales. b) La actora aportó copia de los correos electrónicos enviados entre ella y funcionarios del Ministerio de Cultura en cumplimiento de las funciones antes mencionadas, con instrucciones o informes (ff. 42 a 66). c) Certificación expedida el 21 de mayo de 2018 por la coordinadora del grupo de gestión humana del Ministerio de Cultura (ff. 239 a 251), con las funciones de los empleos de asesor 1020-06 y 1020-08 de la dirección de comunicaciones de la planta de personal de esa cartera durante los años 2008 a 2014, las cuales tienen similitud con las descritas en la precitada letra a) como desarrolladas por la accionante en atención al objeto contractual. d) El 30 de junio de 2015 (ff. 7 y 8), la accionante solicitó del Ministerio de Cultura el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tiene derecho del 22 de febrero de 2008 al 5 de diciembre de 2014, lo que le fue negado mediante oficio GC 30519232015 de 8 de julio del mismo año, para lo cual se adujo que los contratos de prestación de servicios ejecutados en el lapso reclamado se encuentran regidos por la Ley 80 de 1993 y no generan derecho a pago de prestaciones (ff. 5 y 6). e) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de las señares Mery González Gómez, Martha Ruth González Rodríguez y Flor Stella Carreño Lizarazo, quienes relataron circunstancias referentes a su conocimiento sobre la prestación de servicios de la actora, en especial respecto del horario que cumplía y la subordinación y dependencia a las que estaba sometida en el desarrollo de sus funciones, quienes coinciden en afirmar que eran iguales o similares a las que ejercían los empleados de planta de la cartera demandada (ff. 270, que contiene un CD, y 271 a 273).

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) la demandante prestó «SERVICIOS PROFESIONALES» de «apoyo y coordinación» en diferentes programas al Ministerio de Cultura, en forma personal e interrumpida, desde el 22 de febrero de 2008 hasta el 5 de diciembre de 2014, con funciones similares a las asignadas a los empleos de planta de asesor 1020-06 y 1020-08 de la dirección de comunicaciones de esa cartera; y (ii) el 30 de junio de 2015 solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tiene derecho, lo que le fue negado mediante oficio GC 30519232015 de 8 de julio siguiente, para lo cual se adujo que los contratos de prestación de servicios ejecutados en el lapso reclamado se encuentran regidos por la Ley 80 de 1993 y no generan derecho a pago de prestaciones.

De igual modo, se encuentra demostrado con la copia de los contratos de prestación de servicios y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el Ministerio de Cultura para realizar labores de apoyo y coordinación en los diferentes programas que adelanta ese ente estatal, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.

En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. El Ministerio de Cultura tiene como misión «[f]ormular, coordinar e implementar la política cultural del Estado colombiano para estimular e impulsar el desarrollo de procesos, proyectos y actividades culturales y artísticas que reconozcan la diversidad y promuevan la valoración y protección del patrimonio cultural de la nación»[7] y su función principal es la de «[…] liderar el proceso de coordinación intersectorial para fortalecer las instituciones públicas, privadas y mixtas, orientadas a la promoción, defensa, divulgación y desarrollo de las actividades culturales y creativas y promover adecuadamente el potencial de la economía cultural y creativa»[8], la que, sin duda, tiene relación con las labores desempeñadas por la accionante e, incluso, son similares a las de los empleos de la planta de personal de la cartera denominados asesor 1020-06 y 1020-08 de la dirección de comunicaciones, las cuales, además, no tuvieron carácter temporal, sino permanente, en la medida en que se desarrollaron por casi 6 años.

Asimismo, no le asiste razón al demandado frente al argumento de que existía una coordinación para el adecuado cumplimiento de los contratos suscritos, puesto que de las declaraciones recaudadas (referenciadas en la letra e de la relación de pruebas que antecede), no existe duda sobre la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, en especial el de subordinación, en la medida en que los testimonios merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera cómo la demandante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada, y en armonía con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la concurrencia de dichos elementos; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, sujeta a órdenes del personal superior y en igualdad de condiciones y exigencias que los empleados de planta de dicho ente estatal.

Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a medidas u órdenes del ente estatal demandado, tales como: la imposición de horario, solicitudes de permisos e imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, lo que denota sin lugar a dudas que el Ministerio accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la accionante se vinculó al Ministerio de Cultura a través de sucesivos contratos de prestación de servicios u otras modalidades de similar tenor, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contrario se afectan los derechos del trabajador.

Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior[9].

En tales condiciones, en cuanto a los argumentos de apelación de la demandada, referentes a la inexistencia de subordinación y temporalidad de las funciones, están desvirtuados y, por otra parte, el presunto desarrollo de otras actividades profesionales independientes no fue probado, en ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. Pese a lo anterior, se procede a revisar lo atinente al fenómeno prescriptivo, en atención a que hubo interrupciones en forma considerable[10] entre algunos de los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios: |Lapso |Contrato |Inicio |Finalización| |1 |147/08 |22/02/2008 |21/12/2008 | |Interrupción de 46 días hábiles | |2 |227/09 |27/02/2009 |11/12/2009 | | |28/10 |19/01/2010 |18/12/2010 | |Interrupción de 38 días hábiles | |3 |101/11 |11/02/2011 |10/12/2011 | |Interrupción de 34 días hábiles | |4 |53/12 |30/01/2012 |29/11/2012 | |Interrupción de 39 días hábiles | |5 |95/13 |29/01/2013 |13/12/2013 | | |199/14 |20/01/2014 |05/12/2014 | Ahora bien, como la solicitud ante la entidad se formuló el 30 de junio de 2015, de cara a los primeros tres lapsos contractuales se encuentra configurada la prescripción, por cuanto desde el 10 de diciembre de 2011 (fecha en la que culminó el contrato 101 de 2011) hasta la presentación de la reclamación administrativa trascurrieron más de tres años, por ende, a la demandante le asiste el derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de los últimos dos períodos de vinculación (en virtud de los contratos 53 de 2012, 95 de 2013 y 199 de 2014), tal como se decretó en primera instancia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 13 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por la señora María Eugenia Muñoz Muriel contra la Nación - Ministerio de Cultura, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] M. P. Hernando Herrera Vergara. [4] Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. [5] En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). [6] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. [7] https://mincultura.gov.co/ministerio/quienes-somos/Paginas/2012-10- 11_7222.aspx [8] https://mincultura.gov.co/ministerio/quienes-somos/Paginas/default.aspx [9] «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». [10] Superiores a 30 días hábiles.

Al respecto, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda del Consejo de Estado, se estableció, como regla, «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente».