AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO – Intervención / AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO – Requisitos para su actuación en el proceso en calidad de interviniente / SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR INTERVENCIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO – Procede La figura de la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentra regulada en los artículos 610 y 611 del Código General del Proceso […].
Del examen de las anteriores disposiciones se advierte que la ANDJE puede actuar en los procesos en calidad de parte o de interviniente. Si es en esta última condición, deberá manifestar su intención por escrito y, cuando dicha entidad no haya intervenido y el proceso se encuentre en etapa posterior al vencimiento del término de traslado de la demanda, habrá lugar a la suspensión automática del trámite por treinta (30) días.
Pues bien, una vez estudiado el memorial presentado por la Agencia en el presente trámite, el despacho concluye que éste cumple con los requisitos antes explicados […]. En consecuencia, el proceso debe entenderse suspendido de manera automática, por el término de 30 días, a partir del momento en que la Agencia presentó el referido escrito, esto es, el 3 de septiembre de 2021.
COADYUVANCIA EN EL PROCESO DE SIMPLE NULIDAD / REQUISITOS DE LA COADYUVANCIA / FACULTADES DEL COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDANTE / LÍMITES A LA ACTIVIDAD DEL COADYUVANTE / VACÍO NORMATIVO – Analogía / COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDADA – Dirigida a ampliar los argumentos de defensa de legalidad de las disposiciones demandadas / TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES – Aplicación por analogía / TRASLADO A LAS PARTES DE MEMORIAL CONTENTIVO DE EXCEPCIONES – Procede de las presentadas por el coadyuvante de la parte demandada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]n ejercicio de la facultad prevista en el literal a) del parágrafo 1º del artículo 610, la Agencia coadyuvó la defensa planteando excepciones de mérito. [E]l inciso tercero del artículo 223 del CPACA faculta al tercero interviniente que coadyuva las pretensiones de la parte demandante para que, antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, formule nuevos cargos o extienda la solicitud de anulación a otras disposiciones del mismo acto.
Con todo, la referida norma no se refiere de manera particular al coadyuvante de la parte demandada, lo que en todo caso no impide concluir que el legislador permitió que quien actúe en esta condición formule argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva, siempre y cuando no se trate de excepciones que deban ser alegadas por la parte, de acuerdo con la ley, o que los argumentos no sean opuestos a los de ésta, pues de lo contrario, no tendría ningún sentido contemplar esta figura procesal al entenderla como una simple reiteración de la defensa que esgrime el extremo pasivo de la litis.
Conforme a lo anterior, teniendo en cuenta que en su intervención la ANDJE formuló argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva y en atención a que no hay norma que contemple el traslado de las excepciones que propone el interesado en coadyuvar al extremo pasivo de la litis, corresponde aplicar, por analogía, lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, que regula el traslado de las excepciones que se propongan en los escritos de contestación, a efectos de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las partes en el proceso. […] Así las cosas, en aras de garantizar el derecho de defensa del actor, el despacho ordenará que, por secretaría, se le dé traslado.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sección Primera de 2 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2014-00160-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 610 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 611 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 PARÁGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00295-00 Actor: HOLLMAN FELIPE MORRIS Demandado: NACIÓN – CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL – CONPES Referencia: NULIDAD Tema: SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR INTERVENCIÓN DE LA ANDJE Y TRASLADO DEL ESCRITO PRESENTADO AUTO I. Antecedentes 1.1.
El ciudadano Hollman Felipe Morris Rincón instauró demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de varios actos administrativos expedidos por la Nación – Presidencia de la República, el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, el Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, el Distrito Capital – Concejo de Bogotá y Consejo de Gobierno Distrital, y la Empresa Metro de Bogotá S.A. 1.2.
Mediante auto del 20 de agosto de 2019[1], el despacho admitió la demanda, únicamente respecto de la pretensión de nulidad de los siguientes actos administrativos: ← Documentos CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, 3923 de 8 de mayo de 2018 y 3945 de 4 de agosto de 2018 expedidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES. ← Actas números 40 de 25 de septiembre de 2017 y 41 de 26 de septiembre de 2017, expedidas por el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. ← “Acta CONFIS de la Nación de 25 de septiembre de 2017” del Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS. ← “Acta CONFIS de la nación del 3 de agosto de 2018”, expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS. ← Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, expedido por el Concejo de Bogotá D.C. Conforme a lo anterior, se ordenó notificar personalmente: (i) al Presidente de la República;
(ii) a los miembros integrantes del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- que suscribieron los documentos CONPES acusados[2], así como a la Secretaría Técnica del CONPES; (iii) a los integrantes y la Secretaría Ejecutiva del Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS[3]; (iv) al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. y al Presidente del Concejo de Bogotá D.C.;
(v) al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., como autoridad de mayor jerarquía en el Consejo de Gobierno Distrital; (vi) al Gerente de la Empresa Metro de Bogotá S.A.; (vii) al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, y (viii) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3. El término para contestar la demanda corrió desde el 27 de agosto hasta el 14 de noviembre de 2019.
En dicho período, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte, la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación se opusieron a la solicitud de nulidad de los actos acusados y formularon la excepción que denominaron “ineptitud sustantiva de la demanda”. A su turno, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa Metro de Bogotá S.A. solicitaron negar las pretensiones formuladas y reprocharon que, en su concepto, la demanda no contiene cargos de nulidad en contra de las actas CONFIS de la Nación de 3 de agosto de 2018 y de 25 de septiembre de 2017, ni en contra de los documentos CONPES 3945 de 4 de agosto de 2018 y 3923 de 8 de mayo de 2018. 1.4.
La secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada del 5 al 9 de diciembre de 2019 y dentro del término legal el demandante guardó silencio[4]. II-. La intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Mediante memorial remitido al correo electrónico de la secretaría de la Sección Primera el 3 de septiembre de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito de intervención con fundamento, entre otras normas, en el Decreto Ley 4085 de 2011 y los artículos 610 y 611 de la Ley 1564 de 2012.
Así, manifestó su intención de coadyuvar a la parte demandada en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, “con las mismas facultades atribuidas legalmente a las entidades (Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Transporte) vinculadas como parte en el respectivo proceso”[5]. La ANDJE afirmó que las pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar, hizo referencia a los antecedentes relevantes del proceso de declaración de importancia estratégica del proyecto de la Primera Línea del metro de Bogotá́ (PLMB), y desarrolló los argumentos que respaldan la legalidad del documento CONPES 3900 en los acápites que denominó: “6.1.
Congruencia entre los estudios presentados ante el CONPES y la Ley 310 de 1996”, “La diferencia entre estudios de factibilidad e ingeniería de detalle está prevista en la Ley”, “6.3. No hay contracción existe (sic) ningún tipo de dependencia entre lo exigido por el CONPES y el Contrato 02 de 2017 suscrito con el Consorcio MetroBog”, y “6.4.
Ausencia de otros cargos de nulidad”. En este último, afirmó que, a pesar de que el actor alegó la violación de los artículos 288 y 313 de la Constitución Política, de la Ley 388 de 1997, del Decreto 190 de 2004, del artículo 150 de la Constitución Política, del artículo 2.6.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015 y del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, “en su escrito de demanda no cumple con la carga de argumentación exigible para poder identificar un concepto claro de violación [por cuanto] no establece una causal específica para identificar la nulidad de los actos demandados por ir en contra de estos preceptos normativos enunciados”[6].
II. Consideraciones 2.1. La figura de la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentra regulada en los artículos 610 y 611 del Código General del Proceso[7], en los siguientes términos: “Artículo 610. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrá actuar en cualquier estado del proceso, en los siguientes eventos: 1.
Como interviniente, en los asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado. 2. Como apoderada judicial de entidades públicas, facultada, incluso, para demandar. Parágrafo 1o. Cuando la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado actúe como interviniente, tendrá las mismas facultades atribuidas legalmente a la entidad o entidades públicas vinculadas como parte en el respectivo proceso y en especial, las siguientes: a) Proponer excepciones previas y de mérito, coadyuvar u oponerse a la demanda. b) Aportar y solicitar la práctica de pruebas e intervenir en su práctica. c) Interponer recursos ordinarios y extraordinarios. d) Recurrir las providencias que aprueben acuerdos conciliatorios o que terminen el proceso por cualquier causa. e) Solicitar la práctica de medidas cautelares o solicitar el levantamiento de las mismas, sin necesidad de prestar caución. f) Llamar en garantía. Parágrafo 2o.
Cuando la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado obre como apoderada judicial de una entidad pública, esta le otorgará poder a aquella. La actuación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en todos los eventos, se ejercerá a través del abogado o abogados que designe bajo las reglas del otorgamiento de poderes. Parágrafo 3o.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrá interponer acciones de tutela en representación de las entidades públicas. Así mismo, en toda tutela, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrá solicitarle a la Corte Constitucional la revisión de que trata el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991” (Subrayas del Despacho).
“Artículo 611. Suspensión del proceso por intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, se suspenderán por el término de treinta (30) días cuando la Agencia Nacional de Defensa del Estado manifieste su intención de intervenir en el proceso, mediante escrito presentado ante el juez de conocimiento.
La suspensión tendrá efectos automáticos para todas las partes desde el momento en que se radique el respectivo escrito. Esta suspensión sólo operará en los eventos en que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no haya actuado en el proceso y siempre y cuando este se encuentre en etapa posterior al vencimiento del término de traslado de la demanda”.
(Subrayas del Despacho) Del examen de las anteriores disposiciones se advierte que la ANDJE puede actuar en los procesos en calidad de parte o de interviniente. Si es en esta última condición, deberá manifestar su intención por escrito y, cuando dicha entidad no haya intervenido y el proceso se encuentre en etapa posterior al vencimiento del término de traslado de la demanda, habrá lugar a la suspensión automática del trámite por treinta (30) días.
Pues bien, una vez estudiado el memorial presentado por la Agencia en el presente trámite, el despacho concluye que éste cumple con los requisitos antes explicados, toda vez que (i) la ANDJE manifestó por escrito su intención de coadyuvar la defensa de las entidades demandadas, (ii) la Agencia no había intervenido previamente, y (iii) el proceso se encuentra en etapa posterior al vencimiento del término de traslado de la demanda.
En consecuencia, el proceso debe entenderse suspendido de manera automática, por el término de 30 días, a partir del momento en que la Agencia presentó el referido escrito, esto es, el 3 de septiembre de 2021. 2.2. Ahora bien, el despacho observa igualmente que, en su intervención, la ANDJE, al coadyuvar a la parte demandada en la defensa de la legalidad de los actos administrativos acusados, formuló argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva y reprochó que en la demanda no se cumplió con la carga de explicar con suficiencia el concepto de la violación de varias de las normas que se aducen desconocidas por los actos administrativos demandados.
Así, en ejercicio de la facultad prevista en el literal a) del parágrafo 1º del artículo 610, la Agencia coadyuvó la defensa planteando excepciones de mérito. La figura de la coadyuvancia en los procesos de simple nulidad se encuentra regulada en el artículo 223 del CPACA, en estos términos: “Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad.
En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal”. Así entonces, el inciso tercero del artículo 223 del CPACA faculta al tercero interviniente que coadyuva las pretensiones de la parte demandante para que, antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, formule nuevos cargos o extienda la solicitud de anulación a otras disposiciones del mismo acto.
Con todo, la referida norma no se refiere de manera particular al coadyuvante de la parte demandada, lo que en todo caso no impide concluir que el legislador permitió que quien actúe en esta condición formule argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva, siempre y cuando no se trate de excepciones que deban ser alegadas por la parte, de acuerdo con la ley, o que los argumentos no sean opuestos a los de ésta, pues de lo contrario, no tendría ningún sentido contemplar esta figura procesal al entenderla como una simple reiteración de la defensa que esgrime el extremo pasivo de la litis[8].
Conforme a lo anterior, teniendo en cuenta que en su intervención la ANDJE formuló argumentos de defensa adicionales a los propuestos por la parte que coadyuva y en atención a que no hay norma que contemple el traslado de las excepciones que propone el interesado en coadyuvar al extremo pasivo de la litis, corresponde aplicar, por analogía, lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, que regula el traslado de las excepciones que se propongan en los escritos de contestación, a efectos de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las partes en el proceso.
La norma en cita, parcialmente modificada por la Ley 2080 de 2021, es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 175. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: […]
PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de ésta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]” Así las cosas, en aras de garantizar el derecho de defensa del actor, el despacho ordenará que, por secretaría, se le dé traslado del escrito que obra en el índice 35 del historial de actuaciones del proceso visible en el aplicativo SAMAI. 3.
Del reconocimiento de personería jurídica y renuncia de poder 3.1. El despacho tendrá por terminado el poder conferido por el Distrito Capital de Bogotá al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega, según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 76 del CGP, a cuyo tenor “El poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o designe otro apoderado, a menos que el nuevo poder se hubiese otorgado para recursos o gestiones determinadas en el proceso”. 3.2.
En consonancia con lo anterior, se reconocerá personería al abogado Carlos Eduardo Medellín Becerra, para actuar como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, el cual obra a folio 157 del cuaderno principal. 3.3. De otra parte, el despacho tendrá por terminado el poder conferido por la Empresa Metro de Bogotá S.A. a la abogada Adriana María Plazas Tovar, en aplicación del inciso primero del artículo 76 del Código General del Proceso, antes referido.
De igual forma, se reconocerá personería al abogado Carlos Eduardo Medellín Becerra, para actuar como apoderado de la Empresa Metro de Bogotá S.A., en los términos y para los fines del poder a él conferido, el cual obra a folio 178 del cuaderno principal. 3.4. Visto el memorial que obra a folio 464 del expediente, se tendrá por debidamente presentada la renuncia al poder del abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez, teniendo en cuenta que cumple con el requisito del inciso 4º del artículo 76 del CGP. 3.5.
Se reconocerá personería a la abogada Martha Yaneth Ortiz León, para que ejerza la representación judicial y defienda los intereses de “Bogotá́ Distrito Capital - Concejo De Bogotá́ D.C.” en el proceso de la referencia, en los términos y para los fines del poder a ella conferido, el cual obra en el índice 34 del historial de actuaciones del proceso del aplicativo SAMAI. 3.6.
Finalmente, se reconocerá personería al abogado Guillermo Vargas Ayala, para actuar como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los fines del poder a él conferido que obra en el índice 35 del historial de actuaciones del proceso del aplicativo SAMAI. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 611 del CGP, aplicable por remisión directa del artículo 306 del CPACA, se HACE CONSTAR LA SUSPENSIÓN de este proceso por el término de treinta (30) días contados a partir de la intervención de la ANDJE, esto es desde el 6 de septiembre hasta el 15 de octubre de 2021.
SEGUNDO: CORRER TRASLADO del escrito presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que obra en el índice 35 del historial de actuaciones del proceso visible en el aplicativo SAMAI, en la forma que indica el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA.
TERCERO: TENER POR TERMINADO el poder conferido por el Distrito Capital de Bogotá al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 76 del Código General del Proceso.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Carlos Eduardo Medellín Becerra, para actuar como apoderado del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines del poder a él conferido, el cual obra a folio 157 del cuaderno principal.
QUINTO: TENER POR TERMINADO el poder conferido por la Empresa Metro de Bogotá S.A. a la abogada Adriana María Plazas Tovar, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 76 del Código General del Proceso.
SEXTO: RECONOCER personería al abogado Carlos Eduardo Medellín Becerra, para actuar como apoderado de la Empresa Metro de Bogotá S.A., en los términos y para los fines del poder a él conferido, el cual obra a folio 178 del cuaderno principal.
SÉPTIMO: Tener por debidamente presentada la renuncia al poder del abogado Héctor Liborio Vásquez Ramírez, como apoderado del Ministerio de Transporte, al cumplir las exigencias previstas en el inciso 4º del artículo 76 del CGP.
OCTAVO: RECONOCER personería a la abogada Martha Yaneth Ortiz León, para que ejerza la representación judicial y defienda los intereses de “Bogotá́ Distrito Capital – Concejo De Bogotá́ D.C.” en el proceso de la referencia, en los términos y para los fines del poder a ella conferido, el cual obra en el índice 34 del historial de actuaciones del proceso del aplicativo SAMAI.
NOVENO: RECONOCER personería al abogado Guillermo Vargas Ayala, para actuar como apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los fines del poder a él conferido que obra en el índice 35 del historial de actuaciones del proceso del aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 44 a 59 del expediente. [2] Ministra de Transporte, Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Directora del Departamento Nacional de Planeación. [3] Ministro de Hacienda y Crédito Público, Directora del Departamento Nacional de Planeación, y a la Dirección General del Presupuesto Nacional, esta última en calidad de Secretaría Ejecutiva del CONFIS. [4] Conforme indica la constancia secretarial que obra a folio 463 del expediente. [5] Página 3 del escrito de interv01238>Aqrención. [6] Página 40 del escrito de intervención. [7] Normas aplicables al presente trámite en virtud de la remisión expresa del artículo 306 del CPACA que señala: “ARTICULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” [8] Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de dos (2) de octubre de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2014-00160-00 (C. P. Oswaldo Giraldo López).