ACCIÓN DE REVISIÓN / CAUSALES DE REVISIÓN / CUANDO EL RECONOCIMIENTO SE HAYA OBTENIDO CON VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / CUANDO LA CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY, PACTO O CONVENCIÓN COLECTIVA QUE LE ERAN LEGALMENTE APLICABLES / PRECEDENTE JUDICIAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN CE-SUJ-S2-021-20 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 / APLICACIÓN DE LA POSICIÓN JURISPRUDENCIAL VIGENTE PARA LA ÉPOCA DE ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y adicionalmente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». […] En la sentencia de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación realizó un análisis del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, creado para proteger las expectativas legítimas que tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia y que estuvieran próximos a pensionarse, es decir, «los servidores del Estado (empleados y funcionarios públicos, así como trabajadores oficiales) de ambos sexos, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaran con 35 años de edad o más si son mujeres, o con 40 si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados».

Luego, estableció que en virtud del Acto Legislativo 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso de que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de su entrada en vigencia. […] [P]ara los casos del régimen general, en sentencia de 18 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación, específicamente sobre la aplicación del régimen de transición en cuanto al ingreso base de liquidación, en sus variables período y factores, donde se precisó que el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso 3.º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, quienes se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. […] Ahora bien, en la sentencia de unificación sobre el régimen de la Contraloría General de la República, de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda expresó que la decisión de 28 de agosto de 2018, si bien constituía un precedente para el régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, era un «referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados, sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban». […] A partir de este pronunciamiento coligió que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. […] [E]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 28 de mayo de 2009, se fundamentó en los precedentes vigentes para la época.

Es de resaltar que las sentencias que se citan como desconocidas fueron proferidas de manera posterior al fallo que se solicita sea infirmado. […] [E]n la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, se determinó que las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deben respetar. […] [L]a sentencia recurrida, proferida el 28 de mayo de 2009, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con fundamento en el Decreto 929 de 1976 debían liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior.

En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición (…) bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último semestre de servicio, es decir, entre el 1 de junio de 2006 y el 30 de noviembre de 2006, en los términos del Decreto 929 de 1976, que consisten en de sueldo, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad. […] [E]s necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que difiere del vigente al momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 28 de mayo de 2009, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho.

En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo tanto, tampoco se configura la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01008-00(3254-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: GILMA BEATRIZ FERNÁNDEZ TORRES Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN CAUSALES A Y B DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - INTERPRETACIÓN ARTÍCULO 36 LEY 100 DE 1993.

I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 28 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso que cursó con el radicado 250002325000200800570.

II.

ANTECEDENTES 2.1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 2 de mayo de 2008[1], la señora Gilma Beatriz Fernández Torres, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, vigente para la época de radicación, demandó la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: Resolución IHC 47382 de 15 de septiembre de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social;

Resolución 45285 de 25 de septiembre de 2007, por medio de la cual se reliquidó la pensión, por cuanto pese a ello, no se cumplió con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y con el artículo 40 del Decreto 720 de 1978. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la demandada reliquidar la pensión de la señora Fernández Torres con el 75% de todos los factores percibidos durante los últimos 6 meses de servicio (1 de junio de 2006 a 30 de noviembre de 2006); que se pagaran las diferencias entre lo percibido y lo que se debió pagar debidamente actualizado; que, en caso de incumplir el término previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, se reconocieran intereses moratorios y que se condenara en costas a la Caja Nacional de Previsión Social. 2.2.

Sentencia cuya revisión se solicita El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante providencia de 28 de mayo de 2009[2], declaró la nulidad de la Resolución IHC 47382 de 15 de septiembre de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social así como de la Resolución 45285 de 25 de septiembre de 2007 proferida por esta entidad y condenó a la demandada a reliquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último semestre de servicios, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2006, con los conceptos de asignación básica, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, debidamente indexadas.

Como fundamento de la decisión indicó que se demostró que la señora Gilma Beatriz Fernández Torres, nació el 11 de noviembre de 1954, por lo que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 38 años; que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 7 de junio de 1976 por más de 20 años; que cumplió con los requisitos para acceder a la pensión conforme al régimen de transición el 11 de noviembre de 2004; fue retirada definitivamente del servicio el 30 de noviembre de 2006.

Por otra parte, señaló que en la Resolución 45285 de 25 de septiembre de 2007 se ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% de lo devengado entre el 1 de diciembre de 1996 y el 30 de noviembre de 2006, exclusivamente con los factores de asignación básica, bonificación por servicios y bonificación por compensación. Con fundamento en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de septiembre de 2000, dentro del expediente 0470-99, la demandante tenía derecho a la aplicación integral del régimen anterior que la cobijaba, que para el caso concreto se encontraba establecido en el Decreto 929 de 1976, así como aquello prescrito en el Decreto 720 de 1978 de acuerdo con los cuales son factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución directa por sus servicios.

De ahí, puso de presente que con base en la certificación que se encuentra en el folio 15 del expediente Gilma Beatriz Fernández Torres percibió durante el último semestre de servicio los siguientes factores: sueldo, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y compensación por vacaciones en dinero. Con base en la certificación indicó que la pensión se debe liquidar con fundamento en los factores de sueldo, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, y se debe excluir la compensación por vacaciones en dinero pues no constituye una suma que habitual o periódicamente percibiera la demandante como retribución por sus servicios.

Por último, ordenó realizar los descuentos sobre los factores que no se hubieran hecho, y pagar la suma de forma indexada. 2.5. Fundamentos de la acción especial de revisión. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP[3], por intermedio de apoderado, solicitó infirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 28 de mayo de 2009, con fundamento en las causales establecidas en los literales a y b, del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y como consecuencia de lo anterior que se reliquide la prestación social con fundamento en la jurisprudencia que se cita a continuación. Al respecto, precisó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, en las que se señaló que a los beneficiarios del régimen de transición se les debe liquidar su pensión de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994, con lo que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso.

Adicionalmente, se señaló que en virtud de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se realizarán pagos en exceso por concepto de la pensión de vejez de señora Fernández Torres, que cuantificó en la suma de $1.639.948.684 2.6. Intervención de la señora Gilma Beatriz Fernández Torres La señora Gilma Beatriz Fernández Torres, a través de apoderada judicial[4], se pronunció en relación con la acción especial de revisión y señaló que esta se presentó por fuera de término por lo que solicitó se declare la caducidad.

Adicionalmente, sostuvo que los precedentes citados por la entidad demandante fueron proferidos de manera posterior al fallo que se solicita sea infirmado, a lo que agregó que, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado determinó que las reglas de unificación no se habrían de aplicar frente a las decisiones respecto de las cuales hubiere operado el fenómeno de la cosa juzgada.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado.

Ahora bien, en los términos del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tiene dentro de sus funciones: «adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen», lo que resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 3.2.

Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, es de considerar que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 28 de mayo de 2009, objeto de la acción de revisión, quedó ejecutoriada el 19 de junio de 2009[5], y la demanda extraordinaria se interpuso el 8 de junio de 2018[6].

Se advierte que en la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016 se dispuso que el término de los cinco años que establece el artículo 251 del CPACA para estos eventos «no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad [la UGPP] asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal», por lo que se ha de entender que la demanda fue presentada en tiempo. 3.3.

Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida el 28 de mayo de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C se debe infirmar, de acuerdo con las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión de Gilma Beatríz Fernández Torres con el 75% de lo devengado durante el último semestre de servicios. 3.4.

Análisis de la controversia. Las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y adicionalmente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indicó que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[7]. Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional.

En el caso concreto, la solicitud de revisión se fundamenta en el hecho que la sentencia de 15 de diciembre de 2016 se expidió en contravía de lo decidido en las sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, T – 039 de 2018 y, adicionalmente, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, conforme a la interpretación realizada en las mismas providencias citadas.

Es decir, a pesar de que se hayan invocado los dos literales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala determinar si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Gilma Beatriz Fernández Torres debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 o con el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

Para resolver la controversia es necesario señalar que en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, se determinó la forma de liquidar las pensiones de los servidores de la Contraloría General de la República 3.4.1. La sentencia de unificación de 11 de junio de 2020[8]. En la sentencia de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación realizó un análisis del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, creado para proteger las expectativas legítimas que tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia y que estuvieran próximos a pensionarse, es decir, «los servidores del Estado (empleados y funcionarios públicos, así como trabajadores oficiales) de ambos sexos, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaran con 35 años de edad o más si son mujeres, o con 40 si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados»[9].

Luego, estableció que en virtud del Acto Legislativo 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso de que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de su entrada en vigencia. En su análisis, la Sección Segunda se refirió a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como el señalado en sentencia C-168 de 1995, expedida en control abstracto de constitucionalidad, donde se declararon exequibles los incisos 2.º y 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final del inciso 3.º que fue declarado inexequible[10], el cual dijo, constituye un pronunciamiento jurisprudencial importante en materia de transición para precisar que sólo algunos elementos del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 se extienden en el tiempo para aquellas personas que tienen una expectativa legítima de adquirir su pensión, eso sí con la opción de escoger la condición más beneficiosa para definir su derecho pensional, esto es, entre el régimen de transición y la Ley 100 de 1993.

Así mismo, se refirió a la sentencia C-596 de 1997, en la que se declaró exequible la expresión «al cual se encuentren afiliados» contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consideró que no era violatoria de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y en el cual, frente al régimen de transición precisó que se representaba en la «posibilidad de obtener la pensión» según los requisitos del régimen pensional anterior, siempre y cuando estuvieran afiliados a él antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Con base en esto, la Sección Segunda explicó que una de las principales dificultades de la aplicación del régimen de transición a sus beneficiarios, tiene que ver con la forma como se liquida la pensión, aspecto o elemento que, antes de la Ley 100 de 1993, también se regulaba en las normas anteriores que estaban vigentes, y que para algunos casos comportaba condiciones más favorables para el trabajador.

En este sentido, puso de presente, que fue necesario unificar jurisprudencia para los casos del régimen general, en sentencia de 18 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación[11], específicamente sobre la aplicación del régimen de transición en cuanto al ingreso base de liquidación, en sus variables período y factores, donde se precisó que el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso 3.º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, quienes se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, de acuerdo con las siguientes subreglas: • Si faltaren menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltaren más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Ahora bien, en la sentencia de unificación sobre el régimen de la Contraloría General de la República, de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda expresó que la decisión de 28 de agosto de 2018, si bien constituía un precedente para el régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, era un «referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[12], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban».

Para esto, la Sección se basó en la sentencia de la Corte Constitucional SU- 395 de 2017, que al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras, del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013[13], indicó: «En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.

Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.

De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013».

A partir de este pronunciamiento coligió que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior, la Sección Segunda estableció como regla jurisprudencial: « 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.» Ahora bien, la mencionada decisión unificadora estableció las pautas correspondientes frente a los efectos de esa sentencia, en los siguientes términos: • La jurisprudencia del Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción, tiene carácter vinculante y obligatoria, para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley, en virtud de lo señalado por el artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política y lo indicado en sentencia de la Corte Constitucional C-816 de 2011. • La sentencia de unificación se aplicará de forma retrospectiva y la regla dispuesta en ella es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse.

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. Por lo anterior, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. • No puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esa sentencia. La providencia de unificación también aclaró sus efectos frente a las acciones especiales de revisión, para lo cual indicó que no podría entenderse configurado el abuso del derecho o fraude a la ley en el caso de pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, a través de sentencias ejecutoriadas, basadas en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, a renglón seguido, indicó que esa decisión no enervaba la interposición de la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «112.

No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso.» 3.4.2. Análisis de las causales invocadas. La UGPP señaló que se desconocieron una serie de pronunciamientos que constituían precedente vinculante, y que están contenidos en las sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, T – 039 de 2018 y que, con ello, adicionalmente se excedió lo debido de acuerdo con la ley.

Análisis de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Respecto de los argumentos expuestos, esta Sala encuentra que no se configuró la causal invocada por lo siguiente: La decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 28 de mayo de 2009, se fundamentó en los precedentes vigentes para la época.

Es de resaltar que las sentencias que se citan como desconocidas fueron proferidas de manera posterior al fallo que se solicita sea infirmado. Luego, no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso pues el fundamento de esta decisión, es decir, el cumplimiento de los parámetros fijados por el Consejo de Estado, fue debidamente explicado en el texto de la sentencia. Luego, no resulta acertado señalar que se vulneró el derecho al debido proceso, porque en la sentencia objeto de la acción especial de revisión expresamente se expuso que la posición se basaba en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de septiembre de 2000, dentro del expediente 0470-99.

A lo anterior se debe agregar que, tal como se mencionó previamente, en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, se determinó que las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deben respetar.

En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de mayo de 2009, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con fundamento en el Decreto 929 de 1976 debían liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior.

Por lo anterior, se reitera que no se configuró la causal de revisión invocada por la demandante. Análisis de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Gilma Beatriz Fernández Torres, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último semestre de servicio, es decir, entre el 1 de junio de 2006 y el 30 de noviembre de 2006, en los términos del Decreto 929 de 1976, que consisten en de sueldo, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad [14].

Así las cosas, es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que difiere del vigente al momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 28 de mayo de 2009, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho.

En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo tanto, tampoco se configura la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.

Costas En el caso concreto no hay lugar a la condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una controversia en la cual se ventiló un interés público, ya que se trata de una acción especial de revisión en busca de protección del patrimonio público. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 28 de mayo de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 250002325000200800570.

SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia disponer lo pertinente respecto de la devolución y archivo del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 23 a 38 del cuaderno 3 del expediente. [2] Folios 97 a 118 del cuaderno 3 del expediente. [3] Escrito presentado de manera oportuna ante esta Corporación el 8 de junio de 2018, folios 198 a 207 del cuaderno principal. [4] Folios 274 a 280 del cuaderno principal del expediente. [5] Folio 122 del cuaderno 3 del expediente. [6] Folio 207 vto. del cuaderno principal. [7] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [8] Proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso radicado 05001-23-33-000-2012-00572-01. [9] Idem. [10] La norma señalaba: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos" [11] Sentencia del 18 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.

Consejero ponente César Palomino Cortés. [12] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [13] Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. [14] Conforme a la certificación que se encuentra en el folio 15 del cuaderno 3 del expediente.