RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO Y CONTRA LA QUE NO PROCEDE RECURSO DE APELACIÓN / SER LA SENTENCIA CONTRARIA A OTRA ANTERIOR QUE CONSTITUYA COSA JUZGADA ENTRE LAS PARTES DEL PROCESO EN QUE AQUELLA FUE DICTADA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / COSA JUZGADA El recurso extraordinario de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del C.P.A.C.A. (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso.
No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso. En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades.
La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia. […] En el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció como causal de revisión: «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Esta causal de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: «(i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación; (ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso;
(iii) que el vicio se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de una ritualidad procesal propia de esa actuación, esto es, que se trate de alguna de las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso». […] Causal señalada en el numeral 8º del artículo 250 del CPACA, la cual dispone: «[…] Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso la excepción de cosa juzgada fue rechazada […]». […] [E]sta Corporación ha señalado que para su configuración se exige que se presenten tres presupuestos concurrentes, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso, y (iii) que en este último no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. […] De lo expuesto se desprende que para la procedencia de la causal invocada, debe acreditarse la existencia de una sentencia contraria a otra anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso, es decir, debe existir un segundo proceso, el cual se inicia entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, y que luego de haberse proferido sentencia, se concluye que este último revivió un problema jurídico ya decidido, desconociendo el principio de cosa juzgada.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Esto por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable. De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto;
(ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. […] En orden a lo anterior, conviene precisar que, para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los tres presupuestos, es decir, que exista una sentencia anterior con identidad de objeto, causa petendi y partes. […] En materia de acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que «decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional».
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela «se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial», lo que implica que esta figura no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos.
FUENTE FORMAL: CCA – ARTÍCULO 188 / CPACA – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / CPACA – ARTÍCULO 250 NUMERAL 8 / CGP – ARTÍCULO 133 / CGP – ARTÍCULO 134 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00857-00(4658-17) Actor: POMPILIO URRESTI Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: CAUSALES DE REVISIÓN NUMERALES 5 Y 8 DEL ARTÍCULO 250 DE LA LEY 1437 DE 2011.
ASUNTO Conoce la Sala de Subsección el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor POMPILIO URRESTI contra la sentencia del 17 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. I.
ANTECEDENTES
1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor POMPILIO URRESTI en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones No 19804 del 3 de octubre de 2003[1], 30754 del 4 de octubre de 2005[2], 21547 del 21 de mayo de 2008[3] y 10067 del 3 de marzo de 2009[4] proferidas por CAJANAL, a través de los cuales se reconoció la pensión de vejez sin incluir todos los factores salariales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión de vejez con todos los factores salariales, en el porcentaje del 85%, desde el momento en que adquirió el derecho pensional. 1.1. Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i). A través de la Resolución No 19804 del 3 de octubre de 2003, CAJANAL reconoció la pensión de vejez al señor Pompilio Urresti, a partir del 8 de agosto de 1998.
Posteriormente solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, la cual fue resuelta de manera negativa a través de la Resolución No 16101 de 2005. (ii). Por lo anterior, el demandante acudió a la acción de tutela, y el 19 de marzo de 2005, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión. (iii) Mediante Resolución No 30754 de 4 de octubre de 2005, CAJANAL reliquidó la pensión, pero sin tener en cuenta las doceavas de todos los factores salariales devengados, conforme al régimen de la Contraloría. (iv).
Ante tal situación, el demandante presentó otra acción de tutela que correspondió al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Popayán, despacho que a través de sentencia del 18 de diciembre de 2007, accedió a las pretensiones. (vi) Mediante Resolución 21547 de 21 de mayo de 2008, CAJANAL reliquidó la pensión del demandante sobre el 85% de lo devengado durante el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2000 y el 30 de enero de 2001.
(vii) A través de la Resolución 10067 del 3 de marzo de 2009, se modificó la parte motiva y el artículo segundo de la Resolución No 21547 del 21 de mayo de 2008, así: «Artículo segundo: Efectuar a través del grupo de nómina, las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del CCA, y liquidar las diferencias resultantes entre la Resolución No 19804 del 3 de octubre de 2003 y la No 30754 del 4 de octubre de 2005 y lo ordenado por esta providencia, teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa, previo el trámite de que da cuenta el artículo sexto de la presente providencia[…]»
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán profirió sentencia de primera instancia el 17 de octubre de 2013, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que conforme a la normativa y la jurisprudencia, el señor Pompilio Urresti tiene derecho a la aplicación del Decreto 929 de 1976 para los efectos de la liquidación de su derecho pensional y no la Ley 100 de 1993, en razón a que se encontró probado que laboró por más de 11 años en la Contraloría General de la República.
Sostuvo que la Resolución 21457 de 2008, pese a que aplicó el régimen del Decreto 929 de 1976, incurrió en un error en el periodo del semestre que tuvo en cuenta para obtener el ingreso base de liquidación, toda vez que tomó el lapso entre el 1 de agosto del 2000 y el 30 de enero del 2001, sin tener en cuenta que, de acuerdo con las pruebas allegadas, el demandante laboró al servicio de la Lotería del Cauca hasta el 31 de marzo del 2000, por lo que el período que corresponde es el comprendido entre el 1 de octubre del 1999 y el 30 de marzo de 2000, fecha en que se retiró del servicio.
En cuanto a la pretensión de reliquidación de la prestación social con el 85% de todos los factores salariales devengados, consideró que esta pretensión es totalmente inconducente.
3. RECURSO DE APELACIÓN 3.1. El señor Pompilio Urresti[6] interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que le fuera reconocida la pensión con un IBL calculado sobre el 85%, con efectividad a partir de que el demandante adquirió el estatus pensional, por ser beneficiario del régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976, y haber laborado por más de 28 años al servicio del Estado. 3.2.
Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que los actos proferidos por la extinta CAJANAL conservan plena validez, como quiera que se ajustan al ordenamiento jurídico superior aplicable al caso.
(fls 2910 y 2911 C17).
4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[7] El Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia de segunda instancia el 17 de noviembre de 2016, en la que modificó la sentencia de primera instancia, que en su parte resolutiva dispuso: «MODIFICAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Popayán, […] y en consecuencia quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 19804 de 2003, y la nulidad total de las Resoluciones 30754 de 2005, 21547 de 2008 y 10067 de 2008.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, como consecuencia de la anterior declaración, que proceda a reliquidar la pensión de jubilación del señor POMPILIO URRESTI […] con fundamento en el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios al Estado, comprendido entre el 1° de abril de 1999 y el 31 de marzo del 2000, con la inclusión del sueldo básico y las doceavas partes de la bonificación por servicios, prima vacacional, prima de navidad, bonificación semestral o prima de servicios, percibidos en el mismo periodo y que proceda al pago de las diferencias resultantes a partir del 14 de agosto de 2006, por prescripción trienal. […]» La anterior decisión tuvo como fundamento lo siguiente: (i).
La decisión de primera instancia que negó la pretensión de reajuste con el 85% se adecúa a los parámetros de orden legal y jurisprudencial, en tanto que el régimen de transición o normas anteriores no contempla el monto previsto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, por lo que fue acertada la decisión y en tal sentido se confirmará, toda vez que no es viable tomar disposiciones de uno y otro régimen, exclusivamente en los apartes que sean favorables, ya que de lo contrario, se estaría desconociendo el principio constitucional de inescindibilidad, razón por la que consideró que el argumento de la apelación de la parte demandante no estaba llamado a prosperar.
(ii). Destacó la irregularidad consistente en la vinculación laboral simultánea del señor POMPILIO URRESTI durante el período comprendido entre 1984 y 1990, lapso en el que se evidenció que este laboró, simultáneamente, al servicio del Estado, para la Contraloría General de la República, la Lotería del Cauca y la Cámara de Representantes, circunstancia que desconoce abiertamente la prohibición constitucional de desempeñar más de un empleo público o recibir más de una asignación del tesoro, previsión que existió inclusive desde la Constitución de 1886.
(iii). Por lo anterior, consideró que el demandante pudo incurrir en una falta disciplinaria que debió acarrear la respectiva investigación, no obstante, en razón a que desde la ocurrencia de los hechos han transcurrido más de 26 años, operó la prescripción, situación por la que desestimó la remisión del asunto a la autoridad competente.[8] 5.
Fundamentos del Recurso Extraordinario de Revisión[9]. El apoderado de POMPILIO URRESTI compareció ante esta Corporación en ejercicio del recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 17 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, con las siguientes: 5.1. Pretensiones «Revocar en su totalidad la sentencia del 17 de noviembre de 2016 del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca objeto del presente recurso y en su lugar modificar el numeral SEGUNDO de la sentencia de primera instancia para condenar a la accionada a reliquidar la pensión de jubilación del actor en el 85% del salario promedio devengado durante el último año de servicios, confirmando los numerales 1,2,3,4,5,6 y 7 del fallo de primera instancia. De manera especial, solicito a la Honorable Sala dejar sin efectos la prescripción declarada de oficio por el Tribunal en la sentencia objeto del presente recurso, por cuanto tal excepción fue analizada y desestimada de manera clara en el fallo de primera instancia sin que ese aspecto fuera objeto de apelación por la parte accionada».
(folios 357 a 372 – texto de su original) El recurrente invocó como causales de revisión la 5 y 8 del artículo 250 del CPACA. Sobre la causal del numeral 5, sostuvo que existe nulidad en la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016, por cuanto el Tribunal al modificar la sentencia de primera instancia, vulneró el debido proceso por desconocer el principio de congruencia, ya que el juez de segunda instancia solo puede resolver sobre los reparos objeto de apelación, y en el presente caso la prescripción declarada por el tribunal no fue objeto de alzada.
En cuanto a la causal 8, manifestó que a través de un fallo de tutela proferido el 18 de diciembre de 2007, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito de Popayán tuteló los derechos fundamentales del demandante de «manera definitiva», condenando a CAJANAL a liquidar la pensión sobre el 85% de lo devengado en el último año de servicios, fallo que constituye cosa juzgada entre las partes.
6. CONTESTACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[10] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contestó el recurso extraordinario de revisión en los siguientes términos: (i). El recurso extraordinario de revisión no cumple con los presupuestos legales y jurisprudenciales que sustentan la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la medida que no se configura nulidad alguna con la decisión de prescripción de la sentencia objeto de revisión, no solo porque el Tribunal sí tenía competencia para decidir sobre cualquier excepción propuesta en el trámite de instancia, incluyendo por supuesto la de prescripción, sino además porque dicha situación no se encuentra prevista como causal de nulidad objeto de revisión. (ii).
Dicho mecanismo tiene como objeto revisar la sentencia en la que los principios constitucionales fundantes del Estado Social de Derecho hayan sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. (iii). El recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad para reabrir el debate propio de las instancias, situación que pretende el recurrente en este caso, ya que bajo la presunta configuración de la causal 5 del artículo 250 del CPACA pretende que el Consejo de Estado evalúe nuevamente una discusión que fue saneada por los jueces de instancia. (iv).
Concluyó que la decisión impartida por el Tribunal Administrativo del Cauca se ajustó por completo a la normativa propia del proceso administrativo y de los principios constitucionales. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255.
El artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia. En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones.
Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por el señor POMPILIO URRESTI contra la sentencia del 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.
Oportunidad La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 12 de agosto de 2014[11], precisó que el recurso extraordinario de revisión es un nuevo proceso en la medida que no hace parte del proceso que originó el fallo recurrido sino deviene en una verdadera acción, como la había denominado la Corte Constitucional[12], lo cual tiene incidencia específicamente en la forma en que opera la caducidad y la forma de contarla, por cuanto en vigencia del CCA era de dos años, y en la nueva codificación, artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 se fijó en un año, salvo la causal que introdujo la Ley 797 de 2003, que se amplió a cinco años.
En ese sentido, se tiene que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión varía dependiendo del momento en que cobró ejecutoria la sentencia a revisar, es decir, si se trata de la revisión de un proceso radicado, tramitado, fallado y ejecutoriado en vigencia del CCA (antes del 2 de julio de 2012), la oportunidad para solicitar la revisión es de 2 años a partir de la ejecutoria de la sentencia; si por el contrario, la ejecutoria de la sentencia se produjo luego de la fecha indicada, el término oportuno es de un año a partir de la ejecutoria.
En este caso se advierte que la sentencia recurrida es de 17 de noviembre de 2016[13] y quedó ejecutoriada el 30 de noviembre de ese año; por su parte el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 1.º de noviembre de 2017, razón por la que se concluye que se promovió oportunamente. 3. Problema jurídico Se contrae a determinar si se configuran las causales de revisión previstas en los numerales 5 y 8 del artículo 250 del CPACA para infirmar la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Para resolver lo anterior, se analizará (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) las causales de revisión invocadas, y (iii) análisis del caso concreto. 4. El recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del C.P.A.C.A. (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada[14], que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso.
No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso. En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades.
La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia. Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
Bajo tal entendimiento, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella. En conclusión, el recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, replantear temas ya litigados, corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 5.
Causales de revisión 5.1. Numeral 5º del Art. 250 del CPACA En el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció como causal de revisión: «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: «(i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación;
(ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso; (iii) que el vicio se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de una ritualidad procesal propia de esa actuación, esto es, que se trate de alguna de las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso»[15].
Como quedó visto de los antecedentes descritos, el señor Pompilio Urresti estimó que en el presente asunto se configuró la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues en su entender, existió una nulidad en la sentencia de 17 de noviembre de 2016 contra la que no procede ningún recurso.
Lo anterior, habida cuenta que en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se resolvió sobre la prescripción, aspecto que no fue objeto de apelación. Al respecto, contrario a lo interpretado por el recurrente, la Sala estima que el Tribunal, como juez de segunda instancia, sí se encontraba investido de la facultad para estudiar situaciones jurídicas que se encontraran en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, al tenor del artículo 187 del CPACA, según el cual “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuesta o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Frente al particular, esta Corporación ha expresado lo siguiente: “… de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación”[16].
Pues bien, descendiendo al caso concreto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 14 de agosto de 2006, con fundamento en las siguientes razones: «En la sentencia de primera instancia no se declaró la prescripción de mesadas con fundamento en que como fueron elevadas varias peticiones de reajuste y fueron proferidos actos administrativos, entre uno y otro no trascurrieron más de 3 años.
Si bien no fue objeto de apelación este tema, considera la Sala que como la decisión fue recurrida por las dos partes, sin afectar el principio de la “non reformatio in pejus”, debe revocarse tal decisión con fines de dar aplicación a las normas de orden público que regulan el tema de la prescripción de mesadas. El artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 respecto de la prescripción, precisa: «ARTÍCULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.» Por su parte, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 señala: «ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual».
Se colige de esta normatividad que no prescribe el derecho a reclamar reajuste de prestaciones, pero las mesadas causadas si están sujetas a la prescripción trienal, la cuál puede ser interrumpida, “por una sola vez y por un lapso igual”. La pensión de jubilación le fue reconocida en el año 2003 a partir de enero del 2000, y en el lapso de tiempo transcurrido entre esa anualidad y el 2009 el actor acudió en vía administrativa para solicitar su reliquidación en reiteradas oportunidades, incluso a través de la acción de tutela, sin demandas ante el juez natural lo que ocurrió hasta el 27 de octubre del 2009, previo agotamiento del requisito de procedibilidad iniciado el 14 de agosto del 2009.
Es así como de acuerdo con los artículos citados, y por tratarse de prestaciones periódicas que pueden reclamarse en cualquier tiempo, se guiará la Sala por la petición que dio origen al último de los actos demandados – RES. 21547 de mayo del 2008. Según consta en el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán con fecha 31 de marzo del 2006,el actor solicitó en vía administrativa el ajuste de su pensión, y al no recibir respuesta acudió a la acción de tutela fallada en su favor el 21 de marzo del 2007, y modificada con la providencia del Tribunal de fecha 18 de diciembre del 2007; de esta manera contaba la parte actora hasta el 31 de marzo de 2009 para demandar y evitar la prescripción de las mesadas anteriores al 31 de marzo del 2003 y en razón a que solo hasta el 14 de agosto del 2009 inició conciliación extrajudicial, será esta la fecha que se tomará para efecto de la prescripción; en consecuencia el pago del reajuste que se ordena tendrá lugar a partir del 14 de agosto del 2006 y en tal evento se declara probada de oficio la excepción de prescripción.» De la motivación que se acaba de citar, considera la Sala que no se configura violación al debido proceso, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional[17], dicha garantía no es absoluta y en el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Cauca, en ejercicio de su autonomía judicial, expuso de forma razonada, los argumentos que sustentan la declaratoria de la prescripción de las referidas mesadas.
En efecto, el Tribunal aclaró que, aunque no prescribe el derecho a reclamar el reajuste de la pensión, sí prescriben las mesadas causadas; en ese orden, como la pensión fue reconocida en el año 2003 -a partir de enero del 2000-, y tan solo acudió al agotamiento del requisito de procedibilidad el 14 de agosto del 2009, transcurrieron más de 3 años, razón por la que declaró de oficio la prescripción de las mesadas anteriores al 14 de agosto del 2006, en tanto la demanda fue presentada el 27 de octubre de 2009.
El raciocinio efectuado por el Tribunal se ajusta a las previsiones normativas sobre la prescripción de las acciones que emanan de los derechos prestacionales contenidas en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, y encuentra sustento en el acervo probatorio, específicamente en la Resolución No 19804 del 3 de octubre de 2003 por la cual se reconoció la pensión del señor Pompilio Urresti y la Resolución No 16101 de 2005 que negó la reliquidación pensional, momento a partir del cual se tornó exigible la obligación. Por lo tanto, en criterio de la Sala, no se configura la causal de nulidad endilgada a la sentencia de 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, pues no se demostró el desconocimiento de las ritualidades propias del proceso que implique la anulación de la mencionada decisión. 5.2.
Causal señalada en el numeral 8º del artículo 250 del CPACA, la cual dispone: «[…] Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso la excepción de cosa juzgada fue rechazada […]». En relación con la citada causal, esta Corporación[18] ha señalado que para su configuración se exige que se presenten tres presupuestos concurrentes, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias;
(ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso, y (iii) que en este último no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. Sobre el tema, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[19] ha considerado: «[…] Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal octava de revisión que se viene analizando, señaló: “la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.
Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso”[20]. […] Recapitulando lo expuesto se tiene que la cosa juzgada se estructura desde que la sentencia queda ejecutoriada, es decir, desde que hace tránsito a cosa juzgada formal; y para que se estructure la causal de revisión es necesario que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoría de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de partes más no de personas, excepto cuando se trata de sentencias a las que la ley les otorga efectos erga omnes; que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto entendido como las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia; y que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, entendiendo por causa la razón por la cual se demanda […]».
De lo expuesto se desprende que para la procedencia de la causal invocada, debe acreditarse la existencia de una sentencia contraria a otra anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso, es decir, debe existir un segundo proceso, el cual se inicia entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, y que luego de haberse proferido sentencia, se concluye que este último revivió un problema jurídico ya decidido, desconociendo el principio de cosa juzgada.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Esto por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable. De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto;
(ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes[21]. Ahora bien, en el presente caso se fundamenta la existencia de esta causal, en que el Tribunal Superior del Distrito de Popayán, a través de un fallo de tutela proferido el 18 de diciembre de 2007, amparó los derechos fundamentales del demandante de manera definitiva, ordenando a CAJANAL liquidar la pensión sobre el 85% de lo devengado en el último año de servicios, sentencia que constituye cosa juzgada entre las partes.
En orden a lo anterior, conviene precisar que, para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los tres presupuestos, es decir, que exista una sentencia anterior con identidad de objeto, causa petendi y partes. Para tal efecto, el interesado deberá demostrar (i) que existen dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituye cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue proferida y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.
La finalidad de esta causal de revisión es evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes. Revisada la actuación, advierte la Sala que, contrario a lo afirmado por el recurrente, en el presente caso no se dan los presupuestos para la prosperidad de la causal, toda vez que el recurrente alude a la existencia del fallo de tutela proferido el 18 de diciembre de 2007, a través del cual el Tribunal Superior del Distrito de Popayán, amparó los derechos fundamentales del demandante, ordenando a CAJANAL a reliquidar la pensión del señor POMPILIO URRESTI sobre el 85%, no siendo el Tribunal Superior del Distrito de Popayán el juez natural para estudiar los actos administrativos que resuelven la reliquidación de la pensión. En efecto, el artículo 303 del Código General del Proceso dispone que «la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».
La importancia de este atributo de las sentencias judiciales proviene de su propia finalidad, entre las cuales están las de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. En materia de acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que «decidido un caso por la Corte Constitucional[22] o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional».
Sobre este punto, esta Corporación[23] ha señalado que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela «se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial», lo que implica que esta figura no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos.
Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela.
De conformidad con lo expuesto, la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, pues precisamente existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgarlos, es por lo que, la existencia de un fallo de tutela anterior no impide que esta jurisdicción pueda pronunciarse sobre los asuntos que por su naturaleza – controversias contenciosas administrativas- son atribuidas para su conocimiento, por tratarse de una competencia otorgada tanto por el legislador como por la Constitución Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela.
De otra parte, contrario a lo afirmado por el recurrente, se advierte que en la sentencia de tutela de 18 de diciembre de 2007 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán – Sala Penal no otorgó el amparo de tutela con carácter definitivo, pues en la parte resolutiva se consignó lo siguiente: «
RESUELVE
Primero: MODIFICAR el fallo de fecha 21 de marzo de 2007 proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Popayán en la acción de tutela promovida por el señor POMPILIO URRESTI contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL. Segundo: CONCEDER al señor POMPILIO URRESTI también la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida digna y justa.
Tercero: ORDENAR al Gerente de la Caja Nacional de Previsión Social que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia proceda a reliquidar la pensión de jubilación del señor POMPILIO URRESTI con estricto apego al régimen pensional especial previsto en el decreto 929 de 1976 y al artículo 34 de la Ley 100 de 1993.
Cuarto: DISPONER que, una vez esta sentencia cause ejecutoria, se remita la actuación completa a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión». Aunque en la providencia se justificó razonadamente porqué se otorgó el amparo al derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida, no se indicó que el amparo se concedía en forma definitiva, como erróneamente lo interpretó el recurrente, razón por la cual ha de entenderse que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del fallo de tutela solo es predicable respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial y no cobija la legalidad de los actos administrativos expedidos en virtud de este mecanismo de defensa, los cuales son susceptibles de ser juzgados por esta jurisdicción como se dejó expuesto.
En el mismo sentido, el recurrente coligió que los efectos de la orden de tutela contenidos en la sentencia del 18 de diciembre de 2007 no eran definitivos, tanto es así que posteriormente, el 24 de noviembre de 2009, instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la cual se profirió la sentencia que aquí se revisa.
Bajo esa línea argumentativa, la Sala observa que los argumentos del recurso no están relacionados con los supuestos de hecho que configuran la causal alegada, pues la sentencia señalada como cosa juzgada no guarda identidad con la que hoy se somete al recurso. Por lo expuesto, tampoco prospera la causal invocada en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 6.
De la condena en costas Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho. Su reconocimiento está regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», en armonía con lo anterior, el numeral 10 del artículo 365 del Código General del Proceso señala que la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: «[…] se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]».
Así mismo, el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, señala expresamente que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación». En el caso concreto, y de acuerdo con todo lo anterior, se advierte que hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho al señor Pompilio Urresti como quiera que el recurso extraordinario de revisión que propuso fue resuelto de manera desfavorable a sus intereses y se demostró su causación dado que la UGPP intervino dentro del presente trámite, para lo cual tuvo que designar apoderado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Pompilio Urresti contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO. SE CONDENA en costas a la parte recurrente Pompilio Urresti, según las consideraciones expresadas en este fallo.
TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Por la cual se reconoció la pensión de vejez al señor Pompilio Urresti, proferida por CAJANAL, (pensión $821.933 x 75% = $616.487.
( 12 a 16 – C3) [2] Por la cual se reliquida una pensión de vejez, proferida por CAJANAL, en la que se ordena reliquidar la prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales (fls 17 a 21 – C3). [3] Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela y se ordena reliquidar la pensión conforme al régimen especial de la Contraloría, con el 75% del periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2000 y el 30 de enero de 2001.
(Fs. 22 a 24 C3) [4] Por medio de la cual se modifica la Resolución No 21547 del 21 de mayo de 2008. Fs. 26 y 27 C3. [5] Folios 2863 a 2873 cuaderno 17 [6] Folio 2876 a 2880 c 17). [7] Folios 116 a 120 cuaderno 2. [8] Folios 2 a 19 cuaderno principal [9] Folios 68 a 78 cuaderno principal [10] Folios 125 A 131 [11] CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Auto de 12 de agosto de 2014. Exp. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo Luis Polania Carrizosa. [12] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2004. [13] Folios 2 a 19 Cuaderno principal. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000- 23-25-000-2004-05294-01(2116-12), actor: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 19 de enero de 2017, exp. 2015-02281-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto [17] Corte Constitucional, sentencia T–455 del 25 de agosto de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 11001-03-15-000-2008-01406-00(REV). [19] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 2 de abril de 2013. Rad.: 1100103150002001011801. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038, C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas. [21] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 26 de febrero de 2015. Rad.: 2014 – 0219. Magistrada Ponente: doctora Susana Buitrago Valencia. [22] Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda Expediente 2400- 14 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter