PROCESO DISCIPLINARIO / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA / TIPICIDAD / VALORACIÓN PROBATORIA / AUTONOMIA DEL DERECHO DISCIPLINARIO [L]a prescripción de la acción disciplinaria depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria impuesta. Es decir, cuando se trata de faltas de carácter permanente o continuado, la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo, la prescripción opera de una manera, mientras que cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción opera de manera diferente. […] [E]l principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica).
Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio. […] [D]e acuerdo con el principio de la autonomía estas modalidades sancionatorias son independientes y cada una cumple una finalidad dentro del Estado Social de Derecho, por esta razón la acción disciplinaria objeto de estudio no tenía que correr la misma suerte que el proceso penal cuya decisión fue la de archivo; entretanto, en el sub examine el comportamiento reprochado se enmarcó en el tipo previsto en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, actuación que fue suficientemente probada en el proceso disciplinario conforme se determinó en los actos acusados.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 6 / CP – ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 48 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01429-01(3719-18) Actor: RONALD JAVIER RODRÍGUEZ ARIZA Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS PÚBLICOS POR EL TÉRMINO DE 13 AÑOS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, por conducto de apoderada judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones Que se declare la nulidad de la Resolución No 0348 del 24 de febrero de 2014, proferida por la jefatura de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, por la cual se sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años; Resolución No 01455 del 15 de julio de 2014, expedida por la Dirección General ( E ) del SENA que desató el recurso de apelación, confirmando la sanción impuesta al demandante; y la Resolución No 001087 del 26 de agosto de 2014, dictada por la Subdirección del Centro de Biotecnología Agropecuaria Regional Cundinamarca del SENA, en virtud de la cual se hace efectiva la sanción de destitución e inhabilidad de 13 años.
Se aclara que se declaró probada la excepción de caducidad respecto de las Resoluciones Nos 000113 del 14 de septiembre de 2012 y 000124 del 3 de octubre del mismo año, así como la excepción de falta de agotamiento de los requisitos de procedibilidad de conciliación extrajudicial frente a ésta última. Solicita que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad demandada: i) reintegrar al actor al cargo de instructor o a otro de superior categoría, con funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al 21 de septiembre de 2012, fecha de notificación de la revocatoria del nombramiento; ii) reconocer y pagar todas las sumas correspondientes a los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes al cargo, con efectividad a la fecha de revocatoria del nombramiento, hasta cuando sea reincorporado al servicio, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado; iii) que se disponga que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios, desde la desvinculación y hasta el reintegro y iv) se dé cumplimiento al fallo dentro del término establecido en la ley[1].
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Narra que el demandante fue nombrado con carácter provisional en el cargo de Instructor Grado 10 mediante la Resolución No 0062 del 07 de diciembre de 2005 y se posesionó en el mismo el día 13 de diciembre de 2005, según se desprende del acta de posesión No 0004 de 2005. Refiere que en virtud de la Resolución No 0037 del 12 de junio de 2006, dicho nombramiento provisional fue prorrogado en forma indefinida, hasta el momento en que se expidieran las respectivas listas de elegibles.
Agrega que el demandante fue promovido a Instructor Grado 11, Instructor Grado 12 e Instructor Grado 13, mediante las Resoluciones Nos 000122 del 1º de junio de 2007, 000516 del 11 de agosto de 2008 y 000382 del 13 de julio de 2009, respectivamente. Manifiesta que por medio del Oficio No 2-2012-002445 de fecha 17 de agosto de 2012, el Director Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Cundinamarca, puso en conocimiento de la Jefatura de Control Interno Disciplinario de la Dirección General de dicha entidad, posibles irregularidades en relación con el certificado de terminación de estudios de la carrera de ingeniería de alimentos y el título profesional de ingeniero de alimentos, aportados por el actor para la fecha de su posesión y posteriores ascensos en el escalafón del SEMMI, ya que al parecer dichos documentos no habrían sido expedidos válidamente por la Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Aduce que teniendo como antecedente la información relacionada en el Oficio enunciado, la Jefatura de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Dirección General del SENA, por medio del auto del 29 de octubre de 2012, dispuso abrir investigación disciplinaria contra el demandante, dentro del proceso radicado bajo el No 436-11/2012 y dispuso el decreto de pruebas.
Posteriormente, a través de auto de 6 de mayo de 2013, se ordenó el cierre de la investigación disciplinaria. Relata que por medio de auto del 6 de junio de 2013, la jefatura de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Dirección General del SENA, formuló al actor tres cargos, los que enuncia. Con base en los argumentos allí expuestos el operador disciplinario consideró que incurrió en las faltas gravísimas a título de dolo, tipificadas en los numerales 1, 3 y 56 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Expone que mediante auto de 18 de junio de 2013, se unificó el expediente No 006-11/2013 al expediente 436-11/2012, pues se evidenció que entre ellos existía identidad fáctica. Anota que agotadas las etapas de descargos, pruebas y alegaciones, la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA profirió dentro del expediente No 436-11/2012, la Resolución No 0348 del 24 de febrero de 2014, en virtud de la cual declaró disciplinariamente al demandante por los tres cargos calificados como faltas gravísimas dolosas y en consecuencia le impuso una sanción consistente en destitución e inhabilidad general de trece años.
Alega que la defensa del actor interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, el cual fue resuelto mediante la Resolución No 01455 del 15 de julio de 2014 por el Director General ( E ) del SENA, confirmando la decisión anterior. Señala que el Subdirector del Centro de Biotecnología Agropecuaria de la regional Cundinamarca del SENA, dictó la Resolución No 001087 del 26 de agosto de 2014, por la que se hizo efectiva la sanción de destitución, del cargo como Instructor Grado 13, retirado efectivamente el 4 de octubre de 2012[2]. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 13, 28, 29, 30 y 209.
De la Ley 734 de 2002, el artículo 157. Resalta el actor que la investigación disciplinaria se encuentra viciada de nulidad absoluta al haberse adelantado después del término de prescripción, consagrado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Indica que conforme a la Ley 734 de 2002 y el acuerdo 014/01, la acción disciplinaria para el personal docente prescribe en 5 años para las faltas instantáneas, desde el día de su consumación y para las de carácter permanente, desde el último acto, que en su caso es una falta instantánea, que sucedió el 7 de diciembre de 2005, fecha en que el actor tomó posesión de su cargo de instructor, así como el día 26 de febrero de 2007 (fecha del título de ingeniero de alimentos) y la queja se formuló con oficio del 17 de agosto de 2012.
Explica que como los hechos ocurrieron el 7 de diciembre de 2005 y 26 de febrero de 2007, a la fecha en que fue sancionado, 24 de febrero de 2014, confirmada el 15 de julio de 2014 por Resolución 1455 ya habían transcurrido más de 7 años de cometida la supuesta falta. Sostiene que la prescripción conlleva la falta de antijuridicidad y que por ende causa la exoneración de responsabilidad disciplinaria.
Aduce que se violó el artículo 29, referente al debido proceso ya que la prescripción extingue el derecho del Estado de imponer sanción. En relación con el artículo 28 de la Carta Política señala que en Colombia no habrá en ningún caso medidas de seguridad imprescriptibles, y que por ende la administración tiene un término de investigar la comisión de un hecho que vaya en contra de la norma disciplinaria y sancionarlo.
Hace referencia a que tanto la certificación como el diploma que aportó, para los efectos de su nombramiento lo fueron en simples fotocopias, razón por la cual, no tenían valor, y por ende no se les podía llamar documentos. Concluye que el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, prescribe la suspensión provisional durante la investigación disciplinaria, lo que no se dio en el presente caso, pues tratándose de un cargo provisto en provisionalidad en un cargo de carrera por más de 6 años, lo legal había sido la suspensión del cargo y no la revocatoria del nombramiento[3]. 1.
La contestación de la demanda El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, a través de apoderada, contestó la demanda señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de esta, se pronuncia respecto de la revocatoria del nombramiento del actor, así como lo relacionado con la actuación disciplinaria en su contra, por consiguiente, hace énfasis a lo referente al proceso disciplinario por lo que únicamente se indicarán las disposiciones que la parte demandada estima como vulneradas.
Hace referencia a los hechos de la demanda, y en cuanto a la prescripción asevera que la conducta realizada por el actor, es de naturaleza continuada y no instantánea, ya que fue ejecutándose en el tiempo, en el sentido que los 50 puntos de los 113 obtenidos en el año 2005, fue por supuestos estudios de ingeniería de alimentos y con un título espurio en el año 2007, un total de 129 puntos que le sirvieron para ascender de grado 10 al de instructor grado 11, de allí en adelante fue acumulando puntos en el año 2008 para ascender al grado 12 y que como tenía 129 le sumaron 4 para un total de 133 puntos, acumulado que obtuvo desde su vinculación como instructor grado 10, cuando recibió un puntaje por la información que no era verídica, y llegó a escalonar hasta el momento que terminó su nombramiento en provisionalidad hasta el grado 13, resultando esto como una conducta continuada de tracto sucesivo.
Afirma que la conducta solo fue descubierta con la verificación de los documentos que hizo la entidad en el año 2012, situación de la que se desprende que el actor hizo incurrir a la administración en error desde el momento en que fue nombrado provisionalmente en el cargo de instructor grado 10 del SENA y permaneció dicha irregularidad hasta el momento que la entidad verificó la ausencia de autenticidad de la constancia y el título universitario.
Añade que no era procedente que la oficina de control interno disciplinario realizara algún tipo de manifestación respecto de la revocatoria del nombramiento por cuanto este gozaba de presunción de legalidad y se encontraba debidamente ejecutoriado, y que si existía algún tipo de inconformidad, el demandante debió acudir a la justicia administrativa.
En relación con la inaplicación de la suspensión provisional, expresa que el trámite administrativo adelantado a través del Subdirector del Centro de Biotecnología, que ocasionó la expedición de la Resolución 000113 del 14 de septiembre de 2012, por la cual se revocó la resolución No 00062 de 2005, por falta del lleno de los requisitos para ocupar el cargo de instructor grado 10, es un trámite independiente al proceso disciplinario, con consecuencias jurídicas diferentes, como lo es el determinar la responsabilidad disciplinaria del funcionario[4]. 2.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 28 de febrero de 2018, negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones[5]. Para resolver lo relacionado con la prescripción de la acción indicó que se estudiará sobre tres aspectos puntuales: i) sobre si las conductas disciplinables investigadas, están catalogadas como una conducta continuada o de ejecución instantánea.
Considera que las conductas endilgadas no pueden ser entendidas como de naturaleza instantánea, ya que las mismas son de naturaleza continuada pues fueron ejecutándose en el tiempo, toda vez, que el aporte de certificaciones y títulos profesionales, se debe entender como el inicio de la comisión de la falta cuando recibió un puntaje por una información que no era verídica, y llegó a escalonar hasta el momento que terminó su nombramiento en provisionalidad al grado 13, resultando esto una conducta continuada de tracto sucesivo.
Anota que la conducta solo fue descubierta con la verificación que hizo la entidad en el año 2012, que el actor hizo incurrir en error a la administración desde el momento en que fue nombrado provisionalmente y permaneció dicha irregularidad hasta el momento que la entidad verificó la ausencia de autenticidad de la constancia y el título universitario. ii) la norma aplicable a los hechos o conductas disciplinadas Teniendo en cuenta lo señalado, las normas aplicables en materia de prescripción son las establecidas en la Ley 734 de 2002, ya que el aporte de los documentos se ejecutó los días 11 de agosto de 2005 y 28 de febrero de 2006. iii) Prescripción de las conductas Debe entenderse que el término de prescripción se contabiliza a partir del día siguiente desde que se conoció los actos irregulares, o sea desde el 18 de agosto de 2012, por ello la administración contaba hasta el 18 de agosto de 2017, para imponer la sanción correspondiente, siendo ello así, el fallo disciplinario se produjo el 24 de febrero de 2014, notificado el 30 de julio de 2014, por lo que es claro que no superó el término establecido en la ley.
En cuanto a la violación al debido proceso, manifiesta que como ya se analizó no operó el fenómeno de la prescripción, razón por lo cual los argumentos expuestos no tienen vocación de prosperidad. Advierte que la investigación fue adelantada con todas las garantías procesales, como el derecho de defensa, y en lo referido con la sanción, la misma fue impuesta dentro del término establecido.
Alega que no es aceptable, atribuir responsabilidad a la administración, por el hecho de no haber verificado la autenticidad de los documentos allegados al momento de la posesión o para efectos de los ascensos posteriores. Si bien se allegó decisión adoptada por la Fiscalía Seccional de Funza, en la cual se dispuso el archivo de la actuación, sin embargo, tal documento no modifica la decisión que se adopta, en atención a que de los elementos de juicio aportados se evidencia que si se constituyó una falta de tipo disciplinario.
Respecto a la tipicidad de la conducta advierte que la misma se adecuó a lo demostrado en el expediente, esto es, el incumplimiento de los deberes como servidor público, al haber allegado documentos apócrifos para los efectos de reunir requisitos para su posesión en el cargo de instructor 10 y para sus posteriores ascensos. La antijuridicidad de la conducta la sustenta en que la administración manifestó que emergía la afectación del deber funcional no solo por haber allegado documentación falsa sino por haber causado detrimento patrimonial a la entidad.
La culpabilidad la hace consistir en que el actor fue sancionado por incumplir los deberes que le competían, actuación que realizó a título de dolo. Por lo anterior decidió negar las súplicas de la demanda. 3. El recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del 28 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así[6]: Resalta la parte actora la falta de intervención del ministerio público tratándose de una desvinculación irregular de un funcionario que ostenta “fuero de carrera administrativa”, pues llevaba más de 6 años en un cargo de técnico denominado instructor grado 10 en provisionalidad.
Invoca que la sentencia recurrida cometió una errónea valoración de las pruebas, los hechos, las normas jurídicas y principios de derecho pertinentes, guardo silencio sobre aspectos de la controversia, a efectos de determinar si existió o no alguna responsabilidad dentro de la investigación disciplinaria, tal como sí, sucedió en la investigación penal, donde se concluyó que no incurrió en el tipo penal del artículo 289 del Código Penal.
Explica que no se analizó que para desempeñar el cargo de instructor grado 10 no se requería título alguno, lo que sí tuvo en cuenta la fiscalía para archivar las diligencias. Destaca el desconocimiento de los artículos 153 y 168 de la Ley 734 de 2002, es decir la finalidad de la investigación disciplinaria y que la sanción debe imponerse después de haberse establecido la responsabilidad del inculpado.
Sostiene que las pruebas de cargo contra el disciplinado, obrantes en el expediente administrativo, no tienen fuerza de plena prueba, pues se tratan de simples fotocopias –apócrifas- de una certificación y de un diploma, que nunca le sirvieron de soporte como requisitos para desempeñar el cargo de nivel técnico, ni mucho menos para los ascensos.
Además que el actor tiene más estudios que garantizan los conocimientos en las funciones del cargo, con los que se establecen que la conducta fue atípica. En cuanto al “análisis de fondo”, por las cuales se negaron las pretensiones, se basó, al igual que en el proceso disciplinario a establecer la conducta no fue de naturaleza instantánea sino continuada en el tiempo.
Concluye que la prescripción de la acción disciplinaria estaba comprobada, más cuando fue una vez que se aportó una fotocopia simple de una certificación y de un diploma, los cuales fueron tomados unilateralmente por la misma entidad para hacer un estudio del grado superior dentro del mismo nivel técnico que ostentaba el investigado. De conformidad con lo señalado solicita se revoque la sentencia impugnada. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 4 de diciembre de 2018, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto[7]. 5.1 Parte demandante. La apoderada del demandante reitera lo señalado en el recurso de apelación y además manifiesta que este se encontraba desempeñando un cargo de carrera administrativa, que se vislumbra una persecución laboral, y que la fiscalía al estudiar el caso calificó la conducta como atípica.
Asegura que no se analizó el resultado obtenido del desempeño laboral del actor por más de 7 años, así como tampoco tenía antecedentes, pues su desempeño fue con honestidad y buena fe[8]. 5.2 Parte demandada La apoderada de la demandada presentó alegatos de conclusión, reafirmando lo dicho en la contestación de la demanda[9]. 5.3 Ministerio Público La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no emitió concepto, según constancia secretarial de marzo 29 de 2019[10].
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Control judicial El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial[11] que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 2016[12], consideró frente el alcance de aquél: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala indica que tiene plena competencia para abordar el asunto y estudiar los cargos formulados en la demanda. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora si procede modificar el fallo de primera instancia, pues en criterio del demandante se desconoció el principio de tipicidad de la falta, así como el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.
Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 3.1 Actuación disciplinaria y 3.2 Caso concreto. 3.1 Actuación disciplinaria La jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del SENA, mediante auto de 29 de octubre de 2012, dispuso la apertura de la investigación disciplinaria en contra del actor dentro del radicado No 436-11/2012[13].
A través de providencia de 6 de junio de 2013, se elevó pliego de cargos en contra del demandante al considerar que pudo haber trasgredido la Ley 734 de 2002, así: “CARGO PRIMERO: El señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, identificado con cédula 80.017.594 de Bogotá, instructor del Centro de Biotecnología Agropecuaria del Sena Regional Cundinamarca (Mosquera), suministró para la vinculación y posesión del 13 de diciembre de 2005, como instructor grado 10, una constancia, de fecha 11 de agosto de 2005, aparentemente expedida por la Fundación Universidad de Bogotá – Jorge Tadeo Lozano, que luego de la verificación realizada en los archivos académicos de la Universidad, se estableció que no había sido expedida por la mencionada Institución de educación superior, en la que el investigado aprobó 79 créditos del total de 172 créditos correspondientes al programa de Ingeniería de Alimentos, y no los 170 consignados en la constancia espuria.
Posteriormente presentó fotocopia simple del título profesional con insignias y escudos que indicaban que había sido expedido por la Fundación Universidad de Bogotá, Jorge Tadeo Lozano, con fecha 28 de febrero de 2006, que lo acredita como Ingeniero de Alimentos, título que utilizó el señor Ronald Rodríguez para el ascenso en la evaluación Sistema Salarial de Evaluación por Méritos, SSEMI de 2007.
Con la presentación fraudulenta por parte del señor Rodríguez Ariza, delos anteriores documentos, a sabiendas de que no eran auténticos ni veraces, obtuvo su vinculación desde el año 2005, ascensos en el Sistema Salarial de Evaluación por Méritos, SSEMI, situación que permaneció incólume y cesó el 8 de octubre de 2012, fecha en la cual quedó ejecutoriada la actuación administración que culminó con la revocatoria del nombramiento con la Resolución No 0113 del 14 de septiembre de 2012, expedida por el Subdirector del Centro de Biotecnología de la Regional Cundinamarca del SENA.
CARGO SEGUNDO: El señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, identificado con cédula 80.017.594 de Bogotá, instructor del Centro de Biotecnología Agropecuaria del Sena Regional Cundinamarca (Mosquera), incrementó injustificadamente su patrimonio, durante el ejercicio del cargo de instructor grado 10, desde su ingreso en la entidad, acreditado mediante acta de posesión 0004 del 13 de diciembre de 2005; en la prórroga del nombramiento provisional en forma indefinida desde el 12 de junio de 2006, dispuesta con la Resolución 0037; en el ascenso del grado 10 al 11 dispuesto mediante Resolución 000122 del 1º de junio de 2007, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2007; incremento derivado de haber acreditado requisitos académicos mediante documentos fraudulentos: una constancia con fecha 11 de agosto de 2005 y la copia de un diploma con fecha 28 de febrero de 2006 que acreditaba su titulación en Ingeniería de Alimentos, ambos aparentemente expedidos por la Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, que en una revisión posterior solicitada por la Regional Cundinamarca, se estableció que no habían sido expedidas por esta Institución educativa.
El investigado se prevalió de estos actos engañosos para acceder al nombramiento en provisionalidad en el Centro Multisectorial de Mosquera y ser ubicado en el Escalafón de Instructores Sistema Salarial de Evaluación por Méritos, SSEMI en el grado 10 (resolución 0062 de 2005); en el año 2007 ser ascendido al Grado 11 (Resolución 000122 del 01 de junio de 2007 – Acta de posesión 00054 de 2007), en el cual fue acumulando a los puntajes recibidos en años posteriores obteniendo en el año 2008, ascenso al grado 12 (resolución 000516 del 11 de agosto de 2008) y ascenso al grado 13 (Resolución 000382 del 13 de julio de 2009), obteniendo con cada una de estas designaciones incrementos salariales que no le correspondían, considerando la información falsa y los títulos apócrifos reportados de manera continuada y que le permitieron permanecer y ascender en el Escalafón Sistema Salarial de Evaluación por Méritos, SSEMI, hasta la decisión de revocatoria del nombramiento con la Resolución 000113 del 14 de septiembre de 2012, ejecutoriada el 8 de octubre de 2012.
CARGO TERCERO: El señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, identificado con cédula 80.017.594 de Bogotá, instructor del Centro de Biotecnología Agropecuaria del Sena Regional Cundinamarca (Mosquera), proporcionó datos inexactos al Departamento Administrativo de la Función Pública, al señalar que había aprobado 10 semestres de Ingeniería de Alimentos en diciembre de 2004, en el formato único de hoja de vida que se encuentra firmado por el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, enseguida de la impresa que dice: “PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES, CERTIFICO QUE TODOS LOS DATOS POR MI ANOTADOS, EN EL PRESENTE FORMATO UNICO DE VIDA, SON VERACES (ARTICULO 5 DE LA LEY 190/95)”, trámite que permitió su vinculación a la Entidad; información esta que fue diligenciada en los años siguientes, en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público –SIGEP-, permaneciendo en la consulta hasta octubre 8 de 2012.[14]”.
Por medio de la Resolución No 0348 del 24 de febrero de 2014, la jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA sanciona al señor Ronald Javier Rodríguez Ariza con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años[15]. Mediante la Resolución No 01455 de 15 de julio de 2014 el Despacho del Gerente General del SENA resuelve la segunda instancia, confirmando el fallo de primera instancia que sanciona al demandante.[16] Con la Resolución No 001087 de 26 de agosto de 2014 se hace efectiva la sanción de destitución del cargo del actor.[17] 3.2 Caso concreto En el sub lite el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años, al haber incurrido en la falta gravísima consagrada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por utilizar documentos apócrifos, esto es, constancia de haber cursado 10 semestres de ingeniería de alimentos y el título en la citada carrera para efectos de nombramiento y ascensos en el cargo de instructor, incrementando su patrimonio.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada por el accionante al considerar que no se evidenció el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria por tratarse de una conducta continuada en el tiempo. Respecto a la tipicidad de la conducta advierte que la misma se adecuó a lo demostrado en el expediente, esto es, el incumplimiento de los deberes como servidor público, al haber allegado documentos apócrifos para los efectos de reunir requisitos para su posesión en el cargo de instructor 10 y para sus posteriores ascensos, al igual que la antijuridicidad de la conducta y la culpabilidad.
Inconforme con esta decisión, la parte actora recurre la sentencia afirmando que contrario a lo que determina el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se estableció la tipicidad de la falta además de evidenciarse la prescripción de la acción disciplinaria. Determinado el marco objeto de litis, procede la Sala a estudiar los cargos del recurso de apelación. Cuestión Previa Debe establecerse que en ejercicio de lo reglado por el artículo 18 del Decreto Ley 760 de 2005, esto es cuando se nombra a una persona sin que cumpla los requisitos, se inició el trámite administrativo dando la oportunidad al demandante que manifestara sobre las irregularidades suscitadas con el tema del título en ingeniería de alimentos, expedido por la Universidad Jorge Tadeo Lozano, por lo que en el trámite de la audiencia de 26 de julio de 2012[18], señaló que: “A mí me faltaron dos (02) semestres de la Universidad, no obtuve el título, yo lo compré en uno de esos sitios clandestinos, no recuerdo en donde, yo quiero terminar mi carrera (…)”.
Como consecuencia de lo indicado, se profirió por parte de la demandada la Resolución No 000113 de 14 de septiembre de 2012[19], por medio de la cual se revocó la Resolución No 0062 del 7 de diciembre de 2005, por la que se había nombrado provisionalmente al demandante, debido a que para el momento de la posesión no acreditó los requisitos de estudio exigidos para el cargo.
En el evento que no estuviera el actor conforme con lo decidido debió en la oportunidad para ello demandar las decisiones anteriores, haciendo énfasis en que se trataba de un cargo de carrera administrativa, el tiempo que lo venía desempeñando y los demás cargos que pretendiera hacer valer. A raíz del comportamiento desarrollado por el actor igualmente se inició en su contra proceso disciplinario, que es objeto del presente pronunciamiento, donde tal como lo precisó el a quo no se entrará a estudiar lo relacionado con la revocatoria del nombramiento, por tratarse de situaciones jurídicas diferentes, así los hechos se compartan en un principio, mas no las consecuencias jurídicas.
Prescripción de la acción disciplinaria Aduce que la prescripción de la acción disciplinaria estaba comprobada, la cual inició una vez se aportó una fotocopia simple de una certificación y de un diploma, los cuales fueron tomados unilateralmente por la misma entidad para hacer un estudio del grado superior dentro del mismo nivel técnico que ostentaba el investigado.
La parte actora reclama que, en el caso concreto, se trata de una conducta instantánea, que sucedió el 7 de diciembre de 2005, fecha en que el actor tomó posesión de su cargo de instructor, así como el día 26 de febrero de 2007 (fecha del título de ingeniero de alimentos) y la queja se formuló con oficio del 17 de agosto de 2012, por lo que se presentó la prescripción de la acción. Consideró el A quo en la decisión impugnada que debe entenderse que el término de prescripción, se contabiliza a partir del día siguiente desde que se conoció los actos irregulares, o sea desde el 18 de agosto de 2012, por ello la administración contaba hasta el 18 de agosto de 2017, para imponer la sanción correspondiente, siendo ello así, el fallo disciplinario se produjo el 24 de febrero de 2014, notificado el 30 de julio de 2014, por lo que es claro que no superó el término establecido en la ley, lo que comparte esta corporación. El sancionado, en la demanda con la cual se abrió el proceso, centró su argumentación en el reclamo de prescripción de la acción disciplinaria, por lo que debe realizarse las siguientes precisiones.
En cuanto al momento en que se produce ese fenómeno, establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por la Ley 1474 del 12 de julio de 2011: "Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique". De lo anterior se desprende que la prescripción de la acción disciplinaria depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria impuesta.
Es decir, cuando se trata de faltas de carácter permanente o continuado, la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo, la prescripción opera de una manera, mientras que cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción opera de manera diferente.
Aclara la Sala que en este caso no se trató, como equivocadamente lo afirmó el demandante de una conducta de ejecución instantánea que se agota el día de la posesión o de la presentación del certificado falso ante la entidad del Estado. Por el contrario, estamos ante una conducta de ejecución continuada pues el uso inició el día de la entrega del documento falso ante la referida entidad, pero perduró en el tiempo hasta el momento en que la entidad del Estado tuvo conocimiento de la presunta falsedad.
Siendo claro que la conducta inició con la entrega de los documentos esto es la constancia de fecha 11 de agosto de 2005 y el diploma de 28 de febrero de 2006, lo cierto es que los documentos continuaron en uso ante la entidad durante el proceso de ascensos creado por medio del Decreto 1424 de 2008, esto es el Sistema Salarial de Evaluación por méritos para los Instructores del Sena - SSEMI, hasta el momento en que la entidad fue advertida de la falsedad, a través del oficio de 12 de julio de 2012, radicado ante el Sena Regional Cundinamarca el 17 de julio de 2012, en donde se hace constar que el documento presentado para verificación no fue expedido por la Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, solicitado por la accionada dentro del proceso de verificación del cumplimiento de los requisitos.
Para precisar esa fecha, tenemos que la conducta cesó el día 12 de julio de 2012 pues fue esa la oportunidad en la cual la entidad fue puesta en conocimiento, por parte de la Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, de la falsedad del documento del título en ingeniería de alimentos, con lo cual el mismo ya no podía continuar siendo utilizado con fines probatorios.
En consecuencia, la fecha de prescripción de la conducta empezó a contar desde el 12 de julio de 2012 hasta el 12 de julio de 2017, así las cosas, es indiscutible que la prescripción en materia disciplinaria se interrumpe con el fallo de primera instancia de fecha 24 de febrero de 2014, el que fue notificado personalmente el 17 de marzo de 2014[20], esto es se profirió dentro del término señalado para ello.
Frente al tema de la prescripción se pronunció la accionada a través de los autos de 4 de febrero de 2013[21] y 18 de abril de 2013[22], señalando que la conducta no está prescrita toda vez que el inicio de la misma se dio con su vinculación, y ha tenido en el tiempo continuidad porque ha permanecido en transgresión de las normas como el cumplimiento de requisitos para el desempeño del cargo.
Falta de intervención del Ministerio Público Resalta la parte actora la falta de intervención del ministerio público tratándose de una desvinculación irregular de un funcionario que ostenta “fuero de carrera administrativa”, pues llevaba más de 6 años en un cargo de técnico denominado instructor grado 10 en provisionalidad. Si bien dentro de las funciones por parte del Ministerio Público, se encuentra la de intervenir en toda clase de procesos, en defensa del ordenamiento jurídico, las garantías y derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales o colectivos, la cual es obligatoria razón por la cual se ordenó su vinculación a través de la notificación personal del auto admisorio de la demanda, ahora, en cuanto a la posibilidad de emitir concepto este es facultativo, tal como lo dispone el artículo 181 del CPACA, cuando al referirse al traslado para alegar menciona que “En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene”, por ende, la falta de concepto no comunica ilegalidad a los actos acusados.
Tipicidad de la falta disciplinaria Sostiene que las pruebas de cargo contra el disciplinado, obrantes en el expediente administrativo, no tienen fuerza de plena prueba, pues se tratan de simples fotocopias –apócrifas- de una certificación y de un diploma, que nunca le sirvieron de soporte como requisitos para desempeñar el cargo de nivel técnico, ni mucho menos para los ascensos.
Además que el actor tiene más estudios que garantizan los conocimientos en las funciones del cargo, con los que se establecen que la conducta fue atípica. En este orden de ideas, el principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica).
Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio. Con el fin de resolver este aspecto del concepto de violación de la demanda, la Sala indica que la sanción impuesta al demandante se debió a la calificación de la falta como gravísima contenida en el numeral 1 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, correspondiente a la realización objetiva de la descripción típica de los delitos dolosos de fraude procesal, falsedad en documento privado, falsedad ideológica en documento público y falso testimonio, previstos en los artículos 453, 289, 286 y 442 del Código Penal.
Respecto de esta falta gravísima establecida en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Sala debe precisar que la Corte Constitucional en sentencia C-124 de 2003[23] declaró exequible esta disposición. Conforme a esta sentencia constitucional, se advierte que la potestad sancionatoria del Estado, la integran entre otras modalidades los derechos penal y disciplinario, y cuando la autoridad disciplinaria adelanta una investigación por la falta gravísima prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se debe observar que está disposición es genérica, al ser un tipo abierto o en blanco, que se complementa con la descripción objetiva de un delito previsto en el Código Penal; así entonces, en el ejercicio de la subsunción típica que efectúa la autoridad disciplinaria no es necesario que se analicen los elementos que configuran el delito, cuya competencia está reservada al juez penal, a saber: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, de ahí a que la Corte Constitucional en la misma sentencia C -124 de 2003 afirme, que: “La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político- institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Realizada esta precisión conceptual, la Sala se pronunciará respecto de la valoración probatoria efectuada por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA en los actos sancionatorios.
Manifiesta el actor que no se configuró la falta, toda vez, que lo que se allegó son simples fotocopias –apócrifas- de una certificación y de un diploma, que nunca le sirvieron de soporte como requisitos para desempeñar el cargo de nivel técnico, ni mucho menos para los ascensos, lo que no comparte la Sala, pues efectivamente se arrimaron por parte del inculpado certificación de créditos aprobados, con lo que desde el momento del nombramiento en provisionalidad hizo incurrir en error a la administración, y tiempo después aportó un título de ingeniero de alimentos, con el fin de escalonar de grado y recibir los beneficios del Sistema Salarial de Evaluación por méritos para los Instructores del Sena - SSEMI, lo que no se desvirtúa con el hecho de que se haya hecho de forma unilateral por parte de la entidad, pues fue precisamente con dicha finalidad que se arrimó por el accionante.
Igualmente, al hacer uso de la documental espuria, trajo como contraprestación los ascensos en el cargo de instructor, lo que apareja un beneficio económico indebido en razón a que una vez relacionó los estudios realizados en la solicitud de evaluación del Sistema Salarial de Evaluación por méritos para los Instructores del Sena – SSEMI, le son adjudicados por el título 10 puntos del total de 16, para un total de 129 puntos, lo cual le sirvió para ascender al grado 11 por medio de la Resolución No 000122 de 1º de junio de 2007[24].
La conducta fue ejecutándose en el tiempo en el sentido que los 50 puntos de los 113 obtenidos en el año 2005, fue por los estudios de ingeniería de alimentos y con el título en el año 2007, un total de 129 puntos; de allí en adelante fue acumulando puntos en el año 2008 para ascender al grado 12, como tenía 129 puntos le sumaron 4 puntos para un total de 133 puntos, tal como consta en la Resolución No 000516 de 11 de agosto de 2008[25].
En el año 2009 pasó de cargo de instructor grado 12 a instructor grado 13 sumando 8 puntos para un total de 141 puntos, reconocidos con la Resolución 000382 del 13 de julio de 2009[26]. También, al momento de firmar la hoja de vida de la función pública, aseguró que había cursado 10 semestres de ingeniería de alimentos y en la página del SIGEP, reposa información donde aparece que registra el título de ingeniero de alimentos.
Explica el investigado que no se analizó que para desempeñar el cargo de instructor grado 10 no se requería título alguno, lo que sí tuvo en cuenta la fiscalía para archivar las diligencias. Debe resaltarse que a pesar que al demandante se le hubiere archivado las diligencias penales esto no hace que deba correr el mismo fin la actuación disciplinaria, ya que la conducta del disciplinado debe estar encaminada al cumplimiento de los fines del Estado, sin sobrepasar las atribuciones, derechos, deberes y competencias atribuidos en razón del cargo, con fundamento en el principio de responsabilidad que debe cumplir y afrontar cada servidor público.
En ese orden de ideas, las funciones propias de un cargo no son los únicos lineamientos que debe atender y cumplir cabalmente quien ocupa un cargo público. Así, por ejemplo, cuando se es posesionado en el cargo de instructor no solo se asume la obligación de ejecutar las funciones que se señalan para ese cargo en particular, sino que también es indispensable ejercer los derechos, cumplir los deberes, respetar las prohibiciones y estar sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución política y en las leyes, tal y como lo indica el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.
El servidor público no puede considerar que su obligación está limitada al cumplimiento de las funciones que se enumeran en el perfil del cargo, ya que ligadas a ellas se encuentra el deber ser, en otras palabras, el deber de salvaguarda de los principios de la función pública y el de la garantía de la función pública en sí misma. Al analizar el tema de la calificación de la falta disciplinaria en la decisión de primera instancia, se consideró que: “El sujeto disciplinable, al presentar una constancia que certificaba la culminación del total de los créditos dentro del programa de ingeniería de alimentos, fácilmente pudo obtener el acto administrativo que lo nombraba como instructor grado 10, aprovechándose de la presunción de legalidad de que gozan los documentos allegados ante los servidores públicos, y sumado a la buena fe de parte de la Entidad, el disciplinado, con pleno conocimiento de su ilicitud, y no satisfecho con ello allegó un diploma que supuestamente le otorgaba el título de Ingeniero de alimentos, para lograr así un ascenso, más las prerrogativas económicas a que no tenía derecho.
(…) En este estricto sentido, el disciplinado tomó posesión de su cargo, como instructor grado 10 en el Centro Biotecnológico Agropecuaria del SENA Regional Cundinamarca, con un documento de fecha 11 de agosto de 2005, con el logo de la Fundación Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, en el que indica que el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, “…cursó y aprobó satisfactoriamente los ciento setenta (170) créditos correspondientes a la carrera de INGENIERIA DE ALIMENTOS en el SEGUNDO periodo académico de 2004”, queda probado dentro del plenario que el disciplinado utilizó un documento apócrifo, pues el contenido de dicho documento, fue desvirtuado por parte de la misma universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano mediante oficio de fecha 12 de julio de 2012, en el que señala que “…el documento por ustedes presentado para verificación correspondiente al señor Rodríguez Ariza, no fue expedido por la universidad”.
De tal suerte, el Despacho concluye, además, que la certificación y el diploma de ingeniero de alimentos que fue utilizado para promover su cargo de instructor grado 10 a instructor grado 11, 12 y 13, incrementando injustificadamente su patrimonio, toda vez que con sus ascensos se le reconocieron a su vez prerrogativas económicas a las que no tenía derecho; y con sus promociones con documentos apócrifos, hizo incurrir en error a la administración, siendo una conducta tipificada en el artículo 453, de la Ley 599 de 2000 (…).
Así las cosas, el señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, con pleno conocimiento del engaño que le hacía a la administración, presentó la hoja de vida de la función pública afirmando contar con diez semestres de ingeniería de alimentos, lo cual era falso, no obstante firmó dicho documento, asegurando que “PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES, CERTIFICO QUE LOS DATOS POR MI ANOTADOS EN EL PRESENTE FORMATO UNICO DE HOJA DE VIDA, SON VERACES, (ARTICULO 5º DE LA LEY 190/95)”.
Con fundamento en lo señalado se puede concluir que no se incurrió en desconocimiento de la tipicidad de la falta endilgada. Respecto a la apreciación del material probatorio, la Ley 734 de 2002 en el artículo 141 señaló también, que esta debe hacerse según las reglas de la sana crítica, de manera conjunta y con explicación en la respectiva decisión del mérito de las pruebas en que esta se fundamenta.
Sobre el particular la Subsección A [27]advirtió: « […] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal, que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado.
Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros […]» (Subraya fuera de texto). En el caso estudiado una vez analizadas las pruebas se llegó a la certeza de los hechos y la responsabilidad del encartado tal como se manifestó precedentemente.
Por consiguiente, la atipicidad en materia disciplinaria no comprende el examen de la comisión de un delito, solo se circunscribe a la descripción objetiva de la conducta contenida en el Código Penal, sin analizar los elementos propios del delito, por ello al operador disciplinario le resulta irrelevante que el disciplinado sea condenado penalmente.
Investigación Penal Ahora bien, en lo concerniente a que Fiscalía Seccional de Funza en providencia del 15 de enero de 2016 archivó la investigación con relación al tipo penal de falsedad en documento privado, al considerar la atipicidad, la Sala indica que esta actuación penal no tiene incidencia en el proceso disciplinario, ya que estas acciones (penal y disciplinaria) atienden a naturaleza y finalidades diferente aunque hagan parte de la potestad punitiva del Estado, y cada autoridad judicial y disciplinaria conocen de manera autónoma la investigación dentro de sus competencias, por lo que es posible que por hechos similares las decisiones sean disímiles, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al indicar, en su orden: “Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege.
En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.
Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales.”[28] “A juicio del Consejo de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto del que es propio del proceso penal.
En efecto, aunque la investidura oficial es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e intereses de toda la sociedad.
Por el contrario, el interés protegido por la acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, pues en el caso de la Policía Nacional, priman las exigencias de transparencia, confiabilidad propias del manejo interno de la institución para responder a lo que la sociedad espera de ella. Además, el reconocimiento de que el legislador puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta de los funcionarios público, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la independencia de las actividades penal y correccional”[29].
En suma, la Sala reitera que de acuerdo con el principio de la autonomía estas modalidades sancionatorias son independientes y cada una cumple una finalidad dentro del Estado Social de Derecho, por esta razón la acción disciplinaria objeto de estudio no tenía que correr la misma suerte que el proceso penal cuya decisión fue la de archivo; entretanto, en el sub examine el comportamiento reprochado se enmarcó en el tipo previsto en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, actuación que fue suficientemente probada en el proceso disciplinario conforme se determinó en los actos acusados y por lo cual se sancionó al señor Ronald Javier Rodríguez Ariza, por esta razón no se presentó el desconocimiento del principio de tipicidad de la falta a que alude la parte actora.
No probó el demandante en que consistió la supuesta persecución laboral ni existe prueba sobre la misma, por lo que dicha afirmación se queda en meras apreciaciones personales y en conjeturas sin respaldo alguno. Referente a la falta de apreciación de las calificaciones del demandante y la hoja de vida, al no tener ningún antecedente disciplinario, lo señalado fue considerado al momento de imponer la sanción como circunstancias agravantes y atenuantes para dosificar la misma.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado disciplinariamente. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 421 al 422 del cuaderno principal. [2] Folios 415 al 421 del cuaderno principal [3] Folios 422 al 425 del cuaderno principal [4] Folios 443 al 455 del cuaderno principal [5] Folios 502 al 551 del cuaderno principal [6] Folios 400 al 403 del cuaderno principal [7] Folio 579 del cuaderno principal [8] Folios 589 al 594 del cuaderno principal [9] Folios 584 al 588 del cuaderno principal [10] Folio 595 del cuaderno principal [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014).- Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. [12]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011- 00316-00 y número interno 1210-11 [13] Folios 9 al 13 del cuaderno principal [14] Folios 72 al 93 del cuaderno principal [15] Folios 143 al 173 del cuaderno principal [16] Folios 184 al 198 del cuaderno principal [17] Folios 201 al 202 del cuaderno principal [18] Folios 54 al 56 del cuaderno No 1 [19] Folios 57 del 61 cuaderno No 1 [20] Folio 174 del cuaderno principal [21] Folios 249 al 252 del cuaderno No 1 [22] Folios 284 al 286 del cuaderno No 2 [23] Magistrado Ponente: JAIME ARAUJO RENTERIA. [24] Folios 213 al 216 del cuaderno No 1 [25] Folios 219 al 222 del cuaderno No 1 [26] Folios 225 al 226 del cuaderno No 1 [27] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C, 13 de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03- 25-000-2011-00207-00(0722-11). Actor: Plinio Mauricio Rueda Guerrero. Demandado: Fiscalía General de La Nación. [28]Corte Constitucional, sentencia C-244 del 30 de mayo de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de abril de 2013, Magistrado ponente, ALFONSO VARGAS RINCÓN, radicado 0592- 2011,.