DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección integral El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior del niño. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 / LEY 1878 DE 2018 CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del ICBF, Grupo de Protección (Regional Bogotá) y el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) – Alcance del artículo 21 / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA – Competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia [L]a Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [E]l parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: […] Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelante la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. […] Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. […] Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. […] Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN FAVOR DE MENORES – Alcance, término y autoridades competentes / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ACTIVA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En la etapa de seguimiento de las medidas de protección Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 […] introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala, tal declaratoria también corresponde al juez de familia cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8° de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo PARD, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o, cuando las anteriores autoridades pierdan competencia, los jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […] [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 VIGENCIA DE LA LEY – Alcance / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 – Interpretación / EXPEDICIÓN DE LA LEY – Alcance / PROMULGACIÓN DE LA LEY – Alcance Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto […] el artículo 13 de la Ley 1878 […].

La norma […] alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 REGLAS DE TRANSICIÓN – Artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 [L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: […] Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite del seguimiento a que haya lugar deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. […] En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 ENFOQUE DIFERENCIAL / ENFOQUE DIFERENCIAL COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA Para el caso que no ocupa, el Código de la Infancia y la Adolescencia establece: a. La igualdad formal, en el artículo 1, que se refiere a los niños, sin distinción alguna, con la finalidad de garantizarles su pleno desarrollo en la familia y en la sociedad, y de prohibir toda forma de discriminación (…). b. El enfoque diferencial, el cual está referido expresamente a: i) Los pueblos indígenas y grupos étnicos, en el parágrafo 2º del artículo 3 y en el artículo 13; ii) La perspectiva de género, que, en el artículo 12, es entendida como «el reconocimiento de las diferencias sociales, biológicas y psicológicas en las relaciones entre las personas según el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempeñan en la familia y en el grupo social», y iii) Por razón de la discapacidad, en el artículo 36 (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 12 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 36 PROGRAMA HOGAR GESTOR CON DISCAPACIDAD - Generalidades y desarrollo jurisprudencial [R]esulta oportuno referirse al programa de Hogar gestor con discapacidad, que hace parte de la modalidad mencionada, y surge, precisamente, «como una política institucional de desinstitucionalización» y «una forma de promover la permanencia de los niños, niñas y adolescentes con sus familias de origen […] por medio del apoyo y fortalecimiento a la familia para la superación de sus condiciones de vulnerabilidad».

Esto ocurre en aquellos PARD en los que se evidencia que la familia ofrece a los niños con discapacidad el cuidado, el afecto y la atención que requieren, pero en los que existen otras circunstancias, como, por ejemplo, una precaria condición económica, que les impide a los padres garantizar el pleno ejercicio de sus derechos. Se trata, por lo tanto, de una medida de protección para el restablecimiento de los derechos de los niños con discapacidad, a través de: i) el acompañamiento psicosocial y ii) el apoyo económico a la familia, cuando se requiera, «con el fin que la red familiar o vincular asuma de manera corresponsable la protección integral, desde la garantía de el “derecho de los niños, niñas adolescentes de tener una familia y no ser separado de ella.”».

Este apoyo lleva implícito el compromiso de los padres de mejorar las condiciones económicas de la familia, para su auto sostenimiento. La Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, ha insistido en que «el vencimiento del plazo no implica per se la exclusión de los menores de esta medida». En la Sentencia T-075 de 2013, estableció que la autoridad administrativa no debe suspender la continuidad de la medida de Hogar gestor con discapacidad por el solo hecho de haber cumplido con el tiempo dispuesto en el PARD, pues lo importante, en aras de preservar el interés superior y los derechos de los niños, es la superación de las circunstancias que dieron origen a la medida.

No obstante, en los eventos en que proceda la finalización de la medida de Hogar gestor con discapacidad, el ICBF, en el lineamiento técnico referido, explica que «la autoridad administrativa deberá realizar gestión de recursos para la atención de la población con discapacidad con las demás entidades que conforman el SNBF para que a través de otros programas institucionales le brinden a la familia los recursos adecuados mientras ella puede garantizarlos, en concordancia con el artículo 56 de la ley 1098 de 2006».

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 56 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el programa de “Hogar gestor con discapacidad” y su continuidad, ver: Corte Constitucional, Sentencias T-075 de 2013, T-479 de 2016, T-215 de 2015, T-816 de 2007, T-301 de 2014, T-479 de 2016, T-608 de 2007 y T-215 de 2015. PROGRAMA HOGAR GESTOR CON DISCAPACIDAD / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD – Deber del Estado de garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en situación de discapacidad A efectos de determinar la competencia en el presente conflicto, la Sala considera pertinente reiterar, en primer lugar, los derechos de los niños con discapacidad y las acciones, medidas o programas que el Estado debe ofrecerles para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, como el derecho a la rehabilitación integral, a la educación especial y a la integración social y familiar, entre otros.

Lo anterior por cuanto la discapacidad no puede ser calificada como una situación que, por sí misma, suponga una vulneración de los derechos de las personas (mayores o menores de edad). Por el contrario, la normativa analizada en las consideraciones de la presente decisión da cuenta de que las diferentes formas de discapacidad son consideradas como una condición de algunas personas, que conlleva la necesidad de recibir una protección especial del Estado, precisamente para permitirles y facilitarles el ejercicio de sus derechos, en condiciones de igualdad real frente a las otras personas.

Debe recordarse que, incluso, con la expedición de la nueva Ley 1996 de 2019, se habilitó la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, para el ejercicio de sus derechos. En estos términos, podría decirse que la situación de vulneración o amenaza de derechos que motivó la apertura del programa hogar gestor con discapacidad, observada por el equipo interdisciplinario de la Defensoría de Familia, no fue la situación de discapacidad de las adolescentes, sino la condición de precariedad económica en la que se encontraba su madre, la cual, como se explicó, le impedía seguir cubriendo los tratamientos y demás cuidados especiales que requerían sus hijas, dada su condición de discapacidad, y mejorar sus condiciones materiales de vida.

VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS PARA EL TRÁMITE DEL PARD- Conlleva la pérdida de competencia de la autoridad que lo viene conociendo pero no la terminación del proceso administrativo ni el levantamiento de las medidas de protección o restablecimiento Es importante aclarar que el vencimiento de los plazos previstos en la ley para el trámite del PARD conlleva, como efecto, la pérdida de competencia de la autoridad (administrativa o judicial) que lo venía conociendo, pero, de ninguna manera, la terminación del proceso administrativo ni, mucho menos, la cancelación o el levantamiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas.

Por ende, la autoridad que deba asumir el conocimiento del asunto recibe la actuación en el estado en que se encuentre, y le corresponde seguirla tramitando, hasta dictar la decisión que sea procedente sobre la situación jurídica del niño o adolescente involucrado. Entonces, la Sala destaca que los servicios especiales de protección que el ICBF, como rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, le viene prestando a las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., en virtud de su condición de discapacidad, deben mantenerse, hasta que se realice la articulación con otra de las entidades públicas que forman parte de dicho Sistema, de manera que se garantice la continuidad en la prestación del servicio requerido.

En el presente caso, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar, en decisión del 14 de mayo de 2019, resolvió prorrogar, por seis meses, el plazo para hacer el seguimiento de las medidas de restablecimiento dictadas en favor de las menores de edad. Dado que el término inicial de dicha etapa finalizaba el 15 de mayo de ese año, la prórroga dispuesta por la defensora de familia se extendía hasta el 15 de noviembre de 2019.

Hasta esa fecha, la Defensoría de Familia podía decidir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. A partir del día siguiente (16 de noviembre de 2019), perdía la competencia, y el proceso debía ser enviado, en consecuencia, a los jueces de familia de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, reformado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, como lo hizo posteriormente el Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00098-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) – REGIONAL BOGOTÁ – DEFENSORÍA DE FAMILIA GRUPO DE PROTECCIÓN Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Defensoría de Familia del ICBF, Grupo de Protección (Regional Bogotá), y Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá Asunto: Menores de edad con discapacidad.

Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento del plazo. Aplicación del artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, tal como fueron modificados por la Ley 2080 de 2021[1], procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 2 de noviembre de 2018, el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá (Sección Segunda) requirió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), para que informara sobre el cumplimiento a lo dispuesto por ese mismo despacho, en sentencia de tutela del 4 de octubre de 2018, mediante la cual amparó el derecho a la vida digna de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P.[2] (hermanas), y ordenó al ICBF realizar la verificación sobre el estado de sus derechos[3], incluyendo las condiciones habitacionales de su familia, con el fin de determinar si era procedente su inclusión en el programa denominado «hogar gestor». 2.

El 8 de noviembre de 2018, la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Ciudad Bolívar del ICBF (Regional Bogotá) ordenó a su equipo interdisciplinario efectuar las diligencias necesarias para establecer si se reunían las condiciones o requisitos para la vinculación al programa solicitado[4]. 3. En la misma fecha, la Defensoría de Familia dictó el auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante, PARD), en favor de las hermanas adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y adoptó, como medida provisional de protección, la ubicación de las menores de edad en su medio familiar, así como su vinculación al programa hogar gestor con discapacidad. 4.

Por medio de la Resolución número 51 del 8 de noviembre de 2018, la misma defensora declaró en situación de vulneración de derechos a las hermanas L.M.M.P. y Y.J.M.P. En dicho acto administrativo, la defensora evidenció, con base en los informes de valoración psicológica y de trabajo social presentados[5], que la señora A.Y.P., madre de las adolescentes, «presentaba […]con las hijas una relación positiva: afectiva y cercana».

Sin embargo, señaló que el principal factor de riesgo para las adolescentes correspondía a «motivos socioeconómicos y habitacionales poco favorables para su desarrollo», dado que, por una parte, las menores de edad estaban en condición de discapacidad y, por la otra, la madre tenía dificultades para desarrollar una actividad laboral remunerada, porque dedicaba todo su tiempo al cuidado de sus hijas y la casa donde vivían se encontraba embargada.

Conforme a lo anterior, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar confirmó, como medida de restablecimiento de derechos, «la ubicación [de las adolescentes] en [su] medio familiar con medida complementaria en hogar gestor con discapacidad, ello entendido desde el fortalecimiento familiar y apoyo económico». 5. Mediante auto del 20 de marzo de 2019, la Defensoría de Familia Especializada del Centro Zonal Ciudad Bolívar avocó el conocimiento del PARD abierto en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y solicitó a la respectiva coordinadora que adelantara el seguimiento de la medida de restablecimiento de derechos. 6.

El 14 de mayo de 2019, la misma Defensoría de Familia resolvió prorrogar, por el término de seis meses, a partir del 26 de mayo, seis meses y 18 días después del inicio del proceso de restablecimiento iniciado a favor de las menores de edad (8 de noviembre de 2018). En el mismo auto, afirmó que, solicitó la prórroga a partir de la fecha en mención, dado que, la medida de restablecimiento de ubicación en Hogar Gestor, quedó debidamente ejecutoriada el día 26 de noviembre de 2018.

En razón a lo anterior, ordenó a su equipo interdisciplinario que continuara con el seguimiento de la medida de restablecimiento adoptada, para definir, más adelante, la situación jurídica de las adolescentes. 7. El 7 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia Especializada del Centro Zonal Ciudad Bolívar invocó la excepción de inconstitucionalidad frente al plazo previsto en el artículo 103[6] de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. [7], y consideró que, por dicha razón, no procedía la pérdida de competencia. 8.

Luego de algunos traslados internos entre defensorías de familia del mismo centro zonal, el 31 de marzo de 2020, con el memorando n° 202034001000115293, la coordinadora del Centro Zonal Ciudad Bolívar remitió el PARD a la Dirección Regional de Bogotá del ICBF (archivo digital respuesta auto anexo PDF 2). 9. El 11 de mayo de 2020, la directora de la Regional Bogotá, mediante el oficio número 202034400000217911, remitió el expediente de las hermanas L.M.M.P. y Y.J.M.P. a los juzgados de familia de Bogotá, por considerar que la autoridad administrativa que lo venía conociendo había incurrido en pérdida de competencia, por el vencimiento del plazo establecido en la ley. 10.

El 29 de octubre de 2020, mediante acta de reparto número 13359, fue asignado el asunto al Juzgado Diecinueve (19) de Familia de Bogotá. 11. Mediante auto del 17 de noviembre de 2020, el Juzgado Diecinueve de Familia se declaró sin competencia para continuar con el PARD de las adolescentes L.M.M.P y Y.J.M.P., y ordenó devolver el expediente al Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF. 12.

El 25 de junio de 2021, la defensora de familia del Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF planteó un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL Conforme a lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones[8].

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Defensora de Familia del ICBF, Grupo de Protección (Regional Bogotá); al Juzgado 19 de Familia de Bogotá; a la directora de la Regional Bogotá del ICBF; a la señora A.Y.P., madre de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y a la señora J.C.R.P., como responsable del hogar gestor [9].

Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, solo se recibieron alegatos de la Defensoría de Familia del ICBF, Grupo de Protección (Regional Bogotá), y de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar. Las demás partes involucradas y los particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto de 28 de septiembre del año en curso, la Sala de Consulta y Servicio Civil consideró necesario solicitar, a la Defensoría de Familia del Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF y al Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, que remitieran copia de algunos documentos que no aparecían incorporados en el expediente digital de las hermanas L.M.M.P y Y.J.M.P., y que se consideraban necesarios para resolver el presente conflicto de competencias.

En respuesta a dicho requerimiento, La Defensoría de Familia del Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF, anexó los documentos requeridos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y finalmente adujo que, el ICBF había continuado brindando la atención y seguimiento a la medida impuesta en hogar gestor en favor de las hermanas adolescentes L.M.M.P y Y.J.M.P., aun desde cuando remitió el PARD al juzgado, y posterior a la devolución del mismo; hace mención a cada una de las fechas en las que el área psicológica realizó seguimiento y la legalización del recurso hogar gestor.

Por otro lado, el Juzgado diecinueve de Familia de Bogotá, dijo que recibió el día 29 de octubre de 2020, oficio remisorio con fecha 11 de mayo de 2020, por medio del cual la Defensoría de Familia del Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF, se abstuvo de asumir competencia para continuar con el PARD, y ordenó enviar el expediente a los jueces de familia de Bogotá, por hallarse en pérdida de competencia. Así las cosas, el mismo Juzgado diecinueve de Familia de Bogotá, a través de providencia de 17 de noviembre de 2020, dispuso no asumir conocimiento del PARD en favor de las hermanas adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., por esa razón devolvió el expediente al Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Aunque solo allegaron alegatos la Defensora de Familia del Grupo de Protección del ICBF (Regional Bogotá) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar, se resumirá la posición de cada una de las partes, con base en los documentos que reposan en el expediente digital: a) La Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar de la Regional Bogotá del ICBF En sus alegatos[10], esta Defensoría de Familia hace un breve resumen de los principales hechos ocurridos en el PARD de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. A este respecto, recuerda que la apertura del PARD, en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., se dio el día 8 de noviembre de 2018, por parte de esa Defensoría de Familia, y que dicha dependencia también emitió la Resolución número 51 del 8 de noviembre de 2018, mediante la cual declaró en vulneración de derechos a las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y dispuso ubicarlas en su medio familiar, con apoyo del programa hogar gestor con discapacidad, por el factor económico.

Aclara que, una vez recibido el PARD, por parte de la Defensoría de Familia Especializada del Centro Zonal Ciudad Bolívar, esta dependencia halló que faltaba la notificación por estado de la Resolución 51 del 8 de noviembre de 2018, así como la constancia de ejecutoria. En razón de lo anterior, y en aras de subsanar los yerros del proceso, elaboró el correspondiente estado, el 9 de noviembre de 2018; notificó la Resolución, y, acto seguido, corrió los términos para que las partes presentaran el recurso de reposición. Por otro lado, manifiesta que la prórroga fue emitida el 15 de mayo de 2019, dentro de los seis meses contados a partir de la ejecutoria de la Resolución 51 del 8 de noviembre de 2018.

Menciona que, por medio de auto del 7 de noviembre de 2019, aplicó la excepción de inconstitucionalidad frente a lo preceptuado en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, por considerar que el cierre del PARD, en ese momento, implicaría una vulneración a los derechos fundamentales de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., pues los informes del equipo interdisciplinario reportaron riesgos asociados a la pérdida de la vivienda y a la ausencia del padre, que en esa fecha no había aparecido, a pesar de haber sido citado en la dirección de residencia de las menores de edad.

Asimismo, señala que dicho auto fue emitido antes de que vencieran los seis meses de prórroga dispuestos para el seguimiento de la medida de restablecimiento y, por lo tanto, antes de que se venciera el término de 18 meses establecido en el Código de la Infancia y Adolescencia para el PARD, en su integridad. Sobre este asunto, menciona: « […] si bien es cierto, los procesos de restablecimiento no pueden permanecer abiertos y en seguimiento de manera indefinida, para noviembre de 2019, no existía un pronunciamiento o una norma aplicable a los procesos de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes del programa hogar gestor, quienes por su condición de discapacidad, sumado a situaciones de alta vulnerabilidad y riesgo socio económico, requerían del apoyo económico que brinda el programa y seguimiento psicosocial, por esta razón, la suscrita no estableció un término en aquel momento, pues existía un vacío en la norma que de ninguna manera podía afectar los derechos de los menores de edad involucrados.

Igualmente, explica que, el 20 de noviembre de 2019, remitió los procesos de restablecimiento en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. a otro defensor de familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar, a quien también trasladó todos los procesos de restablecimiento activos de niños vinculados al programa hogar gestor, por lo que, a partir del 21 de noviembre del 2019, le correspondía al nuevo defensor continuar con el trámite del PARD, definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. Y.J.M.P., y determinar si era procedente el cierre del proceso, manteniendo a las menor de edad en su hogar, o, por el contrario, declararlas en adoptabilidad.

Aclara que, en el caso concreto, la adoptabilidad no era la medida adecuada, porque las adolescentes contaban con su familia y los cuidados de su progenitora, quien había demostrado, a su juicio, ser una madre diligente, que había realizado gestiones en favor de sus hijas, como, por ejemplo, la acción de tutela que interpuso para lograr la vinculación al programa hogar gestor.

También, precisa que no se hallaban cumplido los presupuestos para que operara la pérdida de competencia, debido a que la prórroga se emitió dentro del plazo de seis 6 meses establecido en la ley para la etapa de seguimiento; pero aclara que dicho término se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución que contiene el fallo, y no desde la fecha en que se emitió, como lo afirma, de manera errada, en su criterio, la defensora de familia de la Regional Bogotá. Asimismo, afirma que los procesos de restablecimiento de derechos no pueden ser indefinidos, porque sería contrario a la ley, pero que también es cierto que, cuando se trata de los derechos fundamentales de los niños, las normas pertinentes no pueden ser aplicadas de una manera estricta, en perjuicio de tales derechos.

En el caso particular, recuerda que el PARD se inició por una orden judicial dictada en el trámite de un incidente de desacato a una tutela, razón por la cual considera que el cierre del PARD no resulta procedente hasta que no se logre el restablecimiento total de los derechos vulnerados a las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. Del mismo modo, sostiene que el defensor de familia que conoció ulteriormente del proceso contaba con la herramienta del aval, ante la respectiva dirección regional del ICBF, para solicitar una nueva prórroga al plazo del seguimiento, si lo consideraba necesario, o, en su defecto, debía cerrar el PARD, si existían los elementos suficientes para ello.

Finalmente, adujo que atender el PARD de L.M.M.P. y Y.J.M.P. con un enfoque diferencial requiere el estudio de las condiciones que, en la actualidad, presentan las adolescentes, para determinar si los riesgos detectados persisten o se superaron, dado que, en el primer caso, cerrar el proceso implicaría vulnerar los derechos de las hermanas L.M.M.P. y Y.J.M.P. Por tal motivo, concluye que el PARD de las menores de edad debe ser enviado a la Regional Bogotá del ICBF, para que se otorgue el aval requerido para ampliar el término de seguimiento a la medida de restablecimiento. b) Defensoría de Familia del Grupo de Protección de ICBF (Regional Bogotá) Afirma que, para efectuar una adecuada interpretación de la Ley 1878 de 2018, en pro de la prevalencia de los derechos de los niños, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1098 de 2006, que establece reglas para la interpretación y aplicación del Código de Infancia y Adolescencia. Por otro lado, y en concordancia con el artículo 50 de la Ley 1098 de 2006, para hacer inmediato y efectivo el restablecimiento de los derechos de los menores de edad, para así restaurarle la dignidad y la integridad.

Afirma que, para evitar dilaciones injustificadas que agravarían la situación de los menores de edad, el Legislador consagró, como mecanismo sustitutivo, la competencia para resolver el restablecimiento de derechos de un menor de edad, en cabeza de la autoridad judicial, cuando la respectiva autoridad administrativa, que es la llamada, en primer lugar, a restablecer los derechos de tales personas, no lo hace, en el término perentorio establecido.

En el mismo sentido, alude a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la Decisión del 12 de noviembre de 2019 (radicación n.° 11001-03-06-000-2019-00130-00), en la que se dijo: Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que gozaba mientras estaban aún vigentes, por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe. Por tal razón, concluye que la consecuencia jurídica del vencimiento de los términos legales configura, en este caso, la perdida inmediata de la competencia para seguir conociendo el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, motivo por el cual la competencia debe quedar en cabeza del juez de familia.

Por último, manifiesta que existe un conflicto negativo de competencias administrativas entre el ICBF y el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, en relación con el cual solicita que se declare competente a dicho Juzgado, por considerar que es el que tiene la competencia funcional para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., conforme a lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, que modificó la Ley 1098 de 2006, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

C) El Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá. El Juzgado, mediante auto del 17 de noviembre de 2020, después de resumir brevemente los antecedentes más importantes del PARD abierto en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., manifiesta que la directora de la Regional Bogotá del ICBF se equivocó, al enviar al expediente a los juzgados de familia, con fundamento en una supuesta pérdida de competencia de la autoridad administrativa que conocía el proceso, pues ya existía una decisión en firme, adoptada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar (adscrito a la misma Regional), mediante la cual se había resuelto aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia que establecen el término máximo del PARD, y se había señalado que, por esta razón, no procedía la pérdida de competencia. A este respecto, el juez recuerda que, sobre la excepción de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional manifestó, en la Sentencia SU- 132 de 2013: […]esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.

Asimismo, el Juzgado señala que la Corte no ha prohibido el uso de la excepción de inconstitucionalidad en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, sino que ha advertido que su utilización debe basarse en argumentos claros y sólidos, siempre que resulte indispensable para proteger los derechos fundamentales de los menores de edad, y no simplemente para evitar el vencimiento de los términos establecidos en la ley para esta clase de actuaciones.

En esa medida, señala que, como la excepción de inconstitucionalidad tiene efectos inter partes (lo cual, para ese despacho, significa que es aplicable al caso concreto), y consta en un acto administrativo dictado por la Defensoría de Familia, que se encuentra en firme y cuya legalidad se presume, de acuerdo con lo previsto en el CPACA, la Dirección de la Regional Bogotá del ICBF no podía desconocer tal decisión, para concluir que, a pesar de ella, el plazo del PARD se encontraba vencido y, por lo tanto, la autoridad administrativa había perdido la competencia, menos aun cuando el propio Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha conceptuado, de forma general, sobre la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, en casos extremos.

Por las mismas razones, estima que ese Juzgado tampoco puede revisar ni cuestionar la validez de la decisión adoptada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar, por lo que es necesario concluir que la autoridad administrativa no había perdido la competencia y, en consecuencia, no era viable remitir el proceso a los jueces de familia.

Adicionalmente, observa que, en este caso, no se presentó oposición o inconformidad alguna con el acto expedido por la Defensoría de Familia, por lo que no resulta viable su revisión judicial, por la vía de la homologación, ni se presenta ninguna otra de las causales que le otorgan competencia a los jueces de familia, en relación con el PARD, según lo dispuesto por el artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En atención a las razones anteriores, el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá resuelve no asumir la competencia para conocer el proceso de restablecimiento de derechos de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y ordenar que se devuelva el expediente al Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF[11] IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños[12]. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[13].

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[14]. La protección integral de los niños comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior del niño. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

El Libro Primero del citado código regula un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de tales derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños. • La Ley 1878 de 2018[15] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), entre las cuales se destacan: El artículo 1° de la referida ley modificó el artículo 52 de la Ley 1098, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, «[e]n todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, en un plazo máximo de 10 días, cuando el niño o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098, para: i) precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten, en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma ley, y ii) para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[16] modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses, que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento, para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, mediante un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa, en tres fases o etapas: i) La verificación de los derechos (artículo 52, modificado por artículo 1 de la Ley 1878); ii) El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) El seguimiento a esas medidas transitorias (artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva) y a cerrar el proceso de protección. 2.

El análisis sobre la competencia de la Sala En el marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las disposiciones pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878, y f) La competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»[17] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto surja en relación o en desarrollo de la función administrativa; ii) Que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto; iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y iv) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] Del análisis de la norma transcrita, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administra tivas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: (i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018);

(ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y (iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: • Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelante la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[18] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado [sic].

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[19], tal declaratoria también corresponde al juez de familia cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[20] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007[21], subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[22] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[23]. Advierte la Sala que, como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente[24]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes: 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. [ ] (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[25]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[26].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[27] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso al 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. f) La competencia de la Sala en el caso concreto El proceso administrativo de restablecimiento de derechos de las hermanas L.M.M.P. y Y.J.M.P. se inició el 8 de noviembre de 2018, y, en esa misma fecha, mediante la Resolución núm. 51, la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Ciudad Bolívar declaró a las adolescentes en situación de vulneración de derechos y decretó, como medida provisional, «la ubicación en medio familiar con medida complementaria en hogar gestor con discapacidad […]».

Como se observa, este proceso se inició después de la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), por lo que se rige, en su totalidad, por dicha normativa, que modificó el Código de la Infancia y la Adolescencia. El presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para continuar con el PARD, en la etapa de seguimiento, y resolver de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. Teniendo en cuenta que la Ley 1878 no se refirió a los eventuales conflictos de competencias administrativas que surgieran en relación con esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, según lo explicado.

Ahora bien, sobre los requisitos que ha señalado la Sala para la existencia de un verdadero conflicto de competencias administrativas, con base en el artículo 39 del CPACA, se tiene: El conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Grupo de Protección de la Regional Bogotá, y el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, autoridad territorialmente desconcentrada[28] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto de la referencia. Por otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa, y de carácter particular y concreto, porque se trata de definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, modificada por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019, así como en las demás normas que resulten aplicables.

En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas descrito. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[29].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 4.

Problema jurídico En el presente caso, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., conforme a lo dispuesto por el Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019. Al revisar el expediente, surgen varias circunstancias fácticas importantes, que la Sala no puede soslayar, a saber: i) La discapacidad de las adolescentes: L.M.M.P. presenta diplejía espástica, déficit cognitivo de severo a grave, espectro autista y parálisis cerebral, entre otras condiciones, y Y.J.M.P. presenta déficit cognitivo moderado, espectro autista, microcefalia e hipotonía intramuscular[30]. ii) La situación de precariedad económica en la cual se encontraba su madre, que le impedía solventar de forma adecuada los cuidados de sus hijas[31] Este hecho, junto con el descrito en el numeral anterior, motivaron la apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, la declaratoria de vulneración de derechos y la imposición de la medida de hogar gestor con discapacidad. iii) La Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar resolvió prorrogar, por el término de seis meses, el plazo para efectuar el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., para definir la situación jurídica de las menores de edad.[32] iv) El 7 de noviembre de 2019, la defensora de familia invocó la excepción de inconstitucionalidad, para inaplicar parcialmente el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, en relación con el plazo para definir la situación jurídica de las adolescentes[33], y consideró que, por esta razón, no procedía la pérdida de competencia. En este contexto, los problemas jurídicos que la Sala debe resolver consisten en determinar: i) ¿Qué efectos tiene la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a las normas legales que establecen los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y señalan, como efecto de su incumplimiento, la pérdida de competencia?; y ii) ¿Los defensores de familia y demás autoridades administrativas encargados de la protección, garantía y respeto de los derechos de las personas en condición de discapacidad deben continuar ejerciendo esas funciones a pesar de que al juez de familia le corresponda definir, en este caso particular y concreto, la situación jurídica en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos? Para tal efecto, la Sala realizará el análisis de los siguientes aspectos: i) el enfoque diferencial, como criterio de interpretación y aplicación de las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia; ii) los derechos de los niños con discapacidad en Colombia; iii) el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) y su desarrollo reglamentario; iv) la excepción de inconstitucionalidad: concepto, efectos y su aplicación en el PARD; v) generalidades del programa Hogar Gestor con Discapacidad y su desarrollo jurisprudencial, y vi) el caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable 1. El enfoque diferencial, como criterio de interpretación y aplicación del Código de la Infancia y la Adolescencia Dice el artículo 13 de la Constitución Política: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

El primer inciso se refiere a la igualdad formal ante la ley, que significa que todas las personas nacen iguales ante la ley y, por consiguiente, tienen derecho a los mismos trato y protección y a no ser discriminadas por motivo alguno. El segundo inciso prescribe el deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea «real y efectiva».

Como lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia constitucional, desde la sentencia T-432-92, se trata de la igualdad objetiva, que parte del reconocimiento de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales, para dar el trato que corresponda. Esto fundamenta la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El inciso tercero consagra la protección especial que el Estado debe prestar a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y vulnerabilidad, por razones económicas, físicas o mentales. Los incisos segundo y tercero fundamentan, en nuestro ordenamiento jurídico, el enfoque diferencial, entendido como el método de análisis para reconocer, en los grupos poblacionales, las características particulares y los grados de vulneración de sus derechos individuales y colectivos, con el propósito de adoptar medidas y criterios que respondan a esas particularidades y permitan hacer efectivo el goce de sus derechos, en condiciones de igualdad material.

Para el caso que no ocupa, el Código de la Infancia y la Adolescencia establece: a. La igualdad formal, en el artículo 1, que se refiere a los niños, sin distinción alguna, con la finalidad de garantizarles su pleno desarrollo en la familia y en la sociedad, y de prohibir toda forma de discriminación: Artículo 1o. Finalidad. Este código tiene por finalidad garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión. Prevalecerá el reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna. b. El enfoque diferencial, el cual está referido expresamente a: i) Los pueblos indígenas y grupos étnicos, en el parágrafo 2º del artículo 3 y en el artículo 13[34]; ii) La perspectiva de género, que, en el artículo 12[35], es entendida como «el reconocimiento de las diferencias sociales, biológicas y psicológicas en las relaciones entre las personas según el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempeñan en la familia y en el grupo social», y iii) Por razón de la discapacidad, en el artículo 36, que se analizará más adelante, por cuanto corresponde al caso concreto.

En vigencia de la Ley 1098 de 2006, el ICBF expidió varias resoluciones para aprobar los lineamientos técnico-administrativos para el restablecimiento de derechos de los niños y mayores de 18 años con discapacidad, con sus derechos amenazados, inobservados o vulnerados[36], los cuales están incorporados actualmente en el Lineamiento Técnico Administrativo de Ruta de Actuaciones para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes con sus Derechos Inobservados, Amenazados o Vulnerados, aprobado mediante la Resolución 1526 de 23 de febrero de 2016[37], del ICBF.

Este lineamiento implica que las actuaciones que se realicen en los diferentes procesos de restablecimiento de derechos deberán ser acordes a las necesidades y características específicas de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad. 2. Derechos de los niños con discapacidad y su protección en Colombia. En cuanto a los derechos de los niños con discapacidad, el artículo 36 del Código de la Infancia y la Adolescencia señala: Artículo 36.

Derechos de los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidad. Para los efectos de esta ley, la discapacidad se entiende como una limitación física, cognitiva, mental, sensorial o cualquier otra, temporal o permanente de la persona para ejercer una o más actividades esenciales de la vida cotidiana. Además de los derechos consagrados en la Constitución Política y en los tratados y convenios internacionales, los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidad tienen derecho a gozar de una calidad de vida plena, y a que se les proporcionen las condiciones necesarias por parte del Estado para que puedan valerse por sí mismos, e integrarse a la sociedad.

Así mismo:  1. Al respeto por la diferencia y a disfrutar de una vida digna en condiciones de igualdad con las demás personas, que les permitan desarrollar al máximo sus potencialidades y su participación activa en la comunidad. 2. Todo niño, niña o adolescente que presente anomalías congénitas o algún tipo de discapacidad, tendrá derecho a recibir atención, diagnóstico, tratamiento especializado, rehabilitación y cuidados especiales en salud, educación, orientación y apoyo a los miembros de la familia o a las personas responsables de su cuidado y atención. Igualmente tendrán derecho a la educación gratuita en las entidades especializadas para el efecto.

Corresponderá al Gobierno Nacional determinar las instituciones de salud y educación que atenderán estos derechos. Al igual que el ente nacional encargado del pago respectivo y del trámite del cobro pertinente. 3. A la habilitación y rehabilitación, para eliminar o disminuir las limitaciones en las actividades de la vida diaria. 4.

A ser destinatarios de acciones y de oportunidades para reducir su vulnerabilidad y permitir la participación en igualdad de condiciones con las demás personas. […]

PARÁGRAFO 2 o. Los padres que asuman la atención integral de un hijo discapacitado recibirán una prestación social especial del Estado.

PARÁGRAFO 3 o. Autorícese al Gobierno Nacional, a los departamentos y a los municipios para celebrar convenios con entidades públicas y privadas para garantizar la atención en salud y el acceso a la educación especial de los niños, niñas y adolescentes con anomalías congénitas o algún tipo de discapacidad. El Estado garantizará el cumplimiento efectivo y permanente de los derechos de protección integral en educación, salud, rehabilitación y asistencia pública de los adolescentes con discapacidad cognitiva severa profunda, con posterioridad al cumplimiento de los dieciocho (18) años de edad.

(Subraya la Sala) Con antelación al Código de la Infancia y la Adolescencia, la Ley 12 de 1991[38] había aprobado la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, cuyo artículo 23 estipula: 1. Los Estados Partes reconocen que el niño mental o físicamente impedido deberá disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a sí mismo y faciliten la participación activa del niño en la comunidad. 2.

Los Estados Partes reconocen el derecho del niño impedido a recibir cuidados especiales y alentarán y asegurarán, con sujeción a los recursos disponibles, la prestación al niño que reúna las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado de la asistencia que se solicite y que sea adecuada al estado del niño y a las circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de él. 3.

En atención a las necesidades especiales del niño impedido, la asistencia que se preste conforme al párrafo 2 del presente artículo será gratuita siempre que sea posible, habida cuenta de la situación económica de los padres o de las otras personas que cuiden del niño, y estará destinada a asegurar que el niño impedido tenga un acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios con el objeto de que el niño logre la integración social y el desarrollo individual, incluido su desarrollo cultural y espiritual, en la máxima medida posible. […] [Subrayas añadidas].

Con posterioridad al citado código, Colombia suscribió la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009. Este tratado internacional, en su artículo 7, recoge el compromiso de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias para garantizar el goce pleno de los derechos fundamentales de los niños con discapacidad, con expresa referencia al «principio del interés superior», como fundamento de las medidas de protección, que es, igualmente, principio fundante del Código de la Infancia y la Adolescencia. El artículo 7 citado dispone: 1.

Los Estados Partes tomarán todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas. 2. En todas las actividades relacionadas con los niños y las niñas con discapacidad, una consideración primordial será la protección del interés superior del niño. 3.

Los Estados Partes garantizarán que los niños y las niñas con discapacidad tengan derecho a expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten, opinión que recibirá la debida consideración teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas, y a recibir asistencia apropiada con arreglo a su discapacidad y edad para poder ejercer ese derecho. [Subrayas añadidas].

Vale la pena recordar que estas convenciones forman parte del llamado bloque de constitucionalidad, conforme a lo prescrito en los artículos 93 y 94 de la Carta Política. Dado que la protección especial de personas y grupos en condiciones de vulnerabilidad, en este caso, las personas con discapacidad, requería de medidas concretas y acciones afirmativas, fue expedida la Ley (estatutaria) 1618 de 2013, «[p]or medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad».

La referida ley estatutaria desarrolla la responsabilidad de las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital en la adopción de políticas, planes y programas para promover «la inclusión real y efectiva de las personas con discapacidad». En cuanto a los niños con discapacidad, el artículo 7 ibidem dispone: Artículo 7°.

Derechos de los niños y niñas con discapacidad. De acuerdo con la Constitución Política, la Ley de Infancia y Adolescencia, el artículo 7° de la Ley 1346 de 2009, todos los niños y niñas con discapacidad deben gozar plenamente de sus derechos en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas. Para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de los niños y niñas con discapacidad, el Gobierno Nacional, los Gobiernos departamentales y municipales, a través de las instancias y organismos responsables, deberán adoptar las siguientes medidas: 1.

Integrar a todas las políticas y estrategias de atención y protección de la primera infancia, mecanismos especiales de inclusión para el ejercicio de los derechos de los niños y niñas con discapacidad. 2. Establecer programas de detección precoz de discapacidad y atención temprana para los niños y niñas que durante la primera infancia tengan alto riesgo para adquirir una discapacidad o con discapacidad. 3.Las Direcciones Territoriales de Salud, Seccionales de Salud de cada departamento, distritos y municipios, establecerán programas de apoyo y orientación a madres gestantes de niños o niñas con alto riesgo de adquirir una discapacidad o con discapacidad; que les acompañen en su embarazo, desarrollando propuestas de formación en estimulación intrauterinas, y acompañamiento durante la primera infancia. 4.

Todos los Ministerios y entidades del Gobierno Nacional, garantizarán el servicio de habilitación y rehabilitación integral de los niños y niñas con discapacidad de manera que en todo tiempo puedan gozar de sus derechos y estructurar y mantener mecanismos de orientación y apoyo a sus familias. 5. El Ministerio de Educación o quien haga sus veces establecerá estrategias de promoción y pedagogía de los derechos de los niños y niñas con discapacidad. 6.

El Ministerio de Educación diseñará los programas tendientes a asegurar la educación inicial inclusiva pertinente de los niños y niñas con discapacidad en las escuelas, según su diversidad. [Se subraya]. A este respecto, la misma ley establece, en el artículo 9, el derecho a la habilitación y rehabilitación integral, para lo cual consagra una serie de acciones en cabeza del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para que incorporen, dentro de sus planes, la cobertura de estos servicios; así como del Ministerio de Salud y Protección Social, para asegurar la prestación de los servicios de rehabilitación y habilitación integral, y la coordinación y articulación entre los distintos sectores involucrados y las entidades del orden nacional y local.

Asimismo, el artículo 10 regula el derecho a la salud; el artículo 11 se refiere al derecho a la educación; el artículo 12, a la protección social, y el artículo 13, al trabajo, entre otros, para indicar, de forma específica, los derechos fundamentales y los mecanismos de protección de los niños con discapacidad, por parte del Estado. Entonces, de conformidad con estas disposiciones constitucionales, instrumentos internacionales y legales, los niños, las niñas y los adolescentes, con discapacidad, son sujetos de especial protección, y las disposiciones contenidas en el Código de la Infancia y Adolescencia deben ser aplicadas bajo el enfoque diferencial que el mismo código consagra. 3.

El artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) y su desarrollo reglamentario En el marco de la protección de los derechos de los niños con discapacidad, se encuentra también el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que estatuye, en lo pertinente: Artículo 208. Medidas de restablecimiento de derechos y de declaratoria de vulneración. Modifíquese el inciso sexto del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6o de la Ley 1878 de 2018, y adiciónense los siguientes incisos, así: […] Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. [Resaltamos]. El ICBF, mediante el concepto núm. 57 de 2019[39], sostuvo que la intención que tuvo el Legislador, en el Plan Nacional de Desarrollo, al modificar el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que ya había sido reformado por el artículo 6 de la Ley 1878, radicó en la necesidad de ampliar los términos establecidos en la ley para el PARD (18 meses), en determinados casos especiales, con el fin de garantizar un enfoque diferencial.

En este sentido, dijo: Con la implementación de la Ley 1878 de 2018, se identificaron algunos casos, en los cuales una vez cumplidas las etapas establecidas por el Código de la Infancia y la Adolescencia para la definición de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes en el marco del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, no es posible determinar ni la medida de reintegro al medio familiar y el cierre del proceso, ni la declaratoria de adoptabilidad, toda vez que se requieren acciones de manera conjunta con las autoridades que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para el efectivo restablecimiento de sus derechos, lo cual se sale de la órbita o responsabilidad de las autoridades administrativas. [Subrayas ajenas al texto].

El Instituto agregó que existen muchos casos en los que personas con discapacidad mental absoluta, que se encuentran ubicados en su medio familiar, «requieren continuar vinculados a una oferta institucional especializada (rehabilitación, educación inclusiva, etc.)», que actualmente es brindada mediante los programas que ofrece el ICBF, mientras las autoridades correspondientes las asumen.

En todo caso, el ICBF, de acuerdo con el artículo 208 de la Ley 1955, debe continuar prestando la protección especial, mientras otra entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF) asume las medidas o programas que sean necesarios, lo cual depende de la articulación entre el ICBF y las autoridades territoriales, de acuerdo con las previsiones de la Ley (estatutaria) 1618 de 2013.

Por mandato del artículo 208 de la Ley 1955, inciso 2º, el ICBF expidió la Resolución 11199 de 2019[40], mediante la cual reglamentó el mecanismo para otorgar el aval, para la ampliación del término de seguimiento de los PARD. No obstante, en el parágrafo 2º del artículo 2 de la citada Resolución, se consagra:

PARÁGRAFO 2 o. Este mecanismo no aplica para los casos descritos en el inciso 3[41] del artículo 208 de la Ley 1955 de 2019; para estos eventos, la autoridad administrativa deberá proferir resolución motivada enunciando la norma citada y explicando que la duración del proceso depende de que la entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar correspondiente, garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

Ahora bien, la interpretación de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 208 de la Ley 1955, en armonía con lo señalado en el parágrafo 2º ibidem, daría lugar a entender que el ICBF quiso preservar los derechos de los niños con discapacidad que hubieren superado la situación de vulneración de derechos, manteniendo los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y, por tanto, «la prestación del servicio de la modalidad de protección», hasta tanto se realizara la articulación con la entidad del SNBF correspondiente.

En otras palabras, la interpretación que adopta el ICBF, en la Resolución 11199 de 2019, es que no se puede terminar el PARD hasta que no se garantice la respectiva articulación, y otra entidad asuma la prestación del servicio. Al respecto, hay que precisar que, de conformidad con el artículo 205, inciso primero, de la Ley 1098 de 2006, «[e]l Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar», tiene a su cargo la articulación de las entidades responsables de la garantía de los derechos de los niños y adolescentes, en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal.

El citado inciso primero del artículo 205 fue reglamentado por el Decreto 936 de 2013[42], que tuvo como objeto reorganizar el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en cuanto a su integración y funciones, «y desarrollar la función de articulación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar» a cargo del ICBF. 1. Sistema Nacional de Bienestar Familiar Como se advirtió, la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, incluyendo aquellos con discapacidad, es responsabilidad del Estado, en su conjunto, así como de la sociedad y la familia.

Esta protección «se concreta en acciones de política expresadas en programas, planes y proyectos, que, a su vez, definen rutas de acción, e instancias de seguimiento y articulación que finalmente buscan ofrecer seguridad a niñas, niños y adolescentes para el ejercicio pleno de sus derechos»[43]. El Decreto 936 de 2013 definió el Sistema Nacional de Bienestar Familiar como «el conjunto de agentes, instancias de coordinación y articulación y de relaciones existentes entre estos para dar cumplimiento a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y el fortalecimiento familiar en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal» (artículo 2).

Acto seguido, esta norma consagra el servicio público de bienestar familiar, para hacer referencia a las acciones que el Estado debe desarrollar «para cumplir en forma integral y permanente con el reconocimiento, la garantía, protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como la prevención de su amenaza o vulneración y el fortalecimiento familiar» (artículo 3).

Los objetivos del sistema, de acuerdo con el decreto en mención, son los siguientes (artículo 5): 1. Lograr la protección integral de la primera infancia, la infancia y la adolescencia y promover el fortalecimiento familiar a través de una respuesta articulada y oportuna del Estado bajo el principio de corresponsabilidad con la familia y la sociedad. 2.

Promover la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas de primera infancia, infancia y adolescencia y fortalecimiento familiar en los ámbitos nacional y territorial con enfoque diferencial. 3. Lograr que la primera infancia, la infancia y la adolescencia y el fortalecimiento familiar sean una prioridad social, política, técnica y financiera en el ámbito nacional y territorial. 4.

Mejorar el ejercicio de la participación y movilización social en torno a la protección integral de la primera infancia, la infancia, la adolescencia y el fortalecimiento familiar en los niveles nacional y territorial. 5. Evaluar y hacer seguimiento del estado de realización de derechos de los niños, niñas y adolescentes. En Colombia, existen otros sistemas encargados de garantizar también los derechos de los niños, además de los de otras personas, tales como el Sistema Nacional de Educación, el Sistema de Protección Social, el Sistema de Seguridad Social en Salud y el Sistema Judicial.

Sin embargo, estos no son suficientes para hacer efectivo el cumplimiento de tales derechos, por lo que resulta necesaria su articulación con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y los actores que hacen parte de este. Tales actores «son las entidades públicas y privadas que ejecutan las acciones relacionadas con la protección integral de las niñas, niños y adolescentes enmarcadas en su reconocimiento como sujetos de derechos, dentro de las que se encuentran aquellas para la prevención, garantía y restablecimiento»[44].

Así las cosas, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente rector, es el encargado de trazar las políticas y de articular y direccionar las acciones de las entidades del orden nacional, departamental y municipal que tienen bajo su responsabilidad la promoción y la garantía de los derechos de los niños. 4. La excepción de inconstitucionalidad: concepto, efectos y su aplicación en el PARD En primer lugar, debe reconocerse que la Constitución Política no establece directamente una figura llamada «excepción de inconstitucionalidad» (con ese nombre).

Sin embargo, tal como lo explican la jurisprudencia y la doctrina, esa excepción se deriva de lo dispuesto por el artículo 4 de la Constitución Política, que señala, en su primer inciso: «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales» [se resalta].

Como se aprecia, la llamada «excepción de inconstitucionalidad» es una consecuencia del mandato de superioridad o prevalencia de las normas constitucionales sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, en la medida en que tal ordenamiento se fundamenta y se estructura, justamente, sobre los principios y los preceptos de la Carta Política.

De ahí su calificativo de norma fundamental. No obstante, la excepción de inconstitucionalidad no puede ser un instrumento ordinario, de aplicación masiva y general, para desconocer y no cumplir lo ordenado por el Legislador, en consideración a: i) el deber general que las personas tienen de conocer y respetar las leyes (artículos 4, segundo inciso, 6 y 95 de la Constitución, y 9 del Código Civil); ii) la presunción de constitucionalidad de las leyes y demás normas de inferior jerarquía; iii) la existencia de un sistema de control abstracto de constitucionalidad de las normas, en cabeza de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado (artículos 237, numeral 2°, y 241 y sig. de la Carta); iv) la autonomía del Congreso de la República para expedir las leyes (artículo 150 ibidem), y la libertad de configuración legislativa que la jurisprudencia constitucional le ha reconocido, y v) el principio de la seguridad jurídica..

Por el contrario, debe tratarse de una figura excepcional, que se aplique solo cuando no exista otro mecanismo, instrumento o interpretación constitucionalmente plausible de las normas, y cuando la oposición entre la disposición legal (u otra de inferior jerarquía) y uno o varios cánones constitucionales sea clara y evidente (y no responda simplemente a la interpretación ni al criterio subjetivo de quien utiliza este mecanismo).

Es por ello que el artículo 4 de la Carta Política no se refiere simplemente a una contradicción, oposición o antinomia entre la norma constitucional y la de inferior jerarquía, sino a una incompatibilidad. El Diccionario de la Lengua Española define este término, en su primera acepción, como «[r]epugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí».

Por lo tanto, debe entenderse que una norma de inferior jerarquía es incompatible con una disposición constitucional cuando ambos preceptos no pueden subsistir y aplicarse al mismo tiempo, para solucionar determinada situación jurídica. En tal evento, como lo ordena el artículo 4 de la Carta, es indudable que debe aplicarse la norma superior, aunque ello implique dejar de aplicar (total o parcialmente) el dispositivo inferior.

La Sala hace notar que, concebida así, la excepción de inconstitucionalidad constituye, además de lo explicado, una aplicación del principio según el cual, en caso de existir una oposición o antinomia entre dos normas jurídicas de diferente jerarquía, la disposición superior (de cualquier clase) prevalece sobre la inferior (lex superior derogat legi inferiori).

Por el contrario, cuando las dos disposiciones –la superior y la inferior- pueden compatibilizarse, esto es, aplicarse simultáneamente al caso de que se trate, ya sea bajo una interpretación aceptable, o bien mediante la integración de tales preceptos con otras reglas del ordenamiento, el operador jurídico debe cumplir y aplicar ambas normas.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[45] ha definido esta figura como: […] una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales.

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. [Resalta la Sala]. En razón a lo anterior, las autoridades administrativas o judiciales y los particulares que deban aplicar una norma, en un caso concreto, y encuentren que esta es claramente incompatible con la Constitución, pueden, mediante este mecanismo, exceptuar su aplicación. No obstante, la excepción de inconstitucionalidad no tiene efectos de cosa juzgada (a menos que se declare en una sentencia o en otra providencia judicial que tenga los mismos efectos), ni tampoco erga omnes (frente a todas las personas).

Por el contrario, dicha figura produce efectos relativos (en relación con la actuación, decisión o asunto de que se trate), transitorios (pues la misma autoridad u otra puede considerar, más adelante, que la excepción ya no resulta aplicable) e inter partes (con respecto a las personas vinculadas). Esto implica que: i) la excepción de inconstitucionalidad no resulta obligatoria o vinculante para cualquier otro funcionario judicial o administrativo que deba conocer posteriormente del mismo asunto, por razón de sus funciones o competencia, y ii) la norma que ha sido exceptuada no desaparece del ordenamiento jurídico, ni pierde su vigencia o validez, por lo que puede ser utilizada por cualquier otro operador jurídico.

En este sentido, vale la pena recordar que, para que una norma sea retirada o expulsada del ordenamiento jurídico en forma definitiva, debe ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, o nula por el Consejo de Estado, según la clase de disposición de que se trate. En el caso de las leyes, la declaratoria de inexequibilidad efectuada por la Corte resuelve «en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma es constitucional o no»[46].

De hecho, la Corte[47] ha mencionado que invocar la excepción de inconstitucionalidad «no invade, de ninguna manera, la competencia de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado para decidir de forma definitiva sobre la constitucionalidad de la norma. El respeto de la competencia radica en que la excepción tiene efectos únicamente frente al caso concreto y sólo se puede aplicar en ausencia del pronunciamiento definitivo».

Ahora bien, en relación con la aplicación de este instituto en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, vale la pena recordar que, antes de que se expidiera el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (mencionado en el acápite anterior), no existía un mecanismo que permitiera ampliar el tiempo máximo de 18 meses que introdujo el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, ni siquiera en aquellos procesos en los que, por las condiciones particulares del menor de edad, no pudiera culminarse la actuación dentro de dicho plazo.

De ahí que algunas autoridades administrativas optaran por inaplicar la norma que establece dicho término, invocando la denominada excepción de inconstitucionalidad, en aras de preservar los derechos fundamentales y el interés superior de los niños. Al respecto, es preciso decir que, en todo caso, la aplicación de esta figura en el marco de los PARD «debe estar sólidamente fundamentada y considerar el interés superior de los niños involucrados, so pena de incurrir en pérdida de competencia; circunstancia que sólo se puede determinar a la luz de las circunstancias de cada caso concreto»[48].

En esa medida, la excepción de inconstitucionalidad no puede utilizarse para «justificar» la falta de celeridad o eficiencia de las autoridades administrativas en un proceso de restablecimiento de derechos, ni, como ocurrió en el caso evaluado por la Corte Constitucional en la Sentencia T- 336 de 2019, «para reunir material probatorio suficiente para proferir una decisión de fondo».

Precisamente, en este caso, la Corte determinó que la ampliación del término, que se dio con la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, era contraria al interés superior de la niña: En consecuencia, la decisión de inaplicar la norma que regula la competencia temporal de los Defensores de familia dentro de los PARDs -en este caso concreto- vulneró el debido proceso de la adolescente y su madre por falta de motivación, así como la garantía de los principios de celeridad y eficiencia que deben regir el proceso para procurar la oportunidad de las decisiones respecto del menor de edad.

Es decir, que la alegada excepción de inconstitucionalidad, en el sub lite no tiene la entidad suficiente para suspender los términos y, por tanto, se declarará la falta de competencia y se remitirá a reparto para que el juez de familia asuma conocimiento. En el Concepto 04 de 2013, el ICBF explicó que la Corte Constitucional ha determinado una serie de criterios básicos para que opere la figura de la excepción de inconstitucionalidad, con el fin de evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa en «la aplicación de un mecanismo que tiene el carácter de excepcional, conforme a los hechos concretos de cada caso».

En relación con lo anterior, dijo: Así las cosas, este Honorable Tribunal ha establecido tres criterios fundamentales que han de ser tenidos en cuenta para inaplicar normas que resultaren incompatibles con la Constitución, y que deben ser objeto de motivación en un acto administrativo; i) que se constate que la aplicación de las normas administrativas o legales amenaza o impide la protección de los derechos constitucionales, ii) que no existe vía alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en el momento necesario y iii) que se deduce claramente de la Constitución la necesidad de garantizar un derecho constitucional.

Respecto de los niños con discapacidad que, como resultado de un PARD, recibían una atención especial como medida de protección, el término improrrogable establecido en la Ley 1878 pudo haber significado, en algunos casos y según las circunstancias de estos, la suspensión de dicha atención. En esa medida, tal circunstancia pudo haber servido de fundamento para las decisiones tomadas por las autoridades de familia a que se ha hecho mención. La situación legal cambió con el artículo 208 de la Ley 1955, que adicionó el contenido del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, debido a: i) la incorporación del enfoque diferencial para permitir la ampliación del término de 18 meses, y ii) la inclusión de una disposición expresa y especial dirigida a los niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los siguientes términos: Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

De manera que, a la luz de esta disposición, la invocación de la excepción de inconstitucionalidad para garantizar la continuidad de los servicios especiales perdió su razón de ser y, en consecuencia, como se analizará más adelante, la aplicación del plazo legal de 18 meses dejó de ser incompatible con las normas constitucionales sobre la protección especial de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad, puesto que los servicios prestados en la modalidad de protección no se darán por terminados ni podrán suspenderse por la decisión de fondo que deba tomarse sobre la situación jurídica, para efectos del cierre del PARD. 5.

Generalidades del programa hogar gestor con discapacidad y su desarrollo jurisprudencial En relación con este asunto, vale la pena recordar, en primer lugar, lo que dispone el artículo 22 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sobre el derecho de los niños a tener una familia: Artículo 22. Derecho a tener una familia y a no ser separado de ella.

Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a tener y crecer en el seno de la familia, a ser acogidos y no ser expulsados de ella. Los niños, las niñas y los adolescentes sólo podrán ser separados de la familia cuando esta no garantice las condiciones para la realización y el ejercicio de sus derechos conforme a lo previsto en este código.

En ningún caso la condición económica de la familia podrá dar lugar a la separación. [Se resalta]. En concordancia con esta disposición, el ICBF ha expedido varios lineamientos técnicos y administrativos, mediante los cuales ha procurado por el bienestar social de la familia y «la protección ecosistémica» de los niños, al evidenciar la importancia que tiene, para su crecimiento y desarrollo integral, la permanencia en el entorno familiar.

De hecho, con base en el artículo 23, numeral 5°, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el ICBF ha establecido que la ubicación de un niño con discapacidad en la modalidad de internado solo debe hacerse en «casos extremos de difícil manejo, y previo concepto de un equipo técnico profesional transdisciplinario, y concepto del médico tratante»[49].

Lo anterior, de conformidad con el artículo citado de la Convención, el cual consagra que «[l]os Estados Partes harán todo lo posible, cuando la familia inmediata no pueda cuidar de un niño con discapacidad, por proporcionar atención alternativa dentro de la familia extensa y, de no ser esto posible, dentro de la comunidad en un entorno familiar».

Así, los programas de atención del ICBF, que hacen parte de la «modalidad de apoyo y fortalecimiento a la familia»[50], se encaminan hacia la protección del núcleo familiar, abordando aquellas dificultades que se logran evidenciar en el seno de la familia o en la red vincular del niño, «no asumidos como un problema que hay que eliminar, sino como la situación vital que hay que aprovechar como motor del cambio»[51] [se destaca].

Para el caso que nos ocupa, resulta oportuno referirse al programa de Hogar gestor con discapacidad, que hace parte de la modalidad mencionada, y surge, precisamente, «como una política institucional de desinstitucionalización» y «una forma de promover la permanencia de los niños, niñas y adolescentes con sus familias de origen […] por medio del apoyo y fortalecimiento a la familia para la superación de sus condiciones de vulnerabilidad»[52].

Esto ocurre en aquellos PARD en los que se evidencia que la familia ofrece a los niños con discapacidad el cuidado, el afecto y la atención que requieren, pero en los que existen otras circunstancias, como, por ejemplo, una precaria condición económica, que les impide a los padres garantizar el pleno ejercicio de sus derechos. Se trata, por lo tanto, de una medida de protección para el restablecimiento de los derechos de los niños con discapacidad, a través de: i) el acompañamiento psicosocial y ii) el apoyo económico a la familia[53], cuando se requiera, «con el fin que la red familiar o vincular asuma de manera corresponsable la protección integral, desde la garantía de el “derecho de los niños, niñas adolescentes de tener una familia y no ser separado de ella.” »[54].

Este apoyo lleva implícito el compromiso de los padres de mejorar las condiciones económicas de la familia, para su auto sostenimiento. En efecto, vale la pena mencionar que el apoyo económico que el Estado ofrece, a través del ICBF y de otras autoridades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, no puede ser permanente e indefinido, no solo por las limitaciones fiscales del Estado colombiano, sino, especialmente, porque no se trata de crear una situación permanente de sostenimiento y dependencia económica de las familias frente al Estado (asistencialismo).

Por el contrario, se trata de otorgar un subsidio o apoyo transitorio, que debe pagarse mientras la familia supera una situación de crisis económica, muchas veces relacionada con la situación de discapacidad de alguno o algunos de sus miembros, y encuentra los medios para garantizar su auto sostenimiento. En esa medida, la Sala observa que este tipo de programas debería incluir también un componente socio-económico de capacitación laboral, de asesoría y apoyo para la consecución de empleo o la realización de emprendimientos, u otras medidas similares, con la colaboración de instituciones como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), de manera tal que se ofrezca a la familia una ruta viable y efectiva para lograr su propio sostenimiento, y, en esa medida, se pueda disminuir y eliminar el apoyo económico del Estado.

El Lineamiento técnico de modalidades para la atención de niños, niñas, adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o vulnerados[55] consagra que la terminación de la medida de Hogar gestor se puede dar «independientemente del tiempo de constitución», siempre y cuando al niño «se le hayan restablecido los derechos» cuya vulneración o amenaza motivó su apertura.

Agrega que le corresponderá al equipo interdisciplinario evaluar la pertinencia en la continuidad, modificación o terminación de la medida de Hogar gestor, teniendo en consideración que la decisión que se adopte sea la más favorable para los intereses de los niños. La Corte Constitucional, en varios pronunciamientos[56], ha insistido en que «el vencimiento del plazo no implica per se la exclusión de los menores de esta medida»[57].

En la Sentencia T-075 de 2013, estableció que la autoridad administrativa no debe suspender la continuidad de la medida de Hogar gestor con discapacidad por el solo hecho de haber cumplido con el tiempo dispuesto en el PARD, pues lo importante, en aras de preservar el interés superior y los derechos de los niños, es la superación de las circunstancias que dieron origen a la medida.

No obstante, en los eventos en que proceda la finalización[58] de la medida de Hogar gestor con discapacidad, el ICBF, en el lineamiento técnico referido, explica que «la autoridad administrativa deberá realizar gestión de recursos para la atención de la población con discapacidad con las demás entidades que conforman el SNBF para que a través de otros programas institucionales le brinden a la familia los recursos adecuados mientras ella puede garantizarlos, en concordancia con el artículo 56 de la ley 1098 de 2006» [énfasis añadido].

Lo anterior significa que, independientemente de las circunstancias que motiven la finalización de la medida, o la terminación del PARD, la vinculación del niño con discapacidad debe mantenerse, «hasta tanto se verifique la posibilidad de la autosuficiencia por parte de la familia o de su inclusión ya sea en otro programa, o entidad que le permita brindar el servicio requerido»[59].

A este respecto, el ICBF, en el Concepto núm. 24 de 2019, menciona que, en estos casos, resulta imperioso «que la autoridad administrativa realice un análisis fáctico y probatorio del caso específico, identificando si se han agotado todas las etapas procesales, y se ha activado el Sistema Nacional de Bienestar Familiar para obtener un cupo para el niño, niña o adolescentes [sic] con discapacidad en una modalidad que no sea del ICBF».

Cabe destacar que la Sala, en un pronunciamiento previo sobre la terminación de las medidas de restablecimiento de derechos de jóvenes con discapacidad, mayores de 18 años[60], advirtió que, pese a que el PARD no podía entenderse, en ese caso, materialmente vigente (por haber alcanzado la persona protegida la mayoría de edad), la terminación del proceso y la cancelación de las medidas de restablecimiento no podían producirse de manera automática, ni tampoco resultaban indefectibles, pues requerían del estudio cuidadoso de la situación, por parte de la autoridad que tramitaba el proceso, con el fin de verificar, entre otros asuntos, que la persona no estuviera siendo objeto de un tratamiento médico, psicológico, de rehabilitación o de otro tipo, que no pudiera ser interrumpido sin perjuicio a su dignidad o a sus derechos fundamentales.

Lo anterior, por tratarse de sujetos que, como se ha advertido, gozan de especial protección constitucional. 6. Caso concreto El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de L.M.M.P. y Y.J.M.P. se inició el 8 de noviembre de 2018. En esa misma fecha, la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Ciudad Bolívar declaró en situación de vulneración de derechos a las adolescentes, y decretó, como medida provisional de restablecimiento, «la ubicación en medio familiar con medida complementaria en hogar gestor con discapacidad […]».

Lo anterior significa que el PARD se inició bajo la Ley 1878 de 2018 (promulgada el 9 de enero de 2018), por lo cual dicha actuación se rige, en su totalidad, por lo dispuesto en la normativa citada, que modificó y adicionó el Código de la Infancia y la Adolescencia. La misma Defensoría de Familia resolvió prorrogar, por seis meses, el término para hacer el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en favor de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., y ordenó a su equipo interdisciplinario continuar con el seguimiento, para definir de fondo la situación jurídica de las menores de edad.[61] Más adelante, el 7 de noviembre de 2019, la Defensora de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar invocó la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y consideró que, en este caso, no procedía la pérdida de competencia. A efectos de determinar la competencia en el presente conflicto, la Sala considera pertinente reiterar, en primer lugar, los derechos de los niños con discapacidad y las acciones, medidas o programas que el Estado debe ofrecerles para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, como el derecho a la rehabilitación integral, a la educación especial y a la integración social y familiar, entre otros.

Lo anterior por cuanto la discapacidad no puede ser calificada como una situación que, por sí misma, suponga una vulneración de los derechos de las personas (mayores o menores de edad). Por el contrario, la normativa analizada en las consideraciones de la presente decisión da cuenta de que las diferentes formas de discapacidad son consideradas como una condición de algunas personas, que conlleva la necesidad de recibir una protección especial del Estado, precisamente para permitirles y facilitarles el ejercicio de sus derechos, en condiciones de igualdad real frente a las otras personas.

Debe recordarse que, incluso, con la expedición de la nueva Ley 1996 de 2019, se habilitó la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, para el ejercicio de sus derechos. En estos términos, podría decirse que la situación de vulneración o amenaza de derechos que motivó la apertura del programa hogar gestor con discapacidad, observada por el equipo interdisciplinario de la Defensoría de Familia, no fue la situación de discapacidad de las adolescentes, sino la condición de precariedad económica en la que se encontraba su madre, la cual, como se explicó, le impedía seguir cubriendo los tratamientos y demás cuidados especiales que requerían sus hijas, dada su condición de discapacidad, y mejorar sus condiciones materiales de vida.

Como se advirtió, la Corte Constitucional ha manifestado que la protección de los niños con discapacidad que se encuentran bajo dichas medidas impide que estas les sean retiradas, sin haberse constatado antes el cumplimiento del objetivo por el cual se inició la medida. Por este motivo, independientemente de las circunstancias que motiven la finalización de la medida, o la terminación del PARD, la vinculación del niño con discapacidad debe mantenerse, «hasta tanto se verifique la posibilidad de la autosuficiencia por parte de la familia o de su inclusión ya sea en otro programa, o entidad que le permita brindar el servicio requerido»[62].

Lo anterior no obsta para que la situación jurídica de los niños y adolescentes se defina, de fondo y en forma definitiva, dado el carácter transitorio de las medidas de restablecimiento, y los términos fijos, precisos y perentorios que establece el Código de la Infancia y la Adolescencia para el PARD. En este punto, es importante recordar que uno de los propósitos principales que motivaron al Congreso de la República para expedir la Ley 1878 de 2018, mediante la cual se reformó el citado código, fue la necesidad de fijar términos ciertos, claros, determinados y, en lo posible, cortos, para los procesos de restablecimiento de derechos, especialmente en la etapa de seguimiento, con el fin de garantizar de manera más eficaz el interés superior y los derechos prevalentes de los niños.

De esta forma, se pretendió evitar la situación que ocurría antes de la expedición de dicha ley, cuando el seguimiento de las medidas de restablecimiento impuestas en el fallo se dilataba indefinidamente (al no tener un plazo), y muchas veces no se ejercía, con el resultado de que tales medidas se mantenían vigentes indefinidamente e, incluso, hasta después de que los adolescentes alcanzaban la mayoría de edad, sin que ninguna autoridad monitoreara y verificara sus condiciones reales.

Para corregir esta anomalía, la Ley 1878 vino a establecer plazos concretos, tanto para el PARD, en general (18 meses), como para cada una de sus etapas: i) seis meses, para la etapa inicial, y ii) seis meses, prorrogables por otros seis (y, excepcionalmente, por otro tanto, previo «aval» del ICBF), para la etapa de seguimiento. Ahora bien, independientemente de que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar haya optado por utilizar el mecanismo de la excepción de inconstitucionalidad, para ampliar o suspender los términos del PARD, y mantener su competencia, los efectos relativos, provisionales e inter partes que esta figura produce impiden que dicha decisión pueda considerarse como, definitiva para las demás autoridades administrativas o judiciales que, posteriormente, deban ejercer sus competencias para revisar o continuar las actuaciones del defensor de familia, o adoptar otras decisiones en el curso del procedimiento administrativo, inclusive, para resolver los conflictos de competencia que puedan presentarse en desarrollo de aquel.

En consecuencia, partiendo de los citados efectos jurídicos de la excepción, debe concluirse que las normas legales que señalan los plazos del PARD y establecen, como consecuencia de su vencimiento, la pérdida de competencia, continúan vigentes en el ordenamiento jurídico, y siguen siendo obligatorias para todas las autoridades y los particulares.

Es importante aclarar que el vencimiento de los plazos previstos en la ley para el trámite del PARD conlleva, como efecto, la pérdida de competencia de la autoridad (administrativa o judicial) que lo venía conociendo, pero, de ninguna manera, la terminación del proceso administrativo ni, mucho menos, la cancelación o el levantamiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas.

Por ende, la autoridad que deba asumir el conocimiento del asunto recibe la actuación en el estado en que se encuentre, y le corresponde seguirla tramitando, hasta dictar la decisión que sea procedente sobre la situación jurídica del niño o adolescente involucrado. Entonces, la Sala destaca que los servicios especiales de protección que el ICBF, como rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, le viene prestando a las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P., en virtud de su condición de discapacidad, deben mantenerse, hasta que se realice la articulación con otra de las entidades públicas que forman parte de dicho Sistema, de manera que se garantice la continuidad en la prestación del servicio requerido.

Esta conclusión se basa en lo dispuesto por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, en armonía con los artículos 13 y 47 de la Constitución Política, 23 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (Ley 12 de 1991), 7 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 1346 de 2009), 7, 9 y siguientes de la Ley (estatutaria) 1618 de 2013, y 36 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En el presente caso, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar, en decisión del 14 de mayo de 2019, resolvió prorrogar, por seis meses, el plazo para hacer el seguimiento de las medidas de restablecimiento dictadas en favor de las menores de edad.

Dado que el término inicial de dicha etapa finalizaba el 15 de mayo de ese año[63], la prórroga dispuesta por la defensora de familia se extendía hasta el 15 de noviembre de 2019. Hasta esa fecha, la Defensoría de Familia podía decidir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P. y Y.J.M.P. A partir del día siguiente (16 de noviembre de 2019), perdía la competencia, y el proceso debía ser enviado, en consecuencia, a los jueces de familia de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, reformado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, como lo hizo posteriormente el Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF.

Por las razones explicadas previamente, debe reiterarse que la excepción de inconstitucionalidad planteada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar no resultaba obligatoria para el Grupo de Protección de la Regional Bogotá del ICBF ni para el Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, y tampoco es vinculante para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el trámite del presente conflicto de competencias.

En atención a lo explicado, la Sala declarará competente al Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, para que resuelva de fondo y en forma definitiva la situación jurídica de las adolescentes, y decida sobre la terminación del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, de acuerdo con lo regulado en el artículo 103 del citado código.

Lo anterior, teniendo en cuenta, igualmente, lo dispuesto por el ICBF en la Resolución 11199 de 2019 (artículo 2, parágrafo 2º), en cuanto al alcance del inciso 2º del artículo 208 de la Ley 1955, sobre la vigencia del PARD, hasta tanto se garantice la articulación con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En esa medida, la Sala entiende que el juez, para efectos de definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes L.M.MP. y Y.J.M.P, debe actuar en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para garantizar la continuidad de la prestación del servicio integral de protección a las hermanas L.M.M.P. y Y.J.M.P., hasta que se articule su atención con la autoridad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

Lo anterior significa que el ICBF deberá continuar prestando los servicios especiales que las adolescentes requieran, dada su discapacidad y la situación económica de su familia, hasta que la atención de aquellos servicios sea asumida por otra de las entidades que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá para seguir conociendo del PARD y definir de fondo, en la forma en que lo considere procedente, la situación jurídica de las adolescentes L.M.M.P y Y.J.M.P., conforme a lo dispuesto por el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, para lo cual deberá actuar en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como se indica en el siguiente numeral.

SEGUNDO: DECLARAR competente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Regional Bogotá, para que, en coordinación con la autoridad judicial declarada competente: i) continúe prestando el servicio integral que requieren las adolescentes L.M.M.P y Y.J.M.P., teniendo en cuenta su discapacidad y la situación económica de su familia; ii) efectúe la articulación con la entidad pública que corresponda del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para que esta continúe con la atención requerida por las adolescentes, y iii) le comunique oportunamente a la misma autoridad judicial el resultado de la gestión de articulación que haya efectuado.

TERCERO: ENVIAR el expediente al Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, para los fines indicados en el numeral primero anterior.

CUARTO: REMITIR copia del expediente a la Dirección Regional Bogotá del ICBF, para los efectos indicados en el numeral segundo anterior.

QUINTO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF, (Regional Bogotá); a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ciudad Bolívar del ICBF (Regional Bogotá); a la Dirección Regional Bogotá del ICBF; al Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá, y a la señora A.Y.P., madre de las adolescentes L.M.M.P y Y.J.M.P.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. [2] Por tratarse de menores de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [3] Folio 72, documento «PARD 1 y 2 SIM 13399982», expediente digital. [4] Folio 56 (PARD 1 y 2 SIM 13399982: L.M.M.P. y Y.J.M.P). [5] Folios 48 a 59, documento «Parte 1 PARD J.A.O.C.», expediente digital. [6] Aunque la defensora de familia, en su decisión, se refiere al artículo 100 del citado código, la Sala entiende que quiso referirse al artículo 103, pues este último, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, es el que establece tanto el plazo general del PARD como el término de la etapa de seguimiento. [7] Folios 276 - 279 PARD Y.J.M.P. y folios 303 - 306 PARD L.M.M.P. [8] Fijación por edicto número 78 del 30 de julio de 2021, expediente digital. [9] Informe de comunicaciones del conflicto 2021 00098, expediente digital. [10] Expediente digital. [11] Carpeta de archivos respuesta por parte del Juzgado 19 de Bogotá en requerimiento al auto para mejor proveer (anexo 0002AUTO 17-11-2020-494…) [12] Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de ambos géneros, tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre otras normativas. [13] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [14] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [15]Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones. [16] «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [17] Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [18] Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [20] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [21] Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006. [22] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. [23] Al respecto, ver el Concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [24] Sobre el particular, ver la Sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [25] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [26] Corte Constitucional, Sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [27] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, ha dicho que tal expresión significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» [subrayas añadidas]. [28] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [29] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. [30] Expediente digital «Parte 1 PARD L.M.M.P., Y.J.M.P.». [31] Expediente digital «Parte 1 PARD L.M.M.P. y Y.J.M.P» [32] Expediente digital «Parte 1 PARD L.M.M.P., Y.J.M.P.». [33] Folios 276 - 279 PARD Y.J.M.P. y folios 303 - 306 PARD L.M.M.P. [34] Artículo 3o.

Sujetos titulares de derechos.[ ] Parágrafo 2o. En el caso de los pueblos indígenas, la capacidad para el ejercicio de derechos, se regirá por sus propios sistemas normativos, los cuales deben guardar plena armonía con la Constitución Política. // Artículo 13. Derechos de los niños, las niñas y los adolescentes de los pueblos indígenas y demás grupos étnicos.

Los niños, las niñas y los adolescentes de los pueblos indígenas y demás grupos étnicos, gozarán de los derechos consagrados en la Constitución Política, los instrumentos internacionales de Derechos Humanos y el presente Código, sin perjuicio de los principios que rigen sus culturas y organización social. [35] Artículo 12. Perspectiva de género.

Se entiende por perspectiva de género el reconocimiento de las diferencias sociales, biológicas y psicológicas en las relaciones entre las personas según el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempeñan en la familia y en el grupo social. Esta perspectiva se debe tener en cuenta en la aplicación de este código, en todos los ámbitos en donde se desenvuelven los niños, las niñas y los adolescentes, para alcanzar la equidad [36]Resolución número 5929 de 2010 (27 de diciembre), modificada por las Resoluciones 707 de 2011 (febrero 28), 2850 de 2012 (20 de junio), 1521 de 2015 (marzo 13) y 7155 de 2015 (septiembre 16). [37] Modificado por las Resoluciones núm. 5864 del 22 de junio de 2016, 7959 del 10 de agosto de 2016, 13367 del 23 de diciembre de 2016, 245 del 20 de enero de 2017, 1262 del 2 de marzo de 2017, 7398 del 24 de agosto de 2017, 14612 del 17 de diciembre de 2018 y 10363 del 8 de noviembre de 2019. [38] Por medio de la cual se aprueba la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. [39] Concepto del 30 de septiembre de 2019, en respuesta a una solicitud radicada con el núm. 201920010000084863. [40] Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD). [41] Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales. [42] Por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reglamenta el inciso primero del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006 y se dictan otras disposiciones. [43] https://www.icbf.gov.co/mis-manos-te-ensenan/como-se-articulan-los- agentes-del-sistema-nacional-de-bienestar-familiar-para. [44] https://www.icbf.gov.co/mis-manos-te-ensenan/como-se-articulan-los- agentes-del-sistema-nacional-de-bienestar-familiar-para. [45] Sentencia SU-132 de 2013. [46] Sentencia C-122 de 2011. [47] Auto 015 del 4 de febrero de 2002, expediente ICC-602.

M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [48] Corte Constitucional, Sentencia T 336 de 2019. [49] Lineamiento técnico para la atención de niños, niñas, adolescentes y mayores de 18 años con derechos inobservados, amenazados o vulnerados, con discapacidad, aprobado mediante la Resolución núm. 1516 del 23 de febrero de 2016. [50] «Las modalidades de apoyo y fortalecimiento a la familia prestan los servicios de atención en los cuales se ubica provisionalmente a los niños, las niñas y adolescentes, una vez que la autoridad administrativa ha establecido la existencia de situaciones de inobservancia, amenaza o vulneración de sus derechos y se ha determinado que los niños, las niñas y adolescentes pueden permanecer con su familia o red vincular.

Para ello se hace necesario que todos sus integrantes se vinculen a un proceso de atención que les permita superar las crisis identificadas, y la familia o red vincular se fortalezca para que pueda ser garante de los derechos de los niños, las niñas o adolescentes». Lineamiento técnico de modalidades para la atención de niños, niñas, adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o vulnerados, aprobado mediante la Resolución núm. 1520 del 23 de febrero de 2016. [51] Lineamientos técnicos para los Hogares Gestores.

Documento ICBF n.° LM09.PN13. [52] Ídem. [53] «Para el apoyo económico, la autoridad administrativa toma la medida, de acuerdo con el concepto emitido por el equipo técnico interdisciplinario de la autoridad administrativa responsable. Dicho concepto debe reflejar de manera precisa los derechos que se encuentran vulnerados, así como los servicios que requiere la niña, el niño o el adolescente y que van a ser cubiertos con este recurso, de acuerdo con sus necesidades (salud, educación, suplementos nutricionales, medicamentos no cubiertos por el POS, terapias de rehabilitación, desplazamientos a otros servicios, u otros)».

(Lineamiento técnico de modalidades para la atención de niños, niñas, adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o vulnerados, aprobado mediante la Resolución núm. 1520 del 23 de febrero de 2016). [54] Ibidem. [55] Aprobado mediante la Resolución núm. 1520 del 23 de febrero de 2016, y modificado con las Resoluciones núm. 5863, del 22 de junio de 2016; 7960, del 10 de agosto de 2016; 13366, del 23 de diciembre de 2016; 244 del 20 de enero de 2017; 1261 del 2 de marzo de 2017, y 7399 del 24 de agosto de 2017. [56] Corte Constitucional, Sentencias T-479 de 2016, T-215 de 2015, T-816 de 2007, T-301 de 2014 y 479 de 2016.

En estas providencias, la Corte amparó los derechos de niños o adolescentes con discapacidad, que fueron vulneraros al ser desvinculados de la modalidad de Hogar Gestor con discapacidad, por el cumplimiento del término establecido, y bajo el argumento de que la medida adoptada tenía carácter transitorio. [57] Así lo ha expresado la Corte Constitucional en las Sentencias T-608 de 2007 y T-215 de 2015. [58] «En los casos en los que exista incumplimiento por parte de los padres, pérdida de contacto sin previo aviso de la familia, o no se presenten los soportes del uso del recurso, la autoridad administrativa tomará medidas para garantizar el adecuado cumplimiento por parte de la familia.

Si el incumplimiento persiste, la autoridad administrativa podrá suspender el pago mediante acto administrativo, hasta tanto la familia de [sic] cumplimiento a los compromisos establecidos. Esta suspensión no podrá exceder de dos meses o de lo contrario la Autoridad Administrativa deberá definir la continuidad o no en la modalidad de Restablecimiento de Derechos de Hogar Gestor».

También en los casos en los cuales se haya cumplido con el término por el cual se otorgó la medida. [59] Sentencia T-287 de 2018. [60] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00141-00, decisión del 30 de abril de 2020. [61] Expediente digital «Parte 1 PARD L.M.M.P., Y.J.M.P.». [62] Sentencia T-287 de 2018. [63] Debe tenerse en cuenta que la ejecutoria de la Resolución 051 del 8 de noviembre de 2018 se produjo el 15 de noviembre de ese año, según la constancia expedida por la misma Defensoría de Familia, que obra en el expediente.