ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL – Desequilibrio económico del contrato / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Prohibición de que las modificaciones del contrato se condicionen a la renuncia de futuras reclamaciones por parte del contratista / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - Las salvedades que se dejan en el acta de liquidación bilateral deben ser claras y específicas / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Permiten acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Se deben dejar en el momento de su suscripción para que la contraparte conozca las razones que constituyen la inconformidad PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA.

A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 132 del CCA. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 181 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 5 CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término establecido en el literal c) del numeral 10 del artículo 136 del CCA.

El contrato No. 2000342-OK-2002 fue liquidado de común acuerdo por las partes el 13 de junio de 2005, de manera que el término legal para presentar la demanda de controversias contractuales vencía el 13 de junio de 2007. Teniendo en consideración que la demanda fue radicada el 12 de junio de 2007, se concluye que fue presentada dentro del término legal.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL C NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Prohibición de que las modificaciones del contrato se condicionen a la renuncia de futuras reclamaciones por parte del contratista / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - Las salvedades que se dejan en el acta de liquidación bilateral deben ser claras y específicas / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Permiten acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Se deben dejar en el momento de su suscripción para que la contraparte conozca las razones que constituyen la inconformidad La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Esta decisión se adopta porque, tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, está demostrado que el Consorcio Amacayacu integrado por los demandantes no dejó una salvedad en el acta de liquidación del contrato de obra que le permitiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a formular las pretensiones de nulidad, enriquecimiento sin justa causa y desequilibrio económico del contrato.

(…) Esta Subsección considera, como lo ha sostenido de manera pacífica la Sección Tercera de la Corporación, que las salvedades que se dejan en el acta de liquidación bilateral deben ser claras y específicas porque su propósito es poner en conocimiento de la contraparte las inconformidades, superarlas, o intentar conciliarlas; y nada de esto puede hacerse si la advertencia es de un contenido genérico y si solo se indica que en el futuro se precisará el contenido del reclamo, como ocurre en este caso.

No obstante, la Sala advierte que el nivel de especificidad y claridad no puede ser llevado al extremo de exigirle al contratista que incluya en el texto del acta de liquidación bilateral los hechos y pretensiones de la demanda. (…) En este punto es preciso recordar que las salvedades al acta de liquidación bilateral se deben dejar en el momento de su suscripción para que la contraparte conozca las razones que constituyen la inconformidad de la parte que la alega y no en un acto posterior como erróneamente pretendió realizarlo el Consorcio Amacayacu.

La deficiencia de la salvedad consignada en el acta de liquidación del contrato no puede ser atribuida a la Aerocivil, como lo sugirieron los demandantes en el recurso de apelación al mencionar que las irregularidades evidenciadas al suscribir actas de suspensión y modificación del contrato de obra se reflejaron al momento de la liquidación bilateral.

En el expediente no está demostrado que la entidad demandada hubiera limitado al Consorcio Amacayacu para expresar sus inconformidades de manera clara, expresa y específica y, en cualquier caso, los demandantes no solicitaron la nulidad del acta de liquidación bilateral ni expresaron en el texto de la demanda que adoleciera de algún vicio del consentimiento.

Por último, en relación con las pretensiones de nulidad de los actos contractuales es preciso advertir que en su posición mayoritaria la Sala ha entendido que el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 no prohibe la renuncia a futuras reclamaciones. En realidad, la citada disposición normativa prohibe que las modificaciones del contrato se condicionen a la renuncia de futuras reclamaciones por parte del contratista y en este caso no está demostrado que la Aerocivil hubiera forzado la inclusión de las disposiciones demandadas como un condicionamiento para las modificaciones del contrato de obra.

El derecho al debido proceso que le asistía al Consorcio Amacayacu tampoco suponía la imposibilidad de renunciar a futuras reclamaciones, como lo afirmaron los demandantes en el libelo introductorio. No existe una norma jurídica que prohiba a los contratistas renunciar a las reclamaciones que puedan derivar de las modificaciones del contrato estatal.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado Alberto Montaña Plata.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00348-01(43015) Actor: DARÍO MONTOYA MIER Y OTROS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia porque el contratista no dejó salvedades en el acta de liquidación bilateral del contrato que le permitieran acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a formular las pretensiones de nulidad de los actos contractuales, enriquecimiento sin causa y desequilibrio económico del contrato.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2011 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 132 del CCA. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 16 de febrero de 2012[1].

En el auto del 21 de marzo de 2012[2] se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto. Los demandantes[3] radicaron sus alegatos de conclusión dentro del término establecido para el efecto. La entidad accionada y el Ministerio Público guardaron silencio. I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 12 de junio de 2007 los señores Darío Montoya Mier y Humberto García Arbeláez y las sociedades Compañía de Estudios, Interventoría y Construcciones CEIC LTDA. – CEIC LTDA. y Reyes Riveros Ltda. (en adelante, los demandantes), quienes integraron el Consorcio Amacayacu, presentaron demanda de controversias contractuales contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante, Aerocivil) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas[4]: <<PRIMERA: Que se declare que es nula la cláusula segunda del Acta de suspensión temporal de plazo No. 01 de fecha 13 de enero de 2003 del contrato de obra 2000342- OK 2002 que dice “el contratista no efectuará ninguna reclamación por los hechos aquí mencionados a la Aeronáutica Civil, especialmente por lucro cesante y/o daño emergente por cuanto las circunstancias que las generan son extremas, no imputables a la entidad”.

En subsidio de la anterior, solicito se declare que la mencionada cláusula no puede ser entendida como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar. SEGUNDA: Que se declare que es nulo el penúltimo inciso del acta No. 1 de modificación de cantidades de obra e ítems nuevos de fecha 8 de Agosto de 2003, del contrato No. 2000342-OK 2002 que dice: “el contratista no presentará reclamación alguna por los hechos objeto de esta modificación de cantidades de obra a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, ni por lucro cesante y/o daños emergentes”.

En subsidio de lo anterior, solicito se declare que el mencionado inciso no puede ser entendido como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar. TERCERA: Que se declare que es nula la cláusula segunda del Acta No. 02 de modificación del plazo de fecha 5 de diciembre de 2003 del contrato de obra 2000342-OK2002 que dice: “el contratista no efecutará reclamación alguna por los hechos aquí mencionados a la Aeronáutica Civil especialmente por lucro cesante y/o daño emergente por cuanto las circunstancias que las generan son externas, no imputables a la entidad”.

En subsidio de lo anterior, solicito se declare que la mencionada cláusula no puede ser entendida como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar. CUARTA: Que se declare que es nulo el numeral 5º del Acta No. 3 de fecha 30 de diciembre de 2003 de modificación del valor y plazo del contrato de obra 2000342-OK2002 que dice: “el contratista no presentará reclamación alguna por los hechos objeto de la presente acta a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, ni por lucro cesante y/o dañoss emergentes”.

En subsidio de lo anterior, solicito se declare que el mencionado numeral no puede ser entendido como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar. QUINTA: Que se declare nulo el penúltimo inciso del Acta No. 4 del 31 de marzo de 2004, de modificación de cantidades de obra e ítems nuevos del contrato de obra 2000342-OK2002 que dice: “El contratista no presentará reclamación alguna por los hechos objeto de esta reclamación de cantidades de obra a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil ni por lucro cesante y/o daños emergentes”.

En subsidio de lo anterior, solicito se declare que el mencionado inciso no puede ser entendido como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar. SEXTA: Que se declare nulo el numeral 5º del Acta No. 05 del 14 de julio 2004 de modificación del plazo del contrato de obra 2000342- OK2002 que dice: “El contratista no presentará reclamación alguna por los hechos objeto de la presente acta a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, ni por lucro cesante y/o daños emergentes.” En subsidio de lo anterior, solicito se declare que el mencionado numeral no puede ser entendido como una renuncia por parte del contratista a los perjuicios que se le pudieron ocasionar.

SÉPTIMO: De no prosperar la pretensión de nulidad de las cláusulas, numerales e incisos aquí controvertidos dentro del contexto del expediente está acreditado el enriquecimiento sin causa de LA NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL “AEROCIVIL” y el correlativo empobrecimiento del CONSORCIO AMACAYACU, pues es evidente que la entidad pública estaría recibiendo una obra pública cuyo valor probado real, sería muy superior al valor que reconoció y pagó al contratista, que se habría empobrecido por el hecho de haber asumido la diferencia entre el valor real y el pagado pues nunca se le reconoció la diferencia. OCTAVA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia del pago de la contribución especial del cinco por ciento (5%) que estableció la ley 782 de 2002: “para las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, para la construcción y mantenimiento de vías de comunicación terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales (…) deberán pagar a favor de la nación (…) una contribución equivalente al 5% de valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición (…)” (…) DÉCIMO SEGUNDA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia de los cambios en el diseño inicial del objeto contractual y el mayor tiempo de permanencia en obra del contrato de obra pública 2000342-OK-2002 del 24 de diciembre de 2002.

(…) DÉCIMO SEXTA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia de las circunstancias imprevistas, imprevisibles y ajenas al CONSORCIO, del contrato de obra pública No. 2000342-OK-2002 de 24 de diciembre de 2002.

(…) VIGÉSIMA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia de no haberse ajustado los precios de los ítems inicialmente pactados, adicionados o modificados, del contrato de obra pública No. 2000342-OK-2002 del 24 de diciembre de 2002.

(…) VIGÉSIMO CUARTA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia del no pago oportuno del acta final de recibo de obra, del contrato de obra pública No. 2000342- OK-2002 del 24 de diciembre de 2002. (…) VIGÉSIMA SÉPTIMA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia del pago de servicios profesionales de asesoría jurídica, estudio de suelos, conceptos sobre los estudios profesionales de asesoría jurídica, estudio de suelos, conceptos sobre los estudios y diseños para el Aeropuerto de Tarapacá – Amazonas y estudios del pavimento de larga vida del contrato de obra pública No. 2000342-OK-2002 del 24 de diciembre de 2002.

(…) TRIGÉSIMO PRIMERA: Que por causas no imputables al CONSORCIO AMACAYACU se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato como consecuencia del mayor pago de primas de la garantía única de cumplimiento, por ampliación del término de ejecución del contrato de obra pública No. 2000342-OK-2002 de 24 de diciembre de 2002.

(…)>> 2.- Los demandantes basaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 24 de diciembre de 2002 la Aerocivil y el Consorcio Amacayacu suscribieron el contrato No. 2000342-OK-2002 que tenía por objeto la adecuación de la pista y la pavimentación del aeropuerto de Tarapacá, ubicado en las afueras de Leticia, departamento del Amazonas. 2.2.- El valor del contrato era de dos mil ciento treinta y un millones cuatrocientos ochenta mil novecientos setenta y siete pesos ($2.131.480.977).

Su plazo era de 8 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual ocurrió el 30 de diciembre de 2002. 2.3.- El 13 de enero de 2003 las partes suspendieron el plazo del contrato hasta que transcurrieran 120 días calendario o hasta la fecha en que se realizara el giro de los recursos correspondientes al anticipo. Aunque la ejecución de las obras no estaba supeditada al desembolso del anticipo, la demora en la disponibilidad de esos recursos constituyó un obstáculo para el normal desarrollo del contrato. 2.4.- Durante el periodo de suspensión del contrato el contratista advirtió a la Aerocivil que: i) la longitud de la pista indicada en los planos no coincidía con la evidenciada en el sitio de la obra; ii) la Universidad Javeriana estaba revisando el diseño estructural de la obra; iii) el terreno natural presentaba condiciones diferentes a las especificadas en el pliego de condiciones; iv) el suelo del sitio de la obra estaba compuesto por arcillas que podrían generar problemas de estabilidad, razón por la cual recomendó replantear el espesor del relleno para la estructura y v) no era posible utilizar los materiales indicados en el pliego de condiciones porque no cumplían con las especificaciones mínimas requeridas. 2.5.- Reanudada la ejecución del contrato, la Aerocivil y la interventoría solicitaron al contratista presentar una propuesta técnica y económica para cambiar la estructura del pavimento original de 30 cm de base y 10 cm de carpeta asfáltica a una estructura de 40 cm de base y 10 cm de carpeta asfáltica. 2.6.- El Consorcio Amacayacu presentó una propuesta técnica y económica para la ejecución del contrato que contemplaba la construcción de terraplenes, base estabilizada con cemento y carpeta asfáltica utilizando materiales del río Amazonas.

La Arerocivil ordenó realizar ensayos de laboratorio para definir el método de estabilización de los materiales de corte que permitirían su utilización para la construcción de terraplenes y el diseño de la mezcla de la base estabilizada con cemento. 2.7.- Una vez realizados los ensayos de laboratorio y analizados los resultados, la Aerocivil y el contratista suscribieron el acta No. 1 del 8 de agosto de 2003 por medio de la cual modificaron el contrato de obra en el sentido de i) alterar las cantidades de obra inicialmente establecidas, e ii) incluir los nuevos ítems de terraplén con material granular del río Amazonas, base estabilizada con cemento y material del rio Amazonas y geotextil no tejido 1600. 2.8.- Mediante acta No. 2 del 5 de diciembre de 2003 las partes del contrato prorrogaron su plazo en 25 días por circunstancias de órden técnico, climático y logístico que impidieron la ejecución de las obras según lo programado, la disposición del equipo necesario y el suministro de materiales. 2.9.- Por medio del acta No. 3 del 30 de diciembre de 2003 la Aerocivil y el contratista adicionaron el valor del contrato de obra en novecientos catorce millones ochocientos ochenta y ocho mil cuatrocientos setenta y dos pesos ($914.888.472), como consecuencia de las mayores cantidades de obra e ítems adicionales establecidos en el acta No. 1 del 8 de agosto de 2003.

Teniendo en consideración que la adición del valor del contrato comportaría la ejecución de mayores cantidades de obra, las partes prorrogaron su plazo en 4 meses contados a partir del 31 de diciembre de 2003. 2.10.- El contratista manifestó a la Aerocivil que la construcción de terraplenes con el material del río Amazonas no permitía obtener una compactación adecuada debido a factores como la humedad y gradación de los agregados.

A pesar de que se adoptaron medidas para mejorar la compactación, los problemas con los terraplenes continuaron. Por ello se determinó que la única forma de construirlos era agregándoles cemento. 2.11.- El contratista presentó un informe técnico en el que sugirió un ajuste al diseño de la estructura del pavimento implementando el cambio del terraplén por el suelo – cemento. 2.12.- Mediante acta No. 4 del 31 de marzo de 2004 la Aerocivil y el contratista modificaron el contrato de obra en el sentido de i) alterar las cantidades de obra inicialmente establecidas, e ii) incluir los nuevos ítems de suelo – cemento al 3.5%, cerramiento con postes de madera y 6 líneas de alambre de púas, rocería y conformación zona de seguridad. 2.13.- El 21 de abril de 2004 las partes del contrato suspendieron su plazo por 45 días debido al fuerte invierno que impedía el normal desarrollo de las obras programadas. 2.14.- El 9 de junio de 2004 la Aerocivil y el contratista suspendieron nuevamente el plazo del contrato por 30 días con el fin de solicitar vigencias expiradas para continuar la ejecución de las obras. 2.15.- Por medio de acta No. 5 del 14 de julio de 2004 la Aerocivil y el Consorcio Amacayacu prorrogaron el plazo del contrato en 90 días calendario como consecuencia de la modificación de las cantidades de obra e inclusión de nuevos ítems adoptados en el acta No. 4 del 31 de marzo de 2004. 2.16.- El 4 de agosto de 2004 las partes del contrato suspendieron su plazo por 20 días calendario porque era necesario esperar una motoniveladora que estaba siendo transportada hasta el sitio de la obra y que se requería para la construcción de la base estabilizada con cemento. 2.17.- El 1° de noviembre de 2004 las partes del contrato suscribieron el acta de recibo definitivo de obra.

En este documento se dejó constancia que las obras fueron ejecutadas de acuerdo con las especificaciones técnicas suministradas por la Aerocivil. 2.18.- El 13 de junio de 2005 la Aerocivil y el Consorcio Amacayacu suscribieron el acta de liquidación del contrato en la que se advirtió que la primera adeudaba al segundo cuatrocientos dieciséis millones quinientos cincuenta y cinco mil setecientos sesenta y ocho pesos ($416.555.768).

En el acta de liquidación el contratista dejó la siguiente salvedad: <<El Contratista CONSORCIO AMACAYACU, deja expresa constancia que próximamente radicará en la DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA de la UNIDAD ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL una solicitud de reconocimiento de costos que afectan el equilibrio económico del contrato>>. 2.19.- Las estipulaciones de las actas de suspensión y modificación del contrato de obra que establecían la renuncia del contratista a futuras reclamaciones eran nulas.

Ello, como quiera que desconocían i) el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993, y ii) el derecho al debido proceso que suponía la posibilidad de acudir a las autoridades para exigir la reivindicación de los derechos que consideraban vulnerados y la imposibilidad absoluta de renunciar a las acciones independientemente de su vocación de prosperidad. 2.20.- La ecuación económica del contrato de obra se alteró como consecuencia de i) la contribución especial del 5% sobre el valor del contrato que fue adicionada en la Ley 782 de 2002; ii) los cambios en el diseño y la mayor permanencia en la obra; iii) las circunstancias imprevistas, imprevisibles y ajenas al Consorcio Amacayacu; iv) la falta de ajuste de los precios de los ítems inicialmente pactados, adicionados o modificados; v) la falta de pago oportuno del acta final de recibo de obra; vi) el pago de servicios profesionales de asesoría jurídica, estudio de suelos, conceptos sobre los estudios y diseños asumidos por el contratista y vii) los pagos adicionales de la prima de la garantía única de cumplimiento que se generaron por la ampliación del plazo del contrato de obra.

B.- Posición de la parte demandada 3.- La Aerocivil[5] se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 3.1.- Las pretensiones de nulidad formuladas por los demandantes desconocían la teoría de los actos propios, según la cual los particulares y las autoridades públicas debían ceñirse a los postulados de la buena fe que <<(…) sanciona como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto (…)>>. 3.1.1.- Los demandantes no podían desconocer las manifestaciones de voluntad consignadas en las actas de modificación del contrato de obra, las cuales fueron consentidas voluntariamente por el representante legal del Consorcio Amacayacu. 3.2.- No estaba demostrada la alteración de la ecuación económica del contrato de obra, de manera que no era procedente acceder a la compensación solicitada en la demanda.

C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 22 de septiembre de 2011[6] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: 4.1.- Las actas contractuales no podían ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo salvo que se invocara algún vicio del consentimiento o que en el momento de su suscripción se hubieran plasmado salvedades para expresar una inconformidad.

Como quiera que los demandantes no invocaron vicio del consentimiento alguno ni dejaron salvedades en los actas contractuales cuestionadas, concluyó que se debían negar las pretensiones de nulidad formuladas en la demanda. 4.2.- En cualquier caso, aclaró que la renuncia a las reclamaciones consignada en las actas contractuales no desconoció el derecho al debido proceso de los demandantes.

El representante legal del Consorcio Amacayacu estuvo de acuerdo con lo consignado en ellos y no manifestó ningún tipo de inconformidad en relación con su contenido. A los demandantes no les era dable desconocerlo, pues ello comportaba la vulneración del principio de buena fe contractual. 4.3.- La acción contractual solo puede versar sobre aquellos aspectos respecto de los cuales se dejaron salvedades claras, concretas y específicas en el acta de liquidación bilateral.

El anterior presupuesto no se cumplió, teniendo en consideración que el Consorcio Amacayacu dejó una salvedad genérica en el acta de liquidación bilateral, esto es, una salvedad que no definió en qué consistió el desacuerdo económico. Adicionalmente, no presentó la solicitud de reconocimiento de costos que afectaban la ecuación económica del contrato obra.

D.- Recurso de apelación de los demandantes 5.- Los demandantes solicitaron revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En el escrito de apelación plantearon los siguientes argumentos: 5.1.- Las estipulaciones de las actas de modificación del contrato de obra que establecían la renuncia del contratista a futuras reclamaciones eran nulas, en tanto desconocían el derecho al debido proceso que suponía la posibilidad de acudir a las autoridades para exigir la reivindicación de los derechos que consideraban vulnerados y la imposibilidad absoluta de renunciar a las acciones independientemente de su vocación de prosperidad. 5.2.- De la lectura de los apartes demandados se advierte que fueron impuestos por la Aerocivil.

Para concluir que la renuncia no fue voluntaria bastaba comparar la forma en que esta fue redactada en las actas de modificación del contrato de obra con la salvedad consignada en el acta de liquidación bilateral. 5.3.- La autonomía de la voluntad privada encuentra límites adicionales en el campo del derecho administrativo tales como las normas que regulan la contratación estatal que, entre otros, prohíben condicionar las modificaciones de los contratos a la renuncia de las reclamaciones a las que tienen derechos los contratistas. 5.4.- No puede entenderse válida ninguna estipulación que modifique el equilibrio que se debe predicar de las obligaciones y derechos de las partes en el contrato estatal. 5.5.- El tribunal no se pronunció sobre las pretensiones subsidiarias a las solicitudes de nulidad de los actas contractuales. 5.6.- La salvedad consignada en el acta de liquidación reflejaba que el reconocimiento de los costos que alteraron el equilibrio económico del contrato de obra estaba pendiente, por lo cual los demandantes se reservaron el derecho de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar aquello que fue motivo de inconformidad. 5.7.- Estaba demostrado que la Aerocivil introdujo modificaciones sustanciales al contrato de obra y que impidó al Consorcio Amacayacu presentar reclamaciones por la alteración de la ecuación económica del contrato.

Esta circunstancia se vio reflejada en el acta de liquidación del contrato de obra. 5.8.- Los demandantes convocaron a la Aerocivil ante la Procuraduría General de la Nación para dirimir la controversia contractual originada en el desequilibrio económico del contrato de obra. II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término establecido en el literal c) del numeral 10 del artículo 136 del CCA[7].

El contrato No. 2000342-OK-2002 fue liquidado de común acuerdo por las partes el 13 de junio de 2005, de manera que el término legal para presentar la demanda de controversias contractuales vencía el 13 de junio de 2007. Teniendo en consideración que la demanda fue radicada el 12 de junio de 2007, se concluye que fue presentada dentro del término legal. 7.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Esta decisión se adopta porque, tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, está demostrado que el Consorcio Amacayacu integrado por los demandantes no dejó una salvedad en el acta de liquidación del contrato de obra que le permitiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a formular las pretensiones de nulidad, enriquecimiento sin justa causa y desequilibrio económico del contrato.

F.- El contratista no dejó salvedades en el acta de liquidación del contrato que le permitieran formular las pretensiones de la demanda 8.- El artículo 11 de la Ley 80 de 1993 establece el derecho de los contratistas a efectuar salvedades al acta de liquidación cuando no compartan su contenido. El texto de la norma es el siguiente: <<ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

(…) Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.>> 9.- Desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido de manera pacífica que si no se dejan salvedades en el acta de liquidación bilateral no es posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a formular reclamaciones derivadas del contrato.

En sentencia del 10 de abril de 1997 esto dijo la Corporación: <<Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo.

La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.

La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.>>[8] 10.- La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado, adicionalmente, que la salvedad dejada en el acta de liquidación bilateral debe ser clara y específica para que tenga valor jurídico, así: <<Finalmente, la Sala quiere señalar que aunque Ecopetrol incluyó en el acta de liquidación final del contrato la anotación según la cual se reservó el derecho de presentar reclamaciones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dicha estipulación adolece de valor jurídico, toda vez que ella se presenta de manera general, abstracta y carente de toda especificidad, pues en ella no se concretan los conceptos por los cuales reclamaría, ni su cuantía ni el fundamento de los mismos.

Nótese que al respecto se dijo que en virtud del principio de la buena fe objetiva que debe guardarse durante la etapa de liquidación del contrato, las partes tienen la obligación de enterar a la otra, de manera clara y expresa, de todas aquellas circunstancias o razones, que den lugar a su inconformidad con el finiquito total que se propone, pues debe recordarse que quien esté inconforme con el corte de cuentas y el finiquito que se propone debe ineludiblemente expresar con qué y por qué no está de acuerdo y por consiguiente pedir o exigir el respectivo reconocimiento, de todo lo cual debe dar cuenta el acta respectiva pues ésta es finalmente la prueba de que expresó su inconformidad y que exigió el derecho que creía tener.

Por esto es que el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera ha venido insistiendo en que quién no hace salvedades claras y expresas en el acta de liquidación no puede luego concurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a pretender el reconocimiento de derechos que al momento de la liquidación no reclamó ni salvó, pues una vez efectuada la liquidación final del contrato las partes no pueden hacer reclamaciones que no hayan quedado concreta y expresamente determinadas en la correspondiente acta.>>[9] 11.- Esta Subsección considera, como lo ha sostenido de manera pacífica la Sección Tercera de la Corporación, que las salvedades que se dejan en el acta de liquidación bilateral deben ser claras y específicas porque su propósito es poner en conocimiento de la contraparte las inconformidades, superarlas, o intentar conciliarlas; y nada de esto puede hacerse si la advertencia es de un contenido genérico y si solo se indica que en el futuro se precisará el contenido del reclamo, como ocurre en este caso.

No obstante, la Sala advierte que el nivel de especificidad y claridad no puede ser llevado al extremo de exigirle al contratista que incluya en el texto del acta de liquidación bilateral los hechos y pretensiones de la demanda. En sentencia del 3 de abril de 2020 esta Subsección dijo lo siguiente: <<61.- La anterior manifestación no puede considerarse como una salvedad a la liquidación bilateral que le permita a la entidad que la suscribió formular jurisdiccionalmente las reclamaciones que no quedaron comprendidas en ella.

Mediante este acuerdo de voluntades las partes determinan de manera definitiva <<quien le debe a quien y cuanto>> y el mismo tiene el efecto de proscribir controversias futuras que surjan del contrato; como todo acuerdo dirigido a disolver directamente un conflicto, el mismo tiene efectos de cosa juzgada. La ley permite que ese efecto no opere respecto de las salvedades que las partes dejen en este acuerdo, lo que implica determinar cuál es reclamo sobre el cual no hubo acuerdo y sobre el cual la parte correspondiente se reserva el derecho de demandar.

No es necesario incluir en el texto de la liquidación los hechos y las pretensiones de la demanda judicial que la parte se reserva el derecho de formular, pero sí es indispensable indicar cuáles son las reclamaciones que no fueron transigidas en la liquidación.(…)>>[10] 12.- Ahora bien, en el acta de liquidación del contrato de obra el Consorcio Amacayacu dejó la siguiente salvedad: <<El Contratista CONSORCIO AMACAYACU, deja expresa constancia que próximamente radicará en la DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA de la UNIDAD ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL una solicitud de reconocimiento de costos que afectan el equilibrio económico del contrato.>> 13.- La anterior manifestación no puede considerarse como una salvedad que le permitiera a los demandantes formular jurisdiccionalmente las pretensiones de nulidad, enriquecimiento sin causa y desequilibrio económico del contrato de obra No. 2000342-OK-2002.

Ello, porque el Consorcio Amacayacu simplemente manifestó que presentaría una reclamación ante la Aerocivil por los costos que afectaron la ecuación económica del contrato, pero no indicó cuales fueron las inconformidades que tenía respecto de la ejecución del contrato de obra. 14.- En este punto es preciso recordar que las salvedades al acta de liquidación bilateral se deben dejar en el momento de su suscripción para que la contraparte conozca las razones que constituyen la inconformidad de la parte que la alega y no en un acto posterior como erróneamente pretendió realizarlo el Consorcio Amacayacu. 15.- La deficiencia de la salvedad consignada en el acta de liquidación del contrato no puede ser atribuida a la Aerocivil, como lo sugirieron los demandantes en el recurso de apelación al mencionar que las irregularidades evidenciadas al suscribir actas de suspensión y modificación del contrato de obra se reflejaron al momento de la liquidación bilateral.

En el expediente no está demostrado que la entidad demandada hubiera limitado al Consorcio Amacayacu para expresar sus inconformidades de manera clara, expresa y específica y, en cualquier caso, los demandantes no solicitaron la nulidad del acta de liquidación bilateral ni expresaron en el texto de la demanda que adoleciera de algún vicio del consentimiento. 16.- Por último, en relación con las pretensiones de nulidad de los actos contractuales es preciso advertir que en su posición mayoritaria[11] la Sala ha entendido que el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 no prohibe la renuncia a futuras reclamaciones.

En realidad, la citada disposición normativa prohibe que las modificaciones del contrato se condicionen a la renuncia de futuras reclamaciones por parte del contratista y en este caso no está demostrado que la Aerocivil hubiera forzado la inclusión de las disposiciones demandadas como un condicionamiento para las modificaciones del contrato de obra. 16.1.- El derecho al debido proceso que le asistía al Consorcio Amacayacu tampoco suponía la imposibilidad de renunciar a futuras reclamaciones, como lo afirmaron los demandantes en el libelo introductorio.

No existe una norma jurídica que prohiba a los contratistas renunciar a las reclamaciones que puedan derivar de las modificaciones del contrato estatal. G.- Condena en costas 17.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2011 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas por no aparecer causadas.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – No debe ser un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – No dejar salvedades en el acta de liquidación bilateral no significa que la parte no pueda reclamar posteriormente, sino que sus pretensiones no pueden prosperar; se trata de un asunto sustancial y no procesal Si bien acompañé la decisión adoptada por la Sala, no estoy de acuerdo con la afirmación según la cual “si no se dejan salvedades en el acta de liquidación bilateral no es posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a reclamar el pago de prestaciones surgidas del contrato”.

Tal como indiqué en la aclaración de voto presentada frente a la Sentencia de 8 de septiembre de 2021 (exp. 59476), “la inclusión de salvedades en el acta de liquidación, o en otros negocios jurídicos celebrados durante la ejecución de un contrato estatal sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, no es un requisito de procedibilidad de la demanda [ ] sino que determina el éxito que pueden tener las pretensiones.

En otras palabras, no haber dejado salvedades en un acta de liquidación no significa que la parte no ‘pueda reclamar posteriormente’, sino que [ ] sus pretensiones no pueden prosperar; luego, se trata de un asunto sustancial y no procesal”. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00348-01(43015) Actor: DARÍO MONTOYA MIER Y OTROS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO MONTAÑA PLATA 1.

Si bien acompañé la decisión adoptada por la Sala, no estoy de acuerdo con la afirmación según la cual “si no se dejan salvedades en el acta de liquidación bilateral no es posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a reclamar el pago de prestaciones surgidas del contrato”. 2. Tal como indiqué en la aclaración de voto presentada frente a la Sentencia de 8 de septiembre de 2021 (exp. 59476), “la inclusión de salvedades en el acta de liquidación, o en otros negocios jurídicos celebrados durante la ejecución de un contrato estatal sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, no es un requisito de procedibilidad de la demanda [ ] sino que determina el éxito que pueden tener las pretensiones.

En otras palabras, no haber dejado salvedades en un acta de liquidación no significa que la parte no ‘pueda reclamar posteriormente’, sino que [ ] sus pretensiones no pueden prosperar; luego, se trata de un asunto sustancial y no procesal”. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ----------------------- [1] Cuaderno principal, folio 222. [2] Cuaderno principal, folio 224 [3] Cuaderno principal, folios 225 – 232. [4] Cuaderno No 1, folios 11 – 34. [5] Cuaderno No. 1, folios 42 – 50. [6] Cuaderno principal, folios 174 – 190. [7] <<ARTICULO 136.

CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;(…)>> [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 10 de abril de 1997. Expediente 10.608. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de abril de 2016. CP Jaime Santofimio Gamboa. Radicación número: 50001-23-31-000-2005-30281-01(50217) [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de abril de 2020.

CP Martín Bermúdez Muñoz. No. 25000232600020030064501 (42524). [11] El Ponente considera que el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 prohíbe que el contratista renuncie al ejercicio de las acciones dirigidas a reclamar por las consecuencias que les generen las modificaciones del contrato. Esta norma no tiene carácter supletivo sino imperativo pues tiene el claro objeto de proteger los intereses del contratista: supone que en el desarrollo del contrato existe una posición de inferioridad del particular contratista que necesita o acepta la modificación del contrato con el objeto de poder ejecutar su objeto a cabalidad.

La entidad contratante tiene facultades excepcionales para disponer de estas medidas, mientras el contratista requiere de su consentimiento para pactarlas. Es por esta razón que se introduce la prohibición de renuncias a futuras reclamaciones como condición para celebrar este tipo de convenciones.