ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante la cual se declaró probada, de oficio, la caducidad de la acción. SÍNTESIS DEL CASO: La parte demandante solicita, entre otras pretensiones, que se declare el incumplimiento de un contrato de suministro de medicamentos, y la nulidad de varios actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de una caja de compensación familiar pública.
PROBLEMA JURÍDICO: ¿Operó el fenómeno de la caducidad de la acción de controversias contractuales en el caso particular, tal como determinó en primera instancia el ad quo, teniendo de presente la fecha de ejecución del contrato de suministro de medicamentos y la fecha de presentación del libelo introductorio, así como la naturaleza no contractual de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja, igualmente mencionados y reprochados bajo la pretensión de nulidad en la demanda? CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Por incumplimiento en obligaciones de contrato de suministros de medicamentos / RECURSO DE APELACIÓN COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de sentencias dictadas por los tribunales administrativos / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado / ACTO ADMINISTRATIVO – De naturaleza contractual / ACTO ADMINISTRATIVO – De inspección y control / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Vía indicada para obtener la declaratoria de nulidad de actos con funciones administrativas distintas a las contractuales / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / La Sala confirmará la sentencia apelada, porque comparte íntegramente la conclusión alcanzada por el Tribunal.
(…) Respecto de la pretensión de declaratoria de incumplimiento contractual, resulta claro que el término de caducidad aplicable era el de 2 años previsto en el numeral 10 del artículo 136 del CCA. Comoquiera que el plazo de ejecución del contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000 finalizó el 10 de octubre de 2001 –casi 6 años antes de la fecha de presentación de la demanda– y este no fue liquidado, la Sala concluye que el Tribunal acertó al declarar la caducidad de la acción frente a esta pretensión. (…) En cuanto a las pretensiones de declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja, la Sala considera que, si bien la acreencia reclamada por Asodrogas Ltda. tenía su origen en el contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000, estos actos no tienen naturaleza contractual, en la medida en que fueron proferidos en el marco de un procedimiento liquidatorio y no con ocasión del contrato en mención. (…) Si lo que se pretendía era cuestionar la legalidad de estos actos con el fin de obtener una indemnización de perjuicios, debía acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual estaba caducada para la fecha de presentación de la demanda por haber expirado los 4 meses previstos en el numeral 2 del artículo 136 del CCA.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 18001-23-31-000-2007-00049-01(63835) Actor: ASODROGAS LTDA. Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA S.A.) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – caducidad de la acción – NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – caducidad de la acción. Síntesis del caso: la parte demandante solicita, entre otras pretensiones, que se declare el incumplimiento de un contrato de suministro de medicamentos, y la nulidad de varios actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de una caja de compensación familiar pública.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante la cual se declaró probada, de oficio, la caducidad de la acción[1]. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 26 de enero de 2007, Asodrogas Ltda. presentó demanda[2], en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.)[3], en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe)[4]: “PRIMERA.- Que se declare el incumplimiento del contrato del contrato No 005 de fecha 16 de mayo de 2000 y sus contratos adicionales Nos. 001 del 1o. de abril 2001, 002 del 1o. de mayo de 2001, el No 003 del 1o. de julio de 2001 y el No 004 del 1o.
Septiembre de 2001, suscritos entre ASODROGAS LTDA y COMCAJA PROGRAMA ARS, por el no pago total de los mismos y, en consecuencia, solicito se declare la nulidad del acto administrativo complejo conformado por las resoluciones 0053 del 26 de octubre de 2004 y resolución 0239 del 30 de junio de 2005, ambas expedidas por el AGENTE LIQUIDADOR DE COMCAJA PROGRAMA ARS EN LIQUIDACIÓN, ‘por medio de las cual (es) se determinan las sumas y bienes que integran la masa de liquidación del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar del Caquetá ‘COMCAJA’ ARS en Liquidación y los que están excluidos de ella; se decide sobre las reclamaciones oportunamente presentadas dentro de este proceso Liquidatorio, señalando los créditos aprobados y rechazados en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de liquidación, la cuantía y el orden de restitución, indicando los créditos aprobados y rechazados contra la masa de Liquidación, la naturaleza de las mismas, su cuantía, las preferencias que determina la ley y la prelación para el pago y se resuelven las objeciones presentadas’, y que arroja un saldo a favor de COMCAJA A.R.S. EN LIQUIDACIÓN y en contra de ASODROGAS LTDA. de $130’975.956 como consecuencia del desarrollo de los contratos administrativos de suministro No 004 del 1º de mayo de 1999 y No. 005 de mayo 16 de 2000 y sus correspondientes adiciones que fueron suscritos entre las partes, tal como se indica en los anexos 9, 10.1 y 11 que hacen parte integral de la resolución 0239.
SEGUNDA.- Que es nula la resolución No. 0291 del 18 de julio de 2005 ‘por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa presentada por ASODROGAS LTDA contra las resoluciones No. 0053 del 26 de octubre de 2004 y 0239 del 30 de junio de 2005 expedidas por el Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA ARS en liquidación’.
TERCERA.- Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene cancelar la suma de TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SIETE MIL CINCUENTA Y CINCO ($348’807.055.00) PESOS, correspondientes a saldo insoluto que adeuda la entidad demandada a la sociedad que represento respecto de los contratos administrativos de suministro No 004 del 1º de mayo de 1999 y No. 005 de mayo 16 de 2000 y sus correspondientes adiciones.
CUARTA.- Que se condene la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA - COMCAJA PROGRAMA A.R.S. ‘EN LIQUIDACIÓN’ apagar por intereses moratorios sobre la suma antes relacionada a la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórica actualizado (inciso segundo, numeral 8º, artículo 4º, Ley 80 de 1993). QUINTA.- Las sumas así causadas devengarán los intereses previstos en el articulo 177 del Código Contencioso Administrativo y se ejecutará en los términos establecidos en el artículo 176 del C.C.A.”. 2.
En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 16 de mayo de 2000, Comcaja –en aquel entonces administradora del régimen subsidiado[5]– y Asodrogas Ltda. celebraron el contrato de suministro de medicamentos No. 5 de la misma fecha, el cual fue adicionado en varias oportunidades. 4. 2) “[D]el contrato No. 5 (…) qued[ó] pendiente por cancelar” una suma de $348.807.055,oo. 5. 3) “Por Resolución No. 2219 de 9 de octubre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención parcial de” Comcaja “para liquidar el área o programa de régimen subsidiado”. 6. 4) Si bien Asodrogas Ltda. presentó oportunamente en el procedimiento liquidatorio una reclamación “por un valor de $348.782.055,oo”, mediante Resolución No. 53 de 26 de octubre de 2004, el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja “rechaz[ó] totalmente la acreencia reclamada”.
Asodrogas Ltda. interpuso recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 239 de 30 de junio de 2005. 1.2. Posición de la parte demandada 7. El 19 de julio de 2010, Fiduprevisora S.A. contestó la demanda[6]. Propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación por pasiva de Fiduciaria La Previsora S.A. y/o patrimonio autónomo Comcaja ARS en liquidación” e “incapacidad de la parte demandada”. 1.3.
Sentencia de primera instancia 8. El 7 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Caquetá profirió sentencia de primera instancia[7], en la cual declaró probada, de oficio, la caducidad de la acción. El Tribunal adoptó esta decisión por las siguientes razones: 9. 1) En lo que tiene que ver con la pretensión de declaratoria de incumplimiento del contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000, puso de presente que el plazo de ejecución del contrato “se [había] extendi[do] hasta el 10 de octubre de 2001”, y consideró que, “aunque se aplicaran los plazos máximos de liquidación (cuatro meses para la liquidación de mutuo acuerdo, más dos para la unilateral), el término de caducidad se habría concretado con mucha anterioridad” a la fecha de presentación de la demanda. 10. 2) En relación con las pretensiones de nulidad de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja, sostuvo que tales actos no eran de naturaleza contractual.
Al respecto, manifestó (se trascribe): “Y no lo son porque, primero, tal relación ya se hallaba extinta cuando se produjeron los actos; porque, segundo, no fueron emitidos por la parte contratante, y porque –tercero- no llevan consigo el ejercicio del rol de una de las partes del contrato, sino que –como se dijo antes- se enmarcan en el ámbito de una función administrativa muy diferente a la contractual: de inspección y control.
Por tanto –se reitera- no pueden ser tenidos como actos contractuales pasibles de anulación por vía de acción de controversias contractuales”. 11. Con fundamento en lo anterior, indicó que “la vía indicada para obtener la declaratoria de nulidad de esos actos (…) era (…) la nulidad con restablecimiento del derecho”. Así, como la demanda fue presentada el 26 de enero de 2007, concluyó que para esa fecha “ya había precluido el término de cuatro meses legalmente fijado como límite para acudir a este medio de control”. 1.4.
Recurso de apelación 12. El 4 de marzo de 2019[8], Asodrogas Ltda. interpuso recurso de apelación en contra de la Sentencia de 7 de febrero de 2019. En el escrito de apelación, solicitó revocar la decisión de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: 13. 1) “[L]o demandado directamente no fue[ron los] acto[s] administrativo[s] conformado[s] por la[s] resolucion[es] que no tuv[ieron] en cuenta la acreencia en favor de Asodrogas;
(…) por medio de esta acción contractual se pretendía declarar el incumplimiento de la[s] cláusulas segunda y tercera de los contratos de suministro No. 4 y 5, así como [de] sus adiciones respectivas, ya que la entidad demandada no pagó el saldo pendiente, que ascendía a la suma de (…) $348.782.055,oo. Indiscutiblemente, una de las pretensiones [consecuenciales] sería que, como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento, se declarara por parte de la judicatura la nulidad de dicha[s] resolucion[es]”. 14. 2) Los actos administrativos “que se demandaron en el presente caso fueron proferidos con ocasión de la actividad contractual existente entre Asodrogas y Comcaja”. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 15. La Sala confirmará la sentencia apelada, porque comparte íntegramente la conclusión alcanzada por el Tribunal: 16. De entrada, debe precisarse que Asodrogas Ltda. acumuló en su demanda una pretensión de declaratoria de incumplimiento del contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000[9] con pretensiones de declaratoria de nulidad de actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja.
Como pasa a exponerse a continuación, para estos dos tipos de pretensiones debía realizarse un conteo de caducidad distinto: 17. 1) Respecto de la pretensión de declaratoria de incumplimiento contractual, resulta claro que el término de caducidad aplicable era el de 2 años previsto en el numeral 10 del artículo 136 del CCA. Comoquiera que el plazo de ejecución del contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000 finalizó el 10 de octubre de 2001 –casi 6 años antes de la fecha de presentación de la demanda– y este no fue liquidado, la Sala concluye que el Tribunal acertó al declarar la caducidad de la acción frente a esta pretensión. 18. 2) En cuanto a las pretensiones de declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador del programa de régimen subsidiado de Comcaja, la Sala considera que, si bien la acreencia reclamada por Asodrogas Ltda. tenía su origen en el contrato de suministro de medicamentos No. 5 de 2000, estos actos no tienen naturaleza contractual, en la medida en que fueron proferidos en el marco de un procedimiento liquidatorio y no con ocasión del contrato en mención. En consecuencia, la Sala comparte la posición del Tribunal en este punto, pues si lo que se pretendía era cuestionar la legalidad de estos actos con el fin de obtener una indemnización de perjuicios, debía acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual estaba caducada para la fecha de presentación de la demanda por haber expirado los 4 meses previstos en el numeral 2 del artículo 136 del CCA. 2.2.
Sobre la condena en costas 19. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 3. DECISIÓN 20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 7 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá.
SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). [2] Folios 124-137 del cuaderno 2. [3] Inicialmente, la demanda se dirigió en contra de la Caja de Compensación Familiar Campesina (Comcaja), creada por el artículo 73 de la Ley 101 de 1993 como “una corporación de subsidio familiar y como persona jurídica sin ánimo de lucro, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura”.
Sin embargo, el Tribunal inadmitió la demanda, entre otras razones, porque, en su entender, Comcaja “dejó de existir mediante Resolución No. 333 de 8 de agosto de 2006” (folios 207-209 del cuaderno 3). Al subsanar la demanda, Asodrogas Ltda. indicó lo siguiente (se trascribe): “[s]erá parte demandada la FIDUPREVISORA S.A., (…) sociedad con quien COMCAJA ARS EN LIQUIDACION suscribió el 7 de junio de 2006 contrato de fiducia comercial cuyo objeto es la administración por parte de la fiduciaria del patrimonio autónomo integrado por los activos monetarios contingentes” (folios 210-211 del cuaderno 3). [4] Según subsanación de la demanda presentada el 10 de agosto de 2009. [5] Según se afirmó en la demanda (se trascribe): “[m]ediante Resolución No. 0265 de febrero de 1996 la Superintendencia Nacional de Salud aprobó la administración de los recursos del Régimen Subsidiado a [Comcaja].
Por resolución No. 00502 del 30 de marzo de 2001 la Superintendencia Nacional de Salud revocó la autorización para administrar y operar el Régimen Subsidiado a [Comcaja] (…). Mediante Resoluciones Nos. 1236 y 1862 del 20 de junio y 13 de septiembre de 2001 respectivamente, se resolvieron los recursos de reposición impetrados contra el acto de revocatoria, confirmando en todas sus partes la Resolución atacada”. [6] Folios 227-251 del cuaderno 3. [7] Folios 394-397 del cuaderno principal. [8] Folios 401-405 del cuaderno principal. [9] Si bien en el recurso de apelación se afirmó que “por medio de esta acción contractual se pretendía declarar el incumplimiento de la[s] cláusulas segunda y tercera de los contratos de suministro No. 4 y 5, así como [de] sus adiciones respectivas”, revisada la pretensión primera de la subsanación de la demanda se advierte que en ella únicamente se solicitó (se trascribe): “[q]ue se declare el incumplimiento del contrato del contrato No 005 de fecha 16 de mayo de 2000 y sus contratos adicionales Nos. 001 del 1o. de abril 2001, 002 del 1o. de mayo de 2001, el No 003 del 1o. de julio de 2001 y el No 004 del 1o.
Septiembre de 2001 (…)”.