ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO: La controversia gira en torno a la pretensión encaminada a que se declare la existencia de un contrato de obra pública entre el demandante y el municipio de La Dorada, cuyo objeto habría consistido en la ejecución de las obras de mejoramiento de la vía existente entre dicho municipio y el de San Miguel, en el departamento de Caldas.
Consecuencialmente, el demandante pretende que se le reconozcan las cantidades de obra ejecutadas y se le indemnicen los perjuicios por la mora en su pago. PRESUPUESTOS PROCESALES / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de providencias emitidas por tribunales administrativos en sede de primera instancia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Su análisis se ejecuta de manera oficiosa La Sala debe detenerse en el análisis de la caducidad del término para interponer la demanda de controversias contractuales incoada el 5 de julio de 2011, toda vez que, además de que la presentación oportuna de la demanda, es un presupuesto procesal de la acción, es una institución de orden público y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio, (…) tanto en primera como en segunda instancia. [Es preciso recordar que] si bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC, la competencia del ad quem se circunscribe a las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia, (…) según la postura unificada de esta Corporación, (…) lo cierto es que ello no impide que el juez se pronuncie respecto de todos los aspectos que, de conformidad con la ley, deben ser estudiados, aun sin que medie petición de parte.
Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la caducidad de la acción (…) [Lo anterior se aclara porque], el Municipio demandado formuló en su contestación la excepción que denominó “prescripción”, aunque lo cierto es que su contenido y fundamentos corresponden a la excepción de caducidad, pues se funda en que entre la celebración del contrato de obra No. 22110701 el 22 de noviembre de 2007 o entre la suscripción del acta de recibo final de la obra el 25 de septiembre de 2008 y la interposición de la demanda, transcurrieron más de dos (2) años.
El Tribunal no se pronunció sobre esta excepción y el Municipio no insistió en ella (…). Por ende, el análisis que sobre la caducidad se propone adelantar la Sala, se hace de manera oficiosa. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RECURSO DE APELACIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Naturaleza jurídica / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Su análisis se ejecuta de manera oficiosa / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – De controversias contractuales / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se declara de oficio, por razones que la providencia expone ampliamente La caducidad de la acción contenciosa administrativa es la consecuencia jurídico-procesal que impide acceder a la administración de justicia para reclamar un derecho cuandoquiera que se han sobrepasado los límites temporales perentorios establecidos en la ley para hacerlo.
Bien se sabe que la caducidad, aunque drástica en sus efectos, es una institución que está al servicio de salvaguardar la seguridad jurídica mediante la consolidación de situaciones de hecho y de derecho que no deben prolongarse indefinidamente o quedar inconclusas. (…) En este caso, a la luz de las pruebas arrimadas al expediente, la Sala encuentra que la demanda se presentó por fuera del término establecido por la ley procesal y, por ende, se encuentra caducada.
(…) La acción de controversias contractuales, consagrada en el artículo 87 del CCA —subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998—, es procedente para lograr que las partes de un contrato estatal persigan que se declare, entre otras, “su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales […]” (énfasis agregado).
La pretensión conforme a la cual se solicita la declaratoria de existencia del contrato estatal debe ser promovida a través de la acción de controversias contractuales, según el numeral 10 del artículo 136 del CCA, dentro del término de “[…] dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” (énfasis agregado).
(…) Entonces, se colige que el demandante ubicó temporalmente la ocurrencia del fundamento de hecho con base en el cual pretende la declaratoria de la existencia del contrato de obra pública, en el comité ampliado del 2 de abril de 2008, pues en él se habrían concretado los elementos esenciales que dieron lugar al surgimiento de tal contrato en razón de la oferta que en esa reunión formuló el Secretario de Planeación del Municipio y su aceptación por parte del demandante, acuerdo en virtud del cual habría iniciado a ejecutar las obras que habrían constituido el objeto de ese negocio jurídico.
Por ende, en los términos del numeral 10 del artículo 136 del CCA, la fecha a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de dos (2) años de la acción de controversias fue a partir del 3 de abril de 2008 (…). La demanda fue presentada por la actora el 5 de julio de 2011 [posterior a solicitud de conciliación prejudicial y eventual suspensión de término que aquella solicitud genera], tal y como consta en el sello impuesto por la Dirección Seccional para la Administración Judicial de Manizales del departamento de Caldas.
Por ende, para esa fecha, la acción de controversias contractuales en lo que concierne a la pretensiones primera y segunda —de existencia del contrato y determinación del objeto—había caducado hacía 1 año, 1 mes y 14 días. (…) En lo que concierne a las demás pretensiones [reconocimiento y pago del 50% restante por concepto de obras ejecutadas y adeudadas al demandante], así como los demás perjuicios materiales y morales que se le habrían causado, la Sala también encuentra que se formularon de manera extemporánea.
(…) Se advierte que para contar el término de caducidad en lo que a estas últimas pretensiones concierne, se acudirá también a lo dispuesto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 136 del CCA (…). [Así], encuentra la Sala que el término de caducidad empezó a correr a partir del día siguiente a aquel en el que se suscribió el acta No. 6 de recibo final de la obra del 25 de septiembre de 2008, fundamentalmente porque en el momento en que ello ocurrió, el objeto del supuesto contrato de obra pública que habría celebrado el [demandante] con esa entidad territorial se habría agotado (…).
Por ende, bajo este supuesto, las pretensiones relativas al incumplimiento e indemnización de perjuicios, con una interpretación bastante amplia de cara a la confusa relación de nociones y conceptos de la demanda, ha debido presentarse, a más tardar, el 26 de septiembre de 2010. (…) Dado que la demanda se presentó el 5 de julio de 2011 [luego de que se elevara solicitud de conciliación prejudicial en marzo 24 de 2010 y se expidiera constancia que la declaraba fallida], se concluye que fue extemporánea.
(…) Por todo lo anterior, la Sala declarará probada la caducidad de la acción de controversias contractuales. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 CONDENA EN COSTAS: Improcedente En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMIISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia contiene aclaración de voto emitido por la honorable consejera Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00295-01 (52999) Actor: CARLOS JULIO MORALES ENCISO Demandado: MUNICIPIO DE LA DORADA Y LA ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO -COOTECOL- Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La controversia gira en torno a la pretensión encaminada a que se declare la existencia de un contrato de obra pública entre el demandante y el municipio de La Dorada, cuyo objeto habría consistido en la ejecución de las obras de mejoramiento de la vía existente entre dicho municipio y el de San Miguel, en el departamento de Caldas. Consecuencialmente, el demandante pretende que se le reconozcan las cantidades de obra ejecutadas y se le indemnicen los perjuicios por la mora en su pago.
LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 23 de octubre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió: “PRIMERO: NIÉGANSE las súplicas del proceso de controversia contractual promovido por el señor Carlos Julio Morales Enciso contra el Municipio de La Dorada y la Administración Cooperativa del Territorio Colombiano ‘COOTECOL’, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas, por lo brevemente expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere y ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático ‘Justicia Siglo XXI’”.[1] El anterior proveído decidió la demanda presentada el 5 de julio de 2011[2] por el señor Carlos Julio Morales Enciso, cuyos hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación: Pretensiones El señor Morales Encisco formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que entre la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas y el Sr. CARLOS MORALES ENCISO existió un contrato de obra pública, dada la aceptación implícita que hace la Alcaldía de La Dorada - Caldas sobre la continuidad en la ejecución de las obras por parte del Sr. CARLOS JULIO MORALES ENCISO.
SEGUNDO: Que conforme a la declaración anterior el objeto de dicho contrato fue culminar la obra pública que había pactado la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas mediante contrato de OBRA CIVIL No. 22110701 suscrito con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOL- NIT 830.089.849-1 teniéndose que esta última dejo [sic] abandonada la obra, en un mínimo estado y quien la ejecuto [sic] por cuenta propia fue el Sr. CARLOS JULIO MORALES ENCISO.
TERCERO: Que el Sr. CARLOS JULIO MORALES ENCISO, ejecuto [sic] una cantidad de obra equivalente a la suma de: SETECIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS CUATRO PESOS M/CTE [$735’546.704], teniéndose que la Alcaldía de La Dorada – Caldas únicamente cancelo [sic] al Señor CARLOS JULIO MORALES ENCISO el equivalente al 50% de dicha cantidad de obra ejecutada, por lo anterior debe cancelar la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOL- NIT 830.089.849-1 el CINCUENTA PORCIENTO [sic] (50%) restante debidamente indexado y que asciende a la suma de: TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($367.773.352).
CUARTO: Ordene a la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOL- NIT 830.089.849-1 INDEMNIZAR al Señor: CARLOS JULIO MORALES ENCISO por los perjuicios materiales y morales que le causaron las dos (2) entidades en relación y con ocasión del desarrollo de dichas obras ejecutadas en su totalidad y aun no canceladas.
QUINTO: En caso de oposición, condenar en costas judiciales y agencias en derecho a la Alcaldía Municipal de La Dorada – Caldas de manera SOLIDARIA con la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO – COOTECOL- NIT 830.089.849-1.”[3] Hechos de la demanda En apoyo de sus pretensiones, el señor Morales Enciso expuso, en síntesis, los siguientes hechos: El 22 de noviembre de 2007, previo proceso de licitación pública, el municipio de La Dorada (en adelante, el Municipio) celebró el contrato de obra pública No. 22110701 con la Administración Cooperativa del Territorio Colombiano —COOTECOL— (en adelante, COOTECOL) por un valor de $1.199’875.324 y un plazo de ejecución que vencería el 31 de diciembre de 2007.
Indicó que, de conformidad con la cláusula novena del referido contrato, el Municipio desembolsaría el 50% de dicho valor al contratista a título de anticipo, el cual únicamente podría ser invertido en la ejecución de la obra y sería manejado a través de una cuenta bancaria conjuntamente administrada por COOTECOL y el interventor del contrato.
Manifestó que, según se consignó en el acta No. 11 del 2 de abril de 2008, en esa misma fecha se llevó a cabo un comité ampliado —convocado con el fin de verificar el estado de ejecución del contrato de obra[4]— en el que el interventor del contrato manifestó que COOTECOL no había ejecutado el objeto, toda vez que para ese momento el 78% de las obras aún no habían sido construidas, por lo cual el Secretario de Planeación del Municipio les manifestó a los asistentes, incluyendo al actor, que para terminarlas era necesario “intervenir la obra bajo la misma figura de COOTECOL, el cual no tendría el manejo directo de los recursos, y las obras se ejecutarían a través de subcontratistas”[5] en función de las actividades que restaran —pilotaje, instalación del afirmado, rocería y limpieza de alcantarillas—.
Agregó que en esa reunión también se les comunicó a los asistentes que el término de ejecución del contrato se había prorrogado hasta el 31 de mayo de 2008. Señaló que la propuesta del Secretario de Planeación del Municipio fue aceptada por los asistentes por ser “ajustada y razonable”, pero que todos ellos exigieron que COOTECOL reintegrara el saldo del anticipo que no hubiese invertido en la ejecución de las obras.
Afirmó que, a partir de dicho acuerdo, el demandante dio inicio a la ejecución directa de las obras, con la complacencia y permisión del Municipio y del interventor del contrato. Aseveró que obras fueron ejecutadas en su totalidad exclusivamente por el demandante. Aclaró que el señor Morales Enciso no tiene relación alguna con COOTECOL —porque no es un subcontratista, empleado o mandatario suyo— y que ejecutó el contrato como consecuencia de la desidia y abandono del contratista.
Narró que el 15 de mayo de 2008, el señor Morales Enciso y la interventoría suscribieron el acta No. 2 en la que se constató una ejecución de obra del 32,59% pero cuyo valor, que ascendía a $154’573.375, le fue girado en un 50% —pues el resto se imputó a la amortización del anticipo— a COOTECOL y no al señor Morales Enciso; en todo caso, señaló que el indicado 50%, en cuantía de $77’286.788, se lo pagó COOTECOL al demandante mediante el endoso del cheque entregado por la Alcaldía a la Cooperativa.
Agregó que, cuando el demandante le requirió el pago completo a la alcaldía, el Alcalde del Municipio le manifestó verbalmente que tan pronto COOTECOL reintegrara el anticipo, se le cancelarían los valores ejecutados en su integridad. Manifestó que, movido por la legítima confianza que le despertó la conducta del Municipio, el señor Morales Enciso ejecutó las obras, para lo cual suscribió con la interventoría las actas parciales de obra Nos. 3 a 6 y que, al igual que con el acta parcial de obra No. 2, COOTECOL le endosó los cheques que le entregó la Alcaldía por el 50% de los valores de las actas, debido a que el resto fue imputado a la amortización del anticipo.
Señaló que la omisión en el control y vigilancia sobre COOTECOL por parte del Municipio, condujo a que el señor Morales Enciso ejecutara un nuevo contrato con el mismo objeto, pero que, al no pagársele completamente el valor de las obras que finalizó, se le causaron unos perjuicios que las demandadas le deben indemnizar. Los fundamentos de derecho de la demanda Argumentó que, pese a que el contrato de obra cuya declaratoria de existencia se pretende no se elevó a escrito, sí se perfeccionó un contrato verbal que consistió en que el demandante continuara con la ejecución del objeto contratado entre el Municipio y COOTECOL, conducta que fue aceptada y tolerada por el Municipio.
Agregó que se debía extender la aplicación del principio de la realidad sobre las formas consagrado en el derecho laboral en procura de prevenir que las demandadas se beneficien a costa del demandante que actuó diligentemente pero que, producto de las conductas antijurídicas de las demandadas, se encuentra en una difícil situación económica.
Los argumentos de defensa de las partes demandadas Municipio de La Dorada El 12 de julio de 2012, el Municipio contestó la demanda en el sentido de oponerse a todas las pretensiones[6] y planteó las excepciones de “inexistencia de la obligación frente al municipio de La Dorada”, “cobro de lo no debido” y “prescripción”, cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son los siguientes: Señaló que el Municipio no tuvo una relación contractual con el señor Morales Enciso, sino exclusivamente con COOTECOL, que era la que le pagaba y le impartía órdenes al señor Morales Enciso.
Agregó que el Municipio descontó el porcentaje correspondiente a la amortización del anticipo de los pagos a que estaba obligado en virtud de la suscripción de las actas parciales de obra, según lo establece el referido contrato, conducta que dista de ser antijurídica. Afirmó que, pese a desconocer el detalle de la relación jurídica entre COOTECOL y el señor Morales Enciso, lo cierto es que del endoso de los cheques que aquél le hacía a éste, así como de la radicación de cuentas de cobro del demandante a COOTECOL, se puede deducir que el demandante actuaba como mandatario y, por ende, en nombre y representación de la Cooperativa en la ejecución de las obras, por lo cual las pretensiones de Morales Enciso contra el Municipio eran improcedentes.
Señaló que el señor Morales Enciso ejecutó las obras con fundamento en una relación contractual celebrada con COOTECOL y que, por tanto, cualquier incumplimiento de las obligaciones dinerarias o de cualquier otra índole derivadas de esa relación jurídica deben ser indemnizadas por la Cooperativa y no por el Municipio. Por último, indicó que los derechos que se derivarían del supuesto contrato de obra estarían prescritos dado que el contrato de obra No. 22110701 fue suscrito el 22 de noviembre de 2007, el acta de recibo final de la obra se suscribió el 25 de septiembre de 2008 y el demandante presentó su demanda cuando ya habían transcurrido más de dos (2) años desde estos hechos, dado que lo hizo a finales del año 2011.
Administración Cooperativa del Territorio Colombiano - COOTECOL El 29 de julio de 2013, a través de curadora ad litem, COOTECOL contestó la demanda para oponerse a todas sus pretensiones[7] con fundamento en que el contrato no consta por escrito. Agregó que no existe prueba de la cesión del contrato de obra No. 22110701, por lo que la demanda carece de fundamento.
No formuló excepciones. Los fundamentos de la sentencia impugnada Como fundamento de su decisión, el Tribunal[8] expresó las siguientes razones: Comenzó por señalar que las excepciones planteadas por el Municipio en la contestación de la demanda guardaban relación directa con la cuestión litigiosa por lo que serían resueltas conjuntamente al analizar el fondo de la controversia.
Sin embargo, al hacer este análisis, no se pronunció sobre la excepción de prescripción planteada por el Municipio. Indicó que, si bien estaba probado en el proceso que el señor Carlos Julio Morales Enciso intervino en la ejecución de las obras, no era posible afirmar que dicha intervención la hubiese hecho en calidad de contratista del Municipio, sino que, partiendo de los elementos de juicio obrantes en el plenario, había indicios de que su actuación se dio como subcontratista de COOTECOL o como su representante.
Estimó que en el expediente no obra un escrito contentivo del supuesto acuerdo de voluntades entre el demandante y el Municipio, por lo cual no era posible declarar la existencia de un contrato estatal, pues ese documento es, según la ley, requisito esencial para su perfeccionamiento. Agregó que en la cláusula décima séptima del contrato de obra No. 22110701, las demandadas convinieron, de una parte, que la cesión del contrato debía estar precedida del consentimiento expreso del Municipio, el cual no se probó en el proceso y, de otra, que los subcontratos entre COOTECOL y sus contratistas no generaban una relación entre estos últimos y el Municipio.
Dijo que de las pruebas recabadas en el proceso se podía concluir que COOTECOL nunca dejó de ser parte del contrato de obra No. 22110701 y que, incluso, si dicho contratista no ejecutó las obligaciones directamente sino a través del señor Morales Enciso, los incumplimientos que este último pudiera enrostrarle a COOTECOL no pueden atribuirse al Municipio, y, en todo caso, por tratarse de un subcontrato celebrado entre particulares, no son del resorte de esta jurisdicción. El RECURSO DE APELACIÓN El 21 de noviembre de 2014, el demandante interpuso recurso de apelación[9] contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que la decisión sea revocada para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
En soporte de su petición, argumentó: Que el Tribunal desconoció e interpretó indebidamente el acta del comité ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008 en el que se demostraba que existía un atraso en la ejecución de las obras a cargo de COOTECOL del orden del 75%, pese a que el anticipo hubiese sido desembolsado en su totalidad por el Municipio, el cual nunca fue reintegrado por la demandada ni al Municipio ni al señor Morales Enciso.
Manifestó que no le asistía razón al Tribunal cuando concluyó que no existía prueba de cesión del contrato de obra a favor del demandante, toda vez que, en esa reunión del 2 de abril de 2008, el Secretario de Planeación del Municipio aceptó la figura de la cesión del contrato y, a partir de dicho consentimiento, el demandante concluyó que era él quien pasaba a ostentar la calidad de contratista de las obras abandonadas por COOTECOL, motivo por el cual confió legítimamente que se le reintegraría el anticipo no invertido por el anterior contratista.
Afirmó que el endoso de los cheques que le hizo COOTECOL y la complacencia del Municipio en la ejecución de las obras eran pruebas fehacientes de que sí se adoptaron actos conducentes a celebrar el contrato estatal cuya declaratoria de existencia se pretende. Negó que el señor Morales Enciso fuera un subcontratista o que actuara en nombre y representación de COOTECOL y, en cambio, aseveró que siempre actuó en nombre propio, como lo evidencia el hecho de que en el acta de comité ampliado No. 12 del 16 de abril de 2008 se denominó al señor Morales Enciso como contratista.
Agregó que, en el oficio del 4 de julio de 2008, COOTECOL le manifestó al señor Morales Enciso que él era el responsable directo por la ejecución de las obras. Señaló que el 1º de abril de 2009, el demandante le solicitó al Municipio hacer efectiva la garantía de cumplimiento y no recibir las obras hasta tanto no se le cancelaran los saldos que se le adeudaban al demandante.
Empero, mediante oficio del 15 de abril de 2009, la Secretaría de Planeación del Municipio la manifestó que el contratista era COOTECOL, respuesta que, a su juicio, comportaba una vulneración frontal al principio de buena fe debido a que a él ya se le había indicado que ejecutara las obras en nombre propio. Indicó que el Tribunal no valoró las pruebas testimoniales practicadas en el proceso que acreditaban con claridad que el señor Morales Enciso no era subcontratista de COOTECOL.
Tampoco valoró la prueba pericial y la inspección judicial —esta última practicada mediante despacho comisorio por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de La Dorada—, en las que se afirmaba que el señor Morales Enciso conocía muy bien las obras, de lo que se deduce que fue él quien las ejecutó. Manifestó que en la demanda se perseguía la declaratoria de existencia de la cesión del contrato de obra, lo que se probaba claramente con el acta de comité ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008.
Invocó los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, así como las providencias del 6 de abril de 2000 (Exp. 12.775) y del 11 de noviembre de 2008 (Exp. 11.895) proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación para señalar que la ley y la jurisprudencia admiten la posibilidad de declarar la existencia de un contrato estatal cuando, como en este caso, el acuerdo de voluntades estaba precedido de un escrito, como lo es el contrato de obra No. 22110701 del 22 de noviembre de 2007.
Mediante auto del 1º de diciembre de 2014[10], el Tribunal concedió el recurso de apelación. A través de auto del 12 de agosto de 2015 se admitió el recurso[11] y, posteriormente, mediante auto del 7 de octubre de 2015[12], se les corrió a las partes y al Ministerio Público traslado por el término de 10 días para alegar de conclusión. No se hicieron pronunciamientos en esta etapa procesal[13].
CONSIDERACIONES La oportunidad de la demanda Previo a pronunciarse sobre el objeto de la apelación, la Sala debe detenerse en el análisis de la caducidad del término para interponer la demanda de controversias contractuales incoada el 5 de julio de 2011, toda vez que, además de que la presentación oportunda de la demanda es un presupuesto procesal de la acción, es una institución de orden público y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio.
En ese sentido, es importante reseñar que, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC, la competencia del ad quem se circunscribe a las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia y a los aspectos que estén íntimamente relacionados con ellos o, según la postura unificada de esta Corporación, se encuadren dentro del marco global de la apelación, lo cierto es que ello no impide que el juez se pronuncie respecto de todos los aspectos que, de conformidad con la ley, deben ser estudiados, aun sin que medie petición de parte.
Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la caducidad de la acción, la cual puede —y debe— ser declarada de oficio por el juez, tanto en primera como en segunda instancia. Este criterio fue ratificado en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Sección el 6 de abril de 2018: “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”[14] (énfasis agregado).
Se indica, además, que el Municipio demandado formuló en su contestación la excepción que denominó “prescripción”, aunque lo cierto es que su contenido y fundamentos corresponden a la excepción de caducidad, pues se funda en que entre la celebración del contrato de obra No. 22110701 el 22 de noviembre de 2007 o entre la suscripción del acta de recibo final de la obra el 25 de septiembre de 2008 y la interposición de la demanda, transcurrieron más de dos (2) años.
El Tribunal no se pronunció sobre esta excepción y el Municipio no insistió en ella pues no formuló recurso de apelación contra la sentencia, que le fue en todo favorable dado que se despacharon negativamente las pretensiones formuladas por el señor Morales Enciso en su contra. Por ende, el análisis que sobre la caducidad se propone adelantar la Sala, se hace de manera oficiosa.
La caducidad de la acción contenciosa administrativa es la consecuencia jurídico-procesal que impide acceder a la administración de justicia para reclamar un derecho cuandoquiera que se han sobrepasado los límites temporales perentorios establecidos en la ley para hacerlo. Bien se sabe que la caducidad, aunque drástica en sus efectos, es una institución que está al servicio de salvaguardar la seguridad jurídica mediante la consolidación de situaciones de hecho y de derecho que no deben prolongarse indefinidamente o quedar inconclusas[15].
En este caso, a la luz de las pruebas arrimadas al expediente, la Sala encuentra que la demanda se presentó por fuera del término establecido por la ley procesal y, por ende, se encuentra caducada. Lo anterior con fundamento en las siguientes razones: La acción de controversias contractuales, consagrada en el artículo 87 del CCA —subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998—, es procedente para lograr que las partes de un contrato estatal persigan que se declare, entre otras, “su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales […]” (énfasis agregado).
La pretensión conforme a la cual se solicita la declaratoria de existencia del contrato estatal debe ser promovida a través de la acción de controversias contractuales, según el numeral 10 del artículo 136 del CCA, dentro del término de “[…] dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” (énfasis agregado).
Se parte de este supuesto normativo porque los demás que previó el legislador y que detalló en los literales (a) a (d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA suponen la existencia misma del contrato, al definir que el momento a partir del cual empieza a correr el plazo para demandar depende de si el negocio jurídico está o no sujeto a liquidación y, por tanto, en ellos no se enmarca la pretensión relativa a su existencia[16].
De la demanda, sus pretensiones y el recurso, se deduce que el actor ubica temporalmente la celebración del contrato de obra pública cuya declaratoria de existencia persigue, en la propuesta que formuló el Secretario de Planeación del Municipio a los asistentes del comité ampliado que se llevó a cabo el 2 de abril de 2008 —al que asistió el demandante— y cuyas discusiones fueron vertidas en el acta No. 11 de esa misma fecha, pues, en su sentir, en dicho comité se habrían configurado los elementos esenciales que habrían dado lugar a que se perfeccionara el acuerdo de voluntades.
Así se deduce de los siguientes hechos relatados en la demanda. En el hecho quinto el actor manifestó que: “[E]l 2 de Abril de 2.008 se efectuó un Acta de Comité Ampliado No. 011 de 2.008, con el fin de verificar el avance en las obras del contrato de obra civil suscrito entre la Alcaldía y COOTECOL […] el Secretario de Planeación del Municipio de La Dorada, Dr. JORGE ENRIQUE ANGEL, manifiesta que una solución práctica que permita la continuidad de los problemas a pesar de todos era intervenir bajo la misma figura de COOTECOL, el cual no tendría el manejo directo de los recursos, y las obras se ejecutarían a través de subcontratistas […]”[17] (énfasis agregado).
Agregó en el hecho sexto del libelo que “la propuesta de terminar la obra a través de subcontratista la efectuó la Alcaldía Municipal y los asistente [sic] a la reunión de dicho comité ampliado dijeron que la veían ajustada y razonable […]” (énfasis agregado)[18]. Con base en lo anteriormente relatado, en el hecho séptimo, el demandante señaló que “es allí donde el Señor CARLOS MORALES ENCISO inicia la ejecución directa del contrato de obra civil que debía ejecutar COOTECOL, efectuando actos idóneos e inequívocos como contratista bajo la total complacencia y permisividad del CONTRATANTE (Alcaldía municipal de la Dorada -Caldas) y el INTERVENTOR DEL CONTRATO DE OBRA […]” (énfasis agregado)[19].
De lo anterior se colige que el demandante ubicó temporalmente la ocurrencia del fundamento de hecho con base en el cual pretende la declaratoria de la existencia del contrato de obra pública, en el comité ampliado del 2 de abril de 2008[20], pues en él se habrían concretado los elementos esenciales que dieron lugar al surgimiento de tal contrato en razón de la oferta que en esa reunión formuló el Secretario de Planeación del Municipio y su aceptación por parte del demandante, acuerdo en virtud del cual habría iniciado a ejecutar las obras que habrían constituido el objeto de ese negocio jurídico.
Por ende, en los términos del numeral 10 del artículo 136 del CCA, la fecha a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de dos (2) años de la acción de controversias fue a partir del 3 de abril de 2008, fecha en la que, se insiste, a juicio del demandante, se configuraron los elementos esenciales del contrato estatal cuya declaratoria persigue como fundamento de sus demás pretensiones.
Esta posición se refrenda, además, a partir de lo que el señor Morales Enciso señaló en su recurso de apelación, en el cual indicó que el Tribunal interpretó indebidamente el acta de la anotada reunión porque, en su opinión, allí se comprobaba con claridad la existencia de una cesión de posición contractual del contrato de obra celebrado con COOTECOL[21].
Esta afirmación ratifica que el motivo de hecho en que se basan sus pretensiones se ubica fácticamente en lo discutido en la reunión del comité ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008. Con base en lo anterior, la demanda cuya pretensión basilar se soporta en que se declare la existencia de un contrato, debió presentarse dentro de los dos (2) años siguientes al 3 de abril de 2008 —día siguiente de la fecha en que se llevó el comité ampliado No. 11 del 2 de abril de 2008—, esto es, a más tardar el 3 de abril de 2010.
Según el sello de recibido impuesto por la Procuraduría General de la Nación, la solicitud de conciliación prejudicial del actor se presentó el 24 de marzo de 2010[22]. Por ende, con la presentación de esta solicitud, en los términos del artículo 21 de la Ley 640 de 2001[23], se suspendió el cómputo del término de caducidad, faltando 11 días para que se configurara.
De conformidad con la constancia expedida el 10 de mayo de 2010 por la Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos ante el Tribunal Administrativo de Caldas[24], la audiencia de conciliación se llevó a cabo el 4 de mayo de 2010, declarándose fallida por falta de ánimo de conciliatorio. Así las cosas, con la expedición de la anotada constancia, en los términos del ya invocado artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009[25], se reanudó el cómputo del término de caducidad.
Por ende, los 11 días para que operara vencieron el 21 de mayo de 2010 —viernes—. La demanda fue presentada por la actora el 5 de julio de 2011, tal y como consta en el sello impuesto por la Dirección Seccional para la Administración Judicial de Manizales del departamento de Caldas[26]. Por ende, para esa fecha, la acción de controversias contractuales en lo que concierne a la pretensiones primera y segunda —de existencia del contrato y determinación del objeto—había caducado hacía 1 año, 1 mes y 14 días.
En lo que concierne a las demás pretensiones, es decir, las que se dirigen a que se declare que de los $735’546.704 que habría ejecutado en obras el señor Morales Enciso en razón del contrato que, según dijo, se habría perfeccionado el 2 de abril de 2008, únicamente se le reconoció y pagó el 50% y, por tanto, que aún se le adeuda el 50% restante, así como los demás perjuicios materiales y morales que se le habrían causado, la Sala también encuentra que se formularon de manera extemporánea.
Antes de proceder a desarrollar las razones de esta conclusión, la Sala precisa que el punto de partida para determinar la oportunidad de la demanda no es el mismo respecto de todas sus pretensiones, en tanto, si bien no se desconoce la relación que existe entre unas y otras, lo cierto es que parten de supuestos de hecho o de derecho diferentes.
En efecto, las relacionadas con la declaratoria de existencia del contrato y su objeto se asocian a la formación y nacimiento mismo de la relación negocial, mientras que las demás se fundan en el incumplimiento —la falta de pago— de las obligaciones que habrían surgido en razón de un supuesto contrato estatal, es decir, se asocian, no a aspectos originados en la formación del negocio jurídico, sino a su ejecución. Con todo y la diferencia entre los supuestos de hecho y de derecho de ambos grupos de pretensiones, se advierte que para contar el término de caducidad en lo que a estas últimas pretensiones concierne, se acudirá también a lo dispuesto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 136 del CCA, en tanto en el expediente no obra información de la que puedan deducirse las condiciones en las que se habría pactado el supuesto contrato del que habría surgido la obligación de pago cuyo reconocimiento se reclama, su término de ejecución, vencimiento y si estaba o no sometido a liquidación. En ese contexto, bajo el derrotero argumentativo y fáctico que propone el actor, sin posibilidad de apreciación distinta pues implicaría la variación de la causa petendi, encuentra la Sala que el término de caducidad empezó a correr a partir del día siguiente a aquel en el que se suscribió el acta No. 6 de recibo final de la obra del 25 de septiembre de 2008[27], fundamentalmente porque en el momento en que ello ocurrió, el objeto del supuesto contrato de obra pública que habría celebrado el señor Morales Enciso con esa entidad territorial se habría agotado.
Así, como el demandante afirmó que la obras las ejecutó él directamente como contratista y no como subcontratista, mandatario o representante de COOTECOL, aun cuando no hubiere suscrito dicha acta de recibo final[28], debe concluirse que, al menos, para ese momento ya conocía que el objeto del supuesto contrato ya había culminado y, por tanto, que al haber cumplido con las obligaciones que habría adquirido en razón de aquel, también habría surgido a su favor el derecho a percibir la remuneración que se hubiera pactado por ello.
Por ende, bajo este supuesto, las pretensiones relativas al incumplimiento e indemnización de perjuicios, con una interpretación bastante amplia de cara a la confusa relación de nociones y conceptos de la demanda, ha debido presentarse, a más tardar, el 26 de septiembre de 2010. La solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 24 de marzo de 2010[29], faltando 6 meses y 2 días para que operara la caducidad.
Como la constancia de conciliación fallida se expidió el 10 de mayo de 2010[30], el cómputo del periodo de caducidad que se suspendió en virtud de dicha solicitud, se reanudó el 11 de mayo. Por ende, la demanda ha debido presentarse 6 meses y 2 días después de esa fecha, esto es, el 13 de noviembre de 2010. Empero, dado que ese día era sábado, la caducidad ocurrió a partir del vencimiento del primer día hábil siguiente, esto es, el 16 de noviembre de 2010.
Dado que la demanda se presentó el 5 de julio de 2011, se concluye que fue extemporánea. Incluso, si el caso se analizara desde la perspectiva de la actio in rem verso, esto es, en el marco de la acción de reparación directa[31] por un eventual enriquecimiento sin causa a favor del municipio, la Sala tendría que concluir también que la demanda se presentó por fuera de la oportunidad prevista en la ley porque: De conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del CCA, la acción de reparación directa caduca “al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 16.2.
El hecho que, bajo esta hipótesis daría lugar a la causación del daño, ocurrió el 25 de septiembre de 2008, fecha en la que se suscribió el acta No. 6 de recibo final de la obra[32], toda vez que, a partir de ese momento, se entregaron las obras al municipio, generando con ello un enriquecimiento del patrimonio de aquél y el correlativo empobrecimiento del demandante; no obstante, en este escenario, el conocimiento del daño se habría dado cuando, a través de comunicación SDP No. 0854 del 15 de abril de 2009[33], la entidad territorial le informó al demandante que no le pagaría las cantidades de obra ejecutadas.
Este documento, dirigido al señor Carlos Julio Morales Enciso, tiene nota de recibido del 23 de abril, se infiere, de 2009[34], sin rúbrica; sin embargo, la Sala tendrá en cuenta esa fecha como la de conocimiento del documento por parte del demandante, pues fue él el que lo aportó al proceso sin objetar su contenido. 16.3. En ese contexto, la demanda de reparación directa habría caducado el 24 de abril de 2011; no obstante, como la solicitud de conciliación se presentó el 24 de marzo de 2010, el término se suspendió faltando aún 1 año, 1 mes y 1 día para que operara la caducidad.
El conteo del término suspendido se reanudó a partir del 11 de mayo de 2010, al día siguiente al de la expedición de la constancia de conciliación; por tanto, el término legal para presentar la demanda feneció el 12 de junio de 2011, pero la demanda se presentó el 5 de julio de 2011, es decir, de manera extemporánea porque la caducidad había operado hacía 23 días.
Por todo lo anterior, la Sala declarará probada la caducidad de la acción de controversias contractuales. A manera de colofón, la Sala estima necesario precisar que el análisis sobre el fenómeno de la caducidad que aquí se hizo cobija todas las pretensiones de la demanda, sin que sea dable hacer un análisis separado de la relación que pudo existir entre COOTECOL y el demandante, porque el actor basó la solidaridad que existiría entre las demandadas —pretensiones tercera y cuarta— en la supuesta celebración de un contrato estatal entre él y el Municipio y no en la existencia de una relación jurídica autónoma —contractual o de otra índole— entre el demandante y la cooperativa, tanto que fue enfático en señalar en su demanda y en el recurso de apelación que entre él y la cooperativa no existió una relación contractual o de otra índole; además de que tampoco formuló una pretensión independiente encaminada a que se declare la responsabilidad extracontractual de COOTECOL que la ate al pago de las obligaciones del contrato estatal cuyo reconocimiento y pago pide que se ordene.
Asimismo, se advierte que, ante la ausencia de una pretensión autónoma que se enderece a que el juez se pronuncie respecto de una relación jurídica entre COOTECOL y el demandante, o a que se declare la responsabilidad extracontractual de esa Cooperativa por la falta de pago de las obras que dice haber ejecutado en razón de un supuesto contrato estatal, no es posible, ni siquiera, escindir del objeto planteado en la demanda un conflicto entre particulares que debiera ser conocido por la jurisdicción ordinaria.
Costas En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. I. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 23 de octubre de 2014, la cual, en su parte resolutiva, quedará así: “1. DECLARAR de oficio la caducidad de la acción de controversias contractuales interpuesta por el señor Carlos Julio Morales Enciso, por las razones señaladas en esta providencia.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con aclaración de voto VF Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRETENSIONES DE LA DEMANDA – Declaración de existencia de un contrato estatal / CONTRATO / CONTRATO ESTATAL – En aquellos el escrito es un requisito ad substantiam actus / CONTRATACIÓN ESTATAL / REQUISITO AD SUBSTANTIAM ACTUS / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Si bien es cierto que la primera pretensión se dirige a obtener la declaratoria de existencia del contrato, (…) el enfoque del fallo debió revaluarse, ya que, de entrada, correspondería establecer si en realidad la acción contractual impetrada era la procedente, lo cual no aconteció. (…) La invocación de la pretensión de existencia de un contrato, como lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación, se ha justificado en aquellos negocios en los cuales no se requiere del escrito como requisito de perfeccionamiento del contrato; sin embargo, este escenario no se presenta en los contratos sometidos a Ley 80 de 1993, como lo sería el del caso concreto, en el que el escrito es un requisito ad substantiam actus (…). [En suma], no hay un contrato estatal entre el demandante y el municipio y en ese evento no se reúnen los presupuestos de procedencia de la acción contractual, por lo que no se estima pertinente analizar la caducidad de esa acción sino la de la reparación directa que habría de corresponder, [la cual] también estaría afectada por la caducidad, como lo concluye el fallo en su parte final (…) motivo por el cual se acompaña el sentido de la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00295-01(52999) Actor: CARLOS JULIO MORALES ENCISO Demandado: MUNICIPIO DE LA DORADA Y LA ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL TERRITORIO COLOMBIANO -COOTECOL- Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (ACLARACIÓN DE VOTO) Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Subsección, me permito señalar que, aunque comparto en parte lo resuelto en el proceso de la referencia, estimo pertinente aclarar el voto en relación con los siguientes aspectos: El presupuesto de la caducidad se analizó por el cauce de la acción contractual, bajo la consideración de que esa había sido la vía escogida por el demandante para solicitar la declaratoria de existencia de un contrato que supuestamente surgió luego entre la entidad estatal y el subcontratista demandante.
Al respecto estimo que, si bien es cierto que la primera pretensión se dirige a obtener la declaratoria de existencia del contrato, respetuosamente considero que el enfoque del fallo debió revaluarse, ya que, de entrada, correspondería establecer si en realidad la acción contractual impetrada era la procedente, lo cual no aconteció. Es importante tener en cuenta que la invocación de la pretensión de existencia de un contrato, como lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación, se ha justificado en aquellos negocios en los cuales no se requiere del escrito como requisito de perfeccionamiento del contrato; sin embargo, este escenario no se presenta en los contratos sometidos a Ley 80 de 1993, como lo sería el del caso concreto, en el que el escrito es un requisito ad substantiam actus.
Surge del recuento del caso que en realidad no hay un contrato estatal entre el demandante y el municipio y en ese evento no se reúnen los presupuestos de procedencia de la acción contractual, por lo que no se estima pertinente analizar la caducidad de esa acción sino la de la reparación directa que habría de corresponder. En consideración a que esta última a la postre también estaría afectada por la caducidad, como lo concluye el fallo en su parte final, es este el motivo por el cual se acompaña el sentido de la decisión. En los términos anteriores, dejo expuestos los argumentos de mi aclaración de voto.
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado |Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica |[pic] | |mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el | | |certificado digital que arroja el sistema permite validar| | |la integridad y autenticidad del presente documento en el| | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas| | |/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al | | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Folio 711, cuaderno del Consejo de Estado. [2] La fecha de presentación de la demanda consta en el sello impuesto por la Dirección Seccional para la Administración Judicial de Manizales, departamento de Caldas, a folio 16 del cuaderno 1.
La demanda obra a folios 4 a 16, cuaderno 1. [3] Folio 9, cuaderno 1. [4] De conformidad con lo consignado en el documento que se aportó a folios 140 a 147 dicho comité tuvo por objeto la “verificación de avance y estado de la ejecución del convenio y de igual forma el contrato de obra, así como verificar el cumplimiento de compromisos pactados en el comité de obra No. 10” (folio 140, cuaderno 1). [5] Folio 5, cuaderno 1. [6] Folios 293 a 303, cuaderno 1. [7] Folios 370 a 372, cuaderno 1 A. [8] Ver folios 418 a 427, cuaderno del Consejo de Estado. [9] La sentencia del 23 de octubre de 2014 fue notificada mediante estado del 11 de noviembre de 2014, de conformidad con el artículo 295 del Código General del Proceso, tal y como lo informó el Tribunal al responder el oficio A-2015-0767-O del Consejo de Estado (folio 455, cuaderno del Consejo de Estado).
El término de 10 días para interponer y sustentar el recurso según el artículo 212 del CCA vencía el 26 de noviembre de 2014 (el 17 de noviembre fue feriado, los días 15, 16, 22 y 23 fueron inhábiles). El recurso de apelación fue presentado y sustentado por el actor el 21 de noviembre (folios 429 a 439, cuaderno del Consejo de Estado), por lo que es oportuno. [10] Folio 441, cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folio 457, cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folio 459, cuaderno del Consejo de Estado. [13] Ver constancia secretarial que obra a folio 466 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 6 de abril de 2018, Exp. 46.005, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [15] Sobre la noción de la caducidad ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto de unificación del 1º de julio de 2019, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Exp. 62.009 y sentencia del 26 de julio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Exp. 41.037. [16] Un entendimiento similar fue adoptado por la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 18 de febrero de 2010, Exp. 37004, C.P. Enrique Gil Botero. [17] Folio 5, cuaderno 1. [18] Folio 5, cuaderno 1. [19] Folio 5, cuaderno 1. [20] El acta de comité ampliado No. 11 obra en el expediente a folios 140 a 147 del cuaderno 1. [21] “De igual forma disiente este recurrente, frente a la interpretación efectuado [sic] por honorable [sic] Tribunal respecto de la inexistencia de la cesión del contrato de obra al Señor CALORS JULIO MORALES ENCISO, cuando en esta acta que más que probado [sic] que efectivamente el municipio de La Dorada, si acepto [sic] la figura de la cesión del contrato con lo expuesto por Secretario de Planeación en dicha acta.
Folio 430, cuaderno del Consejo de Estado [22] Folio 225, cuaderno 1. [23] Ley 640 de 2001, artículo 21: “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” [24] Folio 17, cuaderno 1. [25] Artículo 3º, Decreto 1716 de 2009: “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. […]” [26] Folio 16, cuaderno 1. [27] Folios 84 a 85, cuaderno 1. [28] El documento fue suscrito por COOTECOL, el Municipio, el interventor del contrato el INVIAS y FONADE. [29] Folio 225, cuaderno 1. [30] Folio 17, cuaderno 1. [31] “[…] lo verdaderamente pretendido por la accionante es que se declare que la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal E.P.S se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio de la sociedad Médicos Asociados S.A […] de manera que la pretensión es propia de la actio de in rem verso en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de reparación directa”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 27 de enero de 2016, Exp. No. 29.869, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En igual sentido Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2018, Exp. 36.247, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [32] Folios 84 a 85, cuaderno 1. [33] Folios 164 y 165, cuaderno 1. [34] Tiene que ser así porque el documento se adjuntó a la solicitud de conciliación prejudicial que el demandante presentó el 24 de marzo de 2010 (numeral 14 del acápite de pruebas de la solicitud, folio 230, cuaderno 1).