EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RECURSO DE SUPLICA - Confirmar la decisión que rechazó la solicitud de extensión […] El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: […] […]Precisó la Sala Plena, que la anterior regla y la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989.

Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. […] [L]a Sala Plena de esta Corporación, a través de esta sentencia de unificación, fue clara al indicar que en todos los casos pendientes a solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, se aplicaría el nuevo criterio jurisprudencial. Por consiguiente, la peticionaria (…) tiene que acogerse a los nuevos lineamientos emitidos por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. […] Así las cosas, se tiene que la sentencia de unificación incoada por la solicitante, no puede ser tenida en cuenta como postura jurisprudencial vigente y actualizada del Consejo de Estado, por lo tanto, no es procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la señora (…) por carecer de fuerza vinculante como precedente, por lo cual se confirma la decisión que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. […] [L]a Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada (…) que rechazó el mecanismo de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas, dado el cambio jurisprudencial arriba mencionado.

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 102 / CPACA – ARTÍCULO 269 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01088-00(3867-18) Actor: FABIOLA BOLÍVAR TREJOS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Referencia: RECURSO DE SÚPLICA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de súplica presentado en contra de la decisión dictada por el consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, el 9 de mayo de 2019, a través de la cual rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 1.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de extensión de jurisprudencia. La señora Fabiola Bolívar Trejos, solicitó [1]la extensión de los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación, con número radicado 25000-23-25-000-2006- 07509-01 (0112-09), por considerar que se encontraba en los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado de lo anterior, solicitó se le reliquide su pensión de jubilación tomando como ingreso base de liquidación, todos los factores devengados durante el último año de servicios. 2.

Supuestos Fácticos La señora Fabiola Bolívar Trejos, expuso los siguientes hechos: « […] 1. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS nació el día 8 de noviembre de 1951 en Riosucio (Caldas). 2. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, laboró al servicio del Municipio de Pereira, desde el 13 de mayo de 1986 hasta el 1988 regresando el 19 de junio de 1990 hasta el 31 de diciembre de 2011. 3.

La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, laboró al servicio del Municipio de Pereira, desempeñando el cargo de Técnico Administrativo 367-05. 4. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, estuvo vinculada al servicio del Municipio de Pereira como empleada pública. 5. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, laboró al servicio de la Contraloría General de Risaralda, desde el 13 de abril de 1988 hasta el 19 de junio de 1990. 6.

La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, laboró al servicio de la Contraloría General de Risaralda, desempeñando el cargo de Revisora de Acción Comunal. 7. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, estuvo vinculada al servicio de la Contraloría General de Risaralda como empleada pública. 8. La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que al 1 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad. 9.

La señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS cumplió 55 años el día 8 de noviembre de 2006. 10. Luego de cumplir con los requisitos de edad y semanas cotizadas, mi poderdante, solicitó el día 4 de junio de 2009 ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que le reconociera pensión de vejez. 11. Mediante la Resolución No. 301 del 25 de enero de 2010, se reconoció a la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS pensión de vejez, de conformidad con las disposiciones aplicables en la Ley 797 de 2003, con base en 1294 semanas cotizadas hasta mayo de 2009, con un ingreso base de liquidación de un millón ciento treinta nueva mil ochocientos noventa y dos pesos ($1.139.892) y un porcentaje de liquidación de 67.39%. 12.

La pensión de vejez reconocida a la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, fue por la suma setecientos setenta y ocho mil ciento setenta y tres pesos ($768.173), para el año 2010. 13. Ante este acto administrativo la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, presenta recurso de apelación solicitando le sea reliquidada su pensión mensual vitalicia de vejez. 14.

Mediante la Resolución No. 150 del 19 de enero de 2011, se reconoció a la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS pensión de vejez, con base en 1880 semanas cotizadas hasta el 30 de noviembre de 2010, con ingreso base de liquidación de un millón cuatrocientos cincuenta y cinco mil ciento cincuenta y seis pesos ($1.455.156), y un porcentaje de liquidación de 79.14%. 15.

La pensión de vejez reconocida a la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, ascendió a la suma de un millón ciento cincuenta y un mil seiscientos diez pesos ($1.151.610), para el año 2011. 16. Mediante Decreto No. 1141 del 19 de diciembre de 2011, se aceptó la renuncia de la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, con efectos fiscales a partir del 2 de enero de 2012. 17.

Posteriormente la Resolución No. 406 del 24 de enero de 2012, se reconoció a la señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, una reliquidación de su pensión de vejez, por valor de un millón ciento noventa y seis mil novecientos dieciséis pesos ($1.196.916), a partir del 2 de enero de 2012. 18. La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones debió reconocer a mi poderdante pensión de vejez, según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 […] » 1.3.

El auto recurrido Mediante providencia[2] del 9 de mayo de 2019, con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, se consideró que la solicitud debía ser rechazada. Dicho auto expresó lo siguiente: «[…] Dado que la posición interpretativa de la sentencia invocada del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, objeto de petición en este mecanismo, ya fue recogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en el fallo citado, no se pueden extender los efectos de la primera, pues con ello se deslegitimaría el propósito del legislador de asegurar, con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que se protejan los derechos de las personas a través de unas interpretaciones jurisprudenciales expresas y claras.

En otras palabras, al haberse fijado por la Sala Plena una posición clara y expresa sobre la forma como se debe establecer el monto de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, no es procedente aplicar el instituto jurídico de la extensión la jurisprudencia de una tesis que ya fue recogida por esta Corporación. […] En este orden de ideas, en el caso concreto, no resulta procedente la petición de extender los efectos de la sentencia de unificación de la Sección Segunda esta Corporación del 4 de agosto de 2010 por estar en contravía con otras de unificación de la Corte Constitucional y, especialmente, con lo dispuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado, en lo que se refiere al tema objeto de extensión, esto es, respecto al IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición […] 1.4.

Recurso de súplica La señora Fabiola Bolívar Trejos, inconforme con la decisión anterior, solicitó la revocatoria de auto[3] de fecha 9 de mayo de 2019, donde argumentó lo siguiente: «[…] Atendiendo las consideraciones planteadas, en el sub examine se tiene que mi poderdante la señora FABIOLA BOLIVAR TREJOS, presentó el día 6 de agosto de 2018, una solicitud de extensión de jurisprudencia, con el fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, dentro del proceso de radicación 2006-07509-01 (0112-2009), por considerar que tenía derecho a que la entidad le reliquidara la pensión con base en el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio.

Dicha solicitud, cumplió con todos los requisitos legales y procedimentales establecidos en la Ley 1437 de 2011 que regula la materia, sin embargo fue rechazada el día 15 de noviembre de 2018, por considerarse que la línea jurisprudencial definida en la sentencia de unificación invocada por la solicitante y los criterios interpretativos que de allí emanaban, cambiaron de manera sustancial y determinante. […] Si bien es cierto la anterior Sentencia (sic) de Unificación (sic) busca sentar jurisprudencia respecto del Ingreso (sic) base de liquidación que debe aplicarse en relación al régimen de transición es necesario hacer mención a los efectos del precedente judicial, con anterioridad, se mencionó que el Consejo de Estado, Sección Tercera en Sentencia 68001-23-31-000-2009-00295-01 del 4 de septiembre de 2017, Consejero Ponente JAIME ORLANDO SANTOFIMO GAMBOA, estableció que, “(ii) Es criterio general, no limitado a expresos y singulares casos puntuales, que todo cambio de precedente jurisprudencial, referido a competencias estatales, derechos o mecanismos de protección, debe ser adoptado e interpretado con efecto prospectivo o a futuro”.

(v) la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos. Sobre el tema en cuestión cabe también mencionar que el Consejo de Estado al referirse al tema de los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones en el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985, en providencia del 31 de octubre de 2018 dictada por los Honorables Magistrados de la Sección Segunda dentro del proceso con radicación No. 680012333000201500569-01, avocó conocimiento con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.

Esta situación a la luz de las disposiciones legales y constitucionales expuestas se torna contraria al reconocimiento de los derechos de acceso a la justicia y el debido proceso, de mi poderdante señora FABIOLA BOLÍVAR TREJOS, por cuanto después de haber esperado durante un plazo razonable una decisión de fondo con respecto a una prestación tan importante como es su pensión de vejez, se le hace nugatorio su derecho por razones ajenas a su voluntad y a la diligencia de su actuación, esto es, se le impone una carga que la administración de justicia debe llevar debido a la obligación constitucional y legal que tiene de impartir justicia material sobreponiéndose a los procedimientos entendidos como obstáculos para la eficacia del derecho sustancial […]».

CONSIDERACIONES 2.1. El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: […] No obstante lo anterior, el artículo 614 del Código General del Proceso dispuso que con el objeto de resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia, las entidades públicas debían solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien dispondrá de 10 días para manifestar su intención de rendir concepto el cual se deberá producir en un término máximo de 20 días.

Así las cosas, el término de que dispone la entidad para responder la solicitud, se ha entendido por un total de 60 días, dada la modificación generada por el artículo antes mencionado. Ahora bien, en relación con el trámite que se debe seguir cuando se niega la petición o se guarda silencio por parte de la administración, la misma codificación dispone: «[…] Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.

En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.» De igual manera, el artículo 269 del CPACA establece el procedimiento de la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado. Este artículo dispone, en rasgos generales, lo siguiente: • Negada la extensión por parte de la Administración, o ante el silencio de la misma, el ciudadano, a través de apoderado, podrá acudir al Consejo de Estado para buscar, mediante la presentación de un escrito razonado, que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación a su caso concreto; • Del escrito se dará traslado a la entidad demandada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de igual manera se le comunicará al Ministerio Público de dicha actuación; • Vencido el término del traslado, se convocará a una audiencia donde se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que hubiere lugar.

Como se vio anteriormente, el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un procedimiento especial y sumario que pretende replicar una situación jurídica resuelta en una sentencia de unificación a un caso que fáctica y jurídicamente corresponda con el ya resuelto en la sentencia invocada.

2.2. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 4 DE AGOSTO DE 2010. La Sección Segunda, mediante sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida en el proceso radicado con el número 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112- 09), actor: Luis Mario Velandia, en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formas y favorabilidad en materia laboral, con apoyo en los antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, llegó a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

2.3. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018. A raíz de algunas decisiones que, en sede ordinaria y de tutela, desconocieron el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda en la sentencia del 4 de agosto de 2010, a propósito de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el problema interpretativo en materia de aplicación integral de los regímenes pensionales a partir de las reglas de transición sobre las condiciones del IBL aplicables a todos los beneficiarios del régimen general de la Ley 33 de 1985, fue que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, avocó el conocimiento del asunto para proferir sentencia de unificación sobre el siguiente aspecto: «si el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se aplica al régimen de transición».

En sentencia del 28 de agosto de 2018[4], proferida dentro del proceso radicado con el número 52001-23-33-000-2012-00143-01, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentó la siguiente regla jurisprudencial: ➢ «El ingreso base de liquidación del inciso tercero del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

Además, fijó las siguientes subreglas: ➢ «La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el período para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en lavariación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación expedida por el DANE. ➢ La segunda subregla es que los factores salariales que se pueden incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de pensiones».

Precisó la Sala Plena, que la anterior regla y la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989. Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. No obstante lo anterior, surgió el interrogante de si idéntica tesis debería aplicarse para los docentes, por ello, la Sección avocó conocimiento para unificar el punto en torno a estos servidores a través del auto de 31 de octubre de 2018[5], por ende, a partir de allí no se vislumbra un precedente vigente y actual que les fuera aplicable, hasta tanto se expidió la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en la que se determinó la manera en que debía liquidarse la pensión de docentes.

Ahora, en relación con el argumento del suplicante de que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 «intenta dar alcances retrospectivos a su jurisprudencia sin considerar que la jurisprudencia no puede entrar a regir situaciones que se causaron con anterioridad a su expedición», es preciso recordar que la misma sentencia de unificación, indicó lo siguiente: « […] Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]». [Negrillas fuera del texto] Lo anterior evidencia que la Sala Plena de esta Corporación, a través de esta sentencia de unificación, fue clara al indicar que en todos los casos pendientes a solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, se aplicaría el nuevo criterio jurisprudencial.

Por consiguiente, la peticionaria Fabiola Bolívar Trejos, tiene que acogerse a los nuevos lineamientos emitidos por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Así las cosas, se tiene que la sentencia de unificación incoada por la solicitante, no puede ser tenida en cuenta como postura jurisprudencial vigente y actualizada del Consejo de Estado, por lo tanto, no es procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Fabiola Bolívar Trejos, por carecer de fuerza vinculante como precedente, por lo cual se confirma la decisión que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. En conclusión, la Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada de fecha 9 de mayo de 2019, que rechazó el mecanismo de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas, dado el cambio jurisprudencial arriba mencionado.

Así las cosas, la Sala

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 9 de mayo de 2019 proferida por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: una vez en firme esta providencia, por secretaría dese cumplimiento a lo ordenado en el inciso segundo de la parte resolutiva del auto del 9 de mayo de 2019.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folio 16 a 24 [2] Folio 55 a 60. [3] Folio 63 a 66 [4] Es menester aclarar que el consejero ponente de la presente providencia manifestó su salvamento parcial a la sentencia del 28 de agosto de 2018 en cuanto consideró, de manera respetuosa y fundamentada ante el cuerpo colegiado de lo Contencioso Administrativo, que dicha sentencia redujo las expectativas legítimas de aquellas personas que buscaban pensionarse con sujeción al régimen previsto en la Ley 33 de 1985. [5] Proferido dentro del proceso radicado con el número 680012333000201500569-01.