LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PENSIÓN GRACIA DE JUBILACIÓN […] El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.[…] [A] raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. […] Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), […] De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […] Ahora bien, sea lo primero anotar que, según lo dispuesto por el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la prestación consagrada en esa norma, es indispensable que el interesado, entre otros requisitos, compruebe haber observado «buena conducta», exigencia que sostiene el a quo no colmó el accionante, toda vez que fue sancionado disciplinariamente por «haber presentado documentos falsos para obtener el ascenso en el escalafón docente». […] Por su parte, entre las sanciones previstas en el artículo 49 del referido ordenamiento (Decreto extraordinario 2277 de 1979), por alguna de las causales de mala conducta descritas en el artículo 46 idem, se encuentra la impuesta al demandante «[…] suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración […]», descrita como «Suspensión en el escalafón hasta por seis (6) meses que ocasiona la pérdida de los derechos y garantías de la carrera docente por el término de la suspensión, y la pérdida del tiempo de suspensión para los efectos de ascenso en el escalafón». […] [L]a conducta desarrollada por el accionante demostró el incumplimiento de los deberes como servidor público, por consiguiente, no cumple uno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913, para acceder a pensión gracia. […] Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues el actor no colmó los requisitos para acceder a la pensión gracia, entre ellos, desempeñar su labor docente con buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 NUMERAL 2 / LEY116 DE 1928 / LEY 43 DE 1975 / DECRETO EXTRAORDINARIO 2277 DE 1979 – ARTÍCULO 49 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02427-01(0361-20) Actor: JAIRO ARMANDO SARMIENTO DÍAZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 4 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 35 a 50). El señor Jairo Armando Sarmiento Díaz, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 50281 de 1° de octubre de 2008 y PAP 33140 de 17 de enero de 2011, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia; y del auto ADP 2995 de 1° de noviembre de 2012, que ordenó el archivo definitivo del expediente.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de adquisición del estatus (4 de julio de 2009), indexar las sumas resultantes y sufragar los intereses moratorios; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que nació el 20 de noviembre de 1951 y laboró en la docencia oficial desde el 22 de septiembre de 1980 hasta cuando fue retirado del servicio por invalidez, el 14 de noviembre de 2006.
Afirma que el 18 de septiembre de 2007 reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de los actos administrativos acusados, para lo cual argumentó que a él le fue impuesta una sanción disciplinaria, por lo que no cumple los requisitos para acceder a la prestación deprecada. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 11, 13, 25, 29, 48, 53, 58, 288 y 289 de la Constitución Política; 138 del Código Penal; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933 y 14 de la Ley 91 de 1989; y la Ley 100 de 1993. Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que las sanciones disciplinarias no pueden ser imprescriptibles y para cuando se produjo la sanción ya había alcanzado el estatus pensional. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 83 a 89).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación y prescripción. Asevera que en el caso del demandante se valoraron «[…] las condiciones fácticas y jurídicas y no ha encontrado el cumplimiento del lleno de requisitos para acceder a la prestación solicitada […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 107 a 116).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 4 de abril de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] se encuentra acreditado en proceso disciplinario que el accionante en calidad de docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, incurrió en una falta y fue sancionado por haber presentado documentos falsos para obtener el ascenso en el escalafón docente, la mala conducta aconteció en el año de 1999, es decir, antes de que se acreditaran los demás requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, distinto es que la sanción solo se hubiera producido hasta el año 2005, en razón de la culminación del proceso disciplinario».
Sostiene que «[n]o es de recibo […] el argumento del demandante según el cual la sanción ya prescribió […]. Darle asidero a una afirmación así permitiría que docentes con mala conducta tan solo tuvieran que esperar la prescripción de 3 años alegada y ahí si solicitar la pensión […]» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 124 a 131). Inconforme con la anterior decisión, el accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que «no se puede considerar que una conducta aislada tuvo una connotación de tal magnitud que afectara de manera alguna la labor del ejercicio docente [y] con posterioridad a la sanción de 90 días el docente siguió ejerciendo su labor hasta que fue retirado del servicio por invalidez […]» (sic).
Afirma que la autoridad disciplinaria impuso una sanción provisional de 90 días de suspensión en el ejercicio del cargo de maestro, pero «[…] no tuvo la certeza de que en efecto el docente utilizó documentación inexacta para efectos de ascender en el escalafón docente, porque de haberse comprobado tal hecho, de seguro la sanción disciplinaria habría sido mayor […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 21 de octubre de 2019 (f. 133) y admitido por esta Corporación a través de auto 4 de marzo de 2020 (f. 138), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 149), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la entidad demandada[1], que señaló que «[…] mediante oficio SE AU2125 del 24 de noviembre de 2001, suscrito por la gerente de la unidad de escalafón docente, dirigido al tecnológico inespro, solicitó la verificación de los cursos de capacitación mencionados, solicitud a la cual dio respuesta el […] jefe de la oficina P.F.P.D. de la Fundación Universitaria Panamericana, antes tecnológico inespro, mediante oficio P.F.P.D. 0245-02 del 13 de febrero de 2002 y P.F.P.D. 0816-02 del 17 de diciembre de 2002, [en el que i]nforma que el señor Armando Sarmiento no se registra como usuario del P.F.P.D. para los certificados mencionados, por tanto al mencionado señor no se ele expidió certificación de dicho curso. […] En ocasión a lo anterior, mediante resolución número 07260 del 9 de agosto de 1999, la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante Santa Fe de Bogotá D.C., de la S.E.D. le concedió ascenso para lo cual fueron reconocidos los créditos de los cursos de capacitación ya mencionados. […] De conformidad con lo anterior, la autoridad disciplinaria concluyo una vez practicado el respectivo proceso que de acuerdo al material probatorio recaudado está demostrado que el demandante conocía la no participación en las capacitaciones que aporto para su ascenso al grado 13 y pese a lo anterior allego dolosamente datos inexactos con el objeto de obtener mayor puntaje para su ascenso. […] La anterior resolución resolvió en su artículo primero sancionar disciplinariamente con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración al señor Jairo Armando Sarmiento Diaz.
En consecuencia, de lo anterior es claro que el señor Jairo Armando Sarmiento Diaz, no cumple con los requisitos establecidos en el numeral tercero del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, ya que se encuentra inmerso en la causal de mala conducta establecida en el artículo 46 del decreto 2277 de 1979» (sic para toda la cita). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no colma la condición de observar buena conducta en el ejercicio de sus funciones de docente, al haber sido sancionado disciplinariamente por presentar «documentos falsos para obtener el ascenso en el escalafón docente». 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con cédula de ciudadanía (f. 34), el demandante nació el 20 de noviembre de 1951, por lo que cumplió 50 años de edad el 20 de noviembre de 2001. b) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) [f. 27], el accionante devengó entre el 1° de enero de 2000 y el 30 de diciembre de 2001 sueldo y primas de alimentación, especial, navidad y vacaciones. c) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 7 de abril de 2015 (ff. 27 y 28), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Bogotá D.C.), en el que se informa que el actor prestó sus servicios para ese ente territorial, en condición de maestro, desde el 22 de septiembre de 1980 hasta el 14 de noviembre de 2006 (cuando fue retirado por invalidez), en el régimen de pensiones nacionalizado. d) Resolución 4159 de 4 de noviembre de 2005, emanada de la secretaría de educación de Bogotá, «Por medio de la cual se falla en primera instancia el proceso disciplinario […] contra el docente Jairo Armando Sarmiento […]», en el sentido de «[…] SANCIONAR disciplinariamente con suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración al señor Jairo Armando Sarmiento Díaz […]».
Sobre la tipicidad de la falta disciplinaria, se expone que la norma infringida fue el numeral 15 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, vigente para el momento de los hechos y recogido por el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, estatuto que regía la materia para la fecha de imposición de la sanción, puesto que «[…] el servidor público investigado obtiene ascenso al escalafón trece (13), presentando al efecto ante la Unidad de Escalafón docente de la Secretaría de Educación Distrital, los certificados de los cursos referidos» (sic) y «[…] en desarrollo del proceso se obtuvo certeza de la actuación al presentar documentos que contenían dato inexacto a su nombre [el 5 de abril de 1999 ] y que incidió para mejorar su posicionamiento en el escalafón», lo que evidencia «[…] su accionar doloso, pues guardó silencio durante el tiempo de vigencia del acto administrativo».
La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución 454 de 7 de febrero de 2007 (f. 51, que contiene 3 CDs) e) Resolución de 29 de septiembre de 2009, por la cual la fiscalía setenta y uno seccional de Bogotá precluyó investigación adelantada contra el actor por los delitos de fraude procesal, falsedad en documento privado y estafa, porque trascurridos 8 años desde la presunta comisión de los hechos, operó la prescripción de la acción penal (ff. 29 a 33). f) El 18 de septiembre de 2007 el actor pidió el reconocimiento de la pensión gracia (ff. 4 y 5), lo que le fue negado por la desparecida Cajanal con Resoluciones 50281 de 1° de octubre de 2008 y 33140 de 17 de enero de 2011 (ff. 7 a 18), porque el peticionario estaba inmerso en una de las causales de mala conducta preceptuadas en el Decreto 2277 de 1979. g) Por auto ADP 2995 de 1° de noviembre de 2012 (ff. 23 a 25), la UGPP, en respuesta a una petición presentada por el actor el 27 de febrero de 2012, ordenó el archivo del expediente pensional, por considerar que no había objeto para un nuevo pronunciamiento, pues la pensión gracia deprecada se negó a través de los actos administrativos descritos en la letra anterior, decisión que se encuentra en firme, sin que se hayan aportado nuevos elementos de juicio que la modifiquen.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) el accionante nació el 20 de noviembre de 1951; (ii) laboró en calidad de docente nacionalizado para el Distrito Capital de Bogotá desde el 22 de septiembre de 1980 hasta el 14 de noviembre de 2006 (cuando fue retirado por invalidez); (iii) mediante Resolución 4159 de 4 de noviembre de 2005, confirmada por Resolución 454 de 7 de febrero de 2007, emanadas de la secretaría de educación de Bogotá, fue sancionado disciplinariamente «[…] con suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración […]», porque el 5 de abril de 1999 presentó «[…] documentos que contenían dato inexacto a su nombre [… ] para mejorar su posicionamiento en el escalafón», lo que evidencia «[…] su accionar doloso, pues guardó silencio durante el tiempo de vigencia del acto administrativo»;
(iv) a través de Resolución de 29 de septiembre de 2009, la fiscalía setenta y uno seccional de Bogotá precluyó la investigación adelantada contra el actor por los delitos de fraude procesal, falsedad en documento privado y estafa, toda vez que trascurridos 8 años desde la presunta comisión de los hechos, operó la prescripción de la acción penal;
(v) el 18 de septiembre de 2007 el actor pidió el reconocimiento de la pensión gracia, negado por la desparecida Cajanal con Resoluciones 50281 de 1° de octubre de 2008 y 33140 de 17 de enero de 2011, para lo cual adujo que el peticionario estaba inmerso en una de las causales de mala conducta preceptuadas en el Decreto 2277 de 1979; y (vi) por auto ADP 2995 de 1° de noviembre de 2012, la UGPP, en respuesta a una solicitud de 27 de febrero de 2012, ordenó el archivo del expediente pensional del demandante, al estimar que no había objeto para un nuevo pronunciamiento, pues la pensión gracia deprecada se negó con los actos administrativos antes referidos, decisión que se encuentra en firme, sin que se hayan aportado nuevos elementos de juicio que la modifiquen.
Ahora bien, sea lo primero anotar que, según lo dispuesto por el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la prestación consagrada en esa norma, es indispensable que el interesado, entre otros requisitos, compruebe haber observado «buena conducta», exigencia que sostiene el a quo no colmó el accionante, toda vez que fue sancionado disciplinariamente por «haber presentado documentos falsos para obtener el ascenso en el escalafón docente».
Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación[10].
También se ha dicho que para negar la gracia de la referida prestación, por incumplimiento del requisito que obliga al interesado a observar buena conducta, «[…] es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación»[11].
Por tanto, corresponde a la Sala esclarecer la situación fáctica que encierra el problema jurídico, para dar paso al análisis objetivo[12] de la conducta desplegada por el demandante, y con ello determinar si de conformidad con los precedentes jurisprudenciales a que se hizo referencia, la sanción disciplinaria por presentar documentación falsa para el ascenso en el escalafón docente reviste de gravedad que lleve a negar la pensión reclamada.
En reciente oportunidad, esta subsección precisó una serie de condiciones para la configuración del incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta. En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria[13]. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa[14].[15] En el asunto sub examine, de los documentos que reposan en el expediente se tiene que, mediante Resolución 4159 de 4 de noviembre de 2005, confirmada por la 454 de 7 de febrero de 2007, emanadas de la secretaría de educación de Bogotá, el accionante fue sancionado disciplinariamente «[…] con suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración […]», porque el 5 de abril de 1999 presentó «[…] documentos que contenían dato inexacto a su nombre […] para mejorar su posicionamiento en el escalafón», lo que evidencia «[…] su accionar doloso, pues guardó silencio durante el tiempo de vigencia del acto administrativo».
De lo anterior, se colige que el procedimiento aplicado para imponer la referida sanción[16], fue el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002[17], que prescribe:
ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido: […] 12. Proporcionar dato inexacto o presentar documentos ideológicamente falsos u omitir información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación administrativa. […] La conducta antes descrita también se encuentra contenida en el Decreto extraordinario 2277 de 1979[18], que en lo pertinente a las causales de mala conducta establece: Artículo 46.
Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a. La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b. El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales; c. La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d. El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos; e. Aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f. El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones; g. El ser condenado por delito o delitos dolosos; h. El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i. La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j. El abandono del cargo.
Por su parte, entre las sanciones previstas en el artículo 49 del referido ordenamiento (Decreto extraordinario 2277 de 1979), por alguna de las causales de mala conducta descritas en el artículo 46 idem, se encuentra la impuesta al demandante «[…] suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de noventa (90) días calendario y sin derecho a remuneración […]», descrita como «Suspensión en el escalafón hasta por seis (6) meses que ocasiona la pérdida de los derechos y garantías de la carrera docente por el término de la suspensión, y la pérdida del tiempo de suspensión para los efectos de ascenso en el escalafón».
Al respecto, se advierte que no es cierto, como lo indica el apelante, que la sanción a él impuesta haya sido una suspensión provisional en el curso del procedimiento administrativo sin mayor gravedad[19], sino que se trató de la sanción definitiva porque se logró comprobar que había presentado documentación falsa para ascender en el escalafón docente, conducta que aunque se desarrolló en un solo momento (cuando aportó la documentación falsa), se mantuvo en el tiempo mientras el acto administrativo de ascenso estuvo vigente, y que configura una maniobra fraudulenta altamente reprochable de un educador.
Aunado a lo anterior, aunque se aporta la Resolución de 29 de septiembre de 2009, por la que la fiscalía setenta y uno seccional de Bogotá precluyó la investigación adelantada contra el actor por los delitos de fraude procesal, falsedad en documento privado y estafa, tal decisión se produjo en atención a que al haber trascurrido 8 años desde la presunta comisión de los hechos punibles, operó la prescripción de la acción penal, mas no porque se haya probado la inocencia del investigado.
Desde esa perspectiva, en concordancia con los derroteros jurisprudenciales a que se hizo referencia, considera la Sala que la conducta desplegada por el demandante, objeto de reproche, afecta «gravemente» otros derechos y libertades de la comunidad educativa, que constituye una conducta a todas luces inaceptable y reprobable y da lugar a la falta grave que impide el reconocimiento prestacional reclamado, sin que en esto tenga incidencia lo decidido por la justicia penal acerca de la conducta punible por la que fue investigado, relacionada con la misma actuación constitutiva de mala conducta.
Por último, la conducta desarrollada por el accionante demostró el incumplimiento de los deberes como servidor público, por consiguiente, no cumple uno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913, para acceder a pensión gracia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues el actor no colmó los requisitos para acceder a la pensión gracia, entre ellos, desempeñar su labor docente con buena conducta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 4 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jairo Armando Sarmiento Díaz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de abril de 2003, radicación 15001- 23-31-000-1999-1454-01 (4251-02), M. P. Jesús María Lemos Bustamante.
En el mismo sentido, también se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 41001-23-31-000-2011-00083-01 (3330-13), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 21 de abril de 2016, radicación 05001- 23-33-000-2012-00893-01 (4119-13), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [12] Al respecto, se puede consultar la sentencia C-371 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil, en la que se hace un relato acerca del concepto de «buena conducta» y la forma como esta debe ser valorada cuando existe infracción a los deberes jurídicos, «que puedan considerarse como manifestaciones de mala conducta». [13] Sobre este particular, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2014-00105-01 (383- 2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000-2011-00406- 01 (4555-2014); y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00044-01 (3982-2013); ambas con ponencias del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2017, radicación 08001- 23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [16] Se hace la salvedad de que la norma vigente a la fecha en que se dieron los hechos que originan la sanción era el numeral 15 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, la cual fue recogida por el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, estatuto vigente a la fecha de imposición de la sanción. [17] «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único». [18] «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». [19]Al respecto, el artículo 53 del Decreto extraordinario 2277 de 1979, establece: «SUSPENSIÓN PROVISIONAL.
En caso de falta grave, de mala conducta, que a juicio de la junta seccional de escalafón determine una situación de alta inconveniencia para la continuación del educador en el ejercicio del cargo mientras se cumple el proceso disciplinario, el docente podrá ser suspendido provisionalmente por dicha junta, sin derecho a remuneración hasta por sesenta (60) días, término dentro del cual, ésta determinará la sanción correspondiente.
Si la determinación final de la junta de escalafón fuere absolutoria, el docente será reintegrado al ejercicio de su cargo y se le pagarán los salarios y prestaciones dejados de devengar por causa de dicha suspensión.
PARÁGRAFO. Las juntas de escalafón, de oficio o a solicitud del suspendido, podrán ampliar el término para decidir hasta por treinta (30) días más, cuando ellas lo consideren conveniente para el perfeccionamiento de la investigación». ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1