11001-03-25-000-2018-01144-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / COMPETENCIA / CUANDO LA CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY, PACTO O CONVENCIÓN COLECTIVA QUE LE ERAN LEGALMENTE APLICABLES / RELIQUIDACIÓN DE PENSIONAL FACTORES SALARIALES [E]l artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». […] La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE-.», por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. […] La Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» […] La UGPP solicitó infirmar la sentencia (…) proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que dicha decisión se encuentra incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que no se debió ordenar la reliquidación de la pensión reconocida al señor (…) con la inclusión de asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo. […] [L]a Sala advierte que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.[…] Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 21 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, vigente para la época de la expedición del fallo. […] [C]omoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTICULO 20 LITERAL B / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01144-00(4020-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ Referencia: CAUSAL DE REVISIÓN LITERAL B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.

RELIQUIDACIÓN PENSIONAL FACTORES SALARIALES. ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 27 de agosto de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 27550 del 19 de enero de 2012 y UGM 04018 del 29 de marzo de 2012, expedidas por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, a través de las cuales reliquidó de forma «indebida y contraria a derecho» su pensión y resolvió el recurso que presentó en el sentido de confirmar esa decisión, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión reconocida teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios conforme al régimen de transición de los detectives del DAS y en especial lo dispuesto en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 en concordancia con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, por haber prestado sus servicios como detective especializado en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, con efectos fiscales a partir del 1 de junio de 2008. 1.1.

Fundamentos fácticos[1] Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i). A través de la Resolución UGM 027550 del 19 de enero de 2012 CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ con el 75% del ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre el 1 de junio de 1998 y el 30 de mayo de 2008.

(ii). Contra dicho acto administrativo el señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ presentó recurso de reposición para que se reliquidara la prestación de acuerdo con las normas legales vigentes al momento en que adquirió el estatus pensional el 15 de octubre de 2004. (iii) No obstante, a través de Resolución UGM 040818 del 29 de marzo de 2012, CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN confirmó la decisión recurrida.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[2] El 5 de febrero de 2014, el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho, condenó a la UGPP a reliquidar y pagar la pensión al señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ con el 75% del promedio del salario que devengó durante el último año de servicios tomando como base todos los factores salariales que percibió durante ese periodo de tiempo, del 1 de junio de 2007 al 31 de mayo de 2008, incluyendo además de la asignación básica y la bonificación por servicios, la prima de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo, con efectividad a partir del 1 de junio de 2008 por retiro definitivo del servicio, aplicando los reajustes legales.

Como fundamento de la decisión, sostuvo que el señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ ingresó a laborar en el DAS el 16 de octubre de 1984, esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1933 de 1989, mediante el cual se expidió el régimen prestacional especial para empleados del DAS, que consagró en su artículo 1 una cláusula general según la cual los empleados de esta institución tendrían derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978 y el artículo 3 del Decreto 451 de 1984 y los que lo adicionan, modifican, reforman o complementan.

En ese sentido, precisó que con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1835 de 1994, a los detectives del DAS, en sus distintos grados y denominaciones, se les aplicaba el régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 1047 de 1978, debido al cual tendrían derecho a una pensión de jubilación cuando cumplieran 20 años de servicio al Estado, sin limitación de edad.

Congruente con lo anterior, sostuvo que dicho régimen era aplicable al demandante, por cuanto quedó demostrado que su último cargo fue el de detective especializado 206-13, dependiente de la Dirección General de Independencia, y que se retiró a partir del 31 de mayo de 2008. De igual forma, advirtió que en relación con el ingreso base de liquidación corresponde a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 por remisión de los artículos 1 y 10 del Decreto 1933 de 1989, el cual señala una lista enunciativa de factores salariales que por el principio de favorabilidad debe ser complementada por todos los que fueron devengados por el servidor de forma habitual y periódica como retribución directa por sus servicios, incluida la prima de riesgo según lo indicado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 2011 dentro del proceso radicado interno 0953-2010.

Congruente con lo expuesto, advirtió que el Consejo de Estado en sentencia del 1 de agosto de 2013, unificó su jurisprudencia en el sentido de que la prima de riesgo debía considerarse como factor salarial para el reconocimiento de las pensiones del DAS por su carácter salarial al ser percibida en forma permanente y mensual. Finalmente, sobre la prescripción, dijo que esta no se configuró, toda vez que la pensión fue reconocida mediante Resolución 06428 del 14 de marzo de 2007, la solicitud de reliquidación se presentó el 17 de diciembre de 2008 y la demanda se interpuso el 30 de julio de 2012, es decir, antes de los tres años previstos para que fuera declarada. 2.1.

Recurso de apelación[3] La UGPP presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues advirtió que la liquidación del IBL de las pensiones bajo el régimen de transición corresponde a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1998 que determina los factores salariales que se deben tener en cuenta al momento de realizar el cálculo, en consecuencia, solicitó que la decisión recurrida fuera revocada y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda.

3. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[4] La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 27 de agosto de 2015, (i) revocó el numeral quinto de la sentencia recurrida que declaró que no operaba la prescripción trienal de las mesadas pensionales y en su lugar declaró su configuración respecto de las mesadas anteriores al 30 de julio de 2009 y confirmó en todo lo demás la providencia apelada.

Como sustento de la decisión, aseguró que el demandante tenía derecho a la reliquidación solicitada, por cuanto se probó en el proceso que era beneficiario del régimen de transición dispuesto en los artículos 2 y 4 del Decreto 1835 de 1994, puesto que a la fecha de entrada en vigencia de esa norma, el 3 de agosto de 1994, ya venía vinculado al DAS desde el 16 de octubre de 1984 como detective especializado 206-13, motivo por el cual su pensión debía ser reconocida según el régimen especial para funcionarios de esa entidad en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la misma.

De igual manera, resaltó que el señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ probó que se desempeñó durante más de 20 años como detective del DAS, lo que quiere decir que cumplió con los requisitos exigidos por el régimen legal especial para funcionarios del DAS de 20 años continuos o discontinuos para tener derecho a la pensión de vejez bajo los parámetros ahí previstos.

En ese orden de ideas, señaló que los factores salariales a tener en cuenta son los que devengó el demandante durante el último año de servicios al DAS, comprendido entre el 1 de junio de 2007 y el 30 de mayo de 2008, es decir, además de los ya reconocidos, la asignación básica y la bonificación por servicios, las primas de servicios, de navidad y de vacaciones.

Sobre la prima de riesgo, aseguró que también debía incluirse conforme a lo sostenido en el fallo del 7 de abril de 2011 expedido en el proceso 0953- 2010 y la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013 en el radicado 0070-2011, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sin embargo, afirmó que no había lugar a incluir las vacaciones, porque no constituyen salario de acuerdo con lo manifestado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.

En esa línea de ideas, indicó que la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional en la que determinó que el IBL no es un elemento del régimen de transición, no es aplicable al caso del demandante, toda vez que es beneficiario del régimen de transición especial previsto en los artículos 2 y 4 del Decreto 1835 de 1994, al que no hace referencia la providencia en mención. Finalmente, en relación con la prescripción afirmó que sí se configuró, por cuanto la pensión fue reconocida el 1 de junio de 2008, la solicitud de reliquidación se elevó el 17 de diciembre de 2008 y la demanda solo se presentó hasta el 30 de julio de 2012, cuando ya había transcurrido un periodo superior a tres años, de tal manera que las mesadas pensionales anteriores al 30 de julio de 2009 están prescritas.

4. LA ACCIÓN DE REVISIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con las siguientes: 4.1.

Pretensiones «1. Revocar la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá de 5 de febrero de 2014, en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor HECTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, en el proceso radicado con el No. 2012-00201. 2.

Declarar que al señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ no le asiste el derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios, siendo que el ingreso base de liquidación debe calcularse sobre el 75% del promedio devengado en los últimos diez (10) años de servicio a todo el tiempo si este fuere anterior, incluyendo los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994»[5].

La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[6], al considerar que la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ, ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, además de la prima de riesgo en contravención a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, según las cuales el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en la misma, esto es, con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para adquirir el derecho o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior (a quienes le falte menos de 10 años para adquirir el derecho a la vigencia de la Ley 100 de 1993), teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

En ese sentido, resaltó que la situación pensional del señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ, al consolidar su estatus en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, debió reconocerse atendiendo a los elementos que hicieron parte de la transición del régimen especial, pero liquidarse conforme a las normas vigentes al momento de su exigibilidad[7].

En ese orden de ideas, destacó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque en la sentencia objeto de revisión se ordenó la reliquidación de la pensión del señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ en un monto superior al que en derecho correspondía.

5. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN[8] El señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ contestó la acción de revisión y para el efecto se opuso a las pretensiones de la UGPP al considerar que no se excedió la cuantía en el reconocimiento pensional. Expresó que al haber sido funcionario del DAS, se encontraba bajo un régimen especial de pensiones que le permitía pensionarse con 20 años de servicio, sin tener en cuenta la edad para el personal operativo (detectives) en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de tal manera que le asistía el derecho pretendido.

Asimismo, manifestó que las sentencias de la Corte Constitucional no son aplicables, por cuanto los fallos de tutela proferidos por ese Tribunal no constituyen precedente obligatorio para los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y precisó que, en todo caso, la providencia C-258 de 2013, resolvió un problema jurídico diferente pues abordó el régimen pensional de congresistas y altos funcionarios de las altas cortes, circunstancia que no guarda identidad fáctica con la de él. Formuló las excepciones de (i) falta de legitimación por pasiva de la UGPP, toda vez que a su juicio solo el Gobierno a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene la facultad de presentar la acción de revisión, (ii) inexistencia de la causal invocada, porque las decisiones judiciales cuestionadas fueron proferidas conforme al ordenamiento constitucional, legal y la jurisprudencia vigente y aplicable a su caso.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255. El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

Oportunidad Ahora bien, antes de entrar a resolver el problema jurídico, es necesario señalar en cuanto a la caducidad, y la fecha máxima de interposición de la acción de revisión, que esta fue presentada el 8 de agosto de 2018, es decir, dentro del plazo de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 23 de septiembre de 2015, según lo prevé el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. 3.

Legitimación en la causa Teniendo en cuenta que la parte accionada presentó como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP para presentar la acción de revisión de la referencia, pues a su parecer solo tiene esa facultad el Gobierno a través de los Ministerios del Trabajo y el de Hacienda y Crédito Público, la Sala de Decisión a continuación se referirá a este asunto.

La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.»[9], por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 sobre la legitimación de dicha entidad definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[10], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección de tal manera que el argumento de la parte accionada no está llamado a prosperar. 4.

Problema jurídico Teniendo en cuenta los planteamientos de la acción de revisión y la contestación de la demanda, le corresponde a la Sala determinar si ¿se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 27 de agosto de 2015 que ordenó la liquidación de la pensión de un exservidor del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS cobijado por el régimen de transición, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios comprendido entre el 1 de junio de 2007 y el 31 de mayo de 2008, con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo, y no con el ingreso base de liquidación previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? 4.

Solución al problema jurídico 4.1. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? La Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La Sala ha reconocido que esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones. En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 27 de agosto de 2015 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión reconocida al señor HECTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, esto es, desde el 1 de junio de 2007 al 31 de mayo de 2008, con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios y las primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo.

Es necesario poner de presente que el señor HECTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ laboró en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS razón por la cual se debe analizar cuál era el régimen especial de pensiones de estos servidores antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, con el fin de establecer si el reconocimiento pensional que le fue otorgado en la sentencia objeto de revisión excede la cuantía del derecho como lo afirmó la accionante. 4.1.1.

Régimen especial de pensiones de los servidores del DAS antes de la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social. El Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 1989[11] dictó una norma general según la cual los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales señaladas para las entidades públicas del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen[12].

En el artículo 10[13] previó que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación. De otra parte, quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978[14].

En cuanto a los factores para la liquidación de la pensión y de las cesantías el mencionado decreto previó: «ARTÍCULO 18. Factores para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.» Frente a la disposición anterior, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: «En vista de lo anterior, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquel no constituye factor salarial.

Más adelante, consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación. Este criterio se sustentó en que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

Bajo esta nueva óptica, en la sentencia del 1 de agosto de 2013 la Sección Segunda unificó su posición sobre el tema para acoger esta última posición y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.

Al respecto precisó que la prima de riesgo es percibida en forma permanente y mensual. En consecuencia, hace parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía ser considerado dentro del ingreso de cotización y de la liquidación de la pensión»[15] En ese contexto y dada la naturaleza del cargo que ocupaba el hoy demandado (detective profesional 2207-09 del DAS) es necesario poner de presente las denominadas actividades de alto riesgo en el sector público, para las cuales el artículo 140[16] de la Ley 100 de 1993 previó, lo siguiente: «ARTÍCULO 140.

ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.

Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad». Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que estableció lo siguiente: «1.

En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Negrilla fuera del original) 2. En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […]»[17] De lo anterior se puede colegir que la labor de los detectives del DAS se clasificó como de alto riesgo, por ello se encuentran bajo un régimen de transición especial[18] para aquellos que, a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

El Decreto ley 2090 del 26 de julio de 2003[19] derogó el Decreto 1835 de 1994 y precisó cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. No obstante, en su artículo 6 introdujo un régimen de transición para las personas que para esa época tuvieran al menos 500 semanas de cotización especial[20]: Posteriormente la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003[21] se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS e incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización. La norma también estableció un nuevo régimen de transición en el artículo 5° así: «los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas, les será reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994». 4.1.2.

El Sistema General de Seguridad Social en pensiones y el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 48 de la Constitución Política de 1991 consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley.

La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas[22], a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar[23], y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.

El propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral. No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» Bajo ese entendido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo 36 para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sobre esto último, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición. Las posturas frente al particular fueron las siguientes: a) Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Por su parte, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, al respectó manifestó: En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Posteriormente, en la sentencia SU-230 de 2015, definió que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas decisiones, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia, esto es, la SU-395 de 2017[24], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[25] y 929 de 1976[26], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. b) Criterio del Consejo de Estado El Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí forma parte del régimen de transición, estableciendo, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[27], que expresó lo siguiente: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:

ARTÍCULO

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. […] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». No obstante, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018[28], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993[29]. 4.1.3.

La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 2000[30], consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.

Estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.

Ahora bien, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 1994[31] creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.

Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 1994[32] aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. Las disposiciones excluyeron como factor salarial a la prima de riesgo, sin embargo, dicho factor se incluyó en el ingreso base de cotización por la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003[33], la cual volvió a regular la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS, estableciendo un nuevo régimen de transición, consistente, como también se precisó, en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada en vigor de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, podrían acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994.

El Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial;[34] no obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010[35], según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación[36], en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

Bajo esta nueva óptica, en la sentencia del 1 de agosto de 2013[37] la Sección Segunda unificó su posición sobre el tema para acoger este último criterio y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.

Al respecto precisó que la prima de riesgo es percibida en forma permanente y mensual. En consecuencia, hace parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía ser considerado dentro del ingreso base de cotización y de la liquidación de la pensión. En este punto conviene señalar que la tesis asumida en la sentencia de unificación no se ha examinado nuevamente tal y como lo han indicado los pronunciamientos emitidos por las diferentes secciones del Consejo de Estado, al conocer de acciones de tutela contra providencia judicial sobre la materia[38] y las providencias que han resuelto sobre la acción de revisión en casos análogos al presente[39]. 5.

Análisis sustancial La Sala advierte que la procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.

La UGPP solicitó infirmar la sentencia del 27 de agosto de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que dicha decisión se encuentra incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que no se debió ordenar la reliquidación de la pensión reconocida al señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ con la inclusión de asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo.

Al respecto, y en relación con la cuantía del derecho pensional del señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ, se observa que la sentencia del 27 de agosto de 2015 objeto de la acción de revisión expedida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación de la pensión que le fue reconocida teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario que devengó en el último año de servicios sobre los factores salariales que se indican a continuación: asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo.

Destaca la Sala que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[40], según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios.

En ese orden, se observa que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de concluir que el régimen aplicable al demandante en razón de su cargo de detective del DAS era el contenido en el Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a los factores salariales y sostuvo que el régimen pensional aplicable a los detectives del DAS antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, era el establecido en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, en razón de los cuales los factores salariales que se deben considerar para liquidar sus pensiones son los indicados en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, además de la prima de riesgo de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013, que así lo determinó. De lo anterior se evidencia que el Tribunal dio aplicación al criterio imperante para la época, fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y la providencia del 1 de agosto de 2013 según la cual se debe incluir la prima de riesgo como factor salarial, por ello, al ordenar la reliquidación condenó a la UGPP que incluyera: asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, de navidad, de vacaciones y de riesgo.

En tal sentido, se ordenó tener en cuenta en la liquidación de la pensión del demandado, la inclusión de los emolumentos descritos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, que hacía parte del régimen anterior aplicable a los detectives del DAS. Cabe destacar que esta postura fue unificada por esta corporación mediante providencia del 1 de agosto de 2013 como se indicó. En suma, en el presente asunto se demostró que el señor HÉCTOR FERNANDO RAMÍREZ JIMÉNEZ es beneficiario del régimen de transición de que trata el Decreto 1835 de 1994, ya que (i) nació el 12 de mayo de 1964[41], (ii) prestó sus servicios como detective en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, desde el 16 de octubre de 1984[42].

La pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, en cumplimiento de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 que consagran el régimen especial de los detectives del DAS, al cual tenía derecho por haber estado vinculado a la entidad para el 3 de agosto de 1994. Los factores salariales que se ordenaron incluir fueron los devengados en el último año de servicios que se encontraban previstos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, lo cual se acompasa con lo sostenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y con varios pronunciamientos que, para ese momento, había emitido el Consejo de Estado[43], según la cual el IBL forma parte del régimen de transición y se deben incluir todos los factores salariales devengados, el criterio interpretativo empleado por el Tribunal se entiende ajustado a la jurisprudencia imperante en la época.

En esas condiciones, no se encuentra demostrada la causal de revisión del artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003. Conclusión. En criterio de la Sala, la posición adoptada por el Tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

En ese sentido, la Sala advierte que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima[44]. Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 21 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.

Por último, es pertinente advertir que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió como se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es, que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 6. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación[45] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP contra la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de agosto de 2015, por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2012-00201-01, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI y DEVUÉLVASE el expediente en préstamo al despacho judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 2 a 10 del expediente en préstamo. [2] Folios 192 a 208 del expediente en préstamo. [3] Folios 211 a 215 del expediente en préstamo. [4] Folios 310 a 320 del expediente en préstamo. [5] Folios 218 a 219 del expediente. [6] «b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» [7] Folio 255 del expediente. [8] Folios 293 a 300 del expediente. [9] Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor William Hernández Gómez. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [11] «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» [12] «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» [13] «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» [14] «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de octubre de 2020. 11001-03-25-000-2018-00180-00 (0682-2018). [16] Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. [17] Artículo 2 del Decreto 1835 de 1994 [18] «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» [19] «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» [20] Sobre la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación: 3287-2013, y de la Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, radicación: 2555-13. [21] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» [22] Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. [23] Ibidem. [24] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [25] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [26] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [28] Consejo de Estado;

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [29] Las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias.

En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.

Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. [31] «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». [32] «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». [33] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» [34] Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). [36] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. [37] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. [38] Dentro de las sentencias más recientes se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación 110010315000201904948 00(AC), actor: Patrimonio Autónomo Público PAP, Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del extinto DAS y su Fondo Rotatorio;

Sección Primera, sentencia del 1 de febrero de 2018, actor: Edmundo Ángel Ballén; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de mayo de 2018, actor: Ángel Modesto Tello Chaves; Sección Cuarta, sentencia del 6 de diciembre de 2017, radicación 110010315000201702111 00(AC), actor: Luz Marina Solaque Urrego, entre otras. [39] Sección Segunda, subsección A, sentencia de trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021), Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN, Radicación: 11001-03- 25-000-2018-00934-00 (3180-2018) sobre Ingreso base de liquidación servidores del DAS cobijados por el régimen de transición del Decreto 1835 de 1994). [40] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [41] Folio 102 del expediente en préstamo. [42] Folio 95 del expediente en préstamo. [43] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 3 de agosto de 2006, numero interno 4788-2005; del 7 de abril de 2005, número interno 5600-2002; 14 de julio de 2005, numero interno 3700-2003; y, de la Subsección A, sentencia del 15 de febrero de 2007, número interno: 3940- 2005. [44] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación. 11001-03-25-000-2018- 00479-00, demandante UGPP, Sección Segunda Subsección A. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).