CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características [E]l examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos: (i) Formal. (a) Relacionado con el carácter general de la medida, (b) que emane de autoridad nacional, (c) dictada en ejercicio de la función administrativa y (d) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. (ii) Material o sustancial.

Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem)..

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15- 000-2002-1280-01(CA-006) y sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2010- 00369-00.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No opera sobre sobre actos administrativos de contenido particular y concreto El acto administrativo que nos ocupa, no consagra una medida de carácter general, abstracta e impersonal; por consiguiente, no satisface todas las exigencias legales para que sea objeto de control inmediato de legalidad, pese a que fue proferido por una autoridad nacional, esto es, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a través de su directora, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los Decretos legislativos 563 de 15 de abril 2020 (…) Se trata de un acto administrativo de contenido típicamente particular y concreto, puesto que sus destinatarios, efectos, condiciones, alcance, vigencia y cantidad del beneficio están delimitados y dirigidos únicamente a un grupo determinado de familias en él especificado.

(…) De lo anterior se tiene que la Resolución 1168 de 1° de julio de 2020 enjuiciada no constituye una decisión erga omnes, es decir, oponible y exigible de la comunidad en general, puesto que resulta claro que involucra únicamente a las familias determinadas y determinables que se hallaban en ese preciso contexto jurídico y temporal. No puede ser aplicable a otros hogares; por sustracción de materia, la decisión en sí misma lo impide.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00927-00 (CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 1168 DEL 1 DE JULIO DE 2020 Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Actuación: Decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Agotada la actuación procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia dentro del trámite del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020, «Por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020».

II. TRÁMITE PROCESAL El control inmediato de legalidad fue admitido mediante auto de 12 de marzo de 2021, en el que se ordenó notificar personalmente la decisión a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, o a quienes hubieran delegado la facultad de recibir notificaciones, y al correspondiente representante del Ministerio Público ante esta Corporación, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA.

De igual modo, se solicitó de la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o a quien haga sus veces, presentara un informe con destino a este trámite dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación, en el que explicara de modo amplio las razones de las medidas adoptadas y la finalidad específica pretendida, y acompañara, en medio digital, los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020, incluida la normativa institucional referida en la motivación del acto, así como las pruebas que tuviera en su poder y pretendiera hacer valer. 2.1 Intervenciones. 2.1.1.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Intervino, por conducto de la jefe de la oficina asesora jurídica y representante legal para asuntos judiciales, con el fin de defender la legalidad de la Resolución que nos ocupa. La entidad señaló que, en tiempos ordinarios, la entrega de transferencias monetarias a través del programa familias en acción, se encuentra condicionada a la acreditación del cumplimiento de compromisos establecidos por el programa, como la asistencia en salud individual de los niños y niñas en primera infancia, así como atención de los niños, niñas y adolescentes en edad escolar pertenecientes a las familias destinatarias del programa.

Mediante la Resolución se buscó «materializar lo dispuesto en los Decretos 637 y 814 de 2020, estableciendo la manera operativa en que se efectuaría la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria». Indicó los parámetros establecidos en la Resolución para ejecutar los mencionados decretos legislativos y destacó que con ellos se da cumplimiento a la adopción de medidas destinadas a la inclusión social. 2.1.2.

Concepto del Ministerio Público. La señora procuradora segunda delegada ante esta Corporación estima que el acto objeto de revisión pudo emitirse en ejercicio de las competencias ordinarias del DPS y, por consiguiente, solicita que se declare improcedente el control inmediato de legalidad. Afirma que las medidas que se implementan con el acto administrativo «fueron expresamente adoptadas como desarrollo de los Decretos Legislativos 637 de 2020, 563 de 2020 y 814 de 2020 y 659 de 2020»[1].

Sin embargo, en su concepto, «eran susceptibles de haber sido adoptadas por la autoridad emisora, incluso en épocas de normalidad»[2]. Para sustentar esta postura, la delegada se refiere a las competencias asignadas al DPS, como organismo principal del sector administrativo de inclusión social y reconciliación, previstas en el Decreto 2094 de 2016[3], en los artículos 64 de la Ley 489 de 1998[4] y 1, 2 y 3 de la Ley 1532 de 2012[5].

Particularmente, en relación con estas dos últimas disposiciones, la delegada indicó que estas «autorizan a que, en el marco del programa “Familias en Acción” se incorporen otro tipo de transferencias que el sistema de promoción social genere para la población en estado de vulnerabilidad, con el fin de superar y prevenir la pobreza». III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Sala le corresponde conocer del presente asunto[6]. 3.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.

En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).

Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.

Del anterior marco normativo se concluye que el examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos: (i) Formal. (a) Relacionado con el carácter general de la medida, (b) que emane de autoridad nacional, (c) dictada en ejercicio de la función administrativa y (d) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. (ii) Material o sustancial.

Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem).

Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[7], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[8] (negrilla de la Sala).

En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[9] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[10] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.

En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma Sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[11] (se destaca) y añadió que el control no se efectúa frente al universo jurídico, sino respecto de las disposiciones que le sirven de fundamento directo; por consiguiente, la decisión judicial que se adopte hace tránsito a cosa juzgada relativa, puesto que resulta posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción de cara a otras normas no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

De igual modo, sostuvo en la citada providencia que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad (proporcionalidad y conexidad)[12] con la normativa superior que le dio soporte.

La Sala lo expuso así: 4.4 -El Control inmediato de legalidad es integral, tiene efectos de cosa juzgada respecto de las normas superiores frente a los temas estudiados, y relativa frente al resto del ordenamiento jurídico. […] En efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.

Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”.[13] Por tal motivo, aun cuando la Sala se pronunciará, como le corresponde, respecto a la legalidad del acto, y como quiera que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. 4.5.- Procedimiento y límites del control.

La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[14] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

Al respecto, el artículo 189 del CPACA establece que «Las [sentencias] que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen». 3.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo es susceptible de control inmediato de legalidad y, en caso afirmativo, debe resolver si fue emitido con observancia de la normativa superior en que debía fundarse; y si constituye desarrollo de los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo, ambos de 2020, por los cuales el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional». 3.4 Acto objeto de control inmediato de legalidad.

Se trata de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020, proferida por la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS), que dispone: RESOLUCIÓN 01168 del 1 de julio 2020 «Por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020» LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 64 de la Ley 489 de 1998, el artículo 1 de la Ley 1532 de 2012, el numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094 de 2016, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que el literal c) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 establece como funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales, además de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales: “Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia (…)”.

Que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de 2019, “El Programa Familias en Acción consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. El Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de la promoción social genere en el tiempo para estas familias”.

Que el artículo 10 de la Ley 1532 de 2012 determinó que los pagos a las familias beneficiarias del programa Familias en Acción, se efectuarán cada dos meses, en las condiciones estipuladas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. No obstante, lo anterior en relación con emergencias de orden social o económicas esta periodicidad podrá ser modificada.

Que de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2094 de 2016, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es “un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación”. Que según el artículo 3 del mencionado Decreto, “El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación pobreza y pobreza extrema, la atención grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3 de la Ley No 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes”.

Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, declaró el 11 de marzo del presente año, pandemia por el brote de la enfermedad por coronavirus –COVID-19–, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que en el artículo 1 del Decreto Legislativo 563 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se suspendió el siguiente aparte del artículo 7 de la Ley 1532 de 2012 "por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción”: "[ ] la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad”.

Que mediante el Decreto 637 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto estableciendo en su artículo 3 que “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.

Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 637 de 2020 el Presidente de la República estableció: “Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 844 de 2020, modificó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y prorrogó la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19 hasta el 31 de agosto de 2020. Que mediante el Decreto Legislativo 814 de 2020, se autorizó al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal, durante el término de duración de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

Que de conformidad al artículo 2 del Decreto Legislativo 814 de 2020, las transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias que se realicen en favor de los beneficiarios del programa Familias en Acción, se ejecutarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME- o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación -PGN, para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Que el Gobierno Nacional mediante el documento CONPES Social No. 100 de 2006 denominado “Lineamientos para la focalización del gasto público social”, definió los procesos de identificación, selección y asignación como las etapas del proceso de focalización de los diferentes programas de los ministerios y entidades encargadas del diseño y ejecución de programas sociales.

Que mediante la Resolución 01691 del 19 de junio de 2019, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptó el "Manual Operativo del Programa Familias en Acción - versión 5", mediante el cual se orienta los procesos y acciones del Programa Familias en Acción y establece los lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. Este manual, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 de dicha resolución, es complementado con las Guías Operativas, por medio de las cuales se establecen la metodología y procedimientos específicos para cada uno de los componentes y procesos operativos del Programa, las cuales fueron adoptadas por la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas.

Que de conformidad con el numeral 1 del literal c) del artículo 10 de la Resolución 213 del 05 de febrero de 2019, "Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, su denominación y funciones y se dictan otras disposiciones", se estableció que el Grupo Interno de Trabajo Familias en Acción tiene, entre otras funciones, la de "Efectuar la correcta ejecución de los procedimientos del Ciclo Operativo de Familias en Acción, de acuerdo con los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles”.

Que de conformidad con lo establecido en el Decreto 458 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social llevó a cabo la primera entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyo cronograma de pagos inicio el 26 de marzo de 2020 en todo el territorio nacional. Que mediante el Decreto Legislativo 659 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social llevó a cabo la segunda entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyo cronograma de pagos inicio el 26 de mayo de 2020 en todo el territorio nacional.

Que, con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas por el señor Presidente de la República, para mitigar los efectos de la pandemia originada por el Coronavirus COVID-19, es necesario que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social establezca las condiciones para la entrega de las transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los participantes del Programa Familias en Acción. Que con la presente transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria del Programa Familias en Acción se beneficiaran las dos millones seiscientos cuarenta y tres mil seiscientos ochenta y cinco (2.643.685) familias activas que se encontraban al 18 de junio de 2020 en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO.

Que lo establecido en esta resolución se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME”. En mérito de lo expuesto, R E S U E L V E Artículo 1.

Transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria. Entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO, de conformidad con lo establecido en el documento G-GI-TM12 “Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - Versión 5.

Parágrafo 1. El Programa Familias en Acción entregará la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a través de los operadores debidamente contratados para la entrega de las transferencias por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para las dos millones seiscientos cuarenta y tres mil seiscientos ochenta y cinco (2.643.685) de familias activas, que con fecha de corte al 18 de junio de 2020 se encontraban en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO.

Parágrafo 2. La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente resolución, se realizará a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución de forma escalonada y gradual en todo el territorio nacional, de acuerdo a la programación efectuada entre Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y los operadores debidamente contratados para la entrega de las transferencias, que correspondan para cada municipio, durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.

Parágrafo 3. El Programa Familias en Acción acumulará las transferencias para las familias que no cobraron la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria mediante la modalidad de giro, durante los periodos establecidos para la primera entrega no condicionada conforme al Decreto 458 de 2020 y/o la segunda entrega no condicionada conforme al Decreto Legislativo 659 de 2020.

Parágrafo 4. En todos los casos el programa propenderá por socializar a través de los entes territoriales a los Titulares de las familias, la observancia de las instrucciones que el Gobierno Nacional imparta en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, en materia de restricción de movilidad y aislamiento preventivo obligatorio, la observancia de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, por la cual se establecieron las disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19 y las restricciones de movilidad establecidas por cada autoridad territorial, durante la ejecución del presente acto administrativo.

Artículo 2. Valor de la Transferencia. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/CTE ($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME”» de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente resolución. Artículo 3.

Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a 1°de julio de 2020 SUSANA CORREA BORRERO DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL [sic para toda la cita] 3.4.1 Aspectos formales de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020. El acto administrativo que nos ocupa, no consagra una medida de carácter general, abstracta e impersonal; por consiguiente, no satisface todas las exigencias legales para que sea objeto de control inmediato de legalidad, pese a que fue proferido por una autoridad nacional, esto es, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a través de su directora, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los Decretos legislativos 563 de 15 de abril 2020, «Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», y 814 de 5 de junio del mismo año, «Por el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los Programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020».

Se trata de un acto administrativo de contenido típicamente particular y concreto, puesto que sus destinatarios, efectos, condiciones, alcance, vigencia y cantidad del beneficio están delimitados y dirigidos únicamente a un grupo determinado de familias en él especificado. Así, en el artículo 1 ordena «Entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO» (se destaca) y, en el respectivo parágrafo 1, precisa que el beneficio económico se circunscribe a «las dos millones seiscientos cuarenta y tres mil seiscientos ochenta y cinco (2.643.685) de familias activas, que con fecha de corte al 18 de junio de 2020 se encontraban en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO» (negrilla fuera del texto original), de manera que excluye a las que no se hallen dentro de las condiciones jurídicas y fácticas de modo y de tiempo señaladas en la aludida Resolución. Corrobora la naturaleza particular del acto enjuiciado, el hecho de que para ese específico propósito (beneficiar solo a determinados hogares del programa Familias en Acción) se dispuso, a su vez, que la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, se ejecutaría «con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME”», es decir, que se asignaron previamente recursos con destinación específica y se añade que la entrega «corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/CTE ($145.000) para cada familia».

De lo anterior se tiene que la Resolución 1168 de 1° de julio de 2020 enjuiciada no constituye una decisión erga omnes, es decir, oponible y exigible de la comunidad en general, puesto que resulta claro que involucra únicamente a las familias determinadas y determinables que se hallaban en ese preciso contexto jurídico y temporal. No puede ser aplicable a otros hogares; por sustracción de materia, la decisión en sí misma lo impide.

De suerte que la determinación se agotó con la entrega (por una vez) de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de $145.000 a cada una de las 2.643.685 de familias, que a 18 de junio de 2020 se encontraban activas en el «Programa Familias en Acción», en los estados «beneficiario», «elegible», «inscrito» y «suspendido».

Fueron esas y nada más. Recuérdese que se considera acto administrativo de carácter particular aquel cuyos destinatarios se pueden individualizar, como acontece en el presente asunto. O, como la doctrina lo ha expuesto, «no es la pluralidad de personas a que se refiere un acto lo que lo convierte en acto administrativo general, sino el hecho de que los destinatarios del mismo sean indeterminados; por el contrario, si se pueden determinar los sujetos a quienes se dirige, afecta o vincula el acto, este es de contenido particular»[15].

Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que «la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas […]»[16]. Ahora bien, a la noción de actos de carácter general se opone la de actos internos, que la doctrina define como «Aquellos que solo inciden respecto de la persona pública a la cual pertenece el órgano que los expide»[17].

En tales circunstancias, la Resolución objeto de análisis no satisface la condición de establecer una medida de carácter general, dado el alcance limitado de sus destinatarios; el caso involucra únicamente los hogares que se hallaban en la situación descrita en el momento de adoptarse la decisión materia de revisión, se insiste. Resulta pertinente destacar que esta Corporación (sala especial de decisión 6) se abstuvo de asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 1570 de 1° de septiembre de 2020, proferida también por la directora del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, a través de la cual reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los participantes del programa Jóvenes en Acción, de que tratan los Decretos 637 y 814 de 2020, puesto que concluyó que «lo cierto es que este acto administrativo no se dirige a la población en general, ni a todos los beneficiarios de las medidas adoptadas en el precitado decreto legislativo, sino a los participantes de un programa en particular, para el caso: Jóvenes en Acción que se hayan inscrito en él antes del 20 de agosto de 2020»[18].

En el mismo sentido, la sala especial de decisión 14 de esta Colegiatura decidió no admitir el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 1169 de 1° de julio de 2020, «Por medio de la cual se regula la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los participantes del Programa Jóvenes en Acción» del aludido Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, a partir de la consideración de que «no se reunía uno de los requisitos de ley, esto es, tratarse de una medida de carácter general.

En segundo lugar, efectivamente, la resolución determina los beneficiarios de la medida de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, del total de la población que pertenece al Programa Jóvenes en Acción, cuando establece un límite temporal que restringe la aplicación de la medida»[19]. En este orden de ideas, se concluye que el acto examinado no establece una medida «de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.

De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los decretos emitidos en el marco del estado de excepción, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.

El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de naturaleza general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo preceptúan los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.

Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[20].

Sin más consideraciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que las disposiciones mencionadas del acto administrativo examinado no son objeto de control inmediato de legalidad, por consiguiente, se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[21], por tratarse de asuntos no susceptibles de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala especial de decisión 24, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Abstiénese de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución 1168 de 1º de julio de 2020 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 2.º En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Presidente Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Firmada electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmada electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Con salvamento de voto Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ----------------------- [1] Concepto del Ministerio Público, folio 9. [2] Ibidem. [3] El Decreto 2094 de 2016 dispone en el artículo 21 que al DPS le corresponde «1.

Diseñar, formular, identificar y adoptar planes, programas, estrategias y proyectos de transferencias monetarias que permitan mejorar la calidad de vida de la población objeto del sector de la inclusión social y reconciliación; 2. Ejecutar y articular las políticas, planes, programas y proyectos de transferencias monetarias dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la población objeto del sector de la inclusión social y reconciliación». [4] La delegada del Ministerio Público señaló que “Los literales c) y e) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 le asignan a los jefes y directores de las unidades ministeriales la función de dirigir, vigilar y coordinar el trabajo en la ejecución de los programas adoptados y la de proponer las medidas necesarias en los asuntos a su cargo”. [5] La delegada del Ministerio Público indicó que “el artículo 1 de la Ley 1532 de 2012 prevé que el programa “Familias en Acción” se debe desarrollar bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, imponiéndole a éste las tareas de regular, ejecutar, vigilar y realizar el seguimiento a los programas que se adelanten en ese sentido”, [6] La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar las decisiones acerca de los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [7] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [8] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [9] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [10] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente 2003- 0472-01, C. P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, C. P. Enrique Gil Botero. [11] Expediente 11001031500020150257800, C. P. Guillermo Vargas Ayala. [12] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, C. P. Alberto Arango Mantilla. [13] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C. P. Ruth Stella Correa Palacio. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C. P. Alberto Arango Mantilla. [15] Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacios, 2013, 8ª edición, página 82, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. [16] Corte Constitucional, sentencia T-945 de 16 de diciembre de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo [17] Álvaro Tafur Galvis, Estudios de derecho público, Grupo Editorial Ibáñez, 2017, página 224 [18] Auto de 10 de marzo de 202, expediente 11001-03-15-000-2021-00940-00, consejero sustanciador Carlos Enrique Moreno Rubio. [19] Auto de 12 de marzo de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00928-00, magistrado sustanciador Alberto Montaña Plata.

También pueden consultarse las decisiones adoptadas por las salas especiales 23, expedientes 11001031500020200379400 y 11001031500020200379500. C. P. José Roberto Sáchica Méndez; y 2, expediente11001-03-15-000-2021-00925-00, auto de 14 de abril de 2021, !"25° ± -. / 0 ? e f ? ‚ ¡ ¦ ½ À Á Ô * / 0; < G H ¨ ¬ J K L » ¼ nhî #hî #OJ[20]QJ[21]\?^J[22]nH tH hî #5?OJ[23]QJ[24]\?^J[25]nH tH hî #OJ[26]QJ[27]\?^J[28]nH tH #hJuáhÍP8OJ[29]QJ[30]\?^J[31]nH tH #hÜc¤hÍP8OJ[32]QJ[33]\C.P. César Palomino Cortés, en el que se asegura que el acto administrativo «se limita a darle cumplimiento» y a «establecer el monto individual, teniendo en cuenta que ya existe disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo previsto en el Decreto Legislativo 814 de 2020» [34] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [35] «ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»