ACCIÓN DE REPETICIÓN / CRITERIOS DE LA IMPUTACIÓN / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TRANSGRESIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DECLARATORIA DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRADICCIÓN EN LA APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VULNERACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO / VIOLACIÓN DE LA NORMA [O]bserva la Sala que las imputaciones carecen de sustento con capacidad demostrativa de la culpa grave de un funcionario a partir de la a sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho sobre la base de que la trasgresión de la norma superior no acredita por sí misma la manifiesta e inexcusable actuación de los sujetos involucrados en la trasgresión normativa que fue objeto de anulación. [E]s claro que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objeto esencial la declaratoria de ilegalidad de una expresión o acto de la administración, real o ficta, que afecta los intereses de uno o varios sujetos determinados, determinables o indeterminados y que se encuentran en discordancia con el ordenamiento jurídico y, por ende, el objeto del pronunciamiento judicial que allí se surte está orientado a analizar la procedencia y necesidad de supresión del acto administrativo y la eliminación de sus consecuencias jurídicas, ya que se entiende que, entre otros vicios, trasgredió las normas en que debía fundarse.

EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FIRMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / PRESUNCIÓN DE CULPABILIDAD [E]l mero hecho de que el acto administrativo compuesto por las Resoluciones 370 y 661 de 2004 fuera declarado nulo y expulsado del ordenamiento jurídico por disposición de esta jurisdicción no implica, por sí solo, que los sujetos que participaron en su confección, bien por emitir concepto para tal efecto o bien por suscribirlos directamente, hubieran actuado prevalidos de culpa grave, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues para tal propósito hace falta que la entidad demandante pruebe el supuesto de hecho que da lugar a la presunción de tal calificativo conductual, contenido en el numeral 1 de esa norma, carga que no satisfizo, pues no existe medio de prueba alguno que permita concluir que los demandados [funcionarios] hubieran adoptado la decisión contenida en las resoluciones citadas en la forma que exige la presunción de culpa grave por la que se les ha acusado.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 1 INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / PRESUNCIÓN DE CULPA / VIOLACIÓN DE LA NORMA JURÍDICA / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / INEXISTENCIA DE CULPA GRAVE / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / CONFIRMACIÓN DEL FALLO / DECISIONES DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / NRGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [E]stima la Sala que, si bien la Ley 678 de 2001 consagra supuestos de hecho sobre los cuales se edifican presunciones de culpa grave, como el caso de la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, en este asunto no se logró acreditar que los demandados [funcionarios] hubieran ejecutado tal proceder, razón por la cual no hay un despliegue conductual gravemente culposo que fuerce su condena.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 16 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. CONDUCTA DEL TRABAJADOR / VIGENCIA DE LA NORMA PROCESAL / APLICACIÓN DE LA NORMA / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CULPA GRAVE / CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO / LEY REGLAMENTARIA / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / NOCIÓN DE CULPABILIDAD / COEXISTENCIA NORMATIVA / DEFENSA DEL PATRIMONIO DEL ESTADO [T]odas las conductas objeto de análisis fueron desplegadas por los demandados en el curso del 2004, fecha para la cual la Ley 678 de 2001 se encontraba vigente, por lo que será este marco normativo el fundamento de la decisión que aquí toma la Sala en relación con los presupuestos generales y específicos de la acción de repetición y así también en torno a los estándares para la definición de la culpa grave de los servidores públicos.

La Ley 678 de 2001, que reglamentó el inciso segundo del artículo 90 Constitucional, estableció en los artículos 5 y 6 las nociones de dolo y culpa grave y los criterios de estructuración de cada uno de estos, para lo cual acudió, entre otros, a un régimen de presunciones legales o iuris tantum que inciden en la distribución tradicional de la carga de la prueba con miras a superar la dificultad que suponía la acreditación de la culpabilidad bajo el régimen del CCA, en armonía con las nociones de dolo y culpa grave del Código Civil, y dotar de mayor efectividad a esta herramienta de carácter patrimonial a favor del Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 INCISO 2 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 01 DE 1984 / LEY 84 DE 1873 NORMA ANTERIOR / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DEL DOLO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / ASPECTOS FÁCTICOS / ANÁLISIS JURÍDICO / RESPONSABILIDAD DE PARTE DEMANDADA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CONGRUENCIA DE LA ACUSACIÓN / PRESUNCIÓN DE CULPABILIDAD / CULPA GRAVE / NORMAS APLICABLES A LA ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / VIOLACIÓN DE LA NORMA [A] diferencia del régimen anterior, el cual seguía la regla general que imponía al demandante la carga de probar todos los requisitos de la acción de repetición y así también el relativo a la estructuración del dolo la culpa grave, ahora, dicha carga es más llana, en tanto que la prueba del presupuesto subjetivo se sirve de un sistema en el que basta acreditar una condición fáctica descrita en la ley para presumir una condición jurídica, sin perjuicio de la posibilidad del demandado, quien, al ser el sujeto ejecutor de la conducta reprochada, se halla en una condición más favorable para desvirtuar las respectivas acusaciones libradas en su contra. [S]e presume la culpa grave de los demandados, en consideración a que sus conductas se encuadran en el supuesto de hecho descrito en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, según el cual se presume la gravedad del actuar del servidor público por la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 NUMERAL1 CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / ENUNCIADO JURÍDICO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD / INFRACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / FUNDAMENTO ESENCIAL DE LA SENTENCIA / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL [C]uando se enjuicia a un servidor por la expedición de una decisión administrativa, no basta alegar una divergencia de razonamientos jurídicos para acreditar un proceder gravemente culposo de éste, como menos aún haberse anulado el acto, o que esta decisión se dio basada en la causal de infracción la norma superior, entre otros, pues no debe perderse de vista que los razonamientos expuestos en la sentencia del proceso antecedente, en este caso, por la que se declaró la nulidad del acto administrativo con el consecuente restablecimiento del derecho, no acreditan por si solos la existencia de culpa grave, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en su postura unificada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la valoración de la existencia de dolo o culpa grave en la acción de repetición, cita: Corte Constitucional, sentencia de unificación 354 del 26 de agosto de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00680-01(55283) Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: NELSY SAAVEDRA DE VON ROSEN Y OTROS Referencia: REPETICIÓN Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos para su procedencia bajo el régimen de Ley 678 de 2001 / CULPA GRAVE – presunciones legales o iuris tantum / CAPACIDAD PROBATORIA DE SENTENCIAS DE NULIDAD.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Universidad Nacional de Colombia debió pagar una condena judicial pecuniaria, como consecuencia de la anulación judicial de un acto administrativo mediante el cual se realizó una liquidación y cruce de cuentas de prestaciones sociales del docente Jorge Enrique Tovar Vanegas.

Con fundamento en lo anterior, dicho ente educativo pretende que se le obligue a los funcionarios que lo expidieron y que rindieron concepto para tal efecto a reembolsar lo pagado porque, en su sentir, configuró un actuar gravemente culposo. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 16 de junio de 2015, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.

Dicha sentencia decidió la demanda presentada el 12 de mayo de 2011[1], por la Universidad Nacional de Colombia contra Nelsy Saavedra, Omar Hurtado, María Sara Mejía de Tafur y Alba Esther Villamil Ocampo, cuyas pretensiones, hechos y fundamentos de derecho fueron los siguientes: Pretensiones 3. Solicita que se declare que Nelsy Saavedra, Omar Hurtado, María Sara Mejía de Tafur y Alba Esther Villamil Ocampo, son responsables a título de culpa grave y que, en consecuencia, se les obligue a reintegrar la suma de cuatrocientos treinta y nueve millones ciento veintiocho mil ciento noventa y siete pesos m/cte.

($439’128.197) que tuvo que pagar a título de restablecimiento del derecho por la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 28 de mayo de 2010 a favor del docente Jorge Tovar Vanegas. Hechos 4. Se expuso que mediante Resolución 370 del 8 de junio de 2004, la Universidad Nacional de Colombia – Sede Palmira, hizo un reconocimiento de prestaciones sociales a favor del docente Jorge Enrique Tovar Vanegas y declaró la existencia de una deuda a su cargo, por razón del pago doble que se había efectuado a título de incapacidades médicas y de pensión de invalidez.

Dichas decisiones administrativas fueron objeto de recurso de reposición y confirmadas en su integridad por el ente universitario mediante Resolución 661 del 30 de julio de 2004. 5. La Resolución 370 de 2004 fue signada por la ingeniera María Sara Mejía de Tafur y el abogado Omar Hurtado, como vicerrectora y jefe de personal en encargo del ente universitario demandante; la Resolución 661 de 2004 fue firmada por la citada señora Mejía de Tafur, en su condición de vicerrectora, y por la abogada Nelsy Saavedra de Von Rosen, como jefe titular de personal, quienes se valieron de la asesoría de la abogada Alba Esther Villamil Ocampo, como directora nacional de personal. 6.

El docente Tovar Vanegas promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Nacional de Colombia – Sede Palmira, con el fin de obtener la declaratoria de ilegalidad de las resoluciones indicadas y la indemnización correspondiente. Dicho proceso fue fallado a favor del docente por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Cali mediante sentencia del 27 de junio de 2008 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de proveído del 28 de mayo de 2010. 7.

Mediante Resolución 1639 del 12 de noviembre de 2010, el ente universitario ordenó el pago de cuatrocientos treinta y ocho millones novecientos treinta y dos mil seiscientos treinta y cinco pesos m/cte. ($438’932.635), suma que fue entregada a satisfacción en esa misma fecha al docente Tovar Vanegas, mediante el cheque 8833-02 del Banco Popular.

Fundamentos de derecho 8. El ente demandante fundó la procedencia de la acción de repetición en el inciso segundo del artículo 90 Constitucional y en los supuestos descritos en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 y en el supuesto de presunción de culpa grave contenida en el numeral 1º, relativa a la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” por parte del funcionario público. 9.

Según el ente universitario, de conformidad con el Decreto 2127 de 1945; el Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1848 de 1969 y los artículos 59 y 149 del Código Sustantivo del Trabajo, está prohibido realizar descuentos prestacionales al trabajador sin su expresa autorización; no obstante, mediante las Resoluciones 370 y 661 de 2004 la ingeniera María Sara Mejía de Tafur ordenó efectuar un descuento al docente Tovar Vanegas por concepto de pago de pensión de invalidez e incapacidades médicas por ocho millones novecientos sesenta y cinco mil novecientos cincuenta y tres pesos m/cte.

($8’965.953), para lo cual se sustentó en los conceptos jurídicos de Omar Hurtado, Nelsy Saavedra de Von Rosen y Alba Esther Villamil Ocampo, que sugerían y apoyaban tal acción, pese al oficio CPS 838, emitido el 3 de octubre de 2003 por la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia que sugería “pactar” con el docente el cruce de cuentas. 10.

En sentir del ente demandante, la inobservancia por parte de los funcionarios citados de las normas que prohíben los descuentos prestacionales es demostrativo de un proceder gravemente culposo, en consideración a la evidente trasgresión manifiesta e inexcusable que ello supone, argumento sobre el cual solicitó que se condenara a los demandados a reembolsar lo pagado al docente, como consecuencia de la declaratoria judicial de ilegalidad del acto administrativo que se profirió. La defensa 11.

María Sara Mejía de Tafur se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que su actuar, en condición de vicerrectora, siempre estuvo ajustado a los procedimientos internos de la universidad demandante. 12. Aceptó que para la época de expedición del acto administrativo que resultó nulo, se desempeñaba como vicerrectora de la universidad demandante, pero negó que, para tal época hubiera desplegado un actuar gravemente culposo como se asegura en la demanda, toda vez que, si bien firmó las resoluciones por las cuales se decidió sobre los asuntos pensionales de un docente, para tal propósito se apoyó en los conceptos técnicos y previos del personal jurídico del ente universitario que así lo aconsejaban, al punto que el sentido del concepto CPS 838, emitido por la caja de previsión de la Universidad Nacional coincidió con la decisión contenida en el acto administrativo demandando, argumento sobre el cual edificó la excepción de falta de culpa grave e indebida individualización de los demandados y de las conductas.

Aunado a tal excepción, alegó las de “inexistencia de prueba de calidad de servidora pública”, falta de legitimación por activa e indebida conformación del litisconsorcio necesario[2]. 13. Nelsy Saavedra de Von Rosen solicitó que se negaran las pretensiones de la demandante, con el argumento de que, si bien firmó las resoluciones anuladas, su proceder no fue gravemente culposo, pues la decisión que se adoptó a través de aquellas siguió los lineamientos institucionales provenientes de los conceptos jurídicos emitidos de forma previa que buscaban la protección del erario y coincidió en afirmar que el acto administrativo, contrario a lo afirmado en la demanda, siguió el concepto CPS 838 de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional de Colombia, a pesar de que, en su momento, existiera una controversia jurídica sobre la posibilidad de deducir montos por conceptos de incapacidades médicas y pensión de invalidez.

Alegó las excepciones de cobro de lo no debido, ineptitud sustancial de la demanda, indebida individualización de los demandados y de las conductas, indebida representación y la innominada[3]. 14. Alba Esther Villamil Ocampo se opuso a las súplicas de la demanda, con fundamento en que no suscribió ni prestó asesoría en relación con las resoluciones 370 de 2004 y 661 de 2004, que fueron declaradas nulas por decisión judicial.

Indicó que, si bien emitió un pronunciamiento en relación con el caso del profesor Tovar Vanegas, se libró con posterioridad a la expedición del acto administrativo y su contenido se limitó a señalar la norma que regula el reconocimiento de prestaciones sociales, razón por la que no le es oponible lo allí dispuesto[4]. 15. Omar Hurtado contestó extemporáneamente la demanda.

Los alegatos 16. La Universidad Nacional de Colombia insistió en la procedencia y prosperidad de la acción de repetición, para lo cual reiteró que el pago que tuvo que hacer por razón de la condena judicial impuesta provino del actuar gravemente culposo de los demandados, en la medida en que infringieron el artículo 10 de la Ley 776 de 2002, que prohibía hacer descuentos relacionados con las prestaciones sociales, sin autorización expresa del trabajador[5]. 17.

Alba Esther Villamil Ocampo reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y, por ende, solicitó nuevamente que se despacharan negativamente las pretensiones del ente universitario demandante[6]. 18. Omar Hurtado, Nelsy Saavedra de Von Rosen, María Sala Mejía de Tafur y el Ministerio Público guardaron silencio. La decisión recurrida 19.

Al dictar sentencia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Para llegar a tal conclusión analizó de forma preliminar los presupuestos objetivos de la acción de repetición, los que encontró satisfechos, en la medida en que las pruebas recaudadas daban cuenta de la existencia de una condena contra el ente universitario demandante, del pago efectivo de ésta y de la condición de servidores públicos de los demandados. 20.

Frente a la culpa grave, como elemento subjetivo, dijo el a quo que no se hallaba acreditada, en tanto que la nulidad declarada del acto administrativo contenido en las resoluciones aludidas provino de una de las diversas interpretaciones que podía dársele al artículo 10 de la Ley 776 de 2002, la cual no fue caprichosa o arbitraria, pues encontraba sustento en un aparte de dicha norma y estaba direccionada a proteger los intereses patrimoniales de la universidad demandante, impidiendo un pago doble por un mismo hecho y evitando por ende el pago de lo no debido a un docente, proceder que no es susceptible de reproche alguno y que hiciera procedentes las pretensiones de repetición contra los demandados.

II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 21. La entidad demandante se alzó contra la sentencia de primera instancia precisando como objeto de su censura, la indebida apreciación probatoria efectuada por el a quo, toda vez que los elementos de convicción recaudados en el proceso daban cuenta de la estructuración de la culpa grave de los demandados, quienes conceptuaron y expidieron las Resoluciones 370 y 661 de 2004, con evidente transgresión normativa, lo cual es demostrativo de la culpa grave exigida para la prosperidad de la acción de repetición[7].

Alegatos de segunda instancia 22. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación relativos a la comprobación de la culpa grave de los demandados. 23. El Ministerio Público conceptuó sobre la necesidad de confirmar el fallo recurrido, en consideración a que el actuar de los demandados consistió en una interpretación normativa que, pese a no ser la correcta para la resolución de un caso de prestaciones sociales de un docente, no implicaba un actuar gravemente culposo que comprometiera su patrimonio[8]. 24.

La parte demandada guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 25. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado, para lo cual se harán las siguientes consideraciones. El objeto del recurso 26. El punto argumentativo de la apelación se centra en controvertir la decisión del tribunal que estimó no acreditada la culpa grave de los demandados, ya que, según el ente impugnante, las pruebas evidencian que los conceptos emitidos por Omar Hurtado, Nelsy Saavedra de Von Rosen y Alba Esther Villamil Ocampo, con base en los cuales María Sara Mejía de Tafur expidió las Resoluciones 370 y 661 de 2004 están en abierta contradicción con las normas de derecho en que debían fundarse. 27.

Por lo tanto, la Sala analizará los elementos probatorios obrantes en el expediente a fin de determinar la existencia o configuración de la culpa grave que permita resolver la controversia propuesta, sin que en tal estudio se abarquen los demás presupuestos de la acción de repetición como la existencia de una condena contra el ente demandante, el pago efectivo de ésta o la condición de agente o exagente de los demandados, pues fueron asuntos evaluados y definidos positivamente por el a quo frente a los cuales ninguna de las partes expresó su desacuerdo.

De la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal 28. La evaluación y determinación de la existencia de dolo o culpa grave se funda en un análisis comparativo de una conducta concreta frente a un estándar o modelo conductual que está dispuesto en la ley. 29. Del recuento fáctico ya relacionado, se puede apreciar que todas las conductas objeto de análisis fueron desplegadas por los demandados en el curso del 2004, fecha para la cual la Ley 678 de 2001 se encontraba vigente, por lo que será este marco normativo el fundamento de la decisión que aquí toma la Sala en relación con los presupuestos generales y específicos de la acción de repetición[9] y así también en torno a los estándares para la definición de la culpa grave de los servidores públicos. 30.

La Ley 678 de 2001, que reglamentó el inciso segundo del artículo 90 Constitucional[10], estableció en los artículos 5 y 6 las nociones de dolo y culpa grave y los criterios de estructuración de cada uno de estos[11], para lo cual acudió, entre otros, a un régimen de presunciones legales o iuris tantum que inciden en la distribución tradicional de la carga de la prueba con miras a superar la dificultad que suponía la acreditación de la culpabilidad bajo el régimen del CCA, en armonía con las nociones de dolo y culpa grave del Código Civil, y dotar de mayor efectividad a esta herramienta de carácter patrimonial a favor del Estado[12]. 31.

Este tipo de presunciones permiten determinar una conducta como dolosa o gravemente culposa lo que impone que la entidad demandante acredite el hecho fundante de la presunción descrito en la norma, trasladando al demandado la carga de probar uno cualquiera de los elementos o circunstancias eximentes de responsabilidad. Así, tales presunciones corresponden a una calificación anticipada de conductas llamadas a ser debatidas probatoriamente, de modo que, si bien son una conclusión a priori de la evaluación subjetiva del actuar del demandado –más no de responsabilidad–, está a merced de este desvirtuarlas a través de los medios de convencimiento probatorios que el acusado estime pertinentes. 32.

De manera concreta, dichas presunciones inciden en la distribución del onus probandi en los juicios de repetición, pues a diferencia del régimen anterior, el cual seguía la regla general que imponía al demandante la carga de probar todos los requisitos de la acción de repetición y así también el relativo a la estructuración del dolo la culpa grave, ahora, dicha carga es más llana, en tanto que la prueba del presupuesto subjetivo se sirve de un sistema en el que basta acreditar una condición fáctica descrita en la ley para presumir una condición jurídica, sin perjuicio de la posibilidad del demandado, quien, al ser el sujeto ejecutor de la conducta reprochada, se halla en una condición más favorable para desvirtuar las respectivas acusaciones libradas en su contra. 33.

De acuerdo con los razonamientos expuestos por el ente demandante, se presume la culpa grave de los demandados, en consideración a que sus conductas se encuadran en el supuesto de hecho descrito en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, según el cual se presume la gravedad del actuar del servidor público por la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.

Del acervo probatorio 34. Así las cosas, pasa la Sala a efectuar el análisis subjetivo de las conductas desplegadas por los demandados, conforme con los siguientes hechos probados: 35. El 8 de junio de 2004, María Sara Mejía de Tafur, como vicerrectora de la Sede Palmira de la Universidad Nacional de Colombia, y Omar Hurtado, como jefe de personal en encargo de ese ente de educación superior, firmaron y expidieron la Resolución 370 de 2004, por medio de la cual se efectuó una liquidación y cruce de cuentas sobre las prestaciones sociales del docente Jorge Enrique Tovar Vanegas; el contenido del documento es el siguiente (se transcribe incluyendo posibles errores): “Que durante el período del 18 de diciembre de 2002 hasta el 30 de agosto de 2003 la Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira le reconoció las incapacidades reportadas por el Servicio Médico – UNISALUD, al profesor Jorge E. Tovar.

Que la Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A. ha reconocido y pagado el beneficio de la Pensión de Invalidez al Docente JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS, identificado con la cédula (…) a partir del 18 de diciembre de 2002, existiendo doble pago. Que de acuerdo a lo anterior la Vicerrectoría de la Sede Palmira mediante resolución No. 751 del 16 de septiembre de 2003, declaró vacante el cargo ocupado por el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS, identificado con la cédula (…) a partir del 01 de Septiembre de 2003, en el cargo titular Profesor Asociado Dedicación Exclusiva, adscrito a la Facultad de Ciencias Agropecuarias – UBGAA Departamento de Ciencias Agrícolas del a Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira.

Que efectivamente el profesor recibió doble asignación, una proveniente de su imposibilidad laboral y la otra como Pensionado, por lo que debe reintegrar una de estas asignaciones. Que dad la situación planteada en el considerando anterior, hasta la fecha no se la ha liquidado las prestaciones sociales al docente. En mérito de lo anterior, se hace necesario liquidar las prestaciones sociales a que tiene derecho el docente, las cuales deben ser calculadas hasta la fecha definitiva del retiro del servicio oficial y a su vez, se debe hacer un cruce de cuentas con dichas prestaciones para reintegrar los valores que se le fueron pagados por dichas incapacidades.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Liquidar las prestaciones sociales que tiene derecho el exfuncionario JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS, identificado con (…) de conformidad con los considerandos de la presente resolución y según el siguiente detalle: (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: Según el concepto emitido por el Doctor Iván Alexander Chinchilla, Jefe Oficina de Prestaciones Económicas – Bogotá, al exfuncionario se le debe aplicar el principio de favorabilidad, haciéndole reintegrar el menor valor de los dos que haya recibido durante el tiempo que coexistieron la pensión y las incapacidades.

ARTICULO TERCERO: La Universidad pagó al profesor por el período del 18 de diciembre de 2002 al 30 de agosto de 2003 la suma de $16’206.777.oo, por los siguientes conceptos: Asignación básica (186.460.oo), Asignación ambulatoria ($451.556.oo), incapacidad > 90 días ($13’335.000.oo), Bonificación bienestar ($536.259.oo), Bonificación bienestar adicional ($2.840.oo), Bonificación especial ($1’506.177.oo).

ARTÍCULO CUARTO: Según certificación del fondo de pensiones PORVENIR S.A. fechada al 3 de Diciembre de 2003, al señor Jorge Enrique Tovar Vanegas le fue cancelado por un valor de $12’458.966.oo retroactivo desde el 18 de diciembre de 2002, fecha en la cual la junta de calificación de invalidez determinó la pérdida de capacidad laboral siendo informada la Universidad solo en el mes de agosto de 2003.

Como el valor adeudado por concepto de prestaciones sociales es la suma de $8’965.953.oo, se le aplica el principio de favorabilidad quedando un saldo a favor de la Universidad por la suma de $3’493.013.oo”.[13] 36. La citada Resolución se basó en el concepto CPS 838, emitido el 3 de octubre de 2003 por Iván Alexander Chinchilla Alarcón, Jefe de la Oficina de Prestaciones Económicas de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, según el cual no era admisible el pago de dos prestaciones por un mismo hecho a favor del docente Tovar Vanegas y, por ende, al aplicar el principio de favorabilidad debía hacérsele reembolsar la menor suma pagada, señalando que “para lo cual podrá acordar con el profesor un cruce de cuentas”[14]. 37.

El 30 de julio de 2004, María Sara Mejía de Tafur como vicerrectora de la Sede Palmira de la Universidad Nacional de Colombia, y Nelsy Saavedra de Von Rosen, como jefe de división de personal, firmaron y expidieron la Resolución 661, por medio de la cual resolvieron negativamente un recurso de reposición interpuesto por el docente Tovar Vanegas, de la siguiente forma: “1.

Que el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS, identificado con cédula (…) mediante escrito recibido el 23 de junio 23 de 2004, interpuso recurso de reposición contra la resolución de la vicerrectoría de Sede Palmira No 370 del 8 de junio de 2004, a través de la cual se liquidaron las prestaciones sociales y se declaró una deuda. 2. Que el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS argumenta que la entidad no puede deducir, retener o comprar suma alguna del salario o prestaciones sociales, sin orden suscrita del trabajador para cada caso sin existir mandamiento judicial coactivo. 3.

Que en el mismo sentido el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS considera que es improcedente lo expuesto en la resolución de la vicerrectoría de Sede Palmira No 370 porque la universidad arbitrariamente descontó o cruzó cuenta que no habían sido autorizadas por el frente a las cuales no existe mandamiento judicial. 4. Que la certificación del fondo de pensiones PROVENIR S.A. de fecha 3 de diciembre de 2003 señala que la junta de calificación de invalidez determinó la pérdida de capacidad laboral del señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS. 5.

Que la pensión por invalidez le fue reconocida al señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS con retroactividad a partir del 18 de diciembre de 2002, razón por la cual el fondo de pensiones PORVENIR le canceló la suma de $12’458.966.oo. 6. Que la Universidad Nacional de Colombia pagó al señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS por el período del 18 de diciembre de 2002 al 30 de agosto de 2003 la suma de $16’206.777.oo por concepto de asignación básica, asignación adicional, gastos de representación, incapacidad ambulatoria, incapacidad mayor a 90 días, bonificación por bienestar y bonificación especial. 7.

Conforme a los dos puntos anteriores es claro que durante el período comprendido entre el 18 de diciembre de 2002 al 30 de agosto de 2003, el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS percibió un doble ingreso, generados ambos en una misma circunstancia, cual era la situación que, por un lado, produjo el pago de las incapacidades y, por otro lado, generó la causación de la pensión de invalidez. 8.

Esta circunstancia permite concluir que el sistema general de seguridad social en pensiones al reconocer y pagar la correspondiente pensión de invalidez por riesgo común, asumió las responsabilidades de pago de prestaciones causadas durante el período de tiempo comprendido entre el 18 de diciembre de 2002 al 30 de agosto de 2003, significando entonces que los valores que pagó la universidad durante ese mismo período se constituyeron como pago de lo no debido, o pago doble por una misma causa. 9.

Entonces, si bien entonces existe un principio general que prohíbe deducir o retener el pago de prestaciones, también es claro el principio que imposibilita pagar una doble prestación por una misma causa, razón por la cual al no haberse generado tales prestaciones será procedente evitar el pago de tales sumas, que como ya se ha repetido en varias ocasiones, nunca fueron causadas efectivamente, para tal efecto se insiste en que durante el período de tiempo en mención el señor JORGE ENRIQUE TOVAR VANEGAS ostentaba el estatus de pensionado por invalidez, estatus que a su vez causó el pago de una mesada pensional, la cual no puede entenderse de ninguna manera compatible con las prestaciones causadas frente al empleador durante el mismo período de tiempo. 10.

Al respecto no sobre observar el mandato contenido en el artículo 9 del Decreto 1160 de 1989, según el cual las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez reconocidas se harán efectivas y deberán pagarse mensualmente desde la fecha en que el empleado o trabajador en forma definitiva se retire del servicio o se desafilie de los seguros de invalidez, vejez, muerte, accidentes de trabajo y enfermedad profesional.

Para el efecto, la respectiva entidad pagadora comunicará al empleador la fecha a partir de la cual se incluirá en nómina al pensionado para que proceda al retiro del servicio. 11. El anterior estudio, tiene un claro referente legal dentro del Sistema General de Seguridad Social, cuando el parágrafo 2 del literal c. del artículo 10 de la Ley 776 de 2002 establece la imposibilidad del cobro simultáneo de prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez.

(…)

RESUELVE

ARTICULO 1 °: Confirmar en todas sus partes la Resolución de la vicerrectoría de Sede Palmira No 370 del 8 de junio de 2004. ARTICULO 2°: La presente Resolución rige a partir de la fecha de expedición”[15]. 38. La citada resolución se fundó en los conceptos emitidos el 9 de junio de 2004, por Nelsy de Von Rosen[16], jefe de la oficina de personal, y el 7 de julio de 2004, por Alba Esther Villamil[17], según los cuales “la oficina de personal consultó sobre el particular en la Oficina de Prestaciones Económicas de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de quienes conceptuaron que se debía establecer un cruce de cuentas a fin de que el profesor reintegrara lo percibido por concepto de incapacidades” y dicho cruce de cuentas tenía fundamento en el parágrafo segundo del artículo 10 de la Ley 776 de 2002, que dispone que “no hay lugar al cobro simultáneo de las prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez (…) el trabajador o quien infrinja lo aquí previsto será investigado y sancionado de acuerdo con lo dispuesto en las leyes vigentes, sin perjuicio de las restituciones a que haya lugar por lo cobrado y obtenido indebidamente”. 39.

Contra la Universidad Nacional de Colombia y en procura de la declaratoria de ilegalidad de las Resoluciones 370 y 661 de 2004, el docente Tovar Vanegas promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho –cuya demanda no obra en el plenario–, litigio que fue desatado el 27 de junio de 2008 por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali quien accedió parcialmente a las pretensiones[18], con fundamento en que el acto administrativo compuesto por las resoluciones demandadas había sido proferido con violación de las normas de derecho en que debía fundarse, pues por su conducto se realizó un cruce de cuentas y, en consecuencia, se efectúo una retención salarial al docente Tovar Vanegas, sin su previa autorización, a pesar de que el Decreto – Ley 3135 de 1968[19], reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, así lo exige. 40.

El 28 mayo de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia de segunda instancia por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Universidad Nacional de Colombia y, en consecuencia, confirmó la decisión de instancia[20]. Del caso concreto 41. Precisado el acervo probatorio y el cargo que se formula en apelación, observa la Sala que las imputaciones carecen de sustento con capacidad demostrativa de la culpa grave de un funcionario a partir de la a sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho sobre la base de que la trasgresión de la norma superior no acredita por sí misma la manifiesta e inexcusable actuación de los sujetos involucrados en la trasgresión normativa que fue objeto de anulación. 42.

Desde antaño es claro que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objeto esencial la declaratoria de ilegalidad de una expresión o acto de la administración, real o ficta, que afecta los intereses de uno o varios sujetos determinados, determinables o indeterminados y que se encuentran en discordancia con el ordenamiento jurídico y, por ende, el objeto del pronunciamiento judicial que allí se surte está orientado a analizar la procedencia y necesidad de supresión del acto administrativo y la eliminación de sus consecuencias jurídicas, ya que se entiende que, entre otros vicios, trasgredió las normas en que debía fundarse. 43.

En consecuencia, la sentencia proferida en un juicio de legalidad de uno o varios actos administrativos no acredita por sí misma, la culpa grave de un servidor público, pues la mayoría de las veces carece del análisis y verificación del despliegue conductual del o los agentes que dieron lugar a la expedición de la decisión administrativa y a su eficacia jurídica, por motivo de sus funciones; por tanto, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, en la medida en que la decisión que éste ha de proferir ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas y los razonamientos que están llamados a efectuarse en estos escenarios, sino sobre la valoración de la conducta de los agentes demandados[21], cuya exigencia transita por la manifiesta e inexcusable trasgresión de la norma superior, estándar que, a no dudarlo, requiere de una prueba cualificada que no es exigida para decretar la nulidad del acto. 44.

De modo que, el mero hecho de que el acto administrativo compuesto por las Resoluciones 370 y 661 de 2004 fuera declarado nulo y expulsado del ordenamiento jurídico por disposición de esta jurisdicción no implica, por sí solo, que los sujetos que participaron en su confección, bien por emitir concepto para tal efecto o bien por suscribirlos directamente, hubieran actuado prevalidos de culpa grave, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues para tal propósito hace falta que la entidad demandante pruebe el supuesto de hecho que da lugar a la presunción de tal calificativo conductual, contenido en el numeral 1 de esa norma[22], carga que no satisfizo, pues no existe medio de prueba alguno que permita concluir que los demandados Nelsy Saavedra, Omar Hurtado, María Sara Mejía de Tafur y Alba Esther Villamil Ocampo hubieran adoptado la decisión contenida en las resoluciones citadas en la forma que exige la presunción de culpa grave por la que se les ha acusado. 45.

Y es que a riesgo de ser repetitivo, el supuesto de hecho sobre el cual recae la presunción de culpa grave de que trata el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 corresponde a una “violación manifiesta e inexcusable”, es decir, una trasgresión del ordenamiento jurídico palmaria e insalvable de parte del funcionario, ya que, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, se entiende por “manifiesto”, aquello que es “patente, claro”[23] y por “inexcusable”, aquello que “no puede eludirse con pretextos (…) que no tiene disculpa”[24], aspectos que pasan por la valoración de la conducta a la luz, entre otros, de los manuales de funciones, las exigencias de formación y calificación del cargo desempeñado, el análisis del curso de la actuación administrativa en cuyo seno se originó el acto, y en general en variados elementos de prueba que se requieren en cada caso en particular. 46.

Así, cuando se enjuicia a un servidor por la expedición de una decisión administrativa, no basta alegar una divergencia de razonamientos jurídicos para acreditar un proceder gravemente culposo de éste, como menos aún haberse anulado el acto, o que esta decisión se dio basada en la causal de infracción la norma superior, entre otros, pues no debe perderse de vista que los razonamientos expuestos en la sentencia del proceso antecedente, en este caso, por la que se declaró la nulidad del acto administrativo con el consecuente restablecimiento del derecho, no acreditan por si solos la existencia de culpa grave, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en su postura unificada[25]. 47.

Es preciso que, quien procura la declaratoria de responsabilidad y la consecuente condena por culpa grave del agente asuma una carga activa de prueba, encaminada a acreditar de manera fundada y razonada, no solo el actuar contrario al ordenamiento jurídico, sino los demás elementos normativos de la conducta que se endilga, sin dejar de lado la imperiosa necesidad de indicar diáfanamente los motivos que sustentan la calificación conductual para cada uno de los sujetos contra los que se dirige la acción, en consideración a que se trata de una herramienta personal y autónoma, al margen de que se trate de un juicio con acumulación de pretensiones de repetición, exigencia que en este caso no se satisfizo, pues la parte demandante se limitó a atribuir calificativos de culpa grave a los demandantes, sin indicar las razones para tal efecto respecto de cada uno de los demandados. 48.

En estas condiciones, estima la Sala que, si bien la Ley 678 de 2001 consagra supuestos de hecho sobre los cuales se edifican presunciones de culpa grave, como el caso de la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, en este asunto no se logró acreditar que los demandados Nelsy Saavedra, Omar Hurtado, María Sara Mejía de Tafur y Alba Esther Villamil Ocampo hubieran ejecutado tal proceder, razón por la cual no hay un despliegue conductual gravemente culposo que fuerce su condena. 49.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 16 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Costas 50. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

IV. PARTE RESOLUTIVA 51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

VF ----------------------- [1] Folio 94 c. 1. [2] Folios 179 a 210 c. 1. [3] Folios 239 a 249 c. 1. [4] Folios 298 a 302 c. 1. [5] Folios 422 a 434 c. 1A. [6] Folios 435 a 438 c. 1A. [7] Folios 461 a 469 c. Principal. [8] Folios 488 a 494 c. principal. [9] Lo mismo que del “llamamiento en garantía”. [10] “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [11] “ARTÍCULO 5º.

Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.

Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.

Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.

Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal”. [12] La exposición de motivos de la Ley 678 de 2001 dice: “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.

En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandad demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró”, Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000.

Página 16. [13] Folios 46 a 48 c. 1. [14] Folios 69 y 70 c. 1. [15] Folios 49 y 50 c. 1. [16] Folio 71 c. 1. [17] Folio 72 c. 1. [18] Folios 5ª 7 c. 1. [19] Artículo 10: “Deducciones y retenciones. Los habilitados, cajeros y pagadores no pueden deducir suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial o sin orden escrita del trabajador, a menos que se trate de cuotas sindicales, de previsión social, de cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los reglamentos”. [20] Folios 30 a 42 c. 1. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 3 de diciembre de 2007. Exp. 29.222. [22] “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” [23] Consultado en: https://dle.rae.es/manifiesto [24] Consultado en: https://dle.rae.es/inexcusable [25] Sentencia SU 354 de 2020: “A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa”.