ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / FALTA DE RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA – No le impedía a la apoderada del municipio de Cachipay asumir la defensa que le había sido encomendada / NOTIFICACIÓN DEL AUTO QUE CONCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN – Acreditado / TRASLADO DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY 1437 DE 2011 / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala coincide con el a quo en tanto concluyó que en la presente acción de tutela no se encuentra demostrada la configuración del defecto procedimental alegado.
En este sentido, en primer lugar, no le asiste razón a la accionante en cuanto alega que, para el momento en el que fue proferida la sentencia, se encontraba configurada una indebida representación del municipio de Cachipay y que por esa razón no pudo ejercer debidamente su defensa en la etapa de alegatos. Ello por cuanto, a pesar de que a la apoderada de la entidad territorial sólo se le reconoció personería en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa, es claro que la ausencia de dicho reconocimiento formal no representaba ningún obstáculo para que la profesional del derecho interviniera en el proceso en defensa de los intereses de su poderdante, menos aún si, tal como lo reconoce la misma accionante, fue oportunamente notificada del auto admisorio del recurso de apelación y de la providencia a través de la cual se corrió traslado para presentar los alegatos de conclusión, de manera que estuvo al tanto del impulso que se le impartió al proceso en cada una de sus etapas.
Llama además la atención que la accionante, si consideraba que era necesario el reconocimiento de personería para intervenir, haya guardado silencio en el proceso judicial y se hubiere abstenido de advertir la situación al tribunal, no obstante que estaba al tanto del curso del proceso. A este respecto debe insistirse en el carácter meramente declarativo que conlleva el acto procesal por el cual se admite como apoderado de una de las partes al abogado que presenta poder para tal efecto.
En efecto, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencia T-348 de 1998, no es necesario el auto de reconocimiento de personería para que el apoderado adquiera y pueda ejercer las facultades derivadas del poder, por cuanto dicha actuación “es simplemente un acto declarativo y no una decisión constitutiva. Es, en otras palabras, el reconocimiento, por parte del funcionario judicial, de que un apoderado efectivamente lo es”.
En ese orden de ideas, es claro que en el asunto bajo examen la falta de reconocimiento de personería no le impedía a la apoderada del municipio de Cachipay asumir la defensa que le había sido encomendada y presentar sus conclusiones sobre las razones de su defensa en la etapa de alegatos. Ahora bien, la Sala advierte igualmente que la parte actora fundamenta su petición de amparo constitucional sobre una asumida premisa fáctica que no es cierta, esto es, que en el proceso de reparación directa se decretaron pruebas en segunda instancia. Así, el accionante aduce que, como no tuvo acceso a los medios de prueba que supuestamente se decretaron en segunda instancia, le fue imposible emitir un pronunciamiento sobre aquello que desconocía y, en definitiva, no contó con los elementos necesarios para ejercer su derecho a la defensa.
Pues bien, la revisión de las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa pone de presente que, en el auto de 28 de octubre de 2020, mediante el cual se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, expresamente se señaló que el proceso pasaba a esa etapa procesal “advertida la no solicitud de pruebas, no aportación de las mismas, ni procedencia del decreto oficioso”.
Así las cosas, no es cierto que la Subsección accionada haya omitido correr traslado de algunos elementos materiales probatorios que tenían que ser puestos en conocimiento de la actora con el fin de que esta pudiera evaluarlos y desvirtuar su entidad probatoria en la etapa de alegatos. Por el contrario, lo que evidencia la realidad procesal es que no se decretaron pruebas en sede de la segunda instancia. Aunado a lo anterior, es pertinente destacar que el recurso de apelación resuelto mediante la sentencia de 21 de abril de 2021 que se ataca en este trámite constitucional se rigió exclusivamente por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, esto es, sin las modificaciones introducidas a través de la Ley 2080 de 2021, habida cuenta de que la apelación se formuló el 8 de noviembre de 2019, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta última reglamentación. Lo anterior refuerza el desacierto en la tesis del municipio de Cachipay que sugiere equivocadamente que en el presente asunto se aplicó el artículo 247 del CPACA, conforme fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del presente año. Con todo, si bien es cierto que el hecho de que la Subsección accionada no haya emitido respuesta frente a la solicitud de copias del proceso que elevó el municipio de Cachipay puede representar una actuación irregular de parte de dicha autoridad judicial, dicha circunstancia por sí sola no tiene la entidad suficiente para configurar el defecto procedimental propuesto, pues no tiene una incidencia tal como para afirmar que la Subsección accionada se habría apartado de manera evidente de las normas procesales que regulan el trámite del recurso de apelación contra sentencias, supuesto que eventualmente daría lugar a la comprobación del defecto invocado en esa acción de tutela.
En este punto, debe recordarse que la procedencia de un cargo por defecto procedimental se encuentra supeditada a la estricta demostración de que la irregularidad procesal que se reprocha tuvo un efecto determinante sobre la decisión judicial que se censura, al punto en el que representó una vulneración real de los derechos fundamentales que le asisten a las partes en las actuaciones judiciales.
En ese orden de ideas, ha señalado la jurisprudencia constitucional que no cualquier deficiencia en el desarrollo de una actuación procesal tiene gravedad suficiente para desconocer la presunción de legalidad y acierto de las providencias judiciales. Así las cosas, la Sala advierte que, en la adopción de la decisión que se ataca, la autoridad judicial accionada observó las reglas procedimentales que rigen el trámite del recurso de apelación contra sentencias y, por lo mismo, no generó una transgresión evidente de las normas procesales aplicables, ni su actuación comportó la anulación de la efectividad de los derechos fundamentales de la parte actora, por motivos excesivamente formales.
En consecuencia, la Sala concluye que no se configuró el defecto procedimental alegado por la parte actora y, por ende, no hay lugar al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia invocados. En este contexto, la Sala revocará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en tanto declaró improcedente “la solicitud de amparo relacionada con el derecho de petición presentada por la apoderada judicial del municipio de Cachipay el 20 de mayo de 2020”, y confirmará en lo demás la providencia proferida el 19 de agosto de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02678-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE CACHIPAY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Temas: No existió vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la justicia por las demoras presentadas en la entrega de información y el reconocimiento de personería durante la segunda instancia de un proceso ordinario de reparación directa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de 19 de agosto de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. SÍNTESIS DEL CASO. El municipio de Cachipay (Cundinamarca) solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados a raíz de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de abril de 2021, en el proceso de reparación directa número 25269-33-33-003-2017-00135-01.
Mediante dicha providencia, la Subsección accionada revocó la decisión de primera instancia y declaró administrativamente responsable al municipio de Cachipay por la lesión que sufrió José́ Gabriel Zamora Ramírez cuando se encontraba apoyando labores de desmonte de una llanta de un vehículo compactador de basura. En criterio de la actora, la sentencia “se encuentra inmersa en defectos procedimentales en las etapas previas a su emisión”, toda vez que la apoderada del municipio de Cachipay solicitó copia del expediente digitalizado y la suspensión del trámite con el fin de poder analizar dicha documentación y efectuar un pronunciamiento, sin que obre prueba de que dicha petición se haya atendido.
Así mismo, aduce configurado el defecto procedimental porque solicitó que se le reconociera personería para obrar en el proceso y el despacho sustanciador no se pronunció en la etapa procesal siguiente, esto es, en el auto mediante el cual se corrió traslado para presentar los alegatos de conclusión, de manera que “no era posible, en términos procesales, que la suscrita abogada defensora del municipio de Cachipay, se hubiese pronunciado dentro del proceso en contra del recurso de apelación interpuesto, por cuanto no estaba reconocida por el despacho para tal efecto”[1], y desconocía el contenido material del recurso de apelación presentado por su contraparte.
A su juicio, las circunstancias descritas le impidieron al municipio ejercer sus derechos de contradicción y defensa, derivados del debido proceso. Así mismo, el municipio tutelante afirmó que la Subsección accionada vulneró de forma directa la Constitución, toda vez que: (i) inicialmente omitió la información sobre el proceso de reparación directa, en la respuesta a la primera petición que presentó el municipio y fue resuelta el 19 de junio de 2020;
(ii) no remitió la copia digital del expediente de reparación directa, y (iii) no le reconoció personería a la apoderada del municipio. Como consecuencia de lo anterior, manifestó que la sentencia censurada “deberá́ (…) ser declarada nula, al verificarse a su vez, una violación directa a la constitución y como consecuencia de ello desconocimiento de aspectos importantes que atañen al debido proceso, como son el derecho a la defensa, el derecho a ser juzgado con la plenitud de las formas propias de cada juicio”[2].
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto de 20 de mayo de 2021, el despacho sustanciador de la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación admitió la solicitud de tutela, ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vincular a los señores José Gabriel Zamora Ramírez, Rosalía Ramírez de Zamora, Irenio Zamora Pinzón y María Librada Zamora de Huertas y al Juzgado 3º Administrativo de Facatativá, en calidad de terceros interesados en el proceso. 2.2.
La secretaría del Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá destacó en su informe que la apoderada del municipio accionante no reprochó ninguna de las actuaciones de ese despacho, habida cuenta que el proceso se adelantó con estricto apego a la normatividad aplicable al caso concreto. Por otro lado, precisó que el 29 de abril de 2021 el juzgado le informó a la apoderada del accionante que no era posible remitirle copia del expediente de reparación directa 2017-00135, ya que no había sido digitalizado y se había enviado en enero de 2020 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia. Por lo anterior, solicitó que se niegue el amparo de los derechos invocados. 2.3.
La magistrada ponente de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, o en su defecto se nieguen las pretensiones. Al respecto indicó, en primer lugar, que las premisas que sustentan la alegada afectación a los derechos fundamentales carecen de la relevancia que es exigible cuando se predican de sentencia judicial, como quiera que no conciernen al núcleo esencial de aquéllos.
Así, manifestó que el alegato relativo a la falta de reconocimiento de personería a la apoderada del municipio desconoce que dicho acto es declarativo y no constitutivo, de manera que el apoderado se encuentra habilitado para intervenir en el proceso desde el mismo momento en el que el poderdante lo faculta para actuar ante la administración de justicia, sin que ello se condicione al reconocimiento por parte del órgano judicial, y que al interior del proceso ordinario existen mecanismos para sanear los efectos de un tardío reconocimiento de la personería adjetiva.
Sin embargo, la actora no hizo uso de ellos. Por otra parte, aclaró que, dado que el trámite que se adelantaba ante el Tribunal era el de segunda instancia, no podía éste digitalizar las actuaciones de la primera instancia, y solo se surtieron de forma digital las actuaciones correspondientes al juez de la apelación, las cuales fueron notificadas a través de los estados electrónicos publicados en la página de la Rama Judicial.
Por tal razón, afirmó que la accionante debía solicitar cita en la Secretaría para acceder a las demás piezas procesales que obran en expediente físico. 2.4. Los señores José Gabriel Zamora Ramírez, Rosalía Ramírez de Zamora, Irenio Zamora Pinzón y María Librada Zamora de Huertas, vinculados dentro de este trámite, guardaron silencio. III.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 19 de agosto de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo de tutela respecto de los reparos formulados frente a la sentencia de 21 de abril de 2020 y declaró improcedente la solicitud “relacionada con el derecho de petición presentada por la apoderada judicial del municipio de Cachipay el 20 de mayo de 2020”.
El a quo señaló que, a partir de la revisión del escrito de tutela, lograba deducirse que la demandante no solo enjuició la sentencia de 21 de abril de 2021, sino también las acciones y/u omisiones de la autoridad accionada respecto a las solicitudes que se le presentaron en varias etapas del proceso. En ese orden, precisó que estudiaría de forma separada lo concerniente a la tutela contra providencia judicial, y agotado ese análisis, lo relativo a la tutela por acción u omisión de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En esa medida, frente al cargo por defecto procedimental, concluyó que los argumentos relacionados con la falta de reconocimiento de la apoderada del municipio de Cachipay no eran de recibo, pues, si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no le reconoció personería de forma concomitante a la presentación del respectivo poder, no era necesaria dicha providencia para que se entendiera perfeccionado el apoderamiento, conforme a lo previsto en la sentencia T-348 de 1998 y el artículo 5º del Decreto 806 de 2020.
Así, señaló que, desde el momento en que la profesional del derecho aceptó prestar sus servicios al municipio de Cachipay, estaba en el deber de atender sus encargos profesionales con la debida diligencia. De otra parte, destacó que las actuaciones procesales fueron notificadas a través de estado electrónico y correos remitidos al buzón de notificaciones judiciales del municipio accionante, por lo que advirtió que los reparos relacionados con la información disponible en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial no tenían entidad para configurar el defecto examinado, ya que las anotaciones en los sistemas de información de gestión de procesos y manejo documental cumplen una función eminentemente informativa y no eximen a las partes y apoderados de prestar la debida diligencia en la vigilancia de sus procesos.
En segundo lugar, en lo que tiene que ver con la presunta afectación de garantías constitucionales por las acciones y/u omisiones de autoridad pública, precisó que los reparos giraban en torno al presunto desconocimiento del derecho de petición, por lo que analizó la afectación de ese derecho de cara a la petición presentada el 20 de mayo de 2020.
En ese punto, resolvió declarar la improcedencia de la acción ante el incumplimiento del requisito de inmediatez, pues a la solicitud de información se le dio respuesta el 19 de junio de 2020, y entre esa actuación y la presentación de la tutela trascurrieron 11 meses, esto es, un período que no se estima razonable y no se expuso justificación frente al retardo.
A igual conclusión arribó al estudiar la actuación desplegada frente a la solicitud de copias presentada el 25 de agosto de 2020, pues transcurrieron 8 meses y 23 días entre su radicación y la presentación de la acción de tutela. Además, en cuanto a esto último señaló que, de conformidad con el artículo 114 de CGP, las copias no requerían de auto que las autorizara, por lo que no podría endilgarse falta alguna al funcionario judicial.
IV. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia argumentando que la solicitud de amparo se interpuso en un tiempo razonable, toda vez que el hecho que origina la vulneración del derecho fundamental al debido proceso es la sentencia de 21 de abril de 2021, y aclaró que se trata de una tutela contra providencia judicial “y no por la no respuesta al derecho de petición presentado”[3].
En ese orden de ideas, afirmó que tuvo noticia de la vulneración a los derechos fundamentales que alega el 4 de mayo de 2021, fecha en la que se le notificó el fallo proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues en dicha providencia se señaló que se corrió traslado al municipio para que presentara sus alegatos de conclusión antes de proferirse la sentencia, cuando lo cierto es que, para la fecha en que ello ocurrió, la entidad territorial no tenía un apoderado debidamente reconocido dentro del proceso.
Agregó que el hecho de que se haya corrido el traslado para alegatos significa que, “a la luz del artículo 247 numeral 5º del CPACA, al momento de realizar la apelación, la parte demandante presentó nuevas pruebas en el proceso […] no obstante, no existe dentro de los estados del proceso, ni en el correo de notificaciones judiciales del municipio de Cachipay, el verdadero y efectivo traslado de los presuntos elementos materiales probatorios a los que presuntamente hubo lugar”[4].
Así mismo, insistió en que a la abogada Elisa Peña Ruiz no le fue reconocida personería para obrar sino hasta la sentencia, todo lo cual hace evidente que la vulneración de los derechos fundamentales que se solicitan tutelar se configuró en dicha providencia y, por ende, que sí se cumplió con el requisito de inmediatez, pues “lo que se exige es tutelar los derechos fundamentales del municipio de Cachipay, por la providencia emitida el 21 de abril de 2021 notificada el 4 de mayo de 2021, por estar viciada de nulidad”[5], ya que hubo indebida representación del municipio al momento en el que se emitió la sentencia y no se corrió traslado de los elementos materiales probatorios, debiendo dar aplicación al artículo 247, numeral 5º del CPACA.
Manifestó que, si bien la Subsección accionada le notificó al municipio de la admisión del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la entidad territorial no fue notificada del escrito del recurso de apelación, de manera que no pudo ejercer en debida forma su derecho a la defensa. Recordó que el 25 de agosto de 2020 solicitó copia del expediente con el fin de conocer dichos argumentos y que la solicitud no fue atendida y reiteró los fundamentos fácticos expuestos en la solicitud de tutela.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, se declare la nulidad del fallo de 21 de abril de 2021 y se ordene a la accionada correr traslado del expediente íntegro de la acción de reparación directa núm. 25269333300320170013501, con el fin de que el municipio pueda conocer los argumentos del recurso de apelación y pueda ejercer los derechos de contradicción y defensa que comportan una defensa técnica.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. El señor José Gabriel Zamora Ramírez y otros presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Cachipay, con el fin de obtener la indemnización por las lesiones sufridas en el accidente que ocurrió cuando el señor Zamora ejercía como operario de servicio de aseo de ese ente territorial y que le causó la perdida total e irreversible de su visión. 5.2.2.
El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado 3º Administrativo de Facatativá el cual, mediante sentencia de 21 de octubre de 2019, declaró probadas las excepciones de inexistencia de responsabilidad en los hechos origen del daño y culpa exclusiva de la víctima formuladas por el municipio de Cachipay y, consecuentemente, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
Dicha decisión fue apelada por la parte actora y remitida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su trámite en segunda instancia. 5.2.3. El 30 de mayo de 2020, la abogada Elisa Peña Ruiz, quien dijo actuar como apoderada judicial del municipio de Cachipay, solicitó a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se entregara copia digital de todos los procesos judiciales en los cuales actuaba como parte el municipio de Cachipay, e igualmente pidió que, “En caso de existir algún otro radicado, no conocido en la investigación virtual adelantada por esta apoderada, favor anexarlo a la respuesta”[6].
El 19 de junio de 2020, la secretaría de la Sección Tercera del Tribunal mencionado respondió la petición y certificó la existencia de varios procesos judiciales, dentro de los cuales no se encontró incluido el de reparación directa adelantado por el señor Zamora Ramírez. 5.2.4. El 6 de agosto de 2020 el despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió el recurso de apelación y aceptó la renuncia del abogado Mauricio García Niño, quien hasta ese momento fungía como apoderado judicial del municipio de Cachipay.
El 25 de agosto de 2020, la abogada Elisa Peña Ruíz allegó poder como nueva apoderada del municipio de Cachipay y solicitó el reconocimiento de personería para actuar en el proceso, que se suspendiera el trámite de la apelación y se le expidiera copia digital del expediente. 5.2.5. Mediante auto de 28 de octubre de 2020 la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió traslado para alegar de conclusión. 5.2.6.
La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 21 de abril de 2021, resolvió el recurso de apelación formulado por la demandante, en el sentido de revocar la decisión recurrida, declarar administrativamente responsable al municipio de Cachipay por la lesión por el señor Zamora Ramírez y condenarlo al pago de perjuicios morales y por daño a la salud.
Dicha decisión se sustentó en que, a partir de la valoración de los medios de prueba y en particular de la testimonial, se encontró demostrado que la labor de apoyo al desmonte de una llanta del carro compactador de basuras, que cumplía el señor Zamora Ramírez para el momento de ocurrencia del evento dañoso, comprometía la responsabilidad extracontractual del demandado bajo el título de riesgo creado o riesgo excepcional.
Igualmente, en la sentencia se reconoció a la abogada Elisa Peña Ruiz, como apoderada judicial del municipio de Cachipay.
5.3. ANALISIS DE LA SALA En consideración a los fundamentos de la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, y habida cuenta de los argumentos expuestos por la parte accionante tanto en el escrito de tutela como en el de impugnación, corresponde a esta Sala analizar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela presentada por dicho ente territorial, en los términos que a continuación se exponen:
5.3.1. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA 5.3.1.1. Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional adoptó los siguientes requisitos de carácter general, los cuales han sido acogidos por esta Corporación[7]: “(…) a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que, cuando se cuestiona una providencia judicial por medio de una acción de tutela, el demandante debe cumplir con los requisitos de procedencia. En este sentido, el éxito de la solicitud de amparo en estos eventos se encuentra supeditado al cumplimiento de los denominados requisitos generales de procedencia, a la verificación de al menos una de las “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales, y a que el actor despliegue una carga argumentativa consistente en explicar las anomalías de la providencia, que se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 5.3.1.2.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con lo anterior, el análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional devenga en una vía para desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
En la sentencia de tutela de 19 de agosto de 2021 impugnada, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó el análisis de la solicitud de amparo formulada por el municipio de Cachipay bajo el entendido de que los argumentos que sustentaban dicha petición debían diferenciarse en dos grupos, a saber: por un lado, observó que se alegaba la violación del derecho fundamental al debido proceso con fundamento en reproches que apuntaban a la configuración de un defecto procedimental en la sentencia de 21 de abril de 2021.
Por otro, se determinó que los reparos enlistados bajo la categoría de “violación directa de la Constitución” en realidad giraban en torno al supuesto desconocimiento del derecho de petición, pues se relacionaban con la actuación del Tribunal frente a las peticiones de información formuladas por la entidad territorial el 30 de mayo y el 25 de agosto de 2020.
Bajo ese esquema de decisión, el a quo negó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, al no encontrar configurado el defecto procedimental alegado, al paso que declaró improcedente la solicitud de amparo relacionada con el derecho de petición, tras advertir que en este punto no se cumplía con el requisito de inmediatez, ya que, entre el momento de radicación de las peticiones de información y la interposición de la tutela, trascurrió un período de tiempo desproporcionado e injustificado.
Ahora bien, en el escrito de impugnación formulado en contra de la sentencia de tutela de 19 de agosto de 2021, el representante del municipio de Cachipay concentró su argumentación en demostrar, en primer lugar, que su solicitud sí cumple con el requisito de inmediatez. Para ello, aclaró que la vulneración de los derechos que alega no devino de la actuación del tribunal accionado frente a las solicitudes de información que formuló y que no pretende la protección de su derecho fundamental a presentar peticiones respetuosas y obtener pronta respuesta.
Por el contrario, insistió en que la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia se materializó al expedirse la sentencia de 21 de abril de 2021, pues, a su juicio, dicha actuación se surtió “sin que se le haya reconocido personería para obrar a su apoderada en oportunidades anteriores y sin que se haya corrido traslado de las presuntas nuevas pruebas que presentó la parte demandante dentro del proceso objeto de litis”.
Bajo esa perspectiva, afirmó que el término de inmediatez debía computarse desde el momento en el que se le notificó la sentencia de 21 de abril de 2021 y, por ende, aseveró que la petición de amparo constitucional sí fue oportunamente presentada. La Sala advierte que en este punto le asiste razón al municipio de Cachipay, en tanto el examen de su escrito de tutela evidencia que las razones que motivan la interposición de esta acción constitucional radican directamente en su inconformidad con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 21 de abril de 2021, por cuanto estima que dicha providencia se profirió pese a ciertas deficiencias en el procedimiento previamente seguido, las que, a su juicio, constituyen, tanto un defecto procedimental, como una violación directa la constitución. En esa perspectiva, las referencias a la actuación del tribunal frente a las peticiones de información que presentó el municipio de Cachipay el 30 de mayo y 25 de agosto de 2020 hacen parte del conjunto de antecedentes fácticos que, en criterio del accionante, configuraron los vicios en el trámite previo a la adopción de la sentencia. Sin embargo, no constituyen un alegato, menos una demostración, sobre la vulneración del derecho fundamental de petición, que justifique un análisis diferenciado de aquel que debe abordarse respecto de otros aspectos de la sentencia de 21 de abril de 2021.
En esa medida, la Sala encuentra que, tal como lo afirma el impugnante, la vulneración de los derechos fundamentales que aquí se reclama se habría consolidado con la expedición de la sentencia de segunda instancia de 21 de abril de 2021, de manera que es ese el momento desde el cual debe analizarse la oportunidad en la interposición de esta acción constitucional.
Así las cosas, habida cuenta de que la providencia enjuiciada se notificó el 4 de mayo de 2021 y esta acción de tutela se radicó el 19 de mayo del mismo año[8], es claro que la solicitud sí cumple, con amplia suficiencia, con el requisito general de inmediatez. En este punto, encuentra también la Sala que la presente acción de tutela cumple con los demás requisitos generales de procedibilidad acogidos por la jurisprudencia, y sintetizados en la sentencia C-590 de 2005, a los que atrás se hizo referencia. Así las cosas, y teniendo en cuenta los demás argumentos expuestos por la parte actora en su impugnación, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la alegada vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa.
Valga precisar que la accionante acusó la sentencia de 21 de abril de 2021 de incurrir en el defecto procedimental y de violar directamente la Constitución. Sin embargo, del escrito de tutela se advierte que este último cargo en realidad alude a la trasgresión de las disposiciones constitucionales en las que se encuentran positivizados los derechos fundamentales que se alegan desconocidos y se sustenta en las mismas irregularidades procesales que se alegan como constitutivas del defecto procedimental, por lo que se evidencia que los fundamentos del cargo por violación directa de la Constitución se subsumen en los supuestos de configuración de aquel defecto y en esos términos se abordará su estudio. 5.3.2.
Análisis sobre la configuración del defecto procedimental alegado 5.3.2.1. La Corte Constitucional ha precisado que el defecto procedimental se presenta en eventos en los que la autoridad judicial se aparta de manera evidente de las normas procesales aplicables, o cuando se presenta un exceso de ritualismos, en el cual el operador judicial mengua o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales[9].
El fundamento normativo del denominado defecto procedimental se encuentra en los artículos 29 y 228 superiores, normas que consagran los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el llamado defecto procedimental absoluto y el conocido como defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Se ha señalado que el primero de ellos se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”[10].
De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia[11]. Se incurre en esta modalidad cuando, entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine, con lo cual impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, con relación al defecto procedimental absoluto, la Corte Constitucional ha señalado que, “[…] para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario […] que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.
En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso. […]”[12]. Con todo, la jurisprudencia constitucional[13] ha precisado que, para que sea procedente la acción de tutela contra providencias judiciales por defecto procedimental, deberán concurrir los siguientes elementos: “(i) Que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico[14], y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales”[15].
Asimismo, la Corte ha aclarado que en ningún caso el desconocimiento del procedimiento que se alega puede ser una deficiencia atribuible al propio afectado[16]. 5.3.2.2. Conforme a las anteriores precisiones jurisprudenciales, y en atención a los argumentos expuestos por la parte actora en el escrito de tutela y en el escrito de impugnación, la Sala coincide con el a quo en tanto concluyó que en la presente acción de tutela no se encuentra demostrada la configuración del defecto procedimental alegado.
En este sentido, en primer lugar, no le asiste razón a la accionante en cuanto alega que, para el momento en el que fue proferida la sentencia, se encontraba configurada una indebida representación del municipio de Cachipay y que por esa razón no pudo ejercer debidamente su defensa en la etapa de alegatos. Ello por cuanto, a pesar de que a la apoderada de la entidad territorial sólo se le reconoció personería en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa, es claro que la ausencia de dicho reconocimiento formal no representaba ningún obstáculo para que la profesional del derecho interviniera en el proceso en defensa de los intereses de su poderdante, menos aún si, tal como lo reconoce la misma accionante, fue oportunamente notificada del auto admisorio del recurso de apelación y de la providencia a través de la cual se corrió traslado para presentar los alegatos de conclusión, de manera que estuvo al tanto del impulso que se le impartió al proceso en cada una de sus etapas.
Llama además la atención que la accionante, si consideraba que era necesario el reconocimiento de personería para intervenir, haya guardado silencio en el proceso judicial y se hubiere abstenido de advertir la situación al tribunal, no obstante que estaba al tanto del curso del proceso. A este respecto debe insistirse en el carácter meramente declarativo que conlleva el acto procesal por el cual se admite como apoderado de una de las partes al abogado que presenta poder para tal efecto.
En efecto, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencia T-348 de 1998, no es necesario el auto de reconocimiento de personería para que el apoderado adquiera y pueda ejercer las facultades derivadas del poder, por cuanto dicha actuación “es simplemente un acto declarativo y no una decisión constitutiva. Es, en otras palabras, el reconocimiento, por parte del funcionario judicial, de que un apoderado efectivamente lo es”[17].
En ese orden de ideas, es claro que en el asunto bajo examen la falta de reconocimiento de personería no le impedía a la apoderada del municipio de Cachipay asumir la defensa que le había sido encomendada y presentar sus conclusiones sobre las razones de su defensa en la etapa de alegatos. Ahora bien, la Sala advierte igualmente que la parte actora fundamenta su petición de amparo constitucional sobre una asumida premisa fáctica que no es cierta, esto es, que en el proceso de reparación directa se decretaron pruebas en segunda instancia. Así, el accionante aduce que, como no tuvo acceso a los medios de prueba que supuestamente se decretaron en segunda instancia, le fue imposible emitir un pronunciamiento sobre aquello que desconocía y, en definitiva, no contó con los elementos necesarios para ejercer su derecho a la defensa.
Pues bien, la revisión de las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa pone de presente que, en el auto de 28 de octubre de 2020, mediante el cual se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, expresamente se señaló que el proceso pasaba a esa etapa procesal “advertida la no solicitud de pruebas, no aportación de las mismas, ni procedencia del decreto oficioso”.
Así las cosas, no es cierto que la Subsección accionada haya omitido correr traslado de algunos elementos materiales probatorios que tenían que ser puestos en conocimiento de la actora con el fin de que esta pudiera evaluarlos y desvirtuar su entidad probatoria en la etapa de alegatos. Por el contrario, lo que evidencia la realidad procesal es que no se decretaron pruebas en sede de la segunda instancia. Aunado a lo anterior, es pertinente destacar que el recurso de apelación resuelto mediante la sentencia de 21 de abril de 2021 que se ataca en este trámite constitucional se rigió exclusivamente por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, esto es, sin las modificaciones introducidas a través de la Ley 2080 de 2021, habida cuenta de que la apelación se formuló el 8 de noviembre de 2019, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta última reglamentación. Lo anterior refuerza el desacierto en la tesis del municipio de Cachipay que sugiere equivocadamente que en el presente asunto se aplicó el artículo 247 del CPACA, conforme fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del presente año. Con todo, si bien es cierto que el hecho de que la Subsección accionada no haya emitido respuesta frente a la solicitud de copias del proceso que elevó el municipio de Cachipay puede representar una actuación irregular de parte de dicha autoridad judicial, dicha circunstancia por sí sola no tiene la entidad suficiente para configurar el defecto procedimental propuesto, pues no tiene una incidencia tal como para afirmar que la Subsección accionada se habría apartado de manera evidente de las normas procesales que regulan el trámite del recurso de apelación contra sentencias, supuesto que eventualmente daría lugar a la comprobación del defecto invocado en esa acción de tutela.
En este punto, debe recordarse que la procedencia de un cargo por defecto procedimental se encuentra supeditada a la estricta demostración de que la irregularidad procesal que se reprocha tuvo un efecto determinante sobre la decisión judicial que se censura, al punto en el que representó una vulneración real de los derechos fundamentales que le asisten a las partes en las actuaciones judiciales.
En ese orden de ideas, ha señalado la jurisprudencia constitucional que no cualquier deficiencia en el desarrollo de una actuación procesal tiene gravedad suficiente para desconocer la presunción de legalidad y acierto de las providencias judiciales. Así las cosas, la Sala advierte que, en la adopción de la decisión que se ataca, la autoridad judicial accionada observó las reglas procedimentales que rigen el trámite del recurso de apelación contra sentencias y, por lo mismo, no generó una transgresión evidente de las normas procesales aplicables, ni su actuación comportó la anulación de la efectividad de los derechos fundamentales de la parte actora, por motivos excesivamente formales.
En consecuencia, la Sala concluye que no se configuró el defecto procedimental alegado por la parte actora y, por ende, no hay lugar al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia invocados. En este contexto, la Sala revocará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en tanto declaró improcedente “la solicitud de amparo relacionada con el derecho de petición presentada por la apoderada judicial del municipio de Cachipay el 20 de mayo de 2020”, y confirmará en lo demás la providencia proferida el 19 de agosto de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 19 de agosto de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR EN LO DEMÁS la sentencia proferida el 19 de agosto de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto NEGÓ la acción de tutela presentada por el municipio de Cachipay en contra de la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de abril de 2020, en el proceso con radicado 25269-33-33-003-2017-00135-01.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Firmado electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Página 13 del escrito de tutela. [2] Página 15 del escrito de tutela. [3] Página 1 del escrito de impugnación. [4] Página 3 del escrito de impugnación. [5] Página 4 del escrito de impugnación. [6] Página 51 del documento de anexos de la acción de tutela. [7] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). [8] Según consta en el registro de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. [9] Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). [10] Sentencia T-327 de 2011. [11] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [12] Corte Constitucional, sentencia T-017 de 2007 (M.P.Humberto Antonio Sierra Porto). [13] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009 (M.P.Luis Ernesto Vargas Silva). [14] Op. Cit., sentencia C-590 de 2005. [15] Ver las sentencias SU-159 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007. [16] Al respecto, ver las sentencias T-781 de 2011 y T-1049 de 2012, entre otras. [17] Corte Constitucional, sentencia T-348 de 1998, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.