TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto procede el amparo de los derechos fundamentales invocados por la tutelante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia de 29 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante la que confirmó lo resuelto el 5 de diciembre de 2019, por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
(…) Particularmente, la parte actora alegó que, con la sentencia de 29 de abril de 2021 se incurrió en un defecto sustantivo y el que la Sala denominó desconocimiento del precedente, los cuales serán estudiados en conjunto, toda vez que la accionante los fundamentó bajo las mismas alegaciones. (…) [P]ara la Sala el cargo por desconocimiento del precedente judicial no tiene vocación de prosperidad, si se tiene en cuenta que las decisiones reseñadas por la accionante, no guardan similitud con los presupuestos fácticos y jurídicos estudiados en la sentencia de 29 de abril de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y, además, por cuanto no se desconocieron las reglas y/o subreglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las sentencias de unificación descritas previamente.
Finalmente, se debe anotar que la interpretación normativa realizada por la corporación judicial demandada está enmarcada en los principios de autonomía e independencia que rigen la función judicial, de cuyas conclusiones no se advierte por esta Sala de Decisión que sean contrarias a las disposiciones constitucionales y legales que regulan el caso concreto.
Bajo estas premisas, no le asiste razón a la demandante al afirmar que se debió aplicar el régimen previsto en el Decreto 758 de 1990 y en el Acuerdo 49 del mismo año. Por consiguiente, se negará el amparo deprecado, comoquiera que la parte actora no demostró la configuración de los defectos alegados. (…) Así las cosas, la Sala negará la solicitud de amparo frente a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que estos no se configuraron.
FUENTE FORMAL: DECRETO 758 DE 1990 / ACUERDO 49 DE 1990. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Pedro Pablo Vanegas Gil. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-07156-00(AC) Actor: MARGARITA SILVA BENAVIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial - defecto sustantivo – niega amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela formulada por la señora Margarita Silva Benavides, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Margarita Silva Benavides, en nombre propio, instauró acción de tutela[1] contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al “debido proceso y a la vida digna en conexidad con el mínimo vital.
El derecho A la igualdad” (sic a toda la cita). Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” que, por medio de providencia de 29 de abril de 2021, confirmó la decisión de 5 de diciembre de 2019, proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, y que se identificó con el radicado No. 11001-33-42-053-2017-00142-00. 1.2.
Hechos La accionante fundó su escrito de tutela en los siguientes: Afirmó que contrajo matrimonio con el agente de la Policía Nacional, señor Sacramento Ruiz Sánchez, quien falleció el 23 de abril de 1993, fecha para la cual contaba con un tiempo de servicio de 14 años, 3 meses y 11 días. Expuso que le solicitó a dicha entidad el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, en calidad de esposa legítima del causante.
No obstante, la Policía Nacional resolvió desfavorablemente su pretensión. Indicó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través del cual pretendió que se declarara la nulidad de los actos administrativos Nos. S 2013 – 381380 DIRN APRE – GROIN 1.10 de 27 de diciembre de 2013, 238154 ARPRE GRUPE 1. 10 de 31 de julio de 2014 y el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo generado por la falta de respuesta a la petición radicada el 27 de enero de 2016, por los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes pretendida.
Señaló que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no era procedente la aplicación del Decreto 758 de 1990, toda vez que el causante no acreditó haber estado vinculado el Instituto de Seguro Social (en adelante ISS).
Informó que la anterior decisión fue apelada y el conocimiento de la segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, corporación que, mediante sentencia del 29 de abril de 2021, confirmó en todas sus partes el proveído recurrido. 1.3. Fundamentos de la solicitud La actora consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vulneraron sus derechos fundamentales “al debido proceso y a la vida digna en conexidad con el mínimo vital.
El derecho A (sic) la igualdad” con las providencias de 5 de diciembre de 2019 y 29 de abril de 2021, al incurrir en un defecto sustantivo. Particularmente, consideró que en su caso se desconoció el principio de favorabilidad, pues los jueces de primera y segunda instancia determinaron que, para la fecha de fallecimiento del agente Sacramento Ruiz Sánchez (23 de abril de 1993), el régimen que aplicaba era el establecido en el Decreto 1213 de 1990, cuando debió estudiarse su situación particular con fundamento en el Decreto 758 de 1990 y el Acuerdo 49 del mismo año, los cuales resultan ser más favorables que el primero. Lo anterior, toda vez que el régimen especial de la Policía Nacional (Decreto 1213 de 1990) preceptúa un término de 15 años para efectos de reconocer el derecho a la pensión de sobrevivientes, tiempo de servicio que no cumplió el agente Sacramento Ruiz Sánchez, dado que para la fecha de su fallecimiento contaba con 14 años, 3 meses y 11 días.
Por el contrario, el régimen general de pensiones (Decreto 758 de 1990) determinaba la posibilidad de acceder al derecho pensional al acreditarse 150 semanas dentro de los seis años anteriores al deceso o 300 semanas en cualquier época, condiciones que sí fueron cumplidas en el presente caso. Sobre el particular, la actora afirmó que “El régimen especial que cobija un trabajador no puede ser inferior o menos beneficioso que el régimen común y si lo fuese debe aplicarse al trabajador el régimen más favorable.
En este caso debe aplicarse en el reconocimiento de la pensión de sobreviviente el decreto 758 de 1990 y el acuerdo 49 de 1990, el cual exigía para la fecha menos semanas cotizadas al sistema pensional para obtener dicho beneficio”. Igualmente, dispuso que se desconoció el principio pro persona, pues no se tuvo en cuenta que tiene derecho a disfrutar de una pensión de vejez por reunir los requisitos de ley, por cuanto su esposo trabajo casi 15 años para la Policía Nacional.
Además, las autoridades accionadas no evidenciaron el “vínculo de amor y de ayuda mutua” que existía entre ella y el causante y que con la muerte de su esposo quedó desprotegida, por lo que la pensión pretendida preserva su mínimo vital. Precisó que “aunque el causante no era oficial ni suboficial de la policía sino que tenía el rango de agente miembro de la Policía Nacional, como cónyuge supérstite me encuentro en las mismas circunstancias personales y de necesidad económica en que pudiese encontrase la viuda de un suboficial u oficial de la policía, el hecho de ser viuda de un agente de la policía no me hace menos persona como tampoco me niega derechos constitucionales, la condición de agente de la policía del causante no obsta para que se de aplicación a una norma inferior o desfavorable respecto de otros miembros con mayor rango ya que el principio de igualdad establecido en la carta política quedaría en la literalidad y los rangos de la milicia no aplican en cuestiones de derechos (…)”.
Ahora, si bien la actora no lo enlistó expresamente, la Sala en uso de las facultades interpretativas de que goza, enmarcará los demás reproches alegados por la accionante en su escrito de tutela, en el denominado defecto por desconocimiento del precedente judicial, comoquiera que alegó que las autoridades accionadas desconocieron la amplia jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que establece principios en materia laboral y pensional, tales como “1. el principio protector, 2. el principio de favorabilidad, 3. principio pro persona, 4. principio de igualdad y 5.
Principio De Inescindibilidad de la norma” (sic a toda la cita) y, en los cuales se ordena aplicar a los trabajadores el régimen más beneficioso vigente para la fecha de los hechos. Finalmente, reseñó las siguientes sentencias como aquellas desconocidas por las autoridades accionadas en las providencias enjuiciadas: • Corte Constitucional: sentencias T-071/14 y SU-061/18. • Consejo de Estado: sentencia de 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, M. P. William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-02235-01; sentencia de 27 de agosto de 2019, dictada por la Sección Segunda, dentro del radicado 0241-2007; y sentencia del 1° de marzo de 2018, fallada por la Sección Segunda, en el proceso 68001-23-33-000-2015-00965-01. 1.4.
Petición de amparo constitucional La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene: “PRIMERA: proteger los derechos fundamentales de la suscrita al debido proceso y a la vida digna en conexidad con el mínimo vital. El derecho A la igualdad, y demás que se encuentre probado que hayan sido vulnerados.
SEGUNDA: declarar que efectivamente hubo un error por defecto sustantivo en las decisiones de primera y segunda instancia respectivamente proferidas por el juzgado 53 administrativo de oralidad de Bogotá sentencia de fecha 5 de diciembre de 2019 y sentencia de segunda instancia proferida por el TRBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SEBSECCION D Magistrada ponente MAGISTRADA DOCTORA ALBA LUCIA BECERRA de fecha 29 de abril del 2021 dentro del proceso REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIONADAS: LA NACION MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Y CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL – CASUR- ACTORA: MARGARITA SILVA BENAVIDES, C. C. No.41.343.196 de Bogotá No. 110013342-053-2017-00142-00.
TERCERA: REVOCAR las sentencias juzgado 53 administrativo de oralidad de Bogotá sentencia de fecha 5 de diciembre de 2019 y sentencia de segunda instancia proferida por el TRBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SEBSECCION D Magistrada ponente MAGISTRADA DOCTORA ALBA LUCIA BECERRA de fecha 29 de abril del 2021 dentro del proceso REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIONADAS: LA NACION MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Y CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL – CASUR- ACTORA: MARGARITA SILVA BENAVIDES, C. C. No.41.343.196 de Bogotá No. 110013342-053-2017-00142-00.
Por eror (sic) sustantivo. CUARTA: Conceder las suplicas de la demanda como quiera que ha quedado ampliamente demostrado que los operadores judiciales aquí cuestionados no dieron aplicación a la norma que debía ser aplicada al caso concreto y de igual forma desconocieron la jurisprudencia de unificación de las altas cortes.” (Sic a toda la cita) 1.5.
Trámite de la acción Con auto de 25 de octubre de 2021, el magistrado ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte actora y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y al Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para que, si a bien lo tenían, rindieran informe sobre los hechos y argumentos de la tutela.
Igualmente, vinculó como tercero interesado a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional [parte demandada en el proceso ordinario] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991. 1.6. Contestaciones Surtidas las notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” El 28 de octubre de 2021, por conducto de la magistrada ponente de la decisión acusada, allegó informe a través del cual solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y, en la eventualidad de que se llegare a determinar que esta es procedente, se nieguen las pretensiones de la demanda, en consideración a que no se vulneró ningún derecho fundamental de la actora.
Señaló que se decidió confirmar la decisión proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al considerar que el régimen contenido en el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990, no es un régimen general, pues su aplicación se encuentra delimitada a (i) los trabajadores del sector privado que efectúen cotizaciones al ISS, (ii) los afiliados obligatorios a dicha entidad, o (iii) excepcionalmente a los servidores públicos que durante su vinculación estuvieron afiliados al ISS.
En ese sentido, expuso que como el agente Sacramento Ruiz Sánchez no se encuentra dentro de los supuestos establecidos por el artículo 1° del Decreto 758 de 1990, pues no se demostró que hubiera efectuado cotizaciones al ISS, no es posible hacerle extensiva la aplicación de dicho régimen. Máxime cuando la providencia acusada se fundamentó en la sentencia de 20 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M. P. William Hernández Gómez, dentro del radicado No. 47001- 23-33-000-2015-00173-01(1993-2017).
Por otro lado, afirmó que de conformidad con la sentencia C-590 de 2005, en el presente caso no se reúnen las exigencias especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por lo que no es procedente que se acceda al amparo invocado. Lo anterior, por cuanto la providencia enjuiciada fue proferida “por i) funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que haya contradicción entre los fundamentos de la decisión y la parte resolutiva de la misma, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vi) no hubo desconocimiento del precedente constitucional”.
Igualmente, consideró que en el caso de autos la acción de tutela también se torna improcedente, toda vez que la accionante ejerció cada uno de los medios judiciales que tenía a su disposición, por lo que de conformidad con el carácter residual que caracteriza este mecanismo de amparo, no puede usarse como una tercera instancia, como lo pretende la parte accionante.
Por último, aportó copia electrónica del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-42-053-2017-00142-00. 1.6.2. Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Mediante escrito enviado el 29 de octubre de 2021, el jefe del Área de Prestaciones Sociales de la Secretaría General de la Policía Nacional solicitó que se declare (i) la carencia actual de objeto por hecho superado respecto a la presunta omisión en resolver la petición de la actora, dado que la entidad profirió la correspondiente respuesta; y (ii) la improcedencia de la acción constitucional, por no encontrarse probada la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En primer lugar, precisó que, en virtud de la descentralización de funciones y la naturaleza de esta figura al interior de la Policía Nacional, es al Área de Prestaciones Sociales – Grupo de Pensiones, a quien le corresponde pronunciarse frente a las peticiones de la actora, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Resolución No. 07963 del 15 de diciembre de 2016.
Por lo tanto, solicitó que, en caso de tutelarse algún derecho fundamental, se dirigiera la orden a esa dependencia directamente. Por otro lado, en cuanto al reconocimiento pensional, dispuso que la Policía Nacional se encuentra en una imposibilidad jurídica y material para realizarlo, dado que esa entidad posee un régimen prestacional y pensional especial de carácter constitucional, por lo que no es posible la aplicación de las normas pertenecientes al régimen general (Decreto 758 de 1990 y el Acuerdo 49 de 1990).
Actuar de manera contraria, es decir, conceder una pensión que se encuentra fuera de la órbita de la normatividad vigente, podría conllevar eventualmente investigaciones disciplinarias, penales y fiscales, por el desconocimiento de los preceptos legales. Sobre la improcedencia de la acción de tutela, informó que la negatoria del reconocimiento pensional fue objeto de debate en sede judicial en el proceso No. 11001-33-42-053-2017-00142-00, ante el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección "D", instancias judiciales que negaron las pretensiones invocadas.
Igualmente, precisó que si la accionante no se encuentra conforme con lo resuelto a través del comunicado No. GS-2021-043207-SEGEN del 28 de octubre 2021, la acción de tutela no es el mecanismo judicial correspondiente para controvertir dicho acto administrativo, toda vez que la actora tiene a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar la legalidad de las decisiones proferidas por la administración. 1.6.3.
El Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, pese a haber sido debidamente notificado[2], guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Margarita Silva Benavides contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto procede el amparo de los derechos fundamentales invocados por la tutelante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia de 29 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante la que confirmó lo resuelto el 5 de diciembre de 2019, por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 11001-33-42- 053-2017-00142-00, promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[4].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al “debido proceso y a la vida digna en conexidad con el mínimo vital.
El derecho A la igualdad” (sic a toda la cita). De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la tutelante, en tanto que, a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, lo cual evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001- 33-42-053-2017-00142-00. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue notificada el 26 de mayo de 2021[7], por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mientras que la acción de tutela se promovió el 20 de octubre de 2021, por lo que, sin necesidad de verificar la ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[9], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Respecto del agotamiento de todos los medios de defensa judicial, se tiene que se tiene que la parte accionante no cuenta con otro distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a su derecho fundamental invocado. Esto, toda vez que, contra la providencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” no procede ningún recurso ordinario y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Generalidades de los defectos 2.5.1. Desconocimiento del precedente Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.[10] Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos[11] explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.
Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.5.2.
Defecto sustantivo La Corte Constitucional[12], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[13]. Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundam ento de la decisi ón judici al es una norma que no es aplica ble al caso concre to, por impert inente [14] o porque ha sido deroga da[15], es inexis tente[16], inexeq uible[17] o se le recono cen efecto s distin tos a los otorga dos por el Legisl ador[18]. b) No se hace una interp retaci ón razona ble de la norma[19]. c) La dispos ición aplica da es regres iva[20] o contra ria a la Consti tución [21]. d) El ordena miento otorg a un poder al juez y este lo utiliz a para fines no previs tos en la dispos ición[22]. e) La decisi ón se funda en una interp retaci ón no sistem ática de la norma[23]. f) Se afecta n derech os fundam entale s, debido a que el operad or judici al susten tó o justif icó de manera insuf icient e su actuac ión. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. 2.6.
Caso concreto En el sub examine, la tutelante censura la providencia 29 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, a través de la cual se confirmó el fallo del 5 de diciembre de 2019, dictado por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el que se negaron las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-42-053-2017- 00142-00, promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Particularmente, la parte actora alegó que, con la sentencia de 29 de abril de 2021 se incurrió en un defecto sustantivo y el que la Sala denominó desconocimiento del precedente, los cuales serán estudiados en conjunto, toda vez que la accionante los fundamentó bajo las mismas alegaciones. Al respecto, indicó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron las normas que debían aplicarse al caso concreto, esto es, el Decreto 758 de 1990 y el Acuerdo 49 del mismo año, los cuales resultan ser más favorables que el Decreto 1213 de 1990, bajo el cual se estudió la solicitud de reconocimiento pensional realizada por la actora.
Bajo la misma línea argumentativa, consideró que se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que establece principios en materia laboral y pensional, tales como el de favorabilidad, pro persona e inescindibilidad de la norma, los cuales ordenan aplicar a los trabajadores el régimen más beneficioso vigente para la fecha de los hechos.
Para el efecto, citó las siguientes sentencias: • Corte Constitucional: sentencias T-071/14 y SU-061/18. • Consejo de Estado: sentencia de 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, M. P. William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-02235-01; sentencia de 27 de agosto de 2019, dictada por la Sección Segunda, dentro del radicado 0241-2007; y sentencia del 1° de marzo de 2018, fallada por la Sección Segunda, en el proceso 68001-23-33-000-2015-00965-01.
En conclusión, la demandante solicitó a través de esta acción que se le aplique el Decreto 758 de 1990, norma que resulta más favorable que el Decreto 1213 de 1990, por cuanto el primero establece unos requisitos menos exigentes, como lo son que el afiliado acredite 150 semanas dentro de los 6 años anteriores al fallecimiento del causante, o 300 semanas en cualquier época, exigencias que, a su juicio, sí son acreditadas en el caso concreto, pues su esposo contaba con un tiempo de servicio de 14 años, 3 meses y 11 días.
Ahora bien, revisada la sentencia de 29 de abril de 2021, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en primer lugar, sí realizó un análisis sobre la normatividad en la cual se cimentó el defecto sustantivo, es decir, el Decreto 758 de 1990 y el Acuerdo 49 del mismo año. Lo que ocurrió fue que contrario a los intereses del tutelante, determinó que el régimen contenido en el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990, no es un régimen general que permitiera su aplicación a los servidores cobijados por regímenes especiales, tales como los miembros de la Fuerza Pública.
Para lo cual explicó que de conformidad con el artículo 1° del mencionado decreto, su aplicación está limitada para (i) los trabajadores del sector privado que efectuaron cotizaciones al ISS, (ii) los afiliados obligatorios a dicha entidad; y (iii) en forma excepcional, a los servidores públicos que durante su vinculación estuvieron afiliados al ISS.
Y, bajo dicho análisis concluyó que, como en el sub examine el señor Sacramento Ruiz Sánchez no demostró haber efectuado alguna cotización al ISS, no se encontraba en los supuestos contemplados en el artículo 1° del Decreto 758 de 1990 y, en consecuencia, no era posible jurídicamente hacerle extensiva las disposiciones contenidas en dicha normativa.
Para sustentar su decisión, el tribunal accionado citó la sentencia del 20 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del radicado No. 47001-23-33-000- 2015-00173-01(1993-2017), en el que se resolvió un caso con una situación fáctica similar a la de la accionante.
Finalmente, concluyó lo siguiente: “En relación con el argumento según el cual, la sentencia de primera instancia, desconoció el derecho a la igualdad de la demandante, pues al ser la cónyuge supérstite de un Agente de Policía, no significa que no pueda tener los mismos derechos y beneficios de las viudas de los Oficiales o Suboficiales de la Institución, tales como el reconocido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 1° de marzo de 2018, en la que se fijó la siguiente subregla: “Con fundamento en el principio de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios.” Al respecto, se advierte que la mentada sentencia de unificación no se está desconociendo, comoquiera que en el presente asunto la situación es completamente diferente, no porque se trate de una viuda de un Agente de Policía, sino en tanto que el causante falleció antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, de manera que no se encuentra dentro de la hipótesis contemplada en la subregla.” Pues bien, una vez trascritas las consideraciones realizadas en la sentencia de 29 de abril de 2021, la Sala observa que, contrario a lo manifestado por la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” no incurrió en el defecto sustantivo alegado, toda vez que concluyó de manera razonable que el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990, no era jurídicamente aplicable al caso de la actora.
A partir del sustento esbozado por la autoridad judicial accionada, la Sala encuentra que se efectuó un estudio minucioso acerca de las normas que regulan el régimen especial de los agentes de la Policía Nacional, así como en lo relativo al Decreto 758 de 1990, el cual fue invocado por la señora Margarita Silva Benavides para efectos de que se le reconociera la pensión de sobreviviente.
En ese caso, para la autoridad judicial demandada el mencionado decreto no resultó extensible a la situación particular de la actora, teniendo en cuenta que no se cumplían con los supuestos del artículo 1° ibidem, que a la letra reza: “ARTÍCULO
1. AFILIADOS AL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE. Salvo las excepciones establecidas en el artículo 2 del presente Reglamento, estarán sujetos al seguro social obligatorio contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte de origen no profesional: 1. En forma forzosa u obligatoria: a) Los trabajadores nacionales o extranjeros que presten sus servicios a patronos particulares mediante contrato de trabajo o de aprendizaje; b) Los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales y, c) Los pensionados por jubilación cuyas pensiones vayan a ser compartidas con las pensiones de vejez a cargo del Instituto de Seguros Sociales o asumidas totalmente por él. 2.
En forma facultativa: a) Los trabajadores independientes; b) Los sacerdotes diocesanos y miembros de las Comunidades Religiosas y, c) Los servidores de entidades oficiales del orden estatal que al 17 de julio de 1977 se encontraban registradas como patronos ante el ISS. 3. Otros sectores de población respecto de quienes se amplíe la cobertura del régimen de los seguros sociales obligatorios.” En efecto, revisado el material probatorio allegado al expediente ordinario No. 11001-33-42-053-2017-00142-00, la Sala no advierte que el señor Sarmiento Ruiz Sánchez haya realizado aportes en seguridad social al ISS, razón por la cual, es razonable la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada en la sentencia de 29 de abril de 2021, de no extender los beneficios otorgador por el Decreto 758 de 1990, en cuanto al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, pues, se itera, el causante no cumplía con ninguna de las condiciones establecidas en el transcrito artículo.
Ahora bien, como se ha mencionado, la actora consideró que las autoridades accionadas desconocieron el principio de favorabilidad, según el cual, debió estudiarse su situación particular con fundamento en el Decreto 758 de 1990 y el Acuerdo 49 del mismo año, los cuales resultan ser más beneficiosos que el Decreto 1213 de 1990, pues establecen un tiempo de cotización que sí fue acreditado por el causante.
Al respecto, debe señalarse que “el principio de favorabilidad se utiliza en las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto. La existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución”.[24] Es decir que, para la aplicación de este principio es necesario que se cumpla, entre otros, con el supuesto de duda entre las fuentes de derecho aplicables al asunto.
No obstante, como quedó reseñado previamente, en el caso de autos no existía duda sobre la disposición jurídica aplicable al caso de la parte actora, toda vez que, como lo sustentó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, el causante no cumplía con el requisito de ser alguno de los servidores sujetos al seguro social de forma obligatoria, pues se insiste, no estaba afiliado al ISS.
Ahora bien, en cuanto al defecto de desconocimiento del precedente, se entrará a analizar las sentencias que la accionante alega como desconocidas. En sentencia de 1° de marzo de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso 68001-23-33-000-2015-00965-01, unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar, entre otras cosas, lo siguiente: “1.
Con fundamento en la regla de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios.” Esta regla también fue reiterada en la sentencia de unificación de 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-02235-01.
En ese sentido, para la Sala es claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” no desconoció las referidas sentencias de unificación, en primer lugar, porque los supuestos fácticos y jurídicos de las referidas providencias difieren de las expuestas por la parte actora, dado que lo que se pretendía en tales procesos era el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993; mientras que en el presente caso se solicita la aplicación del Decreto 758 de 1990.
En todo caso, tampoco se cumplen con las reglas fijadas por el Consejo de Estado en las referidas sentencias de unificación, teniendo en cuenta que el señor Sacramento Ruiz Sánchez no tenía la calidad de oficial o suboficial de la Policía Nacional, y por cuanto, no falleció con “posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”, dado que, según su correspondiente registro de defunción, este murió el 23 de abril de 1993, es decir, antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993 (el 23 de diciembre de 1993).
En relación con la sentencia de 27 de agosto de 2019 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, M. P. Gerardo Arenas Monsalve, dentro del radicado 0241-2007, se advierte que la citada providencia no respalda la tesis de la accionante, pues allí también se estudió la aplicación por favorabilidad de la Ley 100 de 1993 y no del Decreto 758 de 1990.
Ahora bien, en la sentencia T-071/14 de la Corte Constitucional, se revisó la acción de tutela interpuesta por un docente contra el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Fiduprevisora S. A., por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad, al haberle negado el reconocimiento de una pensión de jubilación post mortem causada por el fallecimiento del hijo del actor, bajo el argumento principal de que este no cumplió con los 18 años de trabajo establecidos en el régimen especial aplicable a este gremio No obstante, la Sala advierte que no abordará el análisis de este fallo, comoquiera que las decisiones proferidas en sede de tutela, incluso por el Consejo de Estado, no constituyen precedente, en tanto no son dictadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional como órgano de cierre de esa jurisdicción, de manera que solo son criterios auxiliares.
El precedente se encuentra, por tanto, en sentencias de unificación proferidas por las Altas Cortes, aquellas que aborden el estudio de constitucionalidad de una norma (C) o las que sean proferidas por el órgano de cierre en determinada materia en las que se creen reglas o subreglas de derecho. Por su parte, en la sentencia SU-061/18, el Alto Tribunal Constitucional estudió la presunta vulneración de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con la expedición de unas providencias judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el curso de un proceso de reparación directa iniciado contra la Nación - Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional.
Allí, la Corte Constitucional indicó los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, unificándolos desde la emisión de la Sentencia C-590 de 2005. Luego de verificar el cumplimiento de cada uno de los mencionados requisitos, determinó que “el Consejo de Estado incurrió en los defectos procedimental y sustantivo al adoptar, en el trámite del recurso de apelación, la Sentencia del 27 de abril de 2016, excluyendo de sus efectos el reconocimiento judicial de perjuicios a los aquí demandantes, por cuanto es claro que en dicha sentencia se resolvió sobre el fondo del asunto del que dependía el derecho a la reparación de los aquí accionantes y la omisión de pronunciarse sobre el mismo es atribuible a una actuación que privilegió lo formal sobre lo sustantivo”.
Así las cosas, para la Sala los supuestos fácticos y jurídicos estudiados en la sentencia SU-061/18, son diferentes a los expuestos por la parte actora a través de la presente acción de tutela, dado que en el primero se revisó un proceso iniciado en ejercicio del medio de control de reparación directa, en el que se pretendía el reconocimiento de una indemnización por los perjuicios ocasionados a los accionantes como víctimas directas de un secuestro.
Mientras que en este escenario se analiza las providencias proferidas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto para el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. Se observa, entonces, que los casos analizados en las mencionadas providencias, no comparten características fácticas y difieren en la normativa que la señora Margarita Silva Benavides pretende que se aplique.
En ese sentido, para la Sala el cargo por desconocimiento del precedente judicial no tiene vocación de prosperidad, si se tiene en cuenta que las decisiones reseñadas por la accionante, no guardan similitud con los presupuestos fácticos y jurídicos estudiados en la sentencia de 29 de abril de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y, además, por cuanto no se desconocieron las reglas y/o subreglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las sentencias de unificación descritas previamente.
Finalmente, se debe anotar que la interpretación normativa realizada por la corporación judicial demandada está enmarcada en los principios de autonomía e independencia que rigen la función judicial, de cuyas conclusiones no se advierte por esta Sala de Decisión que sean contrarias a las disposiciones constitucionales y legales que regulan el caso concreto.
Bajo estas premisas, no le asiste razón a la demandante al afirmar que se debió aplicar el régimen previsto en el Decreto 758 de 1990 y en el Acuerdo 49 del mismo año. Por consiguiente, se negará el amparo deprecado, comoquiera que la parte actora no demostró la configuración de los defectos alegados. Por el contrario, esta colegiatura considera que lo pretendido con la acción de tutela es convertir este mecanismo preferente y sumario en una tercera instancia, a fin de controvertir juicios y valoraciones propias del juez natural de la causa, frente a las cuales, en esos términos, le está vedado inmiscuirse al este juzgador constitucional.
Así las cosas, la Sala negará la solicitud de amparo frente a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que estos no se configuraron. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo invocado por la señora Margarita Silva Benavides, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara voto Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL DOCTOR PEDRO PABLO VANEGAS GIL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07156-00 Demandante: MARGARITA SILVA BENAVIDES Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y OTRO Temas: Aclaración de voto ACLARACIÓN DE VOTO 1.
De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[25] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala de Sección, a continuación, expongo las razones por las que suscribo la sentencia de la referencia con aclaración de voto. 2. En el presente asunto, la Sala estudió si la sentencia de 29 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante[26]; vulneró a la actora los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna y a la igualdad. 3.
La parte actora consideró que la sentencia censurada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento de precedente judicial. Este último, fundado en la omisión de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias T-071 de 2014 y SU 061 de 2018. 4. Para resolver el cargo de desconocimiento de precedente, al referirse al fallo T-071 de 2014 de la Corte Constitucional, la mayoría resolvió reiterar la posición de la Sala en virtud de la cual las sentencias de tutela no configuran precedente judicial.
Por tal razón se sostuvo: “No obstante, la Sala advierte que no abordará el análisis de este fallo, comoquiera que las decisiones proferidas en sede de tutela, incluso por el Consejo de Estado, no constituyen precedente, en tanto no son dictadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional como órgano de cierre de esa jurisdicción, de manera que solo son criterios auxiliares”. 5.
El anterior argumento se enmarca en una posición consolidada de la Sala en virtud de la cual las sentencias de tutela, incluso las de la Corte Constitucional, no constituyen precedente sino un criterio auxiliar de interpretación. En efecto, de manera pacífica y reiterada la Sala ha señalado que: “En relación con las providencias de la Corte Constitucional, esta Sección ha indicado que solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU) proferidas por la Sala Plena de dicha Corporación, ya que contienen una regla o subregla de derecho plasmada por el órgano de cierre en la materia.
En tal sentido, las providencias (T) dictadas por sus salas de revisión no son precedente en los términos expuestos en precedencia y únicamente constituyen un criterio auxiliar de interpretación”[27]. (El subrayado no es del texto original). 6. Es precisamente, frente a esta afirmación que disiento, por cuanto, de una forma generalizada se asevera que una sentencia de tutela no constituye un precedente.
Sin embargo, las sentencias de tutela, tanto las que profiere la Corte Constitucional en sede de revisión o de unificación –como los demás órganos jurisdiccionales de cierre–, pueden constituir precedente judicial si se cumplen con los presupuestos para que opere dicha figura. Dichos presupuestos, en síntesis, son la similitud fáctica y jurídica y, la posibilidad de poder aplicar o extender la regla al caso objeto de estudio. 7.
Es de destacar que, si bien es cierto, por regla general, no es suficiente invocar una sentencia de tutela de manera aislada para sostener el desconocimiento del precedente por parte de una autoridad judicial, en todo caso, en ciertos eventos la sentencia de tutela puede constituir precedente cuando se demuestre que el fallo de tutela es una providencia hito, fundadora de un criterio jurídico o cuando se evidencie que en esta existe una regla o postura consolidada y reiterada en varias providencias de tutela. 8.
En este sentido, la Corte Constitucional señaló que los fallos que profiere ese tribunal en ejercicio del control concreto, es decir, los de tutela, son un parámetro obligatorio a seguir por parte de las autoridades judiciales: “Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades judiciales investidas de la facultad de unificar jurisprudencia, tienen carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio[28]”.
(La subraya no es del original). 9. En concordancia con lo anterior, es importante resaltar que no todos los asuntos que se conocen por vía acción de tutela dan lugar a una sentencia de unificación. Esto, por cuanto, en algunos casos, puede suceder que no exista mayor controversia sobre un determinado asunto, en virtud de una línea jurisprudencial pacífica y reiterada que establece unas reglas claras.
Por ende, sostener, como lo hace la Sala, que las sentencias de tutela no configuran precedente implica desconocer las posturas y criterios jurídicos que se han establecido de manera pacífica sin necesidad de sentencia de unificación. 10. Precisamente sobre este punto, para la Corte Constitucional uno de los parámetros para considerar que existe precedente, es que la regla fijada se haya mantenido en el tiempo, como ocurre en muchos casos resueltos en fallos de tutela, al respecto señaló: “El precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el (los) caso (s) decidido (s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación”[29]. 11.
Siendo ello así, la posición de la que me aparto y, que consiste en que las sentencias de tutela no constituyen precedente judicial sino un criterio auxiliar, descarta la posibilidad de analizar si hay o no precedente en los eventos en que puede existir reglas y criterios creados y reiterados en las acciones de tutela. Lo anterior puede dar lugar a desconocimiento del derecho a la igualdad de las personas que acuden a la protección de sus derechos fundamentales a través de la acción constitucional. 12.
En este sentido, es importante resaltar que el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 estableció que “las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes” y que “su motivación sólo constituye criterio auxiliar para los jueces”. Sin embargo, esta disposición fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en el entendido de que si los jueces quieren apartarse de un criterio fijado en un fallo de tutela, deben exponer las razones que justifiquen dicha determinación, a través de una motivación suficiente y adecuada.
Así lo expresó la Alta Corporación: “( ) Sin embargo, la doctrina constitucional que define el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial, tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad.
(…) Por consiguiente, sin perjuicio de lo observado respecto de la doctrina constitucional, la exequibilidad del segundo numeral del artículo 48, materia de examen, se declarará bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional (…) sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si estos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad”[30]. 13.
De esa manera, se hace aún más evidente la obligatoriedad de los fallos de tutela, configurados como precedente, en tanto que si los jueces deciden apartarse de los criterios que se han fijado en dichas sentencias, tienen la carga de justificar porqué se apartan de lo decidido. El influjo de los mencionados fallos en la actividad del juzgador, constituye una pauta que es obligatoria y, por lo tanto, su desconocimiento, sin la debida argumentación, puede generar la vulneración del derecho a la igualdad. 14.
El criterio anterior fue reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-816 del 2011, en la cual se estudió la constitucionalidad de los incisos 1 y 7 del artículo 102 de la Ley 1437 del 2011. Estas disposiciones crearon la figura de la extensión jurisprudencial. Sobre el carácter obligatorio que pueden tener tanto las sentencias de constitucionalidad como las de tutela, la Corte sostuvo: “En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-;
(iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 228”[31]. 15.
En esos términos pongo de presente las razones por las cuales, si bien comparto la decisión de negar el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la parte tutelante, disiento de la tesis acogida por la Sala mayoritaria en relación con el defecto de desconocimiento del precedente, puntualmente, en relación con las sentencias de tutela.
PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra ----------------------- [1] Con escrito presentado el 20 de octubre de 2021 a través del buzón electrónico jadmin53@cendoj.ramajudicial.gov.co y remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado, el 21 de octubre del mismo año. [2] La notificación fue enviada el 26 de octubre de 2021, a los correos electrónicos jadmin53bta@notificacionesrj.gov.co y jadmin53bt@cendoj.ramajudicial.gov.co. [3] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [5] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [6] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Como se advierte de la revisión realizada al expediente 11001-33-35-014- 2018-00206-01, en el sistema SAMAI, en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=97B209CC78BFE43F%20334E81AC98A32AA0%2074D91803D3F66172%20467932D4BF 408A76%20110010315000202105643001100103. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. [11] Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15- 000-2021-0281-01. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [13] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [18] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [19] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. [24] Sentencia de 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-02235- 01. [25] Ley 1437 de 2011.
Artículo 129: Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes.
Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. // Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.
La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente.// Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [26] Dentro del radicado No. 11001-33-42-053-2017-00142-00, formulado contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Quinta, consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.
Proceso Rad. No. 11001-03-15-000-2021-06703-00. [28] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [29] Corte Constitucional: Sentencias T-812 de 2006, T-158 de 2006, T-355 de 2007 y T-970 de 2012. [30] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. [31] Corte Constitucional. Sentencia C-816 del 2011.