MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Es contrario al ordenamiento superior La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través del auto de unificación de 29 de junio de 2021, inaplicó las normas que crearon y desarrollaron este medio de control, pues contravienen, de forma palmaria, (i) los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución Política, y 2º, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y (ii) la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs Colombia de 8 de julio de 2008.
En este pronunciamiento de unificación se encontró, en síntesis, que los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 generan un trato desigual a las personas que han sido declaradas fiscalmente responsables, puesto que se ven avocadas a un juicio sumario, que (i) contiene un grave desequilibrio procesal, (ii) desconoce derechos fundamentales y obligaciones de carácter internacional y (iii) está lejos de los estándares que legal y jurisprudencialmente han estado garantizados en otros medios de control, como el de nulidad y restablecimiento.
Los anteriores argumentos y otros que se discutieron en la Sala Especial de Decisión No. 9 y/o sirvieron de fundamento en algunas aclaraciones de voto que recibió el auto de unificación de 29 de junio de 2021, son más que suficientes para no avocar conocimiento del control automático de la referencia y devolver el expediente a la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 A / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8.1 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25.1 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 24 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del control automático de legalidad de los fallos de responsabilidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: William Hernández Gómez, auto de unificación jurisprudencial del 29 de junio de 2021, radicado: 11001-03- 15-000-2021-01175-01.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05512-00(C) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DEL MAGDALENA Demandado: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 2017-01214 Asunto: Control automático de legalidad de los autos con responsabilidad fiscal 06 de 17 de junio y URF2 0791 de 11 de agosto de 2021, actos proferidos, en su orden, por la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena y la Contraloría Delegada Intersectorial 5, dentro del radicado SIREF 2017 01214 Decisión: Auto que inaplica, por inconstitucionales, los artículos 23 y 45 de la ley 2080 de 2021 I. ASUNTO 1.
Estando el proceso para admitir[1], se advierte que no hay lugar a tomar tal decisión, ya que en su lugar, se ordenará devolver el expediente a la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena, puesto que lo que se impone es inaplicar, por inconstitucionales, los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, con fundamento en el artículo 4º Superior. 2.
Para el efecto, se enuncian de manera breve los siguientes, II.
ANTECEDENTES 3. La investigación fiscal del radicado SIREF 2017 01214 surgió por las presuntas irregularidades ocurridas dentro del convenio interadministrativo 001 de 2015, suscrito entre la Alcaldía de Pedraza y la Asociación Regional de Municipios del Caribe-AREMCA, el cual tenía por objeto la remodelación, ampliación y reconstrucción de la sede administrativa del aludido municipio. 4.
Por auto con responsabilidad fiscal 06 de 17 de junio de 2021, la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena declaró la responsabilidad fiscal de los señores (i) Adin Farid Barrios Meneses, ex Alcalde de Pedraza y (ii) Gustavo Enrique Bolaño Pastrana, Director Ejecutivo de AREMCA. Este acto determinó como tercero civilmente responsable a la seguradora Seguros Generales Suramericana S.A. en cuantía de $71.888.535, afectando las pólizas de manejo del sector público 0752102-1 y 0753281-1, y la póliza de cumplimiento 1269216-3. 5.
Mediante auto URF2 0791 de 11 de agosto de 2021, el Contralor Delegado Intersectorial 5 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal modificó, en sede de consulta, el artículo 3º del fallo con responsabilidad fiscal para desvincular como tercero civilmente responsable a la empresa Seguros Generales Suramericana S.A. en las pólizas de manejo del sector público 0752102-1 y 0753281-1.. 6.
El procedimiento administrativo esbozado fue remitido por la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena[2], a efectos de que se ejerza sobre el mismo el control automático de legalidad. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 7. En sesión extraordinaria virtual Nro. 1 de 22 de febrero de 2021, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles automáticos de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal de que tratan los artículos 136A y 185A del CPACA a las salas especiales de decisión, de conformidad con lo previsto, entre otros, en los artículos 29, numeral 3, y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». 8.
Como en el asunto sub judice se pondrá fin al proceso, a través de una decisión de primera instancia[3], en la que se inaplican, por inconstitucionales, los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, a la Sala Especial de Decisión No. 9. le corresponde proferir esta decisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 125 (numeral 2, letra g) y 243 (numerales 1 a 3 y 6) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) [4]. 2.
Cuestión previa 9. La Sala Especial de Decisión, por medio de providencias de 1º de octubre de 2021, declaró fundados los impedimentos manifestados por los consejeros Luis Alberto Álvarez Parra y Roberto Augusto Serrato Valdés. 3. Análisis del control automático de legalidad y del caso concreto 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través del auto de unificación de 29 de junio de 2021[5], inaplicó las normas que crearon y desarrollaron este medio de control, pues contravienen, de forma palmaria, (i) los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución Política, y 2º, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y (ii) la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs Colombia de 8 de julio de 2008. 11.
En este pronunciamiento de unificación se encontró, en síntesis, que los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 generan un trato desigual a las personas que han sido declaradas fiscalmente responsables, puesto que se ven avocadas a un juicio sumario, que (i) contiene un grave desequilibrio procesal, (ii) desconoce derechos fundamentales y obligaciones de carácter internacional y (iii) está lejos de los estándares que legal y jurisprudencialmente han estado garantizados en otros medios de control, como el de nulidad y restablecimiento. 12.
Los anteriores argumentos y otros que se discutieron en la Sala Especial de Decisión No. 9 y/o sirvieron de fundamento en algunas aclaraciones de voto que recibió el auto de unificación de 29 de junio de 2021[6], son más que suficientes para no avocar conocimiento del control automático de la referencia y devolver el expediente a la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena.
Algunas de esas razones adicionales son: 13. En primer lugar, es importante destacar los razonamientos expuestos en la aclaración de voto de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico, en la medida en que (i) ahondan en la interpretación de las normas rectoras del CAL, la cual «debería partir de la base de que los actos de los fallos con responsabilidad fiscal no pueden ejecutarse mientras la jurisdicción no se pronuncie sobre ellos», (ii) aclaran que la integralidad del medio de control de la referencia «favorece al afectado puesto que obliga al juez a evaluar la legalidad objetiva del fallo con responsabilidad fiscal frente a cada una de las causales de nulidad de los actos administrativos» y es un elemento diferenciador con los CIL y (iii) hacen precisiones relativas a la «incompatibilidad con el cumplimiento del artículo 23.2. de la CADH». 14.
En segundo lugar, el control automático de legalidad previsto en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, rompe con el carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades administrativas, por cuanto la Contraloría y la Auditoría General de la República no pueden exigir el cumplimiento de sus decisiones, pese a que son obligatorias por sí mismas, sino que tienen que esperar que la jurisdicción realice un control abstracto de legalidad de aquellas. 15.
En ese sentido, resulta oportuno señalar que los actos administrativos existen y son válidos cuando cumplen con las ritualidades propias de su formación y cuando se configuran correctamente cada uno de sus elementos, pero solo son eficaces cuando los sujetos a los que afecta conocen su contenido, momento a partir del cual, no queda otro camino distinto a su cumplimiento; observancia que, en principio, no se interrumpe por la utilización de las acciones contencioso administrativas. 16.
En otras palabras, el querer del aparato administrativo no debe someterse a un juicio de carácter declarativo para buscar su ejecutoria; las decisiones que son asumidas por quienes cumplen función de carácter administrativo son obligatorias por sí mismas, en virtud de su propia autoridad, lo cual encuentra asidero en el artículo 89 del CPACA: Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades.
Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional (negrita con subrayas fuera del texto). 17.
De allí que la Sala Especial de Decisión No. 6 concluyó que el control automático de legalidad «resulta contrario a la separación de poderes que se consagra en la Constitución Política y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, según el cual, la administración pública no tiene que contar con la autorización del juez para tomar decisiones y las puede ejecutar directamente»[7]. 18.
En tercer lugar, esta especie de acción pública también desconoce que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce control, por excelencia, a partir de la institución de la justicia rogada y que no existe una situación extraordinaria[8] que justifique su carácter oficioso. Máxime cuando los actos administrativos sobre los cuales recae (i) son de contenido particular y (ii) fueron dictados por la Contraloría y la Auditoría General de la Nación, dentro del giro ordinario de sus funciones constitucionales y legales. 19.
En cuarto lugar, el control automático le atribuye a la jurisdicción una función fiscalizadora, que no le es propia y desnaturaliza su objeto. 20. En quinto lugar, encuentra la Sala Especial que este nuevo trámite expedito antepone los principios de control y vigilancia fiscal y la recuperación oportuna de los recursos públicos a las garantías mínimas que deben imperar en todo proceso. 21.
A este respecto, resulta necesario señalar que para la Corte Interamericana de Derechos Humanos el debido proceso o «el derecho de defensa procesal»[9] es una garantía procesal que debe estar presente en toda clase de procesos, no sólo en aquellos de orden penal, sino de tipo civil, administrativo o de cualquier otro[10]. 22. Este derecho está contemplado fundamentalmente en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la Convención), el cual se relaciona con los artículos 7º (incisos 2, 3, 4, 5 y 6), 9º, 10º, 24, 25 y 27 del mismo ordenamiento. 23.
La Convención, a través de la normativa referenciada, ha desarrollado principios que (i) apuntan hacia un «garantismo proteccionista» del ciudadano frente a un poder casi ilimitado y más fuerte que él: el del Estado que realiza la función de enjuiciar los actos que afectan la normal y armónica convivencia social e (ii) informan sobre el carácter dual del debido proceso, ya que por, una parte, es garantía para el buen funcionamiento judicial y, por otra, es respeto de otros derechos fundamentales. 24.
Y ha precisado que, en lo fundamental, el debido proceso tiene como pilares insoslayables los principios de audiencia previa y la igualdad de todas las partes procesales para ejercer su derecho de defensa en idénticas condiciones, es decir, mediante el otorgamiento de iguales oportunidades para presentar y analizar pruebas, interponer recursos y presentar observaciones dentro de plazos o términos iguales para todos[11]. 25.
Bases que, como en su mayoría corroboró y abordó el auto de unificación de 29 de junio de 2021, son desconocidas por el nuevo control automático de legalidad, en la medida en que genera (i) un desequilibrio abismal entre el ciudadano y el Estado y, por ende, arbitrariedad e inseguridad, (ii) un cambio abrupto de la función constitucional de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (iii) una vulneración sistemática de principios, garantías y derechos y (iv) una exposición injustificada del afectado con la decisión fiscal que depara perjuicios adicionales, sin fórmula de compensación. 26.
Así las cosas, esta vía procesal no puede ser catalogada como garantista, adecuada y efectiva. 27. Lo expuesto es más que suficiente para no avocar conocimiento del control automático de la referencia y devolver la actuación a la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena. Lo anterior, sin perjuicio de que los declarados con responsabilidad fiscal, en el procedimiento administrativo SIREF 2017 01214, puedan promover el medio de control que de acuerdo con sus pretensiones fuera procedente. 28.
Sobre el particular, resulta pertinente destacar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el auto de unificación de 29 de junio de 2021, dispuso que frente a los actos que declaran la responsabilidad fiscal, proferidos durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, el término de caducidad de cuatro meses previsto en el numeral 2° del artículo 164 del CPACA, «empezará a contar, en cada caso particular, a partir del momento en el que quede en firme el auto que decida declarar la excepción de inconstitucionalidad». 29.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 9,
RESUELVE
PRIMERO. Con fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política, INAPLICAR los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control automático de legalidad de los autos con responsabilidad fiscal 06 de 17 de junio y URF2 0791 de 11 de agosto de 2021, actos proferidos, en su orden, por la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena y la Contraloría Delegada Intersectorial 5.
TERCERO. DEVOLVER el expediente de responsabilidad fiscal SIREF 2017 01214 a la Gerencia Departamental Colegiada del Magdalena.
CUARTO. NOTIFICAR al buzón de correo electrónico dispuesto para tal efecto y/o a las direcciones que aparezcan registradas en el proceso de responsabilidad fiscal SIREF 2017 01214, a quienes fueron hallados fiscalmente responsables, a saber: los señores Adin Farid Barrios Meneses y Gustavo Enrique Bolaño Pastrana, dándoles a conocer los canales digitales por medio de los cuales podrán presentar sus intervenciones.
La comunicación se remitirá igualmente a quienes actuaron como apoderados judiciales de los investigados en el juicio de responsabilidad fiscal y quienes hayan sido convocados como garantes o terceros civilmente responsables, datos de contacto todos disponibles en el procedimiento administrativo sometido a examen.
QUINTO. NOTIFICAR esta decisión a los Gerentes Departamentales de la Colegiatura del Magdalena y a la Contralora Delegada Intersectorial 5.
SEXTO. NOTIFICAR esta providencia al municipio de Pedraza (Magdalena), entidad titular de los recursos públicos.
SÉPTIMO. NOTIFICAR al agente del Ministerio Público y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.
OCTAVO. PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.
NOVENO. DISPONER que el término de caducidad para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la legalidad de los actos que declararon la responsabilidad fiscal en este caso concreto, empezará a contar a partir del momento en el que quede en firme la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. | |Aclara voto | |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | | | | | | | | | | | | | |MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Impedido | |Firmado electrónicamente |LUIS ALBERTO ÁVAREZ PARRA | | |Firmado electrónicamente | Impedido ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmado electrónicamente ACLARACIÓN DE VOTO – No resultaba necesario hacer alusión a las aclaraciones de voto del auto de unificación de 29 de junio de 2021 [M]e permito aclarar el voto en la providencia expedida en el control automático de legalidad de la referencia, porque aunque comparto lo allí resuelto, considero que para sustentar la decisión no es necesario aludir a los argumentos «que sirvieron de fundamento en algunas aclaraciones de voto que recibió el auto de unificación de 29 de junio de 2021».
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05512-00(C) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DEL MAGDALENA Demandado: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 2017-01214 ACLARACIÓN DE VOTO [pic] Con el respeto debido a la posición mayoritaria de la Sala, me permito aclarar el voto en la providencia expedida en el control automático de legalidad de la referencia, porque aunque comparto lo allí resuelto, considero que para sustentar la decisión no es necesario aludir a los argumentos «que sirvieron de fundamento en algunas aclaraciones de voto que recibió el auto de unificación de 29 de junio de 2021»[12].
Con todo comedimiento, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ----------------------- [1] El expediente pasó al despacho con informe de secretaría de 23 de agosto de 2021. [2] A través del Oficio 2021EE0133888 de 19 de agosto de 2021. [3] Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la sentencia que defina el control automático de los fallos con responsabilidad fiscal es apelable, en los términos establecidos en el artículo 45 de la Ley 2080 de 2021. [4] Disposiciones modificadas por los artículos 20 y 62 de la Ley 2080, respectivamente. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación de 29 de junio de 2021, radicado 11001031500020210117501, M.P. William Hernández Gómez. [6] Ver la de los consejeros Marta Nubia Velásquez Rico, Alexander Jojoa Bolaños y Hernando Sánchez Sánchez. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, expediente 11001-03-15-000-2021-00982-00, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [8] Como sucede con el control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos como desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción. [9] Entendido éste como «el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada en su contra o para la determinación de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera», tal y como lo dispone el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Cf.
Corte I.D.H. Caso Genie Lacayo. Sentencia de 29 de enero de 1997, párr. 74. [10] Doctrina que se colige del artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. [11] El debido proceso legal y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. [12] Control Automático de Legalidad, Radicado 11001031500020210117501, C.P. William Hernández Gómez.