RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara la nulidad de todo lo actuado desde la notificación del auto admisorio de la demanda / NULIDAD PROCESAL – Por no haber sido notificada la admisión de la demanda a quienes presentaron la queja que dio lugar a un proceso administrativo sancionatorio ambiental / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL – Concepto / CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL – Son taxativas / CAUSALES DE NULIDAD – Eventos de procedencia / CAUSAL DE NULIDAD PROCESAL – Cuando no se cita en debida forma a cualquier persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Se debe notificar a los sujetos que según la demanda tengan interés directo en el resultado del proceso / PARTICULARES QUE EN CALIDAD DE QUEJOSOS DIERON LUGAR AL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL – Su presencia no resulta indispensable para adelantar el proceso y dictar sentencia / PARTICULARES QUE EN CALIDAD DE QUEJOSOS DIERON LUGAR AL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL – No tienen un interés directo en el proceso / NULIDAD PROCESAL POR FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA – No se configura / RECURSO DE APELACIÓN – Prospera, se revoca auto ya que no es procedente declarar la nulidad de lo actuado / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Sala establecerá si es nulo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta contra unos actos administrativos que impusieron una sanción ambiental por no haber notificado la providencia que admitió esa demanda a quienes presentaron la queja que dio lugar al procedimiento administrativo acusado e intervinieron en éste.

En este orden de ideas, lo primero que precisa la Sala es que las causales de nulidad procesal han sido entendidas por la jurisprudencia como irregularidades o vicios procedimentales que se presentan en el marco de un proceso jurisdiccional y que tienen el alcance de invalidar las actuaciones surtidas dentro del mismo, son taxativas y, por determinación expresa del artículo 208 del CPACA, resultan aplicables las contenidas en el artículo 133 del CGP […].

Del numeral 8 ibídem se advierte que el proceso es nulo cuando: (i) no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, (ii) no se lleva a cabo el emplazamiento de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, y (iii) cuando no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Así las cosas, el defecto que origina la nulidad, puede derivarse de la indebida notificación de la providencia que admite o de la omisión de este trámite frente a una persona que debió ser citada. Pues bien, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado ante el Tribunal Administrativo del Cesar bajo el número de radicación 20-001-23-39- 002-2018-00137-00, el auto admisorio de la demanda fue notificado en debida forma a CORPOCESAR y Finagro que, de acuerdo con lo expuesto, resultan ser las únicas personas con interés directo en el proceso, debido a que se verían afectados con la decisión definitiva, lo que impone que las actuaciones procesales no puedan adelantarse sin su presencia. Ahora bien, la participación dentro del proceso antes referenciado de los señores […] y de la Sociedad […] es ajena a los efectos del fallo, pues, si bien fueron quienes pusieron en conocimiento de la autoridad ambiental los hechos materia de investigación relacionados con la presunta intervención en el cauce del Río Maracas, de ninguna manera puede entenderse que no haberlos notificado del auto admisorio invalide las actuaciones surtidas, pues su presencia no resulta indispensable para adelantar el proceso y dictar sentencia, y los eventuales perjuicios que la conducta censurada les hubiere podido ocasionar deben reclamarlos ante la jurisdicción competente, en un medio de control o acción que no es la que deriva de la aquí propuesta. […] Siendo ello así, y partiendo de que tan solo deben ser notificados personalmente del auto admisorio aquellos sujetos que tengan un interés directo, porque no resulta posible dictar sentencia sin su comparecencia, la Sala concluye que no es procedente declarar la nulidad de lo actuado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si el auto admisorio de la demanda no le fue notificado, en calidad de terceros con interés, a los quejosos dentro del proceso sancionatorio ambiental que dio lugar a los actos administrativos que se demandan; razón por la cual se revocará el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto de los actos administrativos por medio de los cuales se decide un procedimiento sancionatorio ambiental / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Se debe notificar a los sujetos que según la demanda tengan interés directo en el resultado del proceso / SUJETO CON INTERÉS DIRECTO EN EL RESULTADO DEL PROCESO – Alcance / LITISCONSORTES NECESARIOS – Lo son los que deben ser vinculados obligatoriamente al proceso por tener un interés directo en el resultado del mismo / PARTICULARES QUE EN CALIDAD DE QUEJOSOS DIERON LUGAR AL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL – Su presencia no resulta indispensable para adelantar el proceso y dictar sentencia / PARTICULARES QUE EN CALIDAD DE QUEJOSOS DIERON LUGAR AL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL – No tienen un interés directo en el proceso / VINCULACIÓN DE TERCEROS INTERESADOS – No procede respecto de los particulares que en calidad de quejosos dieron lugar al proceso administrativo sancionatorio ambiental [R]esulta necesario definir si, en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo que impone una sanción ambiental, es menester que el juez vincule en calidad de interesados directos en las resultas del proceso a quienes dieron lugar a la apertura del procedimiento sancionatorio acusado.

Para resolver tal cuestión es indispensable traer a colación la disposición contenida en el artículo 171 del CPACA, que prevé, entre otras, a quiénes debe serle notificado de manera personal el auto admisorio de la demanda, es decir, a quiénes, por disposición del Legislador, debe serle puesto en conocimiento la providencia que da trámite a una discusión judicial acerca de un tema que les importa y por ende deben ser vinculados al proceso imperativamente. […] Así pues, se enlista a la parte demandada, al Ministerio Público, y se agrega en el numeral tercero a todo quien tenga interés directo en el resultado del proceso, condición esta última que deriva de analizar la demanda o las actuaciones que se censuran. […] Siendo ello así, dada la remisión que autoriza el artículo 306 del CPACA., es procedente concluir que son los litisconsortes necesarios [artículo 61 del CGP] aquellos a los que se refiere el numeral tercero del artículo 171 del CPACA, pues su notificación en el proceso resulta indispensable con miras a posibilitar la emisión de una sentencia de mérito uniforme y, además, respecto de ellos existe orden legal de suspender el proceso para su vinculación. […] En tal contexto, y con miras a definir el caso bajo examen, lo que se advierte es que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho recaen sobre las resoluciones expedidas por Corpocesar que crearon una situación jurídica en Finagro, pues lo declararon infractor ambiental, y como consecuencia de ello, le impusieron una sanción consistente en una multa y el deber de ejecutar medidas compensatorias.

Así las cosas, la sentencia que el juez dicte definirá si se ajustó al orden jurídico el acto administrativo que sancionó a Finagro, es decir, establecerá si hubo o no una violación del estado de cosas ambiental, siendo entonces suficiente la participación de este ente y la autoridad ambiental. […] [L]o que observa la Sala es que, si bien las personas que se vincularon a través del auto que es apelado fueron quienes dieron lugar al procedimiento sancionatorio ambiental e incluso participaron en él, la sentencia que el juez emita no depende de la comparecencia de éstos y, por ende, se concluye que no tienen un interés directo en el proceso que haga imperioso que les sea notificado el auto admisorio de la demanda, ya que, como quedó dicho, la situación jurídica que se pone de relieve al operador judicial se predica exclusivamente de Finagro. […] Así las cosas, para la Sala es dable concluir que no deben vincularse como interesados en las resultas de un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos que deciden de fondo un proceso administrativo sancionatorio e imponen una multa y medidas compensatorias, a los particulares que en calidad de quejosos dieron lugar a la apertura dicho procedimiento administrativo e intervinieron en él. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Corte Constitucional, Sentencia T-125 de 23 de febrero de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 208 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-33-000-2018-00137-01 Actor: FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: NO DEBEN VINCULARSE COMO PARTE DENTRO DE UN PROCESO ADELANTADO EN EJERCICIO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, INTERPUESTO EN CONTRA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN DE FONDO UN PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO E IMPONEN UNA MULTA Y MEDIDAS COMPENSATORIAS, A LOS PARTICULARES QUE, EN CALIDAD DE QUEJOSOS, DIERON LUGAR A LA APERTURA DICHO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO E INTERVINIERON EN ÉL. NO ES NULO EL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO QUE SE ADELANTA CONTRA UNOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE IMPUSIERON UNA SANCIÓN AMBIENTAL POR NO HABER NOTIFICADO LA PROVIDENCIA QUE ADMITIÓ ESA DEMANDA A QUIENES PRESENTARON LA QUEJA QUE DIO LUGAR AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ACUSADO E INTERVINIERON EN ÉSTE.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (en adelante Finagro) contra el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del acto de notificación del auto admisorio de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. Finagro presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en contra de la Resolución No. 026 de 18 de abril de 2017, “Por medio del cual se decide de fondo un procedimiento sancionatorio ambiental y se adoptan otras disposiciones”, y de la Resolución No 313 de 15 de noviembre de 2018, “Por medio de la cual se resuelven varios recursos de reposición contra la Resolución No 026 del 18 de abril de 2017, dentro del procedimiento sancionatorio ambiental radicado 027-13 y se adoptan otras disposiciones”.

Actos administrativos proferidos por la Corporación Autónoma Regional del Cesar (en adelante CORPOCESAR). En particular, solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “IV. DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 026 de fecha 18 de abril de 2017 proferida por el Jefe de la Oficina Jurídica de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR, a través de la cual se decide de fondo un procedimiento sancionatorio ambiental y se adoptan otras disposiciones, imponiendo sanción pecuniaria a FINAGRO por la suma de CUATROCIENTOS VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS DIECINUEVE MIL CUARENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($425.719.044), equivalentes a quinientos cuarenta y cuatro punto nueve (544,9) salarios mínimos legales mensuales vigentes; así como medias (sic) compensatorias para la restauración de las supuestas condiciones ambientales alteradas.

SEGUNDA: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 313 de fecha 15 de noviembre de 2017 proferida por el Jefe de la Oficina Jurídica de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR, por medio de la cual se confirma en todas sus partes la Resolución No. 026 del 18 de abril de 2017. TERCERA: Que, en consecuencia, de las declaratorias de nulidad, y a título de RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, se DECLARE que mi apoderada no ha incurrido en conducta sancionable y por lo tanto no debe cancelar suma alguna a favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR, a título de multa, así como tampoco le nace la obligación de ejecutar las medidas complementarias para la restauración de las supuestas condiciones ambientales alteradas impuestas por la autoridad ambiental.

CUARTA: Que se condene a la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR CORPOCESAR al pago de los gastos y costas de este proceso. PETICIÓN SUBSIDIARIA PRIMERA: En el evento en que no llegaren a prosperar las anteriores peticiones, como petición subsidiaria, demanda que se modifiquen los actos administrativos cuya nulidad se pretende en relación con la cuantía de la multa y se fije su monto de conformidad con la supuesta incidencia en la determinación respecto de la afectación ambiental, es decir, conforme a la real y efectiva participación en la constitución de la afectación, frente a la actuación desplegada por la sociedad MONTERREY FORESTAL S.A.S.”[1] II.

DE LA SOLICITUD DE NULIDAD Y EL TRASLADO 1. El señor Adolfo Lacouture Méndez, a través de apoderado, presentó incidente de nulidad invocando como causal el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante CGP), que dispone que un proceso es nulo cuando no se practica en legal forma la notificación de las personas que debieron haber sido citadas como partes o aquellas indeterminadas que puedan ser afectadas en el respectivo proceso.

Adujo que en el presente asunto se persigue la declaratoria de invalidez de unos actos administrativos proferidos por CORPOCESAR, por medio de los cuales fueron impuestas una multa y medidas compensatorias, luego de desarrollarse un proceso sancionatorio ambiental, en el cual intervinieron los señores Adolfo Lacouture Méndez, Pedro Guillermo Oliveira Araujo, Álvaro Lacouture Fernández, y la Sociedad Calderón Giovanetti SAS, quienes, consideró, debieron ser citados al presente asunto.

Indicó que, por la magnitud del daño que se ha causado al Río Maracas, también se debió citar a la comunidad rivereña, informando tal situación en la página web de esta Jurisdicción y ordenando la divulgación en otros medios de comunicación, por lo que solicitó que, en el caso, se declarara la nulidad de lo actuado y, en consecuencia, se ordenara la notificación personal de los interesados, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 171 del CPACA. 2.

Dentro del término de traslado del incidente de nulidad interpuesto, la apoderada de Finagro emitió pronunciamiento en el que aseguró que no era procedente la intervención de las personas anteriormente mencionadas, toda vez que ninguna de ellas profirió los actos administrativos demandados y, por tanto, no tienen legitimación por pasiva, así como tampoco por activa, pues, con la expedición de las resoluciones enjuiciadas, no se les vulnera ningún interés particular.

Agregó que la intervención dentro del proceso sancionatorio de las personas que aluden ser interesadas, atendió a que fungían como quejosos y tenía como fin que pudieran aportar pruebas dentro de la investigación y tener acceso a la documentación obrante en la misma, en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, lo cual no los hizo sujetos procesales de la actuación administrativa, y tampoco se vieron afectados ante la decisión proferida III.

DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 17 de septiembre de 2020[2], el Tribunal Administrativo de Cesar decidió lo siguiente: “

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso, a partir del acto de notificación del auto admisorio de la demanda; de conformidad con las motivaciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría, efectúese la notificación del auto admisorio de la demanda únicamente a los señores ADOLFO LACOUTURE MÉNDEZ, PEDRO GUILLERMO OLIVEIRA ARAUJO, ÁLVARO LACOUTURE FERNÁNDEZ, y la SOCIEDAD CALDERÓN GIOVANETTI SAS, en los términos indicados en el auto admisorio de la demanda. Las demás notificaciones surtidas, y por ende las contestaciones obtenidas, no son objeto de nulidad.”[3] De acuerdo a lo anterior, el Tribunal, con base en las disposiciones contenidas en los artículos 171 y 208 del CPACA, 133 y 135 del CGP, consideró que se incurrió en una actuación que da origen a la nulidad procesal invocada por la parte afectada, pues no se practicó en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a las personas que tienen interés directo en el resultado del proceso, como lo son aquellas que hicieron parte del procedimiento sancionatorio adelantado por CORPOCESAR, en calidad de quejosos.

Aseguró que, al ser ellos quienes pusieron en conocimiento de la autoridad ambiental los hechos materia de investigación relacionados con la intervención en el cauce del Rio Maracas, pues dicha actuación los afectó, hacía evidente el interés directo que les asiste en el resultado del proceso, el cual está encaminado a defender la legalidad del acto administrativo por medio del cual se declaró responsable a Finagro de los cargos formulados en su contra.

En consecuencia, en procura de garantizar el derecho de defensa de la parte afectada y de encauzar el trámite procesal, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del acto de notificación del auto admisorio de la demanda, para lo cual trajo a colación el artículo 29 de la Constitución Política y la Sentencia C – 491 de 1995, de la Corte Constitucional, y ordenó a la Secretaría de esa Corporación efectuar en debida forma la actuación correspondiente, respecto de dicha parte únicamente, en los términos indicados en el auto admisorio de la demanda.

IV.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO 1. Contra la precitada decisión, el 24 de septiembre de 2020, la apoderada judicial de Finagro interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación[4], bajo las consideraciones que se exponen a continuación: 1. En primer lugar, se refirió a la procedencia de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011; luego aludió a los hechos que le sirven de antecedentes al recurso, como son la presentación de la demanda, la descripción de las pretensiones y las actuaciones procesales surtidas en sede del Tribunal Administrativo del Cesar dentro del presente medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. 2.

En el acápite denominado “III. Razones de Inconformidad con la providencia objeto de recurso”[5], indicó que la decisión que tomó el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de providencia fechada el 17 de septiembre de 2020, no se ajusta a derecho por las razones que se sintetizan a continuación: 1. “Ausencia de interés directo en el proceso por parte de los señores ADOLFO LACOUTURE MÉNDEZ, PEDRO GUILLERMO OLIVEIRA ARAUJO, ÁLVARO LACOUTURE FERNÁNDEZ, y la SOCIEDAD CALDERÓN GIOVANETTI SAS.”[6].

Precisó que, contrario a lo manifestado por el Despacho, las personas en mención no hicieron parte del proceso sancionatorio ambiental, ni tienen interés directo alguno en las resultas del proceso de nulidad y restablecimiento, ya que, si bien fungieron como quejosos dentro del procedimiento adelantado por CORPOCESAR en contra de Finagro, no fueron sujetos procesales del mismo.

Aseguró que de lo anterior da cuenta el expediente No. 027-2013, en el que se evidencia que su intervención se limitó a informar a la autoridad competente la presunta comisión de una infracción y a aportar las pruebas que consideraran pudiesen enriquecer el acervo, en virtud de lo establecido en los artículos 20 de la Ley 1333 de 2009 y 69 de la ley 99 de 1993.

Resaltó que la primera de las disposiciones mencionadas establece el procedimiento sancionatorio ambiental, definiendo que son sujetos procesales: el Estado, quien ejerce la potestad sancionadora a través de los entes contemplados en el artículo 1 de la norma y el presunto infractor quien será objeto de investigación y sobre quien recaerán las sanciones.

En esos términos, aseguró que, ni los terceros intervinientes, ni los quejosos, son sujetos procesales de la actuación administrativa. Reiteró que la mera intervención o la calidad de quejoso no hace que sobre ellos recaiga la investigación ni las sanciones. Para reforzar su dicho, transcribió el artículo 224 del CPACA y providencias del Consejo de Estado, conforme a las cuales aseguró que, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, tienen la posibilidad de intervenir como parte coadyuvante o impugnadora, quienes demuestren interés directo, ostensible y cierto en las resultas del proceso. 2.

En el aparte titulado “Legitimación por pasiva en el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho e improcedencia de la causal de nulidad invocada”[7] argumentó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podrá ser ejercido por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica y que, en ese contexto, dentro del proceso de la referencia, lo que se persigue es la declaratoria de nulidad de la resolución a través de la cual se decide de fondo un procedimiento sancionatorio ambiental y se impone sanción pecuniaria a Finagro, así como medias compensatorias para la restauración de las condiciones ambientales alteradas.

Así mismo, se pretende que, a título de restablecimiento de derecho, se declare que Finagro no ha incurrido en conducta sancionable, conforme a lo cual aseguró que es claro que el único llamado a responder por las pretensiones invocadas es la entidad que profirió el acto administrativo, no entendiendo la razón de vincular a terceras personas que en nada resultarían afectadas con la decisión que se adopte.

En esos términos, aseveró que la causal en la cual se funda la declaratoria de nulidad no tiene vocación de prosperar, toda vez que los efectos de la decisión que tome el Tribunal tan solo reportan interés directo para CORPOCESAR y Finagro. Conforme a todo lo anterior, solicitó se revoque el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, y en su lugar se ordene dar continuidad en el estado en el que se encontraba antes de dicha decisión. V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Finagro contra el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del acto de notificación del auto admisorio de la demanda. 1.

Planteamiento. Ahora bien, de acuerdo al contenido y alcance de la providencia recurrida y a los reparos esgrimidos por Finagro en el recurso de alzada, se observa que convienen en que los quejosos, respecto de los cuales se impartió la orden de vinculación, no ostentan la calidad de parte demandante ni de parte demandada. También se advierte que discrepan en los siguientes aspectos: el primero de ellos, relacionado con la condición de tales sujetos (los quejosos) en un proceso judicial adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierte la legalidad de una sanción ambiental consistente en una multa y medidas compensatorias tendientes a la recuperación del Río Maracas; ello, en tanto, para el Tribunal Administrativo del Cesar, aquellas personas tienen interés directo en el proceso y, por tanto, debieron ser vinculados y notificados en legal forma del auto admisorio de la demanda, toda vez que buscan defender la validez los actos que se cuestionan, porque hicieron parte del procedimiento administrativo que precedió a la expedición de los actos acusados, dada la afectación que sufrieron por la intervención del Río Maracas por parte de Finagro; mientras que, para el apelante, no era procedente la vinculación en la manera que lo concibió el a quo, como quiera que, por un lado, no son sujetos procesales en el procedimiento sancionatorio, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009[8], y en esa medida su vinculación para respaldar el extremo pasivo de la litis está restringido a las figuras dispuestas en el CPACA sobre la intervención de terceros; y, por otro, tampoco tendrían legitimación en la causa por activa, en consideración a que no se halla la lesión de un derecho subjetivo del cual sean titulares que habilite su intervención, en los términos del artículo 138 del CPACA.

Lo anterior, lleva al segundo punto de desacuerdo, consistente en la procedencia de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el proceso desde el auto admisorio de la demanda, conforme a la causal prevista en el numeral 8 del artículo 133 del CGP, aplicable por determinación expresa del artículo 208 del CPACA, pues para el a quo la misma se configuró; mientras que para Finagro no hay lugar a ello.

Descrita así la controversia, se abordará en el orden que se anotó. 2. Vinculación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho De acuerdo con lo descrito, resulta necesario definir si, en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo que impone una sanción ambiental, es menester que el juez vincule en calidad de interesados directos en las resultas del proceso a quienes dieron lugar a la apertura del procedimiento sancionatorio acusado. 1.

Para resolver tal cuestión es indispensable traer a colación la disposición contenida en el artículo 171 del CPACA, que prevé, entre otras, a quiénes debe serle notificado de manera personal el auto admisorio de la demanda, es decir, a quiénes, por disposición del Legislador, debe serle puesto en conocimiento la providencia que da trámite a una discusión judicial acerca de un tema que les importa y por ende deben ser vinculados al proceso imperativamente.

La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 1. Que se notifique personalmente a la parte demandada y por estado al actor. 2.

Que se notifique personalmente al Ministerio Público. 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. 4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos.

El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso. 5. Que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. Parágrafo transitorio. Mientras entra en funcionamiento o se habilita el sitio web de que trata el numeral 5 del presente artículo, el juez dispondrá de la publicación en el sitio web del Consejo de Estado o en otro medio de comunicación eficaz.” (Subrayas de la Sala) Así pues, se enlista a la parte demandada, al Ministerio Público, y se agrega en el numeral tercero a todo quien tenga interés directo en el resultado del proceso, condición esta última que deriva de analizar la demanda o las actuaciones que se censuran.

Sin duda, lo establecido en el numeral tercero de la anterior disposición busca garantizar que, cuando se defina la cuestión litigiosa por medio de la sentencia que emita el juez, hayan intervenido en el proceso todos aquellos sujetos involucrados de manera directa, de tal suerte que sean puestos en consideración los elementos de juicio (argumentos o pruebas), requeridos para cerrar de manera definitiva la respectiva controversia.

En otras palabras, de acuerdo con el criterio teleológico expuesto, serán considerados como con interés directo en el proceso aquellos sujetos sin los cuales no es procedente emitir un fallo que resuelva la discusión judicial, pues es esta una manera en la que se concreta el derecho al debido proceso en el marco de actuaciones judiciales. 2.

Siendo ello así, dada la remisión que autoriza el artículo 306 del CPACA., es procedente concluir que son los litisconsortes necesarios aquellos a los que se refiere el numeral tercero del artículo 171 del CPACA, pues su notificación en el proceso resulta indispensable con miras a posibilitar la emisión de una sentencia de mérito uniforme y, además, respecto de ellos existe orden legal de suspender el proceso para su vinculación. Así lo preceptúa el artículo 61 del CGP; veamos: “Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”.

Dicho esto, se reitera que la orden del Legislador contenida en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, acerca de la imperiosa notificación personal del auto admisorio de la demanda a los sujetos que tengan interés directo en el proceso, debe entenderse en el marco de lo expuesto en el artículo 61 del CGP. 3. En tal contexto, y con miras a definir el caso bajo examen, lo que se advierte es que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho recaen sobre las resoluciones expedidas por Corpocesar que crearon una situación jurídica en Finagro, pues lo declararon infractor ambiental, y como consecuencia de ello, le impusieron una sanción consistente en una multa y el deber de ejecutar medidas compensatorias.

Así las cosas, la sentencia que el juez dicte definirá si se ajustó al orden jurídico el acto administrativo que sancionó a Finagro, es decir, establecerá si hubo o no una violación del estado de cosas ambiental, siendo entonces suficiente la participación de este ente y la autoridad ambiental. Bajo tales premisas, conviene preguntarse si el juez puede resolver ese litigio sin la comparecencia de los quejosos, pues, como ya quedó dicho, es ese el criterio que define la necesidad de notificarles el auto admisorio de la demanda y vincularlos como interesados en las resultas del proceso.

Frente al particular, lo que observa la Sala es que, si bien las personas que se vincularon a través del auto que es apelado fueron quienes dieron lugar al procedimiento sancionatorio ambiental e incluso participaron en él, la sentencia que el juez emita no depende de la comparecencia de éstos y, por ende, se concluye que no tienen un interés directo en el proceso que haga imperioso que les sea notificado el auto admisorio de la demanda, ya que, como quedó dicho, la situación jurídica que se pone de relieve al operador judicial se predica exclusivamente de Finagro.

Desecha la Sala el argumento del Tribunal según el cual el hecho de haber participado en la actuación administrativa los dota de la anotada característica, pues lo cierto es que los daños y perjuicios irrogados a terceros y derivados de una infracción de este tipo, tendrán que ser definidos en un juicio que no comporta un ejercicio de valoración sobre la validez del acto sancionatorio, sino sobre la actuación que el infractor ha desplegado a la luz de postulados de reparación o de indemnización. Ello se desprende del último inciso del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 que a la letra dice: “Artículo 5.

Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.

Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.

Parágrafo 1°. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. Parágrafo 2°. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.” (Subrayas de la Sala) Es preciso anotar que el ejercicio de la potestad sancionatoria ambiental persigue fines de interés general, como son la protección y conservación del ambiente como patrimonio común de toda la humanidad y en procura de garantizar condiciones adecuadas para la supervivencia de las actuales y futuras generaciones, condenando las acciones que atentan contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, exigiendo del infractor acciones correctivas o compensatorias, y permite la intervención de cualquier ciudadano que pueda contribuir a dar certeza sobre los hechos constitutivos de infracción y/o completar los elementos probatorios[9]; lo cual reafirma la posición de la Sala en el sentido de que en tales actuaciones no se determinan situaciones particulares diferentes a la establecida respecto de quien es investigado como presunto infractor.

Así las cosas, para la Sala es dable concluir que no deben vincularse como interesados en las resultas de un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos que deciden de fondo un proceso administrativo sancionatorio e imponen una multa y medidas compensatorias, a los particulares que en calidad de quejosos dieron lugar a la apertura dicho procedimiento administrativo e intervinieron en él. 3.

De la causal de nulidad Resuelto lo anterior, la Sala establecerá si es nulo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta contra unos actos administrativos que impusieron una sanción ambiental por no haber notificado la providencia que admitió esa demanda a quienes presentaron la queja que dio lugar al procedimiento administrativo acusado e intervinieron en éste. 1.

En este orden de ideas, lo primero que precisa la Sala es que las causales de nulidad procesal han sido entendidas por la jurisprudencia como irregularidades o vicios procedimentales que se presentan en el marco de un proceso jurisdiccional y que tienen el alcance de invalidar las actuaciones surtidas dentro del mismo[10], son taxativas y, por determinación expresa del artículo 208 del CPACA, resultan aplicables las contenidas en el artículo 133 del CGP, que es del siguiente tenor: “Artículo 133.

Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas, aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. (Subrayas de la Sala) Del numeral 8 ibídem se advierte que el proceso es nulo cuando: (i) no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, (ii) no se lleva a cabo el emplazamiento de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, y (iii) cuando no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Así las cosas, el defecto que origina la nulidad, puede derivarse de la indebida notificación de la providencia que admite o de la omisión de este trámite frente a una persona que debió ser citada. Pues bien, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado ante el Tribunal Administrativo del Cesar bajo el número de radicación 20-001-23-39-002-2018-00137-00, el auto admisorio de la demanda fue notificado en debida forma a CORPOCESAR y Finagro que, de acuerdo con lo expuesto, resultan ser las únicas personas con interés directo en el proceso, debido a que se verían afectados con la decisión definitiva, lo que impone que las actuaciones procesales no puedan adelantarse sin su presencia. 2.

Ahora bien, la participación dentro del proceso antes referenciado de los señores Adolfo Lacouture Méndez, Pedro Guillermo Oliveira Araujo, Álvaro Lacouture Fernández y de la Sociedad Calderón Giovanetti SAS, es ajena a los efectos del fallo, pues, si bien fueron quienes pusieron en conocimiento de la autoridad ambiental los hechos materia de investigación relacionados con la presunta intervención en el cauce del Río Maracas, de ninguna manera puede entenderse que no haberlos notificado del auto admisorio invalide las actuaciones surtidas, pues su presencia no resulta indispensable para adelantar el proceso y dictar sentencia, y los eventuales perjuicios que la conducta censurada les hubiere podido ocasionar deben reclamarlos ante la jurisdicción competente, en un medio de control o acción que no es la que deriva de la aquí propuesta.

Es pertinente resaltar que, si la intención de las mencionadas personas era apoyar los argumentos de la parte pasiva de la relación jurídico procesal, con miras a preservar el medio ambiente, pudieron intervenir en calidad de terceros dentro del término, bajo las condiciones que la ley prevé y asumiendo el proceso en el estado en el que se encontraba al momento de presentar su solicitud.

Siendo ello así, y partiendo de que tan solo deben ser notificados personalmente del auto admisorio aquellos sujetos que tengan un interés directo, porque no resulta posible dictar sentencia sin su comparecencia, la Sala concluye que no es procedente declarar la nulidad de lo actuado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si el auto admisorio de la demanda no le fue notificado, en calidad de terceros con interés, a los quejosos dentro del proceso sancionatorio ambiental que dio lugar a los actos administrativos que se demandan; razón por la cual se revocará el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto de 17 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del acto de notificación del auto admisorio de la demanda, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 19 de noviembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1]Visto en los folios 3 y 4 del archivo “01DemandaAnexos” disponible en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, del proceso con radicación No: Sede Electrónica para la Gestión Judicial, del proceso con radicación No: 20001-23-33-000-2018-00137-01, consultado en: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=200012333000201800137011100103 [2] Visto en el documento denominado “05 AutoResuleve Nulidad” ibidem. [3] Visto a folio 5 ibidem. [4] Visto en el archivo “06RecursoReposocionSubsidioApelacion” disponible en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, del proceso con radicación No: 20001-23-33-000-2018-00137-01, consultado en: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=200012333000201800137011100103 [5] Visto en el folio 4 ibidem. [6] Visto en el folio 4 ibidem. [7] Visto en el folio 9 ibidem. [8] “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.” [9] Las normas que permiten visibilizar el carácter en el que participan los quejosos en un procedimiento sancionatorio ambiental se encuentran dispuestas en la Ley 1333 de 2009, en las siguientes disposiciones: “Artículo 1.

Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.

Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.” (Subrayas de la Sala). "Artículo 18.

Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.

En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.” “Artículo 20. Intervenciones. Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental.” [10] Véase: Corte Constitucional, Sentencia T-125 de 23 de febrero de 2010. consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; providencia proferida el 22 de octubre de 2015;

Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa; número único de radicación: 54001-23-31-000-2002- 01809-01 (42523).