PROCESO EJECUTIVO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / INTERESES MORATORIOS / COMPETENCIA - No avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación […] La Sala Plena de la Sección Segunda para efecto de dar trámite al presente asunto, procede a determinar si en el caso concreto se dan los presupuestos exigidos por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, para asumir el conocimiento del proceso, con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial. […] [L]a norma preceptúa que para asumir el trámite en el sub lite a solicitud del Tribunal, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. […] [S]e considera que no hacen parte de la masa liquidatoria de Cajanal los recursos de la seguridad social, dentro de los que se encuentran las obligaciones contenidas en sentencias judiciales que reconocen derechos pensionales, circunstancia que se extiende también a los intereses moratorios que surgen con ocasión del cumplimiento tardío de la condena fijada en la orden judicial, dado que son accesorios al pago del valor principal, de donde se sigue la aplicación del aforismo jurídico según el cual «lo accesorio sigue la suerte de lo principal», tal como ya lo ha considerado esta Corporación como más adelante se profundizará. […] [E]n vista de la transición de funciones que se generó con el proceso liquidatorio, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, procedió a distribuir competencias entre Cajanal E.I.C.E en liquidación y la UGPP, y dispuso que la atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas se haría por ambas entidades de acuerdo con la fecha de la presentación de la respectiva petición, así: i) asignó a la UGPP, el trámite de las presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011; y ii) Cajanal E.I.C.E en liquidación, continuaría con la competencia respecto de las radicadas con anterioridad a esa fecha.[…] [S]e ha entendido que si el interesado fue o no parte del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social, ello no impide la presentación ante esta jurisdicción de las demandas ejecutivas para el pago de las obligaciones contenidas en las sentencias condenatorias que Cajanal o el Patrimonio Autónomo o la Ugpp debían acatar y que no lo hicieron. […] [P]ara la Corporación la liquidación de Cajanal no constituye un caso de fuerza mayor, pues al momento que esta entidad desapareció de la vida jurídica fue sustituida totalmente por la Ugpp por mandato legal en su condición de sucesora de derechos y obligaciones, por ende, debió dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional con el pago correspondiente a intereses moratorios. […] [S]e tiene que esta Corporación ha adoptado una posición de manera consistente y sostenida; en consecuencia, no se avocará conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 271 / LEY 2080 de 2021 – ARTÚCILO 79 / DECRETO 4269 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-33-33-003-2007-00123-01(3481-20) Actor: MARIO CÁRDENAS CEBALLOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP I. ASUNTO La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[1], con fundamento en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 14 del Reglamento del Consejo de Estado[2], decide la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada de oficio por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

II.

ANTECEDENTES 2.1 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El ciudadano Mario Cárdenas Ceballos prestó sus servicios a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil. La Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución 3940 del 25 de enero de 2005 le reconoció bajo el régimen contenido en las leyes 33 y 62 de 1985, una pensión de jubilación cuyo disfrute fue condicionado a acreditar el retiro definitivo del servicio, prestación periódica reliquidada a través de la Resolución 33551 del 13 de junio de 2006 al cumplirse la precitada condición. Inconforme con la determinación, el ciudadano pidió a la Autoridad Administrativa reajustar el beneficio pensional teniendo en cuenta lo contemplado en la Ley 7ª de 1961 y el Decreto 1372 de 1966, escrito sobre el cual Cajanal guardó silencio, razón por la que se configuró el acto administrativo presunto en el sentido de negar la reliquidación pensional.

El señor Mario Cárdenas Ceballos, radicó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 33551 del 13 de junio de 2006 y del acto ficto negativo mencionado en el párrafo anterior. • Sentencia de primera instancia. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, mediante sentencia dictada el 16 de julio de 2008, accedió a las pretensiones de la demanda y emitió las siguientes órdenes: «1.

DECLARASE la nulidad del acto ficto negativo configurado por el silencio de CAJANAL frente a la petición de reliquidación de la pensión de jubilación del señor MARIO CÁRDENAS CEBALLOS, elevada el día 16 de noviembre de 2006 2.- DECLARASE inhibido el despacho para fallar de fondo respecto a la nulidad de la Resolución N° 33551 de julio 13 de 2006, por las razones expuestas. 3.- DECLARASE que el señor MARIO CÁRDENAS CEBALLOS, identificado con la cédula de ciudadanía número 19’338.643 de Bogotá, tiene derecho a que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL le reliquide la Pensión Mensual de Jubilación reconocida a través de la Resolución No. 3940 del 25 de enero de 2005, reliquidada por retiro definitivo del servicio a través de Resolución N° 33551 del 13 de julio de 2006, en cuantía de TRES MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS OCHO PESOS ($ 3’377.408), efectiva a partir del 1 de mayo de 2005, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 7ª de 1961 y el Decreto 1372 de 1966, liquidada sobre el 75% del promedio mensual de las asignaciones y totalidad de factores salariales que devengó durante el último año de servicios, con los respectivos reajustes consagrados en la Ley 71 de 1988. 4.- ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social pagar al accionante, señor MARIO CÁRDENAS CEBALLOS, las diferencias de las mesadas pensionales, entre los valores que le reconoció y los que debe reconocer conforme con esta providencia. 5.- ORDENASE la liquidación de los anteriores valores conforme con las normas vigentes al momento de su causación, y su reajuste de acuerdo con la fórmula señalada en la parte motiva de ésta providencia. 6.- ORDENASE el cumplimiento de esta Sentencia en los términos de los Artículos 176 y 177 del C.C.A. […]». • Sentencia de segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia signada el 18 de febrero de 2009 confirmó la providencia recurrida. 2.2.

El proceso ejecutivo de carácter laboral. Por medio de la Resolución UGM 01479 expedida el 24 de octubre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social dio cumplimiento al fallo y reliquidó la pensión del demandante, y canceló los valores por concepto de diferencia de mesadas e indexación sin reconocer los intereses moratorios, así mismo, en el mes de enero de 2012 la Ugpp reportó al Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional la novedad en nómina del interesado.

El señor Mario Cárdenas Ceballos actuando por medio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con base en sentencia judicial, para que se libre mandamiento de pago por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia de 16 de julio de 2008, ejecutoriada el 27 de abril de 2009, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira. • Sentencia de primera instancia. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, mediante sentencia oral proferida dentro de la audiencia inicial celebrada el 14 de noviembre de 2018, resolvió lo que a continuación se verá: i) declarar improcedentes las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa formuladas por la Ugpp; ii) declarar no probadas las excepciones de pago y prescripción propuestas por la Ugpp; iii) seguir adelante con la ejecución en favor del señor Mario Cárdenas Ceballos por la suma de siete millones ciento ochenta y dos mil novecientos veintiocho pesos ($7.182.928) M/cte.; iv) no acceder a la indexación de la obligación; v) ordenar la liquidación del crédito y vi) condenar en costas a la parte ejecutada. 2.3.

Recursos de apelación. La mandataria de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso de apelación en el cual argumentó que en el asunto operó el fenómeno de la caducidad, Igualmente, recurrió el representante de Mario Cárdenas Ceballos, para tal efecto, indicó que conforme a lo establecido por el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 la mora en el pago de una condena de carácter judicial causará intereses desde la ejecutoria de la decisión y que según lo instituido en el artículo 884 del Código de Comercio los intereses se calcularán con la tasa del 1.5 veces el interés corriente bancario certificado por la Superfinanciera, por último, señaló que no puede excluirse el periodo de tiempo en el que Cajanal se encontraba en proceso de liquidación. • Trámite en segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de decisión contenida en providencia del día 18 de enero de 2019 admitió los recursos de apelación presentados por la parte ejecutante y ejecutada. 2.4.

De la solicitud del Tribunal Administrativo de Risaralda para que se dicte sentencia de unificación de jurisprudencia. El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante providencia dictada el 19 de octubre de 2020 remitió el expediente de la referencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que se profiera sentencia de unificación jurisprudencial respecto de la legitimación en la causa de la Ugpp para reconocer intereses moratorios en procesos ejecutivos derivados de sentencias condenatorias en contra de la Caja Nacional de Previsión Social y la configuración del proceso de liquidación de Cajanal como un caso de fuerza mayor que exime del pago de intereses moratorios originarios de decisiones judiciales dictadas en contra de dicha entidad pública.

Por tal razón, propuso dos problemas jurídicos a resolver, estos son: - Principal: «Cuál es la autoridad competente para efectuar el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), los cuales se derivan del cumplimiento tardío de la sentencia cuya ejecutoria se produce una vez iniciado el proceso de liquidación de la entidad condenada?». - Asociados: «¿La Ugpp está legitimada para realizar el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del C.C.A., con ocasión de la orden judicial dada a Cajanal EICE en liquidación? ¿La obligación reclamada mediante trámite ejecutivo, para solicitar el pago de intereses moratorios, es exigible, teniendo en cuenta el proceso de liquidación de CAJANAL? ¿La liquidación de una entidad pública constituye un hecho de fuerza mayor que conlleva la suspensión de pagos y desvirtúa la situación de mora y la consiguiente causación de intereses?»[3] El juez colegiado explicó que la trascendencia económica y social radica en el impacto fiscal generado en la liquidación de intereses moratorios en procesos en los que interviene una entidad pública en fase de liquidación definitiva, de igual manera, mencionó que la importancia jurídica deviene de la necesidad de que exista seguridad jurídica en un tema que es ampliamente debatido en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala Plena de la Sección Segunda para efecto de dar trámite al presente asunto, procede a determinar si en el caso concreto se dan los presupuestos exigidos por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, para asumir el conocimiento del proceso, con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.

De acuerdo con el citado artículo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las Secciones o Subsecciones o de los Tribunales, o a petición del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Así mismo, la norma preceptúa que para asumir el trámite en el sub lite a solicitud del Tribunal, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, fundamentó su petición de unificar jurisprudencia en la importancia jurídica, trascendencia económica y social. 2.

Análisis de los argumentos para avocar conocimiento en el presente asunto. En el caso sub lite, no se cumplen los requisitos de orden legal para unificar jurisprudencia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, atendiendo a los argumentos que se exponen a continuación: 2.1 Legitimación en la causa por pasiva. A través del Decreto 2196 de 2009[4], el Gobierno Nacional dispuso la supresión de Cajanal, ordenó su liquidación y prescribió que debía aplicarse lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000[5], el cual a su vez fue modificado por la Ley 1105 de 2006[6] que en su artículo 1, prevé que «[ ] los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan [ ]», es decir, el Decreto 663 de 1993[7].

De igual manera, señaló en el artículo 14 del Decreto 2196 de 2009 que «(n)o formarán parte de la masa de liquidación los bienes de que trata el literal a), entre ellas, las cotizaciones del Sistema General de Pensiones, si las hubiere, del artículo 21 del Decreto ley 254 de 2000, modificado por el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006 [ ]».

Norma esta última que dispuso: «El artículo 21 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: "Artículo 21. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; [ ]». [Resaltado fuera del texto].

A su vez, el artículo 20 del Decreto 2196 de 2009 estableció que «[ ] integran la masa de la liquidación todos los bienes, las utilidades y los rendimientos financieros generados por los recursos propios, y cualquier tipo de derecho patrimonial que ingrese o deba ingresar al patrimonio de la Caja de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación [ ]».

En virtud de lo anterior, se considera que no hacen parte de la masa liquidatoria de Cajanal los recursos de la seguridad social, dentro de los que se encuentran las obligaciones contenidas en sentencias judiciales que reconocen derechos pensionales, circunstancia que se extiende también a los intereses moratorios que surgen con ocasión del cumplimiento tardío de la condena fijada en la orden judicial, dado que son accesorios al pago del valor principal, de donde se sigue la aplicación del aforismo jurídico según el cual «lo accesorio sigue la suerte de lo principal», tal como ya lo ha considerado esta Corporación como más adelante se profundizará. Ahora bien, el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011[8] previó que Cajanal E.I.C.E. en liquidación continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009[9] hasta tanto fueran asumidas por la Ugpp, a más tardar el 1 de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013, por lo cual los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación, serían asumidos por la Ugpp[10].

En relación con la Ugpp se debe señalar que fue creada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007[11], como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y le asignó entre otras la siguiente función: «[ ] i.- El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 [ ]».

Así mismo, el Decreto 169 de 2008[12], indicó que la UGPP tendría las siguientes funciones: "[ ] En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas [ ]. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentran en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral [ ]". Por otra parte, en vista de la transición de funciones que se generó con el proceso liquidatorio, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011[13], procedió a distribuir competencias entre Cajanal E.I.C.E en liquidación y la UGPP[14], y dispuso que la atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas se haría por ambas entidades de acuerdo con la fecha de la presentación de la respectiva petición, así: i) asignó a la UGPP, el trámite de las presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011; y ii) Cajanal E.I.C.E en liquidación, continuaría con la competencia respecto de las radicadas con anterioridad a esa fecha[15].

Así las cosas, se define que al desaparecer Cajanal y ser sustituida totalmente por la Ugpp, ésta por mandato legal en su condición de sucesor de derechos y obligaciones relacionadas con la administración del régimen pensional de la extinta entidad, debió continuar con el ejercicio de sus funciones y ser llamada a asumir la defensa de los procesos, así como a dar cumplimiento a las sentencias en materia pensional con sus correspondientes pagos accesorios, como los intereses moratorios.

Realizadas las anteriores precisiones, es pertinente traer a colación la jurisprudencia de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Ugpp para reconocer intereses moratorios: «[…] Así las cosas, se define que al desaparecer de la vida jurídica CAJANAL (12 de junio de 2013) y ser sustituida totalmente por la UGPP, ésta por mandato legal en su condición de sucesor de derechos y obligaciones (…) así como dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional con sus correspondientes pagos accesorios, como lo son los intereses moratorios. […] Es viable colegir que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley, una conclusión contraria sería en perjuicio de la accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero; tanto es así que en palabras de la Corte Constitucional, no se justifica un trato desigual entre el pago de intereses moratorios que le compete a los particulares y al Estado, pues el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas […]»[16] En ese mismo sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia de 30 de junio de 2016[17], respecto al proceso liquidatorio de la extinta Caja Nacional de Previsión Social y las competencias asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, concluyó: «[…] 1.- Las obligaciones que se derivan de una sentencia judicial que reconoce un derecho pensional del sistema administrado por la liquidada CAJANAL EICE, no hacen parte de su masa liquidatoria, dado que por relacionarse con recursos de la seguridad social y no con aquellos propios de la entidad objeto de liquidación, fueron objeto de expresa exclusión frente a la misma. 2.- De hecho, las funciones de reconocimiento de derechos y cumplimiento de sentencias estuvieron inicialmente a cargo del liquidador a través de la UGM[18] y aquellas presentadas a partir de noviembre 8 de 2011 se ejercieron por la UGPP. 3.- A partir del 12 de junio de 2013 Cajanal EICE desapareció de la vida jurídica y fue sustituida totalmente por la UGPP, entidad que por mandato legal en su condición de sucesor de derechos y obligaciones relacionadas con la administración del régimen pensional de la extinta CAJANAL, debió continuar con el ejercicio de sus funciones y ser llamada a asumir la defensa de los procesos, así como dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional. 4.- Ahora bien, el que una persona haya reclamado el pago de una sentencia ante el liquidador de CAJANAL y este haya negado el mismo a través de acto administrativo que resolvió sobre acreencias de la liquidación, no puede originar una nueva controversia de carácter ordinario frente a este acto para que se emita orden de acatamiento de una providencia judicial; ello, en la medida en que el régimen pensional a que se refiere la condena no fue objeto de liquidación sino de cambio o sustitución de administrador y por lo tanto es independiente de ese proceso y de las decisiones que en él sean adoptadas.[…]».

Así, se ha entendido que si el interesado fue o no parte del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social, ello no impide la presentación ante esta jurisdicción de las demandas ejecutivas para el pago de las obligaciones contenidas en las sentencias condenatorias que Cajanal o el Patrimonio Autónomo o la Ugpp debían acatar y que no lo hicieron.

En ese sentido, la defensa de dichos procesos debe ser asumida por la ya mencionada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, dada su condición de sucesora de derechos y obligaciones de la extinta Cajanal. De conformidad con la jurisprudencia transcrita, se encuentra que el cuestionamiento de la solicitud de unificación ya ha sido abordado por esta Corporación de forma pacífica, por tanto, no se configuran los presupuestos para que se dicte una sentencia de unificación. 2.2 Liquidaciones de entidades públicas no constituye un caso de fuerza mayor que la exima del pago de intereses moratorios.

La «fuerza mayor» como eximente de responsabilidad en el pago de las obligaciones causadas a favor de los acreedores, cuando la entidad está en proceso de liquidación, ha sido analizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que señaló lo siguiente: «[…] b) Las liquidaciones de entidades públicas por decisión del Presidente de la República. - Son las contempladas en el artículo 189- 15 de la Constitución, desarrollado por el 52 de la ley 489 de 1998.

Estas liquidaciones obedecen esencialmente a razones político- administrativas y pueden ser adoptadas por el Gobierno Nacional… En este contexto, la Sala considera que el artículo 189.15 de la C.P. y la ley 489 de 1998, crean un nuevo tipo de liquidación, diferente a todas las demás, cuya fuente y sus causales son de derecho público.

De esto se sigue, que también en materia de responsabilidad del Estado por el eventual daño que cause a un acreedor la decisión de liquidar un organismo o una entidad de la Rama Ejecutiva, deberán aplicarse criterios y reglas jurisprudenciales de derecho público. El artículo 90 de la Constitución de 1991, consagró de manera expresa la responsabilidad patrimonial del Estado señalando que la administración debe responder por todos los daños antijurídicos que sean imputables a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Es este el fundamento constitucional que permite demandar del Estado responsabilidad contractual o extracontractual y a partir del cual el Consejo de Estado en su labor interpretativa, ha construido las teorías de responsabilidad que actualmente se conocen en la jurisdicción contencioso administrativa. Partiendo del antecedente jurisprudencial en materia de responsabilidad estatal, normalmente se ha entendido que la vida en sociedad implica que se impongan ciertas cargas o limitaciones al ejercicio de los derechos de los asociados; no obstante, si se desbordan los límites de esa obligación y se causa un perjuicio a los administrados, éstos ya no están obligados a soportarlo.

Sin embargo, ese daño antijurídico, entendido como la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está obligada a tolerar, no surge únicamente de las actuaciones excesivas e ilegales de los entes públicos, sino que también pueden ocasionarse en un comportamiento ajustado a las normas, como ocurre en el caso de la llamada responsabilidad del Estado por daño especial.

Así las cosas, los acreedores de una liquidación decretada en la forma que se ha venido estudiando tienen derecho a obtener el pago de toda clase de intereses que sus créditos generen, pues el riesgo en que el Gobierno coloca al acreedor particular rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico. De otra parte, la Sala observa que aún en el caso de aplicar la tesis tradicional del Código Civil, también los acreedores tienen derecho al pago de todos los intereses, puesto que el decreto presidencial que ordena la supresión, disolución y liquidación de una sociedad de naturaleza pública o la supresión y liquidación de entes públicos no societarios, no puede considerarse constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito[19] y por tanto no surte los efectos liberatorios de responsabilidad que la ley le atribuye a esa figura.

En efecto, cuando se profundiza en el concepto jurídico de fuerza mayor y los requisitos de ocurrencia simultánea que la jurisprudencia ha señalado para que un hecho ostente dicha condición, se encuentra que el acto administrativo bajo estudio aunque es irresistible, no es inimputable al Estado, ni es imprevisible[20], pues: La voluntad de suprimir y liquidar una entidad u organismo de la rama Ejecutiva, expresada por el Presidente como suprema autoridad administrativa, hace que todos los efectos y consecuencias jurídicas de dicho acto sean imputables a la propia administración y recaigan sobre ella.

La expedición de los decretos de supresión y liquidación de entidades corresponde a programas de reordenamiento de la administración pública[21], estudiados y aprobados por las instancias competentes en los cuales se conoce de antemano qué entidades van a suprimirse, fusionarse o reestructurarse. Es obvio que aquí se pierde totalmente la noción de imprevisibilidad.

En cuanto al requisito de irresistibilidad del acto hay que precisar que éste se da plenamente frente a la entidad suprimida a la cual se impone el poder jerárquico superior, que en vez de liberarla de obligaciones frente a terceros, a la postre las hace solidarias en el cumplimiento de ellas. La conclusión de este capítulo, es que ante el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas que para el acreedor representa la decisión Presidencial de suprimir y liquidar la entidad pública deudora, el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación.» [22] [negrilla y subrayado por la Sala].

En síntesis, para la Corporación la liquidación de Cajanal no constituye un caso de fuerza mayor, pues al momento que esta entidad desapareció de la vida jurídica fue sustituida totalmente por la Ugpp por mandato legal en su condición de sucesora de derechos y obligaciones, por ende, debió dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional con el pago correspondiente a intereses moratorios.

Adicionalmente, esa circunstancia especial de la extinta Cajanal no cumple las características para que pueda configurarse un caso de fuerza mayor, pues no se trata de un hecho imprevisible e irresistible, tan así es que todo el proceso de liquidación de la entidad se hizo respetando los procedimientos señalados en la Ley y se previó que una nueva entidad (Ugpp) asumiría su representación. Visto lo anterior, se tiene que esta Corporación ha adoptado una posición de manera consistente y sostenida; en consecuencia, no se avocará conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación de la jurisprudencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI, para que continué con el trámite correspondiente. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política de 1991. [2] Acuerdo 080 de 2019. [3] Folio 302 del cuaderno principal del expediente. [4] «Por el cual se suprime la Caja de Previsión Social, Cajanal EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». [5] «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional». [6] «Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones». [7] «Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración». [8] «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». [9] «Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios». [10] Artículo 22 del Decreto 2196 de 2009. [11] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». [12] «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». [13] «Por el cual se distribuyen competencias». [14] En este Decreto resaltó que CAJANAL EICE en Liquidación en ese momento se encontraba atendiendo aquellas solicitudes de reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines que se hacían parte del inventario del represamiento de la entidad, esto es que fueron presentadas con anterioridad al 25 de junio de 2009 y que aun se encontraban pendientes de resolver, así como de aquellas que se habían presentado con posterioridad a dicha fecha en desarrollo del proceso liquidatorio. [15] Ello, pese a que la administración de la nómina de pensionados estaría a cargo de la UGPP de acuerdo con su competencia y con la información remitida por CAJANAL en lo que a ella correspondía reconocer. [16] Consejo de Estado, Subsección B, Sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-02729-01, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [17] Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Subsección “A”.- Providencia del 30 de junio de 2016).- Expediente No. 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637-14).- Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.- Actor: Luis Francisco Estévez Gómez. [18] Unidad de Gestión Misional de la entidad en liquidación. [19] Código Civil. «Artículo 64.- subrogado ley 95 de 1890, Art. 1º - Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.» [Resalta la Sala]. [20] «La doctrina y la jurisprudencia enseñan que los elementos constitutivos de la fuerza mayor como hecho eximente de responsabilidad contractual y extracontractual son: la inimputabilidad, la imprevisibilidad y la irresistibilidad.

El primero consiste en que el hecho que se invoca como fuerza mayor o caso fortuito, no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, de su estado de culpa precedente o concomitante del hecho. El segundo se tiene cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por el que alega el caso fortuito, era imposible de preverlo.

Y la irresistibilidad radica en que ante las medidas tomadas fue imposible evitar que el hecho se presentara». […]. Tomado de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de noviembre 13 de 1962. [Resalta la Sala]. [21] Ver por ejemplo la ley 790 de 2002 en la cual se hace referencia al Programa de Renovación de la Administración Pública –PRAP- Arts. 1º- 8º -13- 20. [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia de 30 de Noviembre de 2006, Radicado 11001-03-06-000-2006-00097-00 (1778), Consejero ponente Dr. Gustavo Aponte Santos.