EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RECURSO DE SUPLICA / COSA JUZGADA – Rechazó la solicitud de extensión […] El mecanismo de extensión de jurisprudencia, se encuentra establecido en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» […] De la normativa referenciada se evidencia que para proceder a extender los efectos de una sentencia de unificación, debe cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia invocada debe ser una sentencia de unificación del Consejo de Estado; ii) la sentencia debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el caso concreto. […] En el expediente obra copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión del señor (…) «incluyendo todos los factores salariales acreditados a folio 93 del expediente excepto la prima de riesgo […]», decisión que fue confirmada por la Sección Segunda mediante sentencia […] Lo anterior indica que esta jurisdicción ya había emitido una decisión judicial anterior a la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada […] [L]a Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada, por las razones expuestas, ya que se encuentra presente una situación litigiosa de cosa juzgada que no es posible estudiarla a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino que es propia del proceso ordinario, al cual puede acudir el demandante.
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 102 / CPACA – ARTÍCULO 269 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN JURISPRUDENCIA Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00022-00(0084-19) Actor: JOSÉ ANÍBAL GARZÓN PENAGOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Referencia: RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA SOLICITUD Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de súplica presentado en contra de la decisión dictada por el Consejero Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, el 29 de octubre de 2020, a través de la cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 1.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de extensión El señor José Aníbal Garzón Penagos, a través de apoderado, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación[1] proferida el 1.º de agosto de 2013, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 44001-23-31-000-2008- 00150-01 (0070-2011), por considerar que compartía los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado de lo anterior, solicitó se le reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta, además de los factores ya incluidos, la totalidad de la prima de riesgo. 2.
Supuestos fácticos. El señor José Aníbal Garzón Penagos expuso los siguientes hechos: «[…] 1.-El (la) señor(a) JOSE (sic) ANIBAL GARZÓN PENAGOS NACIÓ EL 20 DE DICIEMBRE DE 1943. 2.- Mi poderdante prestó sus servicios al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD desde el 01 de Junio 1962 al 30 de Diciembre de 2000 durante más de 20 años desempeñando el cargo de Técnico Administrativo. 3.- Con base en los presupuestos jurídicos anteriores, el (la) señor (a) JOSE (sic) ANIBAL GARZÓN PENAGOS se encuentra amparado (a) por el Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1.993. 4.- La CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, le reconoció pensión de jubilación en lo términos contemplados en la Ley 33 de 1.985, mediante la Resolución No. 8049 del 10 de mayo de 2000, reliquidada según resolución No. 23580 del 04 de agosto de 2001, sin tener en cuenta para su liquidación la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio. 5.- El (la) señor (a) JOSE (sic) ANIBAL GARZÓN PENAGOS cumplió su status pensional el día 20 de Diciembre de 1.998 fecha en la cual cumplió 55 años de edad y demostró más de 20 años de servicio oficial. 6.- Es decir, que consolidó su derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1.993. 7.- Teniendo en cuenta lo anterior, mi poderdante radicó solicitud de Reliquidación de la Pensión de Jubilación, ante LA CAJA NACIONAL DE PREVISION (sic) SOCIAL CAJANAL E.I.C.E Hoy Liquidada con el fin de que se tuviera en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio oficial, la cual fue denegada por la Entidad. 8.- Ante la decisión, procedió a demandar los actos administrativos mediante la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, lo cual culminó mediante Sentencia proferida por la Justicia Contenciosa Administrativa reconociendo que la pensión de jubilación debía ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios, excluyendo la PRIMA DE RIESGO (la cual fue devengada por mi poderdante en forma directa, continua y permanente), argumentando de las normas que la crearon manifestaban expresamente que no constituía factor salarial. 9.-Ante tal decisión, procedió a demandar los actos administrativos mediante la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual culminó mediante Sentencia proferida por la JUSTICIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA reconociendo el Régimen Pensional Especial; pero accediendo parcialmente a las pretensiones incoadas, por cuanto ordena que la pensión debe liquidarse teniendo en cuenta además de los factores inicialmente incluidos, también las primas de Vacaciones, Servicios y de Navidad; pero no ordenó expresamente la inclusión de la totalidad de la PRIMA DE RIESGO (la cual fue devengada por mi poderdante en forma directa, continua y permanente), por lo cual CAJANAL dentro del cumplimiento de la sentencia decidió incluir dentro de la base salarial solo una proporción del 40% de lo devengado según lo previsto en el Decreto 2090 de 2003, es decir, el 60% restante finalmente fue desconocido tanto judicial como administrativamente […]». 3.
El auto recurrido En providencia del 29 de octubre de 2020[2], con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia pues consideró que existió un pronunciamiento judicial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de febrero de 2005, en el que se reliquidó la pensión, excluyendo la prima de riesgo.
Por ello, se configuró el fenómeno de cosa juzgada, situación jurídica cuyo debate no puede ser reabierto por una sentencia de unificación posterior, como es la providencia del 1° de agosto de 2013. Al respecto se indicó lo siguiente: « En este orden de ideas, el despacho advierte que, en el asunto sub judice, se presenta una cuestión litigiosa encaminada a determinar si existe o no el fenómeno de cosa juzgada en las pretensiones del convocante, situación que impide adelantar el trámite de extensión de la referencia, dado que, en el momento de decidir de fondo sobre las súplicas del presente mecanismo, habría imposibilidad de aplicar directamente la sentencia de unificación deprecada.
Por ende, una situación como la descrita deberá resolverse a través de los medios de control contemplados en la ley, para que sea el juez ordinario el que defina su existencia en la oportunidad establecida para ello, pues, como se adujo en precedencia, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia no permite la discusión de cuestiones procesales distintas de determinar si existe identidad fáctica y jurídica entre el convocante en el caso de la referencia y el demandante en la sentencia de unificación cuya extensión de sus efectos se pretende.
Ahora bien, conviene a precisar que, si bien es cierto mediante providencia del 7 de diciembre de 2017, en unos casos similares al de la referencia, esta Subsección estudió de fondo la proposición de cosa juzgada planteada por las entidades convocadas y, además, aplicó la tesis de «cosa juzgada relativa », también lo es que dicha postura fue replanteada por la Sala a través de auto del 9 de marzo del año curso, en los términos ya expuestos […] Con base en la perceptiva jurídica y jurisprudencial que precede, el despacho considera que no es posible correr traslado de la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 1. ° de agosto de 2013, deprecada por el señor José Aníbal Garzón Penagos, en razón a que existe una cuestión litigiosa que impide la aplicación directa de la providencia invocada […]. 4.
El recurso de súplica Inconforme con dicha decisión, el señor José Aníbal Garzón Penagos, a través de apoderado, presentó recurso de súplica[3] en el cual solicitó que se tuviera en cuenta el pronunciamiento realizado en sentencia del 23 de mayo de 2013, expediente de tutela número 2013-0048-00 C.P María Elizabeth García González, en la que se dispuso: «En efecto, al no existir la identidad en la causa no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, indispensable para afirmar que existe una providencia judicial anterior en la que hay identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa que permita ahora a las accionadas obviar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta contra el Oficio núm. S-2011-063896, que contiene nuevos hechos que la sustentan, como es la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.» [Negrillas propias del texto original].
De igual manera, el escrito trae a la colación un pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E[4], donde se argumentó que, ante una nueva sentencia de unificación jurisprudencial, existe en el caso concreto una variación de la causa petendi por lo que no se podía predicar la ocurrencia de la cosa juzgada.
Por último, citó el pronunciamiento del 10 de noviembre de 2010, proferido en el proceso 2008-568, con ponencia del consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en el cual se hace una interpretación favorable de las normas que contemplan factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.
Con base en los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales, argumentó lo siguiente: «6.- Las Altas Corporaciones de Justicia en nuestro medio, al evolucionar favorablemente la jurisprudencia han unificado criterios para reconocer derechos que anteriormente negaban, que para el caso de las prestaciones periódicas cobra vigencia su reconocimiento aplicación per se, sino el resultado del análisis oficioso del derecho reclamado hacia el futuro por la misma naturaleza del derecho pensional, para lo cual solicito de tenga en cuenta lo contemplado dentro de la sentencia del 13 de Mayo de 2.015 Rad núm 2012-01645-01 Ref 0932-2014 actora María Graciela Copete Copete CP.
Dr GERARDO ARENAS MONSALVE que dispone: “Así las cosas, se determina que a pesar de que la sentencia de 7 de septiembre de 2.006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado mesadas pensiónales con posterioridad en firmeza de la misma, las cuales pueden ser liquidadas, como ya se dijo, en razón de la naturaleza del derecho pensional.
De este modo, se estima que no existe cosa juzgada respecto de las mesadas pensiónales pagadas con posterioridad a la firmeza de la sentencia del 7 de septiembre de 2006 y que con la nueva solicitud de reliquidación pensional…” 7.- Al no dársele curso a la solicitud de extensión de jurisprudencia, se estaría violando el artículo 13 constitucional que prevé la igualdad de todos ante la ley, produciendo un trato desigual entre los ex servidores del liquidado DAS, desconociendo la naturaleza intrínseca de la prestación y que fue la materia central del pronunciamiento de unificación jurisprudencial que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo para efectos pensionales, precedente que es precisamente el que se está reclamando y desconociendo en favor del solicitante[…] ». 2.
CONSIDERACIONES De acuerdo con lo anterior, la Sala deberá entrar a analizar si es procedente revocar el auto de fecha 29 de octubre de 2020, para en su lugar, dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por José Aníbal Garzón Penagos. 2.1 El mecanismo de extensión de jurisprudencia. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, se encuentra establecido en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 102 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrilla por fuera del texto). De la normativa referenciada se evidencia que para proceder a extender los efectos de una sentencia de unificación, debe cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia invocada debe ser una sentencia de unificación del Consejo de Estado; ii) la sentencia debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el caso concreto.
El Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera sobre la identidad fáctica en la extensión de jurisprudencia: «Con todo, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia realmente alude a la extensión o aplicación del precedente a un caso concreto y particular. Es decir: obliga a que si unos hechos fueron juzgados de una manera, los casos posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deben ser decididos de la misma manera tanto por el juez como por la administración. Entonces, es propiamente un instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan.
En efecto, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado por un juez y que luego ese pronunciamiento sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Resulta, pues, determinante el análisis de los hechos al momento de decidir si hay analogía entre la situación juzgada en el pasado con la situación que se pretende decidir en el presente.
Y los hechos relevantes son los que giran en torno al problema jurídico que se resuelve en la sentencia.»[5] 2.2 Caso concreto En el presente asunto se solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 1º de agosto de 2013, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 44001-23-31-000-2008- 00150-01 (0070-2011) en la cual se analizó la legalidad de los actos administrativos que reconocieron parcialmente la pensión de jubilación a Héctor Enrique Duque Blanco, y que pretendía la inclusión de la totalidad de los factores salariales, incluida la prima de riesgo.
Esta Corporación, luego de analizar el marco legal y jurisprudencial, resolvió que en el ingreso base de liquidación, IBL, de la prestación pensional que percibía el demandante, se deberían tener en cuenta como factores salariales las primas de servicios, clima y especial de riesgo, toda vez que fueron devengadas por el demandante en el último año de servicios al extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. Ahora bien, la sentencia reseñada anteriormente es una providencia de unificación que reconoce un derecho; pero la misma no comparte su situación fáctica y jurídica con el caso planteado por el solicitante como pasa a verse.
En el expediente obra copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 18 de febrero de 2005[6], a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión del señor José Aníbal Garzón Penagos «incluyendo todos los factores salariales acreditados a folio 93 del expediente excepto la prima de riesgo […]», decisión que fue confirmada por la Sección Segunda mediante sentencia del 12 de abril de 2007[7].
Lo anterior indica que esta jurisdicción ya había emitido una decisión judicial anterior a la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por José Aníbal Garzón Penagos, la cual negó la reliquidación de la pensión de jubilación, específicamente la inclusión de la prima de riesgo. Lo anterior, permite inferir que en el caso concreto se podría configurar la cosa juzgada, pues antes de que el señor José Aníbal Garzón Penagos acudiera a la administración para solicitar la extensión de la sentencia proferida en el proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), ya había un pronunciamiento por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa que analizó si procedía o no la inclusión de la prima de riesgo para la reliquidación de la pensión. Ahora, en la sentencia invocada por el demandante como de unificación y de la cual pretende su extensión, no se presentó esa discusión ni fue objeto del problema jurídico pues el mismo se centró en establecer si el demandante tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año inmediatamente anterior a la fecha del retiro, teniendo en cuenta el régimen especial previsto a favor de los funcionarios del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que hay una situación fáctica disímil a la resuelta en la sentencia proferida en el expediente de radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), puesto que en el caso que se analizó en la citada providencia, no existía la cuestión litigiosa sobre la configuración de la cosa juzgada, discusión que es propia de resolverse a través de una demanda ordinaria y no en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Por lo tanto, y al no existir similitud fáctica y jurídica entre la situación planteada por el señor José Aníbal Garzón Penagos y la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, se confirmará la decisión de rechazar la petición de extensión de jurisprudencia presentada por este, por las razones expuestas anteriormente.
En conclusión, la Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada, por las razones expuestas, ya que se encuentra presente una situación litigiosa de cosa juzgada que no es posible estudiarla a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino que es propia del proceso ordinario, al cual puede acudir el demandante. Por lo anteriormente expresado, esta Sala considera que no existe violación al derecho a la igualdad, tal y como argumenta el suplicante, toda vez que la presente providencia no realiza un pronunciamiento sobre la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación pensional, sino que busca que sea el juez idóneo quien tome dicha decisión, dada la existencia de una situación fáctica disímil que no permite el estudio del caso a través del trámite de extensión de jurisprudencia. Por lo anterior se, RESUELVE Primero: CONFIRMAR la decisión del 29 de octubre de 2020 proferida por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Por medio de secretaría, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 92 a 99. [2] Folio 101 a 106. [3] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI visible a índice 14. [4] Proceso 2010-144. [5] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Auto de 8 de agosto de 2016 Rad. Núm. Radicación número: 11001-03-27-000- 2015-00054-00(21961). [6] Folios 21 al 38. [7] Folios 39 al 46.