ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / CONTRATOS DE ECOPETROL / RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO / DETERMINACIÓN DEL HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO / VACÍO EN LA NORMA / APLICACIÓN DE LA LEY CIVIL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Como sustento del defecto alegado, la parte actora sostuvo que aplicó de manera indebida el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, en el cual se dispone que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los relativos a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales, se rigen por disposiciones especiales y, en ese entendido, los negocios celebrados por Ecopetrol no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, no sujetos o exentos de la contribución de obra pública.

De otro lado, sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver el debate respecto a la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución de obra pública, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y pasó por alto que la DIAN es la entidad encargada de fiscalizar y determinar ese tributo y, en razón a ello, debió emplearse el Estatuto Tributario y no la legislación civil, para fijar el término con el que contaba la administración para efectuar la delimitación de la contribución, de conformidad con el precedente jurisprudencial fijado en una decisión proferida por el magistrado Milton Chávez García, de la cual no refirió la fecha ni el número de radicación, sólo transcribió apartes de aquella.

En este orden de ideas, con fundamento en el precedente de unificación cuestionado (reclamo formulado cuyo análisis se hará en el siguiente acápite), tal como lo concluyó la corporación judicial accionada, i) la entidad demandante incurrió en los supuestos necesarios para entender que se configuró el hecho generador del impuesto de obra pública con los contratos celebrados; y, ii) ante la ausencia de normatividad especial que regule la temporaneidad para expedir el acto administrativo de determinación del impuesto de obra pública, es pertinente recurrir a cuerpos normativos como el civil.

En consecuencia, no se observa interpretación contraevidente alguna en la aplicación de la referida normativa al caso concreto. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 76 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN DE LA PRUEBA / CONTRATOS DE ECOPETROL / RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO / SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En cuanto a la mencionada vía de hecho, la sociedad tutelante, arguyó que no se valoraron minuciosamente los contratos discutidos en las resoluciones de determinación ni evidenció que aquellos se trataban de asuntos propios de la actividad de producción o explotación de hidrocarburos, lo cual, considera, lesiona de forma notoria sus derechos fundamentales.

(…) Del recuento de los elementos probatorios aportados, se evidencia que la autoridad judicial accionada se valoró cada uno de los contratos discutidos en las resoluciones de determinación par concluir que aquellos si correspondían a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles; y, por otra parte, fueron suscritos por la demandante en calidad de entidad de derecho público y sociedad de economía mixta.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / CONTRATOS DE ECOPETROL / RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RÉGIMEN TRIBUTARIO DEL CONTRATO ESTATAL / COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO / SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]s evidente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado efectuó la interpretación con la que resolvió el asunto a la luz de lo sostenido en la sentencia de unificación 2020-CE- SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020 con ponencia del consejero William Hernández Gómez, exp. 22473, en la que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos equivalentes.

Pronunciamiento en el cual se estableció que para configurar el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública deben concurrir 2 elementos: i) que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles»; y, ii) que la parte contratante sea una entidad de derecho público.

Por lo que, en virtud de la unificación mencionada, se concluyó que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución».

En ese orden de ideas, como se evidenció previamente, en el caso bajo análisis la corporación judicial accionada estableció que Ecopetrol S.A. realizó el hecho generador de la contribución especial porque, como sociedad de economía mixta, suscribió negocios jurídicos relacionados con obras públicas. Ahora, si bien es cierto que, anteriormente, el Consejo de Estado fijó su posición en las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo del mismo año, expedientes 2015-01316 (23.378); 2015-00771 (23.62); y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta, en el sentido de determinar que los contratos celebrados por Ecopetrol S.A. corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, no es posible omitir que la corporación accionada optó por la posición jurisprudencial vigente.

Lo anterior resulta plausible en el entendido de que, en principio, las autoridades judiciales están obligadas a atender el precedente jurisprudencial vertical, sin embargo, en virtud de los principios de transparencia y autonomía judicial, pueden apartarse del mismo con la suficiente motivación para justificar su cambio de postura, cuestión que ocurre, en este caso, a través de una sentencia de unificación. En todo caso, en concordancia con lo afirmado por el a quo, es pertinente señalar que, si bien el fallo de unificación aplicado no había adquirido ejecutoria cuando se profirió la sentencia del 3 de diciembre de 2020 acusada, no se puede desconocer que no es posible cambiar el sentido de una decisión judicial a través de la providencia que resuelve una solicitud de aclaración, razón por la cual resultaba admisible aplicar los criterios sentados en el mencionado pronunciamiento unificador.

(…) Así las cosas, pese a que la Sala considera negar el amparo de cara a la totalidad de los cargos propuestos, se CONFIRMARÁ la decisión del a quo pues, pese a que declaró la improcedencia respecto al defecto sustantivo y negó el amparo deprecado en cuanto a las demás vías de hecho endilgadas, lo finalmente decidido es desfavorable a la solicitud de amparo elevada.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 76 / LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04570-01(AC) Actor: ECOPETROL S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Referencia: Acción de tutela[1] Tema Tutela contra providencia judicial – Nulidad y restablecimiento del derecho – Defecto Sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente – Contribución por contratos de obra.

Decisión: Confirma la decisión del a quo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación[2] interpuesta por la sociedad Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de agosto de 2021, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela respecto del defecto sustantivo y negó el amparo deprecado en cuanto a los demás defectos, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[3].

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Ecopetrol S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda en contra de la DIAN, en la que solicitó la nulidad de las resoluciones de determinación de la contribución por contratos de obra pública y los actos administrativos, mediante los cuales la entidad mencionada resolvió negativamente los recursos de reconsideración interpuestos en contra del pronunciamiento de la administración. El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B que, a través de sentencia del 4 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda.

La entidad tributaria interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, a través de sentencia del 3 de diciembre de 2020, revocando el pronunciamiento del a quo y, en su lugar, negó las súplicas del libelo introductorio. Al respecto, aduce la parte actora que los derechos fundamentales invocados, así como los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, le fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada al incurrir en los defectos sustantivo, fáctico[4] y desconocimiento del precedente.

El primero, por cuanto aplicó de manera indebida el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, en el cual se dispone que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los relativos a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales, se rigen por disposiciones especiales y, en ese entendido, los negocios celebrados por Ecopetrol no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, no sujetos o exentos de la contribución de obra pública.

De otro lado, sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver el debate respecto a la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución de obra pública, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y pasó por alto que la DIAN es la entidad encargada de fiscalizar y determinar ese tributo y, en razón a ello, debió emplearse el Estatuto Tributario y no la legislación civil, para fijar el término con el que contaba la administración para efectuar la delimitación de la contribución, de conformidad con el precedente jurisprudencial fijado en una decisión proferida por el magistrado Milton Chávez García, de la cual no refirió la fecha ni el número de radicación, sólo transcribió apartes de aquella.

El segundo, al no examinar minuciosamente los contratos discutidos en las resoluciones de determinación ni evidenciar que aquellos trataban asuntos propios de la actividad de producción o explotación de hidrocarburos, ya que se limitó a transcribir los objetos contractuales y emplear incorrectamente las reglas de unificación. El último, al aplicar el criterio jurisprudencial definido en la sentencia de unificación 2020-CESUJSP-001 del 25 de febrero de 2020, expediente 22.473, a pesar de que ese pronunciamiento quedó debidamente ejecutoriado sólo hasta el 10 de diciembre de 2020, esto es, luego de la decisión cuestionada, es decir sin que aún se encontrara en firme.

Lo anterior, desconociendo el precedente fijado por el mismo Consejo de Estado, en las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo de la misma anualidad, expedientes 2015-01316 (23.378); y 2015-00771 (23.62) y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta, en las cuales determinó que los contratos celebrados por Ecopetrol corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, lo cual atenta en contra del principio de confianza legítima frente a las situaciones consolidadas.

Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la sociedad accionante solicitó dejar sin efectos la sentencia del 3 de diciembre de 2020, expedida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, y, en su lugar, se le ordene dictar una nueva decisión. II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 21 de julio de 2021, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la sección cuarta de la Corporación, en calidad de accionada, y, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como tercera con interés en el asunto.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Consejo de Estado – Sección Cuarta. El consejero ponente de la decisión judicial cuestionada rindió informe y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, en tanto no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino que, lo pretendido por la actora, es revivir una discusión que ya fue zanjada en sede ordinaria, convirtiendo este mecanismo en una instancia adicional; además señaló que: La parte actora se limitó a reiterar las inconformidades que invocó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que fueron analizados en el proceso, relativas a la notificación extemporánea de los actos enjuiciados y a que los contratos de obra que celebró guardan estrecha relación con las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, de manera que escapan del ámbito de aplicación de la contribución especial por obra pública.

Los argumentos que Ecopetrol S.A. expuso en el escrito de tutela no se encuadran en los defectos sustantivo, procedimental absoluto o fáctico, puesto que la entidad reprocha la interpretación jurídica planteada en la sentencia, según la cual es responsable de la contribución de obra pública, en tanto que contrató la ejecución de trabajos materiales en bienes inmuebles, lo cual equivale a reabrir el debate jurídico resuelto en segunda instancia. Con fundamento en el precedente de esta corporación, sentado en la Sentencia de Unificación de Sala Plena 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, determinó que Ecopetrol S.A. realizó el hecho generador de la contribución especial porque la sociedad de economía mixta de derecho público suscribió negocios jurídicos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles; además, advirtió que la administración profirió todas las resoluciones demandadas en tiempo, de acuerdo con el artículo 2536 del Código Civil, norma aplicada al no haber reglas particulares que gobernaran la oportunidad dentro de la cual correspondía liquidar administrativamente el tributo.

El criterio fijado en el fallo de unificación podía considerarse para resolver la controversia, a pesar de que para la fecha de la decisión cuestionada existiera una solicitud de aclaración pendiente por resolver, en el entendido que esa situación no tenía la virtualidad de cambiar el sentido, la postergación de su ejecutoria no implicaba cambios o afectaciones a las situaciones ya dirimidas y, en todo caso, aun de aceptarse que el acatamiento de esa decisión, implicaba una transgresión de los derechos de la solicitante del amparo, ya que existe un hecho superado.

No existió una indebida valoración de las pruebas, ya que analizó cada uno de los objetos de los contratos contenidos en los cuadernos de antecedentes administrativos y los enlistó en la providencia, lo que prueba el estudio sobre los mismos. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, subsidiariamente, negar las pretensiones de la solicitud de amparo. 3.2.

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La subdirectora de gestión de representación externa de la dirección de gestión jurídica de la entidad dio respuesta al libelo introductorio y solicitó que se declare improcedente la presente acción, máxime cuando no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional en el asunto.

Adujo que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, pues es claro que la discusión no contiene relevancia constitucional, en atención a que en el escrito de tutela se insiste y reitera sobre argumentos que fueron planteados y posteriormente resueltos por el juez natural del asunto, en la jurisdicción administrativa, tanto en primera como en segunda instancia. Señaló que la actuación surtida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de debate, se desarrolló con absoluto respeto de las garantías constitucionales, sin pretermitir etapa procesal alguna, lo que permitió a los sujetos procesales presentar, controvertir y concluir respecto de la procedencia o no de las pretensiones planteadas en el litigio, sin ninguna irregularidad procesal alegada en el curso de segunda instancia por la accionante.

Manifestó que la autoridad judicial accionada analizó el objeto de cada uno de los contratos relacionados con el litigio y, con fundamento en dicho análisis, determinó que se generaba la contribución de obra pública y aplicó el criterio fijado en la Sentencia de Unificación 22473 del 2020, el cual no podía cuestionarse, en este escenario constitucional, comoquiera que contra esa decisión no se dirige la acción de tutela.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de agosto de 2021, declaró improcedente la acción de tutela respecto al defecto sustantivo y negó el amparo deprecado en cuanto a las demás vías de hecho endilgadas, con las siguientes consideraciones: «[…] De otra parte, la corporación mencionada explicó que no era de recibo el cargo de nulidad planteado por la sociedad, sobre la extemporaneidad de varios de los actos de determinación acusados, habida cuenta de que le fueron notificados por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del Estatuto Tributario, en el entendido que esa disposición no resultaba aplicable porque se refería a la oportunidad para expedir liquidaciones oficiales (de revisión o de aforo), mas no para el procedimiento analizado en ese proceso; además, aclaró que la norma que regía el caso era el artículo 2536 del Código Civil, que prevé los términos generales de prescripción para las actuaciones que carecen de regulación específica y, en ese contexto, todas las resoluciones demandadas en el sub judice fueron proferidas dentro del plazo previsto en la referida norma.

De lo anterior, ciertamente, se evidencia que el propósito de la accionante no es demostrar la configuración de una causal específica de procedencia de la tutela, sino que pretende que se realice un nuevo estudio favorable a sus intereses y se acoja la interpretación que considera es la correcta frente al hecho generador de la contribución por obra pública y el plazo con el que contaba la administración para determinar ese tributo, aspectos que, como se explicó, fueron razonablemente examinados y desestimados por la ahora accionada.

En esa medida, se advierte que la acción de tutela no es una instancia adicional a la adelantada en sede judicial ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procura la solicitante del amparo, en esta instancia constitucional. Finalmente, en tercer lugar, y en atención a lo expuesto en precedencia, se denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial accionada, la cual, a partir del análisis del caso y el criterio de la corporación, determinó que Ecopetrol S.A. era responsable de la contribución por contratos de obra.

En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural, dado que la acción de tutela no puede emplearse como una tercera instancia para se aplique la interpretación que la accionante considera es la adecuada, comoquiera que eso corresponde a la órbita de decisión de aquel, menos aun cuando no se evidencia que la autoridad judicial haya incurrido en un yerro ostensible y arbitrario, al proferir la decisión que busca controvertirse. […] En segundo término, frente al disenso relativo a la aplicación de ese pronunciamiento, a pesar de que quedó ejecutoriado sólo hasta el 10 de diciembre de 2020, se observa que la sentencia del 25 de febrero de 2020, fue notificada por edicto del 27 del mismo mes y año y, en virtud a que el 3 de marzo de 2020, la compañía Ecopetrol S.A. solicitó la aclaración de los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la decisión, la cual fue resuelta el 20 de octubre de la misma anualidad, adquirió ejecutoria en la fecha que enuncia la aquí solicitante del amparo.

En ese entendido, si bien para el momento en que la autoridad judicial accionada profirió la providencia objeto de cuestionamiento -3 de diciembre de 2020- el fallo de unificación no había adquirido ejecutoria, lo cierto es que tal situación no implica la configuración del defecto aquí examinado, puesto que la solicitud de aclaración de la sentencia no tenía la virtualidad de cambiar el sentido del fallo o el criterio acogido por la Sala Plena y, en esa medida, la Sección Cuarta del Consejo de Estado estaba en libertad de aplicar las reglas de unificación sentadas por la corporación. De otra parte, se encuentra que Ecopetrol S.A. estimó que la autoridad judicial mencionada desatendió el criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo del mismo año, expedientes 2015-01316 (23.378); 2015- 00771 (23.62); y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en las cuales determinó que los contratos celebrados por Ecopetrol S.A. corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública.

En cuanto a ello, se encuentra que ninguna de las decisiones citadas por la solicitante del amparo constituye para el caso un precedente judicial aplicable, dado que fueron emitidos en anualidades anteriores a las de la sentencia de unificación mencionada, en la que se definió un criterio uniforme sobre el hecho generador de la contribución por obra pública respecto a las entidades con un régimen especial de contratación, por lo cual la corporación accionada no estaba en la obligación de aplicarlos, al dictar la sentencia controvertida en esta instancia y, en esa medida, no se presenta el yerro invocado. […] En ese orden de ideas, la Subsección advierte que la autoridad judicial accionada, en el fallo del 3 de diciembre de 2020, analizó las pruebas que la solicitante echa de menos, de conformidad con las reglas de la sana crítica y, por ende, en esta sede no se evidencia la configuración de un defecto fáctico, como causal específica de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

En este punto, se insiste en que el juez constitucional no puede entrar a valorar las pruebas o refutar las conclusiones probatorias de las autoridades judiciales, puesto implicaría invadir la órbita de competencia del juez natural y desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, máxime cuando se trata del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, reiterando los argumentos de orden jurídico y fáctico expuestos en el escrito de tutela.

VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. 6.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[5] y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019[6], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. 6.2.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[7], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[8], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3.

Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la sociedad Ecopetrol S.A. al haber proferido la providencia de 3 de diciembre de 2020, en la que, presuntamente, incurrió en defectos sustantivo, fáctico[9] y desconocimiento del precedente al revocar el pronunciamiento que accedió a las pretensiones de la demanda? 6.4.

Del caso concreto. En este orden de ideas, la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia de 3 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues presuntamente, esta se encuentra incursa en vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico[10] y desconocimiento del precedente, al no aplicar correctamente la normatividad y la jurisprudencia pertinente para determinar si la actividad realizada por Ecopetrol S.A. constituye un hecho generador de la contribución de obra pública, lo cual, a su juicio, lesiona sus derechos.

Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario.

De las pruebas obrantes en el expediente de tutela, se extrae que la sociedad Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN con radicado 2015- 01319, con el fin de declarar la nulidad de las Resoluciones de determinación de la contribución de los contratos de obra pública y de las Resoluciones que resuelven los recursos de reconsideración contra ellas presentadas, proferidas por la DIAN, además de restablecer su derecho en el sentido de ordenar a la demandada declarar a Ecopetrol SA a paz y salvo ante la DIAN respecto de las sumas objeto de discusión y se proceda al archivo de los expedientes respectivos..

Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B, a través de sentencia de 4 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que los contratos celebrados por la demandante estaban estrechamente relacionados con las actividades de exploración, explotación y refinación de hidrocarburos y sus operaciones complementarias, de modo que los mismos eran beneficiarios de la excepción contemplada en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, que impedía la realización del hecho generador discutido y la calidad de la actora como sujeto pasivo de la contribución debatida.

La parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante providencia de 3 de diciembre de 2020, con la que revocó lo resuelto en primero instancia, pronunciándose respecto a cada uno de los cargos formulados en el recurso de impugnación presentado, de las cuales, a continuación, se citarán solo aquellos que no fueron objeto de reclamo en sede constitucional[11]: «[…] 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta.

Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo en cuestión. Por los motivos expuestos, la Sala constata que la celebración de las convenciones analizadas conllevó la realización del hecho generador de la contribución de contratos de obra pública, sin que concurra una desgravación que enerve la consecuencia jurídica prevista en el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, precisada por la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, i. e. la obligación de pagar el tributo.

No es de recibo el argumento de la demandante según el cual el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007 dispone que el impuesto solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, pues la norma reglamentaria se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado resulta de esos procesos de selección. En definitiva, atendiendo a las anteriores consideraciones, prospera el cargo de apelación promovido por la demandada.

Dado que con ello se desvirtúan los fundamentos que sustentaron la decisión de primera instancia, debe la Sala pronunciarse sobre los restantes cargos de violación que fueron planteados por la actora. […] Por último, la Sala observa que la actora contó con la oportunidad, dentro del procedimiento administrativo tributario, para interponer el recurso de reconsideración contra las resoluciones que establecieron el monto de su obligación fiscal por concepto de contribución de obra pública y ejercer los derechos de defensa y contradicción que ahora reclama en sede judicial.

Por ende, no es cierto, como lo afirma la demandante, que sea perentoria la expedición de un acto previo en los términos del procedimiento de aforo previsto en el ET; y, en cualquier caso, la demandada cumplió con los requisitos procedimentales que, de manera general, establece el CPACA para el desarrollo de actuaciones administrativas que no está sometidas a una reglamentación especial.

No prospera la pretensión formulada por la demandante. 6- Descartados los reproches formales contra las resoluciones acusadas, corresponde analizar los cuestionamientos de tipo sustancial planteados en el escrito de la demanda. En primer lugar, el extremo activo de la litis niega ser el sujeto pasivo del tributo debatido, porque este recae sobre los contratistas de entidades públicas y no sobre estas últimas, lo que a su juicio basta para concluir que no está obligada al pago de las cuantías liquidadas oficialmente.

No obstante, observa la Sala que, tanto en los actos acusados como en la contestación de la demanda, la Administración advirtió que la determinación oficial de la contribución de obra pública a cargo de la actora obedecía a su naturaleza de agente retenedora del tributo y no de contribuyente. Valga destacar que esta posición armoniza lo dispuesto por los artículos 6.° de la Ley 1106 de 2006 y 121 de la Ley 418 de 1997 (cuya vigencia ha sido prorrogada, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), que atribuyen al contratista la calidad de contribuyente y a la entidad contratante la condición de agente de retención; y que en el plenario está acreditado que la demandante fungió como contratante en los distintos convenios de obra pública que suscribió durante el 2009, hecho que no fue discutido por ninguna de las partes.

Bajo esas condiciones, halla la Sala que la demandante adquirió la condición de agente retenedor de la contribución de obra pública, en los términos descritos por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, y que fue en virtud de esa condición que la Administración liquidó la obligación tributaria a su cargo. Por ello, no prospera el cargo de violación. […] Así pues, está demostrado que, desde la determinación oficial del tributo, la demandante contó con la información necesaria para controvertir la decisión administrativa.

Aunado a lo anterior, valga insistir en que, según se expuso en el fundamento jurídico nro. 3.1, para verificar la realización del hecho generador debatido bastaba con que la Administración advirtiera que el objeto de los convenios analizados consistía en «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y que la contratante era una entidad pública, como en efecto ocurrió. Por consiguiente, contrario a lo planteado por la actora, la demandada no estaba obligada describir en los actos censurados razones adicionales para sustentar su decisión. Por ello, no advierte la Sala que esos actos estén viciados por falta de motivación. No prospera el cargo de violación. […]» De la solución planteada al caso concreto.

Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado en sede de tutela por la parte actora, así como la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas en el escrito inicial coinciden con los argumentos expuestos ante el juez contencioso administrativo y analizados de manera amplia por aquel, incluso por el A quo en sede de tutela, frente a lo cual debe recordarse que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se encuentra que en el asunto bajo estudio no se configuraron los defectos alegados por la sociedad Ecopetrol S.A. En virtud de lo anterior, antes de proferir una conclusión respecto a los cargos planteados por la parte actora, resulta oportuno entrar a determinar la competencia del juez constitucional para declarar la ocurrencia de una vía de hecho en una providencia judicial dictada por el juez natural del asunto.

El Juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Nacional. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.

Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.

Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.

Así las cosas, si bien la acción de tutela contra providencias judiciales subsiste como una creación de la jurisprudencia constitucional, debe mantenerse en un ámbito reducido y estrecho, para aquellos casos excepcionales en que han fracasado las instancias de corrección internas del proceso para preservar los derechos fundamentales, es decir, cuando la decisión del juez natural resulta radicalmente contraria a los valores y principios de la Carta, en especial cuando es ampliamente trasgresora de los derechos fundamentales.

Del defecto sustantivo. Como sustento del defecto alegado, la parte actora sostuvo que aplicó de manera indebida el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, en el cual se dispone que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los relativos a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales, se rigen por disposiciones especiales y, en ese entendido, los negocios celebrados por Ecopetrol no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, no sujetos o exentos de la contribución de obra pública.

De otro lado, sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver el debate respecto a la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución de obra pública, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y pasó por alto que la DIAN es la entidad encargada de fiscalizar y determinar ese tributo y, en razón a ello, debió emplearse el Estatuto Tributario y no la legislación civil, para fijar el término con el que contaba la administración para efectuar la delimitación de la contribución, de conformidad con el precedente jurisprudencial fijado en una decisión proferida por el magistrado Milton Chávez García, de la cual no refirió la fecha ni el número de radicación, sólo transcribió apartes de aquella.

En este orden de ideas, con fundamento en el precedente de unificación cuestionado (reclamo formulado cuyo análisis se hará en el siguiente acápite), tal como lo concluyó la corporación judicial accionada, i) la entidad demandante incurrió en los supuestos necesarios para entender que se configuró el hecho generador del impuesto de obra pública con los contratos celebrados; y, ii) ante la ausencia de normatividad especial que regule la temporaneidad para expedir el acto administrativo de determinación del impuesto de obra pública, es pertinente recurrir a cuerpos normativos como el civil.

En consecuencia, no se observa interpretación contraevidente alguna en la aplicación de la referida normativa al caso concreto, tal como se observa en la providencia judicial cuestionada: «[…] 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta.

Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo en cuestión. Por los motivos expuestos, la Sala constata que la celebración de las convenciones analizadas conllevó la realización del hecho generador de la contribución de contratos de obra pública, sin que concurra una desgravación que enerve la consecuencia jurídica prevista en el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, precisada por la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, i. e. la obligación de pagar el tributo.

No es de recibo el argumento de la demandante según el cual el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007 dispone que el impuesto solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, pues la norma reglamentaria se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado resulta de esos procesos de selección. En definitiva, atendiendo a las anteriores consideraciones, prospera el cargo de apelación promovido por la demandada.

Dado que con ello se desvirtúan los fundamentos que sustentaron la decisión de primera instancia, debe la Sala pronunciarse sobre los restantes cargos de violación que fueron planteados por la actora. […] Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica; a lo cual cabe añadir que el dies a quo de tales plazos de actuación administrativa está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), de conformidad con el cual la obligación tributaria correspondiente nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante.

En esa medida, como está probado que los 25 contratos que ocasionaron el gravamen liquidado por la DIAN fueron suscritos entre el 15 de enero de 2009 (Contrato nro. 520477) y el 19 de octubre del mismo año (Contrato nro. 520641); que los pagos a los que ellos daban lugar ocurrieron entre el 19 de febrero del 2009 (f. 20 vto. caa 18) y el 31 diciembre de 2009 (ff. 23 a 27 caa 3); y que los actos de determinación oficial acusados fueron emitidos y notificados a la interesada entre el 27 de febrero de 2014 (f. 101 caa 16) y el 27 de octubre de 2014 (f. 120 caa 17) encuentra la Sala que se notificaron dentro de los plazos de prescripción establecidos en el artículo 2536 del Código Civil. […]» Del defecto fáctico.

En cuanto a la mencionada vía de hecho, la sociedad tutelante, arguyó que no se valoraron minuciosamente los contratos discutidos en las resoluciones de determinación ni evidenció que aquellos se trataban de asuntos propios de la actividad de producción o explotación de hidrocarburos, lo cual, considera, lesiona de forma notoria sus derechos fundamentales.

La Sentencia del 3 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, acusada en sede de tutela, precisó al respecto: «[…] 3.2- En relación con esas cuestiones, se encuentran demostrados en el expediente los siguientes hechos relevantes: (i) Ecopetrol SA es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006, regida por los estatutos sociales que se encuentran contenidos en la Escritura Pública Nro. 5314, del 14 de diciembre de 2007.

(ii) El 16 de octubre de 2013, la DIAN profirió el Oficio nro. 131201241-580, mediante el que requirió a Ecopetrol SA la remisión de los contratos de obra pública suscritos por la entidad entre el 1.° de enero de 2009 y el 31 de diciembre del mismo año (f. 1 caa1). Dicho oficio fue contestado por la demandante a través de memorial del 22 de noviembre de 2013 (f. 15 caa1), con el que allegó copia de los siguientes acuerdos: (a) Contrato nro. 4023130, del 03 de junio de 2009 (f. 17 y 18 caa1), que tiene por objeto las obras para la construcción de la línea de media tensión de alimentación principal en la planta terminal marítimo Tumaco, de la vicepresidencia de transporte de Ecopetrol SA, ubicada en el departamento de Nariño, vigencia 2009.

(b) Contrato nro. 5206256, del 18 de agosto de 2009 (f. 62 a 77 caa2), que tiene por objeto la construcción de plataformas con rejillas antideslizantes y barandas de protección para la manipulación de válvulas y tapas de filtros atrapa elementos geométricos en los sistemas de la VIT Ecopetrol. (c) Contrato nro. 4022914, del 10 de junio de 2009 (ff. 17 a 20 caa 3), que tiene por objeto Obras civiles menores para el mantenimiento de las instalaciones del campo Casabe de la Superintendencia del rio, localizada en el municipio de Yondo (Antioquia) de la gerencia regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA (d) Contrato nro. 4022958, del 23 de junio de 2009 (ff. 18 a 31 caa4), que tiene por objeto las Obras de mantenimiento de tanques y vasijas ubicadas en los campos de la Superintendencia de operaciones de mares de la gerencia regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA durante la vigencia 2009.

(e) Contrato nro. 5206198, del 16 de julio de 2009 (f. 62 a 69 caa5), que tiene por objeto las obras para la construcción de siete (7) localizaciones, adecuación de sus vías de acceso y diez (10) opciones, pertenecientes a la Superintendencia de operaciones central para la campaña de perforación de pozos petroleros 2009 de la gerencia regional central.

(f) Contrato nro. 4023365, del 22 de julio de 2009 (f. 62 a 77 caa6), que tiene por objeto las obras civiles para la construcción del nuevo bloque de gases medicinales y la zona de servicios farmacéuticos en el hospital Ismael Darío Rincón de Ecopetrol SA, en el municipio de Barrancabermeja, departamento de Santander. (g) Contrato nro. 4023439, del 28 de julio de 2009 (f. 17 a 25 caa7), que tiene por objeto las obras civiles para el control ambiental, salud y seguridad ocupacional de los departamentos de gestión integral del riesgo operacional y mantenimiento, para la vigencia 2009.

(h) Contrato nro. 4023465, del 29 de julio de 2009 (f. 17 a 19 caa8), que tiene por objeto las obras de instalación y suministro de microcontadores y dispositivos ahorradores de agua para el sistema de distribución de agua potable de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA, ubicada en Barrancabermeja, Santander, durante la vigencia 2009.

(i) Contrato nro. 4023473, del 29 de julio de 2009 (ff. 17 a 20 caa9), que tiene por objeto las obras civiles para la limpieza y mantenimiento de pozos sépticos e instalaciones de sistemas de tratamiento de aguas residuales domesticas de las áreas de la gerencia refinería en Barrancabermeja, de Ecopetrol SA para la vigencia año 2009. (j) Contrato nro. 4023512, del 03 de agosto de 2009 (ff. 62 y 63 caa10), que tiene por objeto las obras de mantenimiento en las áreas administrativas de la estación monterrey de Ecopetrol SA, ubicadas en el municipio de Monterrey, departamento de Casanare.

(k) Contrato nro. 4023809, del 31 de agosto de 2009 (ff. 62 a 64 caa11), que tiene por objeto las obras de mantenimiento y adecuación del edificio principal de la planta de Baranoa ubicada en el municipio de Baraona, departamento de operaciones norte de la gerencia de poliductos de Ecopetrol SA (l) Contrato nro. 4023770, del 27 de agosto de 2009 (ff. 62 a 77 caa12), que tiene por objeto las obras civiles para el cumplimiento de estándares en las áreas de la coordinación Lisama de la Superintendencia de operaciones de mares de la gerencia regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA para la vigencia 2009.

(m) Contrato nro. 5206418, del 10 de octubre de 2009 (ff. 17 a 47 caa13), que tiene por objeto las obras de construcción e instalación de las casetas de vigilancia para la gerencia regional magdalena medio de Ecopetrol SA ubicada en los campos Cantagallo (Bolívar) y el centro (Santander), vigencia 2009. (n) Contrato nro. 4021544, del 24 de febrero de 2009 (ff. 11 a 18 caa14), que tiene por objeto las obras de mantenimiento técnico a los equipos de las unidades de generación de vapor y energía U- 2950,U- 2400, U-900 y U-950 de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA ubicada en Barrancabermeja, Santander, Colombia, durante la vigencia 2009.

(o) Contrato nro. 4021623, del 27 de febrero de 2009 (ff. 11 a 17 caa15), que tiene por objeto las obras de adecuación y mantenimiento de vías operativas de la Superintendencia de Operaciones del Huila- Tolima, de Ecopetrol SA, Ubicada en el municipio de Aipe, departamento del Huila, en la vigencia 2009. (p) Contrato nro. 5205050, del 11 de febrero de 2009 (ff. 11 a 26 caa16), que tiene por objeto las obras para el montaje, pruebas y puesta en operación de equipos e instrumentos para el sistema de medición de calidad en línea basado en tecnología NIR para las estaciones de Salgar y Mansilla de la Vicepresidencia de Transporte de Ecopetrol SA (q) Contrato nro. 5204799, del 23 de enero de 2009 (ff. 11 a 17 caa17), que tiene por objeto las obras de mantenimiento e instalación de tuberías ubicadas en los campos de provincia de la Superintendencia de Operaciones de Mares de la Gerencia Regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA, durante la vigencia 2008-2010.

(r) Contrato nro. 5204770, del 15 de enero de 2009 (ff. 11 a 18 caa18), que tiene por objeto las obras de mantenimiento de tanques y vasijas de los campos de la Superintendencia de Operaciones del Rion de la Gerencia Regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA, durante la vigencia 2008-2010. (s) Contrato nro. 4022027, del 30 de marzo de 2009 (ff. 11 a 25 caa19), que tiene por objeto la actualización tecnológica del centro de control de motores y desarrollo de la plataforma de gestión de energía eléctrica de las plantas Orito, Guamuez y Alisales - vigencia 2009.

(t) Contrato nro. 5204774, del 16 de enero de 2009 (ff. 11 a 17 caa 20), que tiene por objeto las obras de construcción y mantenimiento de los sistemas de protección catódica en los campos de la Superintendencia de Operaciones de Mares de la Gerencia Regional de Magdalena Medio de Ecopetrol SA durante la vigencia 2009 – 2010. (u) Contrato nro. 4022569, del 15 de mayo de 2009 (ff. 11 a 16 caa21), que tiene por objeto las Obras para la reparación de placas en concreto, limpieza, pintura y sellamiento de juntas de dilatación de los diques de contención para los tanques de almacenamiento de crudo y combustible de las plantas Orito y Guamues del departamento de operaciones y mantenimiento sur de la gerencia de oleoductos, vicepresidencia de transporte de Ecopetrol en el municipio de Orito, departamento de Putumayo.

(v) Contrato nro. 5205997, del 29 de mayo de 2009 (ff. 61 a 90 caa22), que tiene por objeto la ingeniería detallada, procura (compras) y construcción -EPC- del poliducto Pozos Colorados - Galán, de la gerencia de poliductos, de la vicepresidencia de transporte de Ecopetrol SA (w)Contrato nro. 5206097, del 25 de junio de 2009 (ff. 62 a 71 caa23), que tiene por objeto las Obras de construcción para la recuperación ambiental de tres (3) pozos y áreas aledañas de la campaña de perforación con opción de diez (10) adicionales pertenecientes a la Superintendencia de operaciones Huila - Tolima de la gerencia regional sur de Ecopetrol SA (x) Contrato nro. 4022927, del 10 de junio de 2009 (ff. 17 a 28 caa 24), que tiene por objeto la construcción obras de construcción y mantenimiento en las áreas aledañas a las locaciones, unidades de bombeo y/o facilidades de superficie, estaciones y áreas operativas del campo Cantagallo, sector cantagallo, de la Superintendencia de Operaciones del Río de la Gerencia Regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA, ubicada en el municipio de Cantagallo (Bolívar) vigencia 2009.

(y) Contrato nro. 4023061, del 26 de junio de 2009 (ff. 17 a 30 caa 25), que tiene por objeto las Obras de reparación de carpintería metálica en las viviendas de los barrios de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA vigencia 2009. (iii) El 02 de diciembre de 2013, la Administración envió el Requerimiento Ordinario de Información nro. 312412013000005 solicitando información sobre el pago de la contribución de obra pública, por la suscripción de contratos de obra pública desde el 1.° de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre del mismo año o, en su defecto, una explicación sumaria de las consideraciones que fundamentaron dicha omisión. A ello, la actora respondió explicando las razones por las cuales consideró que, en desarrollo de su objeto social, no había celebrado contratos de obra pública gravados con la respectiva contribución. […]» Del recuento de los elementos probatorios aportados, se evidencia que la autoridad judicial accionada se valoró cada uno de los contratos discutidos en las resoluciones de determinación par concluir que aquellos si correspondían a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles; y, por otra parte, fueron suscritos por la demandante en calidad de entidad de derecho público y sociedad de economía mixta.

Del desconocimiento del precedente. La sociedad tutelante expuso que la autoridad judicial acusada incurrió en desconocimiento del precedente al aplicar el criterio jurisprudencial definido en la sentencia de unificación 2020-CESUJSP-001 del 25 de febrero de 2020, expediente 22.473, a pesar de que ese pronunciamiento quedó debidamente ejecutoriado sólo hasta el 10 de diciembre de 2020, esto es, luego de la decisión cuestionada y, por tanto, no estaba en firme.

Lo anterior, omitiendo la posición fijada por el mismo Consejo de Estado, en las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo de la misma anualidad, expedientes 2015-01316 (23.378); y 2015-00771 (23.62) y 2014- 00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta, en las cuales determinó que los contratos celebrados por Ecopetrol corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, lo cual atenta en contra del principio de confianza legítima frente a las situaciones consolidadas.

Al respecto, es evidente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado efectuó la interpretación con la que resolvió el asunto a la luz de lo sostenido en la sentencia de unificación 2020-CE- SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020 con ponencia del consejero William Hernández Gómez, exp. 22473, en la que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos equivalentes.

Pronunciamiento en el cual se estableció que para configurar el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública deben concurrir 2 elementos: i) que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles»; y, ii) que la parte contratante sea una entidad de derecho público.

Por lo que, en virtud de la unificación mencionada, se concluyó que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución».

En ese orden de ideas, como se evidenció previamente, en el caso bajo análisis la corporación judicial accionada estableció que Ecopetrol S.A. realizó el hecho generador de la contribución especial porque, como sociedad de economía mixta, suscribió negocios jurídicos relacionados con obras públicas. Ahora, si bien es cierto que, anteriormente, el Consejo de Estado fijó su posición en las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo del mismo año, expedientes 2015-01316 (23.378); 2015-00771 (23.62); y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta, en el sentido de determinar que los contratos celebrados por Ecopetrol S.A. corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, no es posible omitir que la corporación accionada optó por la posición jurisprudencial vigente.

Lo anterior resulta plausible en el entendido de que, en principio, las autoridades judiciales están obligadas a atender el precedente jurisprudencial vertical, sin embargo, en virtud de los principios de transparencia y autonomía judicial, pueden apartarse del mismo con la suficiente motivación para justificar su cambio de postura, cuestión que ocurre, en este caso, a través de una sentencia de unificación. En todo caso, en concordancia con lo afirmado por el a quo, es pertinente señalar que, si bien el fallo de unificación aplicado no había adquirido ejecutoria cuando se profirió la sentencia del 3 de diciembre de 2020 acusada, no se puede desconocer que no es posible cambiar el sentido de una decisión judicial a través de la providencia que resuelve una solicitud de aclaración, razón por la cual resultaba admisible aplicar los criterios sentados en el mencionado pronunciamiento unificador.

Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.

Consecuencia de lo anterior, se evidencia que la autoridad acusada dio valor probatorio a todos los elementos de convicción aportados al proceso y efectuó un estudio suficientemente motivado y congruente, que no puede cuestionar el juez constitucional so pena de invadir las competencias del juez natural y romper con el principio de autonomía de los jueces en sus decisiones, pues se observa que la autoridad judicial se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en la valoración probatoria y jurídica no constituyen ninguno de los defectos o vías de hecho invocadas, como ocurre en el presente caso.

Así pues, existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el juez de segunda instancia cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, este mecanismo no puede ser utilizado para formular cargos que no se expusieron en el respectivo proceso ordinario o reiterar los alegados sin la suficiente relevancia constitucional, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.

Así las cosas, pese a que la Sala considera negar el amparo de cara a la totalidad de los cargos propuestos, se CONFIRMARÁ la decisión del a quo pues, pese a que declaró la improcedencia respecto al defecto sustantivo y negó el amparo deprecado en cuanto a las demás vías de hecho endilgadas, lo finalmente decidido es desfavorable a la solicitud de amparo elevada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 19 de agosto de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la sociedad Ecopetrol S.A., contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado respecto del defecto sustantivo, y negó el amparo deprecado en cuanto a las demás vías de hecho endilgadas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador. ----------------------- [1] Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [2] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 17 de septiembre de 2021. [3] En adelante DIAN. [4] Pese a que en el escrito de tutela se menciona la configuración de un defecto procedimental, se entiende que lo alegado trata de un defecto fáctico, en tanto cuestiona la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada. [5] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [6] Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. [7] En tanto la sociedad accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y agotó cada una de las etapas procesales pertinentes.

Además, las inconformidades planteadas no se acompasan con ninguna causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión. [8] En tanto la decisión acusada data del 3 de diciembre de 2020, notificada el 16 de enero de 2021, y la acción de tutela se impetró el 14 de julio siguiente. [9] Pese a que en el escrito de tutela se menciona la configuración un de un defecto procedimental, se entiende que lo alegado trata de un defecto fáctico, en tanto cuestiona la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada. [10] Pese a que en el escrito de tutela se menciona la configuración un de un defecto procedimental, se entiende que lo alegado trata de un defecto fáctico, en tanto cuestiona la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada. [11] Esto en atención a que los demás serán objeto de estudio en líneas subsiguientes.