ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los 6 meses desde la notificación de la providencia / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL En el presente caso, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 10 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal, mediante la cual revocó la sentencia de 16 de mayo de 2018, emanada del Juzgado Primero Administrativo Oral de Sogamoso y, en consecuencia, ordenó mantener la liquidación de la mesada pensional del señor [J.R.D.D.], conforme con los criterios establecidos en la Resolución núm. 20018 de 5 de julio de 2005, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00064-01.
(…) Precisado lo anterior, en el caso sub examine la Sala advierte que la sentencia de segunda instancia acusada, de 10 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal, fue notificada electrónicamente el 12 de febrero de 2021, mientras que la presente acción de tutela se radicó hasta el 5 de octubre de 2021, esto es, transcurridos 7 meses y 24 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
Cabe resaltar que, en el escrito introductorio la actora indicó que la presente solicitud de amparo cumplía con el requisito de inmediatez, dado que el término debía contabilizarse a partir de la interposición del recurso extraordinario de revisión, esto es, desde el 3 de septiembre de 2021. Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.
(…) Aunado a lo anterior, la Sala debe ser enfática en destacar que tratándose de un cuestionamiento constitucional contra una providencia judicial y siendo la parte actora una entidad pública, que cuenta con los recursos y el personal idóneo para efectos de poder acudir al mecanismo de amparo de manera célere y oportuna, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en la materia, el requisito concerniente a la inmediatez y el juicio sobre la razonabilidad de dicho término debe ser más estricto y riguroso.
(…) Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso, en el cual, no se expuso ni se demostró alguna condición o circunstancia que le hubiera impedido a la parte actora acudir ante el juez constitucional para efectos de reclamar el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que la solicitud de amparo se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE / RECURSO EXRAORDINARIO DE REVISIÓN / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala advierte que tampoco se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda que la UGPP cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, el cual se encuentra en trámite, como lo es el recurso extraordinario de revisión en virtud del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003, en concordancia con lo señalado en el artículo 251 del CPACA, para controvertir lo decidido en la sentencia cuestionada, comoquiera que conforme a las reglas establecidas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado le asiste legitimación en la causa por activa, para tal efecto.
Así las cosas, como lo ha señalado esta Sección al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06764-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: Acción de tutela TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INMEDIATEZ Y SUBSIDIARIEDAD.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ[1]. I.
ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP[2], obrando mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia con conexidad al principio de sostenibilidad financiera, los cuales considera vulnerados por el Tribunal, con ocasión de la providencia de 10 de febrero de 2021, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15238-33-33-752-2015-00064-01.
I.2. Hechos Señaló que la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL mediante Resolución núm. 009948 de 22 de agosto de 1996, reconoció al señor JOSÉ REYES DIAZ DIAZ la pensión gracia, en cuantía de $148.954,32 Mcte, efectiva a partir del 1o de enero de 1993, con efectos fiscales a partir del 16 de abril de 1993, por prescripción trienal.
Indicó que a través de la Resolución núm. 21041 de 1o. de agosto de 2002, CAJANAL reliquidó la pensión del señor JOSÉ REYES DIAZ DIAZ, incluyendo los factores de asignación básica y sobresueldo de dirección, determinando la cuantía en $1.247.706 Mcte, efectiva a partir del 1o. de enero de 2002. Mencionó que mediante la Resolución núm. 20018 de 13 de julio de 2005, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá de 28 de abril de 2004 y, en consecuencia, reliquidó la prestación con la inclusión de los factores salariales (asignación básica, auxilio de alimentación, sobresueldo, auxilio de movilización, prima de grado, sobresueldo de dirección y prima rural), efectiva a partir del 1o. de enero de 1993, sin aplicación de prescripción, decisión administrativa que fue aclarada por la Resolución núm. 43489 de 13 de diciembre de 2005, en el sentido de aplicar las diferencias que resulten de las anteriores resoluciones de manera indexada.
Alegó que, a su vez, el referido señor instauró demanda dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue tramitada en segunda instancia por el Tribunal que, en sentencia de 28 de julio de 2010, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión gracia del señor DIAZ DIAZ con la inclusión de la asignación básica mensual, la prima de alimentación, la prima de grado, la prima rural del 10%, sobresueldo mensual del 20%, sobresueldo por dirección de concentración y la prima de navidad devengados durante el período comprendido entre el 1o. de enero de 1992 y el 1o. de enero de 1993, con efectos fiscales a partir del 27 de septiembre de 1998.
Refirió que mediante Resolución núm. UGM 012291 de 6 de octubre de 2011, dio cumplimiento al anterior fallo, decisión que fue modificada por la Resolución núm. UGM 18956 de 30 de noviembre de 2011, en el sentido de aplicar diferencias que resulten entre las resoluciones números. 9948 de 1996, 21041 de 2002 y 20018 de 13 de julio de 2005. Mencionó que mediante Resolución núm. 008274 de 22 de febrero de 2013, resolvió negativamente la solicitud del señor DIAZ DIAZ de modificar la anterior decisión, respecto de aplicar el principio de favorabilidad y mantener lo dispuesto en la Resolución núm. 21041 de 2002, que reliquidó la pensión gracia de retiro.
Relató que en atención al fallo de 12 de diciembre de 2019, por medio del cual la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del a quo de condenar al Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá por el delito de prevaricato por acción al emitir el 28 de abril de 2004 sentencia manifiestamente contraria a la ley, mediante Resolución núm. RDP 012221 de 21 de mayo de 2020, dejó sin efectos la Resolución núm. 20018 de 13 de julio de 2005 que dio cumplimiento al fallo de tutela y su resolución aclaratoria, por lo que el señor DIAZ DIAZ quedó activo en nómina únicamente con la Resolución núm. UGM 018956 de 30 de noviembre de 2011.
Sostuvo que el señor DIAZ DIAZ promovió demanda nuevamente en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se dejara sin efectos la Resolución núm. 008274 de 22 de febrero de 2013, por medio de la cual negó la aplicación del principio de favorabilidad y, como consecuencia de ello, se ordenara mantener y/o continuar en nómina de pensionados conforme lo dispuesto en la Resolución núm. 21041 de 2002.
Indicó que la demanda fue identificada con el número único de radicación 2015-00064-01 y fue conocida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sogamoso que, en sentencia de 16 de mayo de 2018, denegó las pretensiones al considerar que si bien la Resolución núm. 21041 de 1o. de agosto de 2002 no fue declarada nula, perdió sus efectos y obligatoriedad con ocasión de la expedición de la Resolución UGM 012291 de 6 de octubre de 2011, por medio de la cual se dio cumplimiento a la sentencia de 28 de julio de 2010.
Relató que el referido señor inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal que, mediante sentencia de 10 de febrero de 2021, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Sogamoso el día 16 de mayo de 2018, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de las resoluciones No. 008274 del 22 de febrero de 2013 y UGM 012291 del 6 de octubre de 2011 por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ORDENAR A LA UGPP mantener la liquidación de la mesada pensional del demandante conforme a los criterios establecidos en la Resolución No. 20018 del 5 de julio de 2005 que se encontraba vigente para el mes de diciembre de 2012.
CUARTO. ORDENAR A LA UGPP pagar de manera indexada al señor JOSÉ REYES DÍAZ DÍAZ identificado con cédula de ciudadanía No. 17093780 las diferencias generadas en su contra con la disminución en el valor de su mesada a partir del mes de enero de 2013. Realícense los descuentos a que haya lugar.
QUINTO. Las sumas que resulten a favor del demandante se ajustarán tomando como base el IPC como lo prevé como lo prevé el inciso 4 del artículo 187 del CPACA […]”. Finalmente, puso de presente que el 3 de septiembre de la presente anualidad interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la decisión controvertida, el cual a la fecha está a la espera de ser admitido.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al dejar de realizar una valoración adecuada y pertinente a fin de determinar que la reliquidación de la pensión gracia del señor DIAZ DIAZ fue un tema analizado y fallado previamente por la Jurisdicción Contenciosa, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 2002-01034, situación que pasó por alto el Tribunal, sin detenerse a evaluar la ocurrencia de la cosa juzgada, dado que si bien la pretensión en el nuevo proceso no era como tal la reliquidación de la pensión, estaba encaminada a ello.
Sumado a lo anterior, resaltó que el Tribunal omitió el decreto y práctica de pruebas que lo hubiesen llevado a aclarar el asunto jurídico puesto bajo su conocimiento y, como consecuencia de ello, tomar una decisión fundada en hechos pruebas ciertas y no bajo presupuestos sin respaldo como ocurrió en el asunto, máxime cuando analizó de forma errada los actos administrativos aportados al proceso.
I.4. Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Segundo. Consecuentemente, SUSPENDER de manera transitoria y hasta que la jurisdicción contenciosa administrativa defina el Recurso Extraordinario de Revisión, la sentencia judicial proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN NO. 2 de fecha 10 de febrero de 2021, dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2015-00064 que contiene la vía de Hecho que se acredita en esta tutela, lo anterior con el fin de evitar un perjuicio irremediable que implica la incorporación de un acto administrativo carente de efectos jurídicos.
SUBSIDIARIAS En caso de que su H. Despacho tenga por demostrada la flagrante vulneración de los derechos fundamentales a esta entidad, por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN NO. 2, solicitamos: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios de legalidad y cosa juzgada estructurales del debido proceso.
Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos el fallo emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN NO. 2, de fecha 10 de febrero de 2021 dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2015-00064, contentivo de la vía de Hecho que se acredita en esta acción constitucional de amparo, lo anterior con el fin de evitar un perjuicio irremediable no solo para la Unidad, sino del mismo causante al incorporar un acto administrativo carente de efectos jurídicos que de incluirse disminuirá en mayor proporción la mesada pensional del causante.
Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN NO. 2 dictar nueva sentencia ajustada al marco del principio de legalidad, y en consecuencia se nieguen las pretensiones y se declare la cosa juzgada de cara a lo resuelto en el proceso 2002 - 01034 […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El Tribunal destacó que el fallo cuestionado se profirió con fundamento en las pruebas legalmente allegadas, de tal forma que las inconformidades expuestas por la parte actora ponen de presente la improcedencia de la solicitud de amparo, dado que la presunta violación invocada a sus derechos se produjo por su descuido al no informar oportunamente de la existencia del fallo proferido por la justicia penal.
Adicionalmente, señaló que la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión que actualmente se está tramitando ante el Consejo de Estado, de modo que debe esperar la decisión que allí se adopte. Así las cosas, advirtió que no se evidencia que lo decidido en el fallo cuestionado amenace alguno de los derechos fundamentales invocados, comoquiera que no se incurrió en el defecto endilgado, además, el proceso se surtió con las ritualidades establecidas, garantizando en todo momento el derecho de defensa de la parte actora, debiendo descartarse sus argumentos.
I.6. Intervinientes I.6.1.- El señor JOSÉ REYES DIAZ DIAZ, sostuvo que la acción de tutela de la referencia no tiene vocación de prosperidad, en la medida que no se cumple con los presupuestos para su procedencia, pues no se demuestra la vulneración del derecho fundamental al debido proceso reclamado; sumado a ello, se encuentra en curso el recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial idóneo para analizar las inconformidades expuestas por la actora.
Añadió que desde que se profirió la providencia acusada han transcurrido más de seis meses, de tal forma que no se cumple con el requisito de inmediatez en el asunto; además, lo pretendido con este mecanismo constitucional es crear una tercera instancia judicial dentro del proceso ordinario, desconociéndose de esta forma los principios de seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial y cosa juzgada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) Análisis del caso concreto En el presente caso, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 10 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal, mediante la cual revocó la sentencia de 16 de mayo de 2018, emanada del Juzgado Primero Administrativo Oral de Sogamoso y, en consecuencia, ordenó mantener la liquidación de la mesada pensional del señor JOSÉ REYES DIAZ DIAZ, conforme con los criterios establecidos en la Resolución núm. 20018 de 5 de julio de 2005, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00064-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera, habida cuenta que, a juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al dejar de realizar una valoración adecuada y pertinente a fin de determinar que la reliquidación de la pensión gracia del señor DÍAZ DÍAZ fue un tema analizado y fallado previamente por la Jurisdicción Contenciosa, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 2002-01034, situación que pasó por alto el Tribunal, sin detenerse a evaluar la ocurrencia de la cosa juzgada, dado que si bien la pretensión en el nuevo proceso no era como tal la reliquidación de la pensión, estaba encaminada a ello.
Sumado a lo anterior, resaltó que el Tribunal omitió el decreto y práctica de pruebas que lo hubiesen llevado a aclarar el asunto jurídico puesto bajo su conocimiento y, como consecuencia de ello, tomar una decisión fundada en pruebas ciertas, y no bajo presupuestos sin respaldo como ocurrió en el asunto, máxime cuando analizó de forma errada los actos administrativos aportados al proceso.
De acuerdo con lo anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial los requisitos de la inmediatez y la subsidiariedad. Frente al requisito de la inmediatez, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, y aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”[3].
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que[4]: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.
En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo[5]: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.
Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). En el examen de la razonabilidad y oportunidad en la interposición de la acción de tutela, ha dicho la jurisprudencia que el juez debe tener en cuenta los siguientes eventos: (i) Si existen razones válidas para la inactividad, como un caso fortuito o de fuerza mayor, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo e inesperado, entre otras[6];
(ii) Si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado[7]; (iii) Si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión[8]; (iv) Si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales[9];
(v) Si el accionante se encuentra en situación de debilidad manifiesta[10]. Precisado lo anterior, en el caso sub examine la Sala advierte que la sentencia de segunda instancia acusada, de 10 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal, fue notificada electrónicamente el 12 de febrero de 2021[11], mientras que la presente acción de tutela se radicó hasta el 5 de octubre de 2021[12], esto es, transcurridos 7 meses y 24 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
Cabe resaltar que, en el escrito introductorio la actora indicó que la presente solicitud de amparo cumplía con el requisito de inmediatez, dado que el término debía contabilizarse a partir de la interposición del recurso extraordinario de revisión, esto es, desde el 3 de septiembre de 2021. Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Así lo explicó la Sala Plena de esta Corporación, en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014, que al referirse sobre el particular precisó: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […][13]. Aunado a lo anterior, la Sala debe ser enfática en destacar que tratándose de un cuestionamiento constitucional contra una providencia judicial y siendo la parte actora una entidad pública, que cuenta con los recursos y el personal idóneo para efectos de poder acudir al mecanismo de amparo de manera célere y oportuna, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en la materia, el requisito concerniente a la inmediatez y el juicio sobre la razonabilidad de dicho término debe ser más estricto y riguroso; tal y como lo puso de presente la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU – 037 de 31 de enero de 2019[14]: “[…] 8.
Caso concreto. 8.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en representación del Congreso de la República, interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado el derecho al debido proceso del legislador con ocasión de la sentencia que profirió el 13 de mayo de 2015, en la cual decidió condenarlo por los daños causados a la empresa Solida Group S.A.S. por el cobro de la tasa que creó en los artículos 56 y 57 de la Ley 663 de 2000, que fueron declarados inexequibles en el fallo C-992 de 2001[15]. 8.2.
En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado accedió al amparo solicitado[16], pero la Sección Quinta de la misma corporación, al conocer de la impugnación presentada por Solida Group S.A.S., resolvió declarar improcedente la solicitud de protección por falta de inmediatez, comoquiera que habían trascurrido más de seis meses entre la fecha en la cual la entidad demandante tuvo conocimiento de la sentencia reprochada y el momento en el que acudió a la acción de tutela[17]. 8.3.
En el mismo sentido al señalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala Plena considera que si bien el recurso de amparo presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado satisface algunos de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[18], no cumple con el requisito de inmediatez, según pasa a explicarse. […] 8.8.
Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal ha señalado que le corresponde al juez de tutela verificar en cada caso en concreto si el plazo fue razonable, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros, la acción tutela se interpuso oportunamente[19].
Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección[20]. […] 8.14. Ahora bien, podría sostenerse que el plazo razonable para acudir a la acción de tutela debe contabilizarse desde marzo de 2016, pues según se afirmó en el amparo fue el momento en el que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tuvo conocimiento de los casos relacionados con las condenas impuestas al legislador con ocasión de la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 663 de 2000[21].
Empero, la Corte estima que tal argumentación desconoce que el Congreso de la República, a través de su oficina jurídica, contaba con los recursos para acudir directamente ante los jueces constitucionales y salvaguardar sus intereses sin necesidad de esperar la intervención de dicha entidad especializada, así como que, si consideraba necesario el apoyo de la misma, el órgano legislativo debió desplegar con celeridad las actuaciones administrativas correspondientes para el efecto. […] 8.16.
En este sentido, la Corte confirmará la Sentencia proferida el 26 de abril de 2017, en segunda instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en representación del Congreso de la República, por no cumplir el requisito de inmediatez, puesto que en “tratándose de procesos judiciales, esta Corporación considera que el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser más estricto y riguroso, en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional.
De tal manera que acudir a la acción de tutela pasado un tiempo injustificadamente largo después de que han ocurrido los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales, sin que exista un motivo válido que explique la inactividad de los peticionarios, rompe con este principio de inmediatez y desvirtúa un aspecto esencial e inmanente del mecanismo constitucional de amparo”[22] […]”.
(Negrillas y subrayas de la Sala) Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 2017[23], la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso, en el cual, no se expuso ni se demostró alguna condición o circunstancia que le hubiera impedido a la parte actora acudir ante el juez constitucional para efectos de reclamar el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que la solicitud de amparo se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Aunado a lo anterior, la Sala conviene en mencionar que la parte actora afirmó en el libelo introductorio que pese a que interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia aquí cuestionada, lo cierto era que la tutela debía ser el medio inmediato y eficaz para evitar un perjuicio irremediable para la entidad, para todos los colombianos y para las arcas de la Nación, por el pago de un incrementó al que no tiene derecho el beneficiario.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Resaltado fuera del texto). Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios judiciales para que sus peticiones sean examinadas a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. Conforme con lo anterior, la Sala advierte que tampoco se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda que la UGPP cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, el cual se encuentra en trámite, como lo es el recurso extraordinario de revisión en virtud del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003[24], en concordancia con lo señalado en el artículo 251 del CPACA[25], para controvertir lo decidido en la sentencia cuestionada, comoquiera que conforme a las reglas establecidas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado le asiste legitimación en la causa por activa, para tal efecto.
Así las cosas, como lo ha señalado esta Sección[26] al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la actora por no cumplirse los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de noviembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Aclara voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Tribunal. [2] En adelante UGPP [3] Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [4] Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014,op. cit. [6] Corte Constitucional, sentencia T-678 de 17 de agosto de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [7] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1º de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [8] Corte Constitucional, sentencia T-326 de 3 de mayo de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. [9] Corte constitucional, sentencia T-743 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [10] Estos eventos fueron reseñados en la sentencia T-1028 de 2010, Magistrado ponente: doctor Humberto Antonio Sierra Porto. [11] Visible a folio 48 de expediente digitalizado. [12]https://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindic e=11001031500020210676400 [13]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. [14] H. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia de 31 de enero de 2019, exp.
No. T-6171737, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [15] Supra I, 1 y 2. [16] Supra I, 6. [17] Supra I, 7 y 8. [18] Supra II, 3.4. [19] Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [20] Cfr. Sentencia T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [21] Cfr. Supra I, 2.4. [22] Sentencia T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [23] Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. [24] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. [25] El citado artículo señala: “[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]”. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00.