EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia por extemporáneo Se observa que la petición es extemporánea, porque no se presentó dentro de los 30 días hábiles siguientes a la decisión de la fiscalía general de la Nación en la cual resolvió en sede administrativa la petición de extensión de jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 268 del Cpaca.
Este solo motivo, que es de forma, es suficiente para negar la extensión de jurisprudencia; sin embargo, para mayor abundamiento, existen consideraciones adicionales, como se expone a continuación. La peticionaria no se encuentra en los mismos supuestos de hecho y de derecho que los funcionarios a los que se dirige la sentencia de unificación del Consejo de Estado (…) De la demanda y sus anexos resultaría imposible establecer si ha operado o no la prescripción trienal, ya que no se sabe qué período se reclama o cuándo cesó la vinculación en el cargo, que era en provisionalidad.
Este dato es indispensable para identificar la fecha de inicio del conteo de los tres años de la prescripción de la acción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) - ARTÍCULO 268 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO - Conjuez Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00052-00(0205 - 17) Actor: GLORIA ESTELLA GARCÍA VALDÉS Demandado: RAMA JUDICIAL – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN SALA DE CONJUECES EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA 1.
ANTECEDENTES 1. De la solicitud La Sala procede a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por GLORIA ESTELLA GARCÍA VALDÉS, quien manifiesta que se desempeñó como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito y que eso la habilita para solicitar que se le extiendan los efectos de la regla jurisprudencial contenida en la en sentencia del 18 de mayo de 2016, con ponencia del Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta, expediente Nº 25000-23-25-000- 2010-00-246-00, número interno 0845-2015.
En su escrito no indica para qué período reclama, pues no dice cuándo ingresó ni cuándo se retiró del cargo de Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito[1]. 2. De la intervención de la demandada La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual “la situación de la solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos”, ya que dicha sentencia se refiere al artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, consagrado para magistrados y otros altos cargos, y la peticionaria no tiene rango de magistrada, sino de Fiscal ante Jueces del Circuito, o sea que se encuentra en distinta situación de hecho y de derecho[2]. 3.
De la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de hacer un recuento de la situación fáctica del convocante y citar el fallo cuyos efectos invoca, argumentó que la sentencia del 18 de mayo de 2016, con ponencia del Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta, expediente Nº 25000-23-25-000- 2010-00-246-00, número interno 0845-2015, sí corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial[3]. 4.
De los impedimentos Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces[4], le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2. CONSIDERACIONES[5] Antes de abordar el caso concreto se procede a citar lo que recientemente señaló esta Corporación sobre el mecanismo de la extensión de jurisprudencia[6], consagrado en los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011: a) DEFINICIÓN: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo orientado a asegurar la igualdad de trato administrativo y judicial a los usuarios que acrediten encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho que otros usuarios a los que se le ha reconocido un derecho en una sentencia de unificación. b) FINALIDAD: el fin del legislador al consagrar la extensión de jurisprudencia fue descongestionar la justicia, garantizar el respeto del precedente judicial, asegurar la igualdad de trato para terceras personas y brindar seguridad jurídica. c) NATURALEZA: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo administrativo y judicial al mismo tiempo, vale decir, es mixto, que procede a instancia de parte, de impulso oficioso, con términos reglados, sin recursos, que suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control contenciosos, que busca hacer respetar un tipo especial de sentencias judiciales contenciosas y constitucionales, cuya tesis central (ratio decidendi) se extiende a terceras personas y que tiene el mismo efecto de la sentencia cuya jurisprudencia se extiende.
Si bien la ley habla de “solicitante” o “interesado”, y se cuida de denominar “demanda” al escrito de solicitud, “proceso” al trámite y “sentencia” a la decisión, la verdad es que cuando se tramita ante la administración es un procedimiento administrativo y cuando se tramita ante el Consejo de Estado es un proceso judicial. Pero se trata de un proceso judicial especial, que le confiere al usuario la posibilidad de acudir a este instituto en vez demandar directamente por los medios de control previstos en el CPACA, o sea que anticipa pero no duplica las acciones contenciosas, ya que el ejercicio de estas últimas impide el dispositivo de la extensión de jurisprudencia. Expresado en otras palabras, la extensión de jurisprudencia no duplica ni coexiste ni reemplaza ni suprime los otros medios de control del contencioso. d) CAUSAL DE PROCEDENCIA: la extensión de jurisprudencia aplica solo en el evento en que una persona se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encuentran otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación. e) LEGITIMACIÓN: tienen legitimidad por activa para solicitar la extensión de jurisprudencia los usuarios de la justicia que buscan el reconocimiento de un derecho por encontrase en la misma situación fáctica y jurídica de otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación. f) REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD ANTE LA ADMINISTRACIÓN[7]: antes de recurrir al juez contencioso, el tercero que pretende que se le extienda una jurisprudencia de unificación tiene la carga procesal de agotar un trámite administrativo ante las autoridades estatales, que debe cumplir los siguientes requisitos, como lo ha indicado la jurisprudencia[8]: “i) presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho; ii) que no haya operado la caducidad del medio de control que procedería; iii) justificar de manera razonada las circunstancias por las que el peticionario considera se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho resuelta en la sentencia invocada; iv) presentar las pruebas que el peticionario tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer en caso de comparecer a un proceso; y v) copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor… (pasos siguientes:) i) una vez presentada la petición de extensión ante la autoridad pública competente esta debe solicitar concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos previstos en el artículo 614 del Código General del Proceso; y ii) una vez recibido el concepto o vencido el término para rendirlo la entidad competente cuenta con el plazo de treinta días (30) para negar o conceder la petición”.
La solicitud suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control consagrados en el CPACA. La administración podrá aceptar o negar la solicitud; si la acepta, allí termina todo; si por el contrario niega la extensión jurisprudencial, solo podrá invocar una de estas dos causales[9], que según la jurisprudencia de la Corporación son taxativas[10]: cuando se requiera surtir un período probatorio o cuando la situación del solicitante es distinta.
Y esta negativa abre la puerta para recurrir al contencioso. g) JUEZ COMPETENTE: solo el Consejo de Estado es competente para conocer por vía judicial de la extensión de jurisprudencia consagrada en el CPACA. h) OPORTUNIDAD: la oportunidad para recurrir ante el Consejo de Estado para solicitar la extensión de jurisprudencia, una vez agotado el requisito de procedibilidad ante la administración, es de 30 días, contados a partir de la decisión de la administración de negar la extensión jurisprudencial. i) SENTENCIAS SUCEPTIBLES DE EXTENSIÓN JURISPRUDENCIAL[11]: son siete las sentencias susceptibles de la extensión de jurisprudencia, a saber: (i) las de unificación de la Corte Constitucional y las del Consejo de Estado (ii) sobre unificación por importancia jurídica o trascendencia económica o social, (iii) sobre temas que es necesario unificar o sentar jurisprudencia, (iv) sobre recursos extraordinarios, (v) sobre la revisión eventual en los casos de las acciones populares y de grupo[12], (vi) sobre las sentencias anteriores para precisar su alcance; y (vii) sobre divergencias en la aplicación de las sentencias anteriores[13]. j) TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO[14]: del escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia que presente el interesado se le da traslado a la administración por 30 días, vencidos los cuales se cita a audiencia de alegatos y sentencia, que tendrá lugar dentro de los 15 días siguientes.
El Consejo de Estado puede aceptar o negar la extensión de jurisprudencia, en este último caso por las siguientes causales: (i) la existencia de caducidad; (ii) si se advierte la necesidad de surtir un periodo probatorio; (iii) si la situación del solicitante es distinta a la de la sentencia invocada; (iv) si la sentencia comparable no es de unificación; y (v) si existen motivos para cambiar la posición jurisprudencial que el administrado pretende que se le extienda.
Si se acepta la extensión de jurisprudencia y se reconociere un derecho patrimonial que fuere necesario pagar, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere, que deberá ser promovido dentro de los 30 días siguientes; pero si se negare la extensión de jurisprudencia se abren dos hipótesis diferentes: de un lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva de fondo; de otro lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere diferente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o si ya existiere decisión de fondo de la administración, se reanudarán los términos para demandar. k) EFECTO DE LA DECISIÓN QUE EXTIENDE LA JURISPRUDENCIA: la decisión del Consejo de Estado de extender la jurisprudencia tiene los mismos efectos del fallo aplicado, es decir, tiene carácter de cosa juzgada y de fuerza vinculante.
3. EL CASO CONCRETO Revisado el expediente se encuentra lo siguiente respecto del caso de GLORIA ESTELLA GARCÍA VALDÉS: - Que trabajó como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito y que se posesionó en provisionalidad el 8 de febrero de 2004, según Acta de Posesión anexa[15], ya que la demanda no indica cuándo ingresó ni cuándo se retiró, si es que se ha retirado, es decir, no se precisa qué período se reclama, lo cual era fundamental para establecer el conteo de la prescripción trienal. - Que ella agotó el trámite correspondiente establecido en los artículos 102 y 269 del CPACA para hacer uso de la figura de extensión de jurisprudencia, ya que el día 23 de noviembre de 2016 formuló petición previa a la Fiscalía General de la Nación el día 23 de noviembre de 2016, para que le extendiera los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado arriba citada[16]. - Que la Fiscalía respondió dicha petición en forma negativa el día 2 de diciembre de 2016[17]. - Que el 23 de enero de 2017 radicó en el Consejo de Estado la solicitud de extensión de jurisprudencia, pero en forma extemporánea, ya que los 30 días hábiles para ello vencieron el 17 de enero de 2017 (contados a partir del 2 de diciembre de 2016), con lo cual no se cumple el plazo fijado en el inciso segundo del numeral 2º del artículo 17 de la Ley 2080 de 2021 y artículo 102 de la Ley 1437 de 2911, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca)[18]. - Que la Sentencia de Unificación cuya extensión se solicita dentro del presente trámite se refiere a supuestos fácticos y jurídicos diferentes, como se demuestra más adelante.
De conformidad con lo anterior, esta Sala negará la extensión de jurisprudencia a la peticionaria, por los siguientes motivos: Primero, de entrada se observa que la petición es extemporánea, porque no se presentó dentro de los 30 días hábiles siguientes a la decisión de la Fiscalía General de la Nación en la cual resolvió en sede administrativa la petición de extensión de jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 268 del Cpaca.
Este solo motivo, que es de forma, es suficiente para negar la extensión de jurisprudencia; sin embargo, para mayor abundamiento, existen consideraciones adicionales, como se expone a continuación. Segundo, la peticionaria no se encuentra en los mismos supuestos de hecho y de derecho que los funcionarios a los que se dirige la sentencia de unificación del Consejo de Estado, por lo siguiente: - En cuanto a los supuestos fácticos, la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016 se refiere a la situación salarial y prestacional de los magistrados de Alta Corte y altos cargos del Estado.
Y la doctora GARCÍA VALDÉS reclama en calidad de Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito, cargo que tiene el mismo nivel y régimen de los jueces de la República, de manera que no se pueden equiparar los supuestos fácticos entre la unificación solicitada y la demandante, la cual integra el segundo nivel en la escala jerárquica de la rama judicial y entidades asimiladas.
En otras palabras, uno es el régimen salarial y prestacional de los magistrados y otro el de los jueces y cargos asimilados a éstos. - Y en cuanto a los supuestos jurídicos, la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 versa sobre el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y la actora se encuentra en la situación regulada por el artículo 14 de la misma ley, es decir, se le aplica otra disposición. Además la sentencia de unificación trata de la bonificación por compensación y lo que la accionante reclama es la prima especial de servicios, que es diferente.
Y cuando esta sentencia de unificación se refiere a la prima especial de servicios, lo hace solo para indicar que las cesantías de los congresistas y demás prestaciones sociales hacen parte de la bonificación por compensación. Y como ya lo ha señalado esta Corporación, la bonificación por compensación subsume, incluye y comprende la prima especial de servicios.
Este motivo, que ya es de fondo, sería también suficiente para negar la extensión de la jurisprudencia. Tercero, de la demanda y sus anexos resultaría imposible establecer si ha operado o no la prescripción trienal, ya que no se sabe qué período se reclama o cuándo cesó la vinculación en el cargo, que era en provisionalidad. Este dato es indispensable para identificar la fecha de inicio del conteo de los tres años de la prescripción de la acción. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NIÉGASE la extensión de jurisprudencia invocada por GLORIA ESTELLA GARCÍA VALDÉS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, procédase al archivo y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA ----------------------- [1] Folios 3 a 9 del expediente. [2] Folios 150-152. [3] Folios 138-144. [4] La manifestación del impedimento obra a folios 97-98, su aceptación a folios 105 a 106 y el sorteo de Conjueces a folio 109. [5] La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, M.P. Néstor Raúl Correa Henao, sentencia del 3 de agosto de 2021, expediente 0085-18. [7] Artículo 102 del CPACA, modificado por el art. 17 de la Ley 2080 de 2021. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos, providencia del 3 de agosto de 2021, expediente 11001-03-25- 000-2017-00286-00 (1394-2017). [9] La Ley 2080 de 2021 en su art. 17 eliminó una tercera causal que existía anteriormente. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 25 de marzo de 2021, expediente 11001032500020170009900 (0451-2017). [11] Artículo 170 del CPACA. [12] Revisión eventual consagrada en el art. 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el art. 11 de la Ley 1285 de 2009. [13] Estas dos últimas causales fueron añadidas por la Ley 2080 de 2020 en su art. 78. [14] Artículo 269 del CPACA, declarada exequible por la Corte Constitucional en el fallo C-588 de 2012. [15] Folio 13. [16] Folios 3 a 9. [17] Folios 10 a 12. [18] Folios 36 a 44.