25000-23-25-000-2010-00052-02 — Consejo de Estado

25000-23-25-000-2010-00052-02Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN BSentencia2021-10-14

Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Actor: Maciel María Osorio Madiedo·Demandado: Procuraduría General De La Nación

De qué trata

Síntesis: [S]i bien es cierto resulta loable mas no determinante el rendimiento laboral satisfactorio de la demandante en el desempeño de su labor como Procuradora Judicial Agraria, tal circunstancia no le otorgaba fuero de estabilidad laboral a la doctora Osorio Madiedo ni tampoco le coartaba la posibilidad al nominador, de apreciar otro tipo de factores como el de la empatía y confianza que le generaba como una de sus directas colaboradoras, argumento que no puede ser desconocido. Así las cosas, resulta incuestionable negar la injerencia que tiene el factor de la confianza en las relaciones nominador empleado en el ámbito del servicio público, el cual se refleja sin duda en la satisfactoria prestación del mismo, por lo que negarle la posibilidad al representante del ente de control disciplinario de conformar su equipo de trabajo, resulta inadmisible. Por tanto, no resulta ni injusto ni irrazonable considerar que el servicio público en el ente de control disciplinario, sea prestado por personas que, de acuerdo con la complejidad de los asuntos puestos a su conocimiento, deban gozar de línea directa son su nominador.(…) [S]in demeritar el desempeño laboral satisfactorio que la doctora Maciel demostró en el ejercicio de su empleo como Procuradora Judicial Agraria de Bogotá, dicha circunstancia no le otorgaba un estatus de inamovilidad en la entidad, argumento central para restarle piso a su reproche según el cual no existía motivo para retirarla de la entidad (...).Así las cosas, la Sala avala como procedente la declaratoria de insubsistencia de la accionante en virtud de la facultad discrecional del nominador, que estuvo fundada en razones de la buena marcha de la administración y en la libertad de escoger a sus cercanos colaboradores, por tratarse de cargos de dirección y confianza, en vista de que el cargo de Procurador Judicial es un agente del Procurador General de la Nación ante los estrados judiciales y autoridades administrativas ante quienes actúan, que para el año 2009 era considerado como un empleo de libre nombramiento y remoción. NOTA DE RELATORIA: Referente a la discrecionalidad en el régimen especial de la Procuraduría General de la Nación, ver: C. de E, Sentencia del 20 de noviembre de 2020, Rad. 13001-23-31-000-2010-00218-01 (4140-13). En relación a los límites de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción, ver: C. de E, Sentencia 8 de febrero de 2018, Rad.25000234200020120150701 (3812-16), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Respecto del no desmejoramiento del servicio por no el funcionario nombrado el último orden que el anterior, siempre y cuando el primero cumpla con los requisitos legales del cargo, ver: C. de E, Sentencia del 6 de mayo de 2010 radicación número 2003-0411-02 M.P. Bertha Lucía RamírezPOLÍTICA - ARTÍCULO 128 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 127INSUBSISTENCIA DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - Amparada en el ejercicio de la facultad discrecional / DESMEJORAMIENTO DEL SERVICIO - No configuración / EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO PARA FUNCIONARIOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - Improcedencia[L]as motivaciones del acto administrativo de nombramiento de esta servidora pública, son ajenas a las que la entidad tuvo en consideración para declarar el retiro de la accionante. (…) [A] nivel institucional la Procuraduría General de la Nación tiene previsto efectuar evaluaciones periódicas sobre el desempeño laboral de los funcionaros de libre nombramiento y remoción, que no es permanente sino cuando lo estime necesario, en aras de la eficiencia en la prestación del servicio público. En todo caso la Sala destaca que esta evaluación de desempeño laboral no puede confundirse ni menos equipararse con las evaluaciones y calificaciones de que son objeto los funcionarios de carrera administrativa, por cuanto aceptar dicha tesis sería tanto como recocer que los empleados de libre nombramiento y remoción deben ser objeto de evaluación, lo cual es improcedente. (…) [A] juicio de esta Sala, lo que se observa es que las estadísticas elaboradas por la parte actora, con las cuales pretende evidenciar el nivel superior de la gestión adelantada por la actora en su trayectoria laboral como Procuradora Judicial Agraria, se equiparan a una evaluación propia de los funcionarios de carrera de la entidad, la cual no procede para empleados de libre nombramiento y remoción del cual fue desvinculada. (…) Así las cosas, no es procedente afirmar el desmejoramiento del servicio con ocasión de la declaratoria de insubsistencia de la demandante, fincada exclusivamente en el rendimiento laboral y en la excelente hoja de vida de la doctora Maciel Osorio que como se analizó no es del todo cierta que sobresale, por cuanto quedó acreditado que los demás compañeros de trabajo también reunían los requisitos del cargo además que fungían de vieja data como procuradores judiciales en Bucaramanga, Tunja y Santa Marta, empleos que desempeñaban desde hacía varios años atrás además que fueron ratificados por el Procurador General de la Nación, en vista del factor confianza depositado en ellos.CONDICIÓN DE MADRE CABEZA DE FAMILIA - No acreditación[L]a condición de madre cabeza de familia no se predica exclusivamente por el hecho de tener a cargo la dirección de un hogar, que en el decir de la actora se evidencia por el hecho de haberse divorciado de su pareja y no contar con la solvencia económica para sostener su hogar luego de la desvinculación laboral de la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que nunca puso en conocimiento ante un notario tal y como lo exige la Ley 1232 de 2008. Como si esta consideración no resultara suficiente, no obra prueba documental que acredite la condición de madre cabeza de hogar de la doctora Maciel Osorio de cara a los presupuestos legales y jurisprudenciales, según los cuales, se debe acreditar la responsabilidad permanente que se tiene de los hijos menores debido a que la pareja se sustrajo del cumplimiento de sus deberes como padre debido a una incapacidad física, sensorial síquica o mental incluso la muerte; tampoco se acreditó que la madre -en este caso la doctora Maciel- carecía de ayuda de los demás miembros de su familia para sostener su hogar, tal y como así lo predica la sentencia SU388 del 13 de abril de 2005. (…) Por tanto, no comparte esta Sala el argumento de discrepancia según el cual la actora al verse retirada del servicio público sin motivación alguna, le generó a ella y a su núcleo familiar un daño que se traduce en la zozobra ante los compromisos económicos que había adquirido, por cuanto posee un patrimonio económico sólido conformado a lo largo de su vinculación laboral con el cual bien podía asumir las obligaciones económicas que tenía y, porque la teoría del daño no se puede hacer extensiva para los casos de insubsistencia propia de las relaciones laborales en el sector público de la Administración. Igualmente porque a juicio de esta Sala, el hecho de que al momento de la declaratoria de su insubsistencia la actora no tenía vigente la sociedad conyugal que alguna vez mantuvo con el progenitor de sus hijas, no por ello la ubicaba en el status de madre cabeza de familia como lo alegó. NOTA DE RELATORIA: Referente a los lineamientos para que una madre sea considerada como cabeza de familia, ver: Corte Constitucional ,sentencia SU 388 de 13 de abril de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández

INSUBSISTENCIA DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - Amparada en el ejercicio de la facultad discrecional / INSUBSISTENCIA DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN – No exige motivación / EMPLEADO DE CONFIANZA / BUEN DESEMPEÑO DEL CARGO - No enerva la facultad discrecional [S]i bien es cierto resulta loable mas no determinante el rendimiento laboral satisfactorio de la demandante en el desempeño de su labor como Procuradora Judicial Agraria, tal circunstancia no le otorgaba fuero de estabilidad laboral a la doctora Osorio Madiedo ni tampoco le coartaba la posibilidad al nominador, de apreciar otro tipo de factores como el de la empatía y confianza que le generaba como una de sus directas colaboradoras, argumento que no puede ser desconocido.

Así las cosas, resulta incuestionable negar la injerencia que tiene el factor de la confianza en las relaciones nominador empleado en el ámbito del servicio público, el cual se refleja sin duda en la satisfactoria prestación del mismo, por lo que negarle la posibilidad al representante del ente de control disciplinario de conformar su equipo de trabajo, resulta inadmisible.

Por tanto, no resulta ni injusto ni irrazonable considerar que el servicio público en el ente de control disciplinario, sea prestado por personas que, de acuerdo con la complejidad de los asuntos puestos a su conocimiento, deban gozar de línea directa son su nominador.(…) [S]in demeritar el desempeño laboral satisfactorio que la doctora Maciel demostró en el ejercicio de su empleo como Procuradora Judicial Agraria de Bogotá, dicha circunstancia no le otorgaba un estatus de inamovilidad en la entidad, argumento central para restarle piso a su reproche según el cual no existía motivo para retirarla de la entidad ( ).Así las cosas, la Sala avala como procedente la declaratoria de insubsistencia de la accionante en virtud de la facultad discrecional del nominador, que estuvo fundada en razones de la buena marcha de la administración y en la libertad de escoger a sus cercanos colaboradores, por tratarse de cargos de dirección y confianza, en vista de que el cargo de Procurador Judicial es un agente del Procurador General de la Nación ante los estrados judiciales y autoridades administrativas ante quienes actúan, que para el año 2009 era considerado como un empleo de libre nombramiento y remoción. NOTA DE RELATORIA: Referente a la discrecionalidad en el régimen especial de la Procuraduría General de la Nación, ver: C. de E, Sentencia del 20 de noviembre de 2020, Rad. 13001-23-31-000-2010-00218-01 (4140-13).

En relación a los límites de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción, ver: C. de E, Sentencia 8 de febrero de 2018, Rad.25000234200020120150701 (3812-16), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Respecto del no desmejoramiento del servicio por no el funcionario nombrado el último orden que el anterior, siempre y cuando el primero cumpla con los requisitos legales del cargo, ver: C. de E, Sentencia del 6 de mayo de 2010 radicación número 2003-0411-02 M.P. Bertha Lucía Ramírez FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 125 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 278 / DECRETO 262 DE 2000 - ARTÍCULO 165 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 43 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 128 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 127 INSUBSISTENCIA DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - Amparada en el ejercicio de la facultad discrecional / DESMEJORAMIENTO DEL SERVICIO – No configuración / EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO PARA FUNCIONARIOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - Improcedencia [L]as motivaciones del acto administrativo de nombramiento de esta servidora pública, son ajenas a las que la entidad tuvo en consideración para declarar el retiro de la accionante.

(…) [A] nivel institucional la Procuraduría General de la Nación tiene previsto efectuar evaluaciones periódicas sobre el desempeño laboral de los funcionaros de libre nombramiento y remoción, que no es permanente sino cuando lo estime necesario, en aras de la eficiencia en la prestación del servicio público. En todo caso la Sala destaca que esta evaluación de desempeño laboral no puede confundirse ni menos equipararse con las evaluaciones y calificaciones de que son objeto los funcionarios de carrera administrativa, por cuanto aceptar dicha tesis sería tanto como recocer que los empleados de libre nombramiento y remoción deben ser objeto de evaluación, lo cual es improcedente.

(…) [A] juicio de esta Sala, lo que se observa es que las estadísticas elaboradas por la parte actora, con las cuales pretende evidenciar el nivel superior de la gestión adelantada por la actora en su trayectoria laboral como Procuradora Judicial Agraria, se equiparan a una evaluación propia de los funcionarios de carrera de la entidad, la cual no procede para empleados de libre nombramiento y remoción del cual fue desvinculada.

(…) Así las cosas, no es procedente afirmar el desmejoramiento del servicio con ocasión de la declaratoria de insubsistencia de la demandante, fincada exclusivamente en el rendimiento laboral y en la excelente hoja de vida de la doctora Maciel Osorio que como se analizó no es del todo cierta que sobresale, por cuanto quedó acreditado que los demás compañeros de trabajo también reunían los requisitos del cargo además que fungían de vieja data como procuradores judiciales en Bucaramanga, Tunja y Santa Marta, empleos que desempeñaban desde hacía varios años atrás además que fueron ratificados por el Procurador General de la Nación, en vista del factor confianza depositado en ellos.

FUENTE FORMAL: LEY 82 DE 1993 / LEY 790 DEL 27 DE 2002 CONDICIÓN DE MADRE CABEZA DE FAMILIA – No acreditación [L]a condición de madre cabeza de familia no se predica exclusivamente por el hecho de tener a cargo la dirección de un hogar, que en el decir de la actora se evidencia por el hecho de haberse divorciado de su pareja y no contar con la solvencia económica para sostener su hogar luego de la desvinculación laboral de la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que nunca puso en conocimiento ante un notario tal y como lo exige la Ley 1232 de 2008.

Como si esta consideración no resultara suficiente, no obra prueba documental que acredite la condición de madre cabeza de hogar de la doctora Maciel Osorio de cara a los presupuestos legales y jurisprudenciales, según los cuales, se debe acreditar la responsabilidad permanente que se tiene de los hijos menores debido a que la pareja se sustrajo del cumplimiento de sus deberes como padre debido a una incapacidad física, sensorial síquica o mental incluso la muerte; tampoco se acreditó que la madre –en este caso la doctora Maciel- carecía de ayuda de los demás miembros de su familia para sostener su hogar, tal y como así lo predica la sentencia SU388 del 13 de abril de 2005.

(…) Por tanto, no comparte esta Sala el argumento de discrepancia según el cual la actora al verse retirada del servicio público sin motivación alguna, le generó a ella y a su núcleo familiar un daño que se traduce en la zozobra ante los compromisos económicos que había adquirido, por cuanto posee un patrimonio económico sólido conformado a lo largo de su vinculación laboral con el cual bien podía asumir las obligaciones económicas que tenía y, porque la teoría del daño no se puede hacer extensiva para los casos de insubsistencia propia de las relaciones laborales en el sector público de la Administración. Igualmente porque a juicio de esta Sala, el hecho de que al momento de la declaratoria de su insubsistencia la actora no tenía vigente la sociedad conyugal que alguna vez mantuvo con el progenitor de sus hijas, no por ello la ubicaba en el status de madre cabeza de familia como lo alegó. NOTA DE RELATORIA: Referente a los lineamientos para que una madre sea considerada como cabeza de familia, ver: Corte Constitucional,sentencia SU 388 de 13 de abril de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández FUENTE FORMAL: LEY 1232 DE 2008 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00052-02(0974-14) Actor: MACIEL MARÍA OSORIO MADIEDO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Acción: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – CCA Temas: Insubsistencia de Procurador Judicial II Agrario en su momento empleado de libre nombramiento y remoción; el desempeño laboral satisfactorio no enerva el ejercicio de la facultad discrecional del nominador; el factor de la confianza como criterio habilitante para el ejercicio de la función administrativa; ausencia de acreditación del desmejoramiento del servicio y de la condición de madre cabeza de familia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub sección D, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones La señora Maciel María Osorio Madiedo actuando por conducto de apoderado judicial, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que se declaren las siguientes pretensiones[1]: -Declarar la nulidad del Decreto 1352 del 1º de julio de 2009 “Por medio del cual se declara insubsistente un nombramiento”, expedido por la Procuradora General de la Nación (E), mediante el cual declaró insubsistente el nombramiento de Maciel Osorio Madiedo del cargo de Procurador 25 Judicial II Agrario de Bogotá, Código 3 PJ, Grado EC. -A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene el reintegro de la demandante al cargo del cual fue desvinculada o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad, reconociéndole todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir entre la fecha de su retiro hasta que se haga efectivo su reintegro, con todos los ajustes legales además pidió el pago de la condena actualizada según el artículo 178 CCA.

Pidió el pago de cien (100) s.m.l.m.v. por concepto de los perjuicios morales causados a la actora. Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones son los siguientes: -La señora Osorio Madiedo fue nombrada por el entonces Procurador General de la Nación con carácter ordinario mediante Decreto 1088 del 6 de junio de 2003, en el cargo de Procuradora Judicial 25 II Ambiental y Agraria, Código 3 PJ, Grado EC, cargo en el que se posesionó el 7 de julio de 2003. -La accionante es abogada egresada de la Universidad Externado de Colombia en el año 1992, especialista en Derecho Financiero de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario en el año 1994.

Ejerció la docencia durante el periodo 1995-1997 y fue conferencista en el año 2006 del Instituto de Estudios del Ministerio Público. Fue distinguida con varios reconocimientos como el de Procuradora Judicial Ambiental y Agraria en el primer semestre del año 2005, se le destacó el texto sobre el Análisis a la ejecución de la reforma social agraria y a la gestión del Instituto Nacional de Desarrollo, en el año 2007 recibió exaltación por el desempeño de su labor de parte del Procurador General de la Nación, al tiempo que le fueron publicados artículos sobre temas ambientales y agrarios.

Mediante Decreto 1352 del 1º de julio de 2009, la accionante fue declarada insubsistente del cargo de Procurador 25 Judicial Agrario, decisión que le fue comunicada el 13 de julio de 2009. Con posterioridad al retiro de la accionante, fue designada en su reemplazo la doctora Piedad Amparo Zúñiga Quintero, quien según su hoja de vida no reunía ni el perfil ni la experiencia que se requiera para desempeñar el cargo, pues tiene como título de formación académica el de Abogada con especializaciones en Historia del Derecho y en Derecho Comercial, que son ajenas a las actividades propias del cargo para el cual fue nombrada.

La demandante contaba con un sobresaliente índice estadístico en su desempeño laboral, para lo cual efectuó unos cuadros en los que se discriminó su gestión durante los años 2007, 2008 y 2009 respecto de los ítems agrario y ambiental discriminados así: intervención judicial, intervención administrativa y función preventiva, cuadros mediante los cuales pretende acreditar que otros Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios en la ciudad de Bogotá, tuvieron menores índices de gestión. Comparó los casos de los funcionarios Juan Carlos Monroy Rosas, Carlos Arturo Serpa Uribe, Gabino Parra Hernández y Marlene Cortés Díaz. |AÑO 2007 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |354 |2254 |170 | |AMBIENTAL |195 |296 |1603 | MACIEL MARÍA OSORIO MADIEDO |AÑO 2007 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |354 |2254 |170 | |AMBIENTAL |195 |296 |1603 | |AÑO 2008 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |36 |1328 |22382 | |AMBIENTAL |172 |2378 |1715 | |AÑO 2009 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |10 |603 |97 | |AMBIENTAL |85 |146 |506 | DR JUAN CARLOS MONROY ROSAS |AÑO 2007 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |22 |1199 |15 | |AMBIENTAL |50 |281 |692 | |AÑO 2008 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |35 |1738 |15 | |AMBIENTAL |67 |166 |297 | |AÑO 2009 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |19 |56 |47 | |AMBIENTAL |58 |181 |58 | DR. CARLOS ARTURO SERPA URIBE |AÑO 2008 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |61 |1043 |0 | |AMBIENTAL |214 |87 |293 | |AÑO 2009 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |49 |444 |1 | |AMBIENTAL |117 |34 |4 | DR. GABINO PARRA HERNANDEZ |AÑO 2007 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |63 |467 |2 | |AMBIENTAL |18 |250 |685 | |AÑO 2008 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |82 |1595 |273 | |AMBIENTAL |36 |209 |509 | |AÑO 2009 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |31 |540 |18 | |AMBIENTAL |82 |165 |230 | Dra. MALENE CORTES DIAZ |AÑO 2007 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |78 |1230 |227 | |AMBIENTAL |207 |69 |131 | |AÑO 2008 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |78 |2652 |1232 | |AMBIENTAL |85 |188 |167 | |AÑO 2009 ENERO A |Intervención |Intervención|Función | |DICIEMBRE |Judicial |Administrati|preventiva | | | |va | | |AGRARIO |27 |1143 |547 | |AMBIENTAL |4 |98 |82 | Afirmó que nunca fue objeto de llamados de atención ni mucho menos de investigaciones disciplinarias, en cambio sí de múltiples reconocimientos, que le fueron asignados casos de mayor trascendencia social e importancia jurídica tales como la problemática de descontaminación del río Bogotá, por lo que su desempeño fue óptimo.

La demandante es divorciada y madre de dos hijas motivo por el cual es quien responde por la totalidad de la manutención y gastos de su hogar, entre ellos responde por el préstamo de su vivienda y al quedar vacante, carece de los recursos económicos para estos gastos y los de su progenitora por quien responde. 1.2. Normas violadas y concepto de violación A juicio de la parte demandante, el acto administrativo demandado transgredió los artículos 4º, 6º, 29, 121, 123, 124 y 209 de la Constitución Política y el 36 del Decreto 01 de 1984.

Invocó como causales de nulidad del acto demandado, el uso indebido de la facultad discrecional por desconocimiento de las normas en que debería fundarse, el desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, la falta de motivación del acto de insubsistencia y el desconocimiento de la condición de madre cabeza de hogar de la demandante. En cuanto al ejercicio de la facultad discrecional por parte de la Procuraduría General de la Nación, señaló que corresponde en la práctica al ejercicio de una potestad omnipotente que no tiene límite alguno anteponiendo el factor subjetivo de la confianza que en los funcionarios se debe depositar para desempeñar un cargo, sin tener en cuenta los fines esenciales del Estado.

Señaló que la discrecionalidad del nominador está limitada por razones justas y ponderadas que propenden por el beneficio o interés general, presupuestos que no se cumplieron en el caso de la actora, pues fueron desconocidas sus excelentes calidades personales, laborales y académicas para nombrar en su reemplazo, a una persona que carecía de conocimientos y experiencia laboral en temas agrarios y ambientales.

Afirmó que no se ejerció en debida forma la facultad discrecional adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa según el artículo 36 del CCA, pues se parte del desconocimiento de la función específica que ejerce un procurador judicial ambiental y agrario, aunado a que la desvinculación de la demandante no se dio para lograr el mejoramiento del servicio, tal y como lo acreditan las estadísticas de metas y propósitos que cumplió la actora, lo cual repercute en la desviación de poder del acto acusado.

Advirtió según los índices de gestión, que la doctora Osorio Madiedo superó las metas impuestas contrario a la procuradora designada en su reemplazo y a la de sus compañeros quienes tienen rendimientos inferiores, pero que se mantienen dadas las razones políticas de sus parentescos como ser el hijo de un Magistrado de la Corte Constitucional y hermano de un reconocido dirigente liberal.

En cuanto a la causal de nulidad relativa al desconocimiento del derecho de audiencia o defensa y falta de motivación del acto acusado, porque si bien es cierto el acto de retiro de un funcionario de libre nombramiento y remoción no exige de motivación alguna, ello no implica que deba tener un motivo claro, aunado a que vulneró los derechos fundamentales de la actora.

Se cuestiona el hecho de que la entidad demandada hubiera ratificado a funcionarios con menor experiencia, perfil e índices de gestión que los presentados por la demandante, motivo por el cual se le causó un agravio injustificado al no buscarse con su retiro el mejoramiento del servicio público el cual estaba garantizado con el desempeño laboral de la doctora Osorio Madiedo, que daba cuenta de su excelente trabajo muy por encima que el de sus compañeros ratificados.

Advirtió que no existe protección especial derivada de la confianza, pues este factor no es criterio subjetivo habilitante para el ejercicio de cargos públicos. Respecto del desconocimiento de la condición de madre cabeza de familia, indicó el apoderado de la accionante que se evidenció por cuanto la entidad demandada previamente a la decisión de retirar del servicio a la accionante, debió tener en cuenta y evaluar dicha condición y no fijar un criterio abstracto para su retiro, citó apartes de un precedente de esta Corporación que reconoció la estabilidad laboral reforzada a madres cabeza de hogar[2].

Lo anterior, por cuanto está demostrado en la hoja de vida de la accionante que de ella dependen sus dos menores hijas y la satisfacción de las necesidades de su hogar, por lo que debe contemplarse esta situación para otorgarle el reconocimiento de la protección laboral reforzada. Respecto del daño y perjuicio moral refirió el apoderado de la demandante que, esta Corporación ha precisado que puede existir daño a la vida cuando se está en presencia de una actividad que afecta el patrimonio de las personas y de su núcleo familiar, lo cual se evidencia en el presente caso por la pérdida del empleo, ya que la actora ha visto gravemente afectado su entorno familiar al no contar con una fuente de ingresos para el sostenimiento propio y de sus menores hijas, circunstancia que las llenan de zozobra ante las deudas económicas adquiridas. 2.

Contestación de la demanda A través de su apoderado judicial, la entidad demandada aceptó como ciertos los hechos de la demanda mientras que se opuso a las pretensiones de nulidad del acto acusado, al considerar que no se estructuran los presupuestos legales ni fácticos necesarios para su prosperidad, por lo que solicitó fueran negadas las súplicas de la demanda[3].

Advirtió que la decisión cuestionada fue adoptada en virtud del marco legal señalado en los artículos 125 y 278 de la Constitución Política, en los artículos 158 numeral 3º, 165 y 182 numeral 2º del Decreto Ley 262 de 2000, normas que establecen en cabeza del Procurador General de la Nación la facultad de remover los funcionarios de su dependencia, que el retiro definitivo del servicio de un servidor de la Procuraduría General de la Nación se produce por insubsistencia discrecional y, que el cargo de procurador judicial es un empleo de libre nombramiento y remoción. Señaló que en virtud de la naturaleza jurídica del cargo de Procurador Judicial, tanto la provisión como el retiro del mismo obedecen a decisiones discrecionales del nominador, en vista de que este empleo está concebido como un agente directo del Procurador General de la Nación, que se justifica en razón del grado de confianza y de la inmediación del vínculo funcional que debe existir.

Indicó que en ninguna de las disposiciones constitucionales invocadas como vulneradas, se estableció el derecho perpetuo de un servidor público a mantenerse en el cargo, pues a partir de 1991 lo que se pretende es el acceso a la Administración en igualdad de oportunidades para todas las personas, máxime cuando no se encuentra consagrado el derecho adquirido a permanecer indefinidamente en un empleo público.

Señaló que no se acreditó en el presente caso, que la accionante estuviera protegida por un fuero legal de estabilidad menos aún se acreditó que el acto fue expedido con un fin ajeno al interés del servicio público, por lo que dicha decisión está amparada con la presunción de legalidad, pues su expedición se fundamentó en la facultad discrecional otorgada a la Administración. Desestimó la causal de desviación de poder pues la accionante no acreditó esta causal de nulidad según el artículo 177 del CPC, aunado al hecho de que su cargo podía declararse insubsistente en cualquier momento, como quiera que no existe en el plenario ninguna prueba que acredite el desmejoramiento del servicio por parte de la demandada, por cuanto la hoja de vida de la demandante que califica como superior frente a la de la persona que la reemplazó, no es una condición que por sí sola resultara suficiente para enervar el ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción del nominador.

Advirtió la vocera de la Procuraduría General de la Nación que, la entidad en ningún momento desplegó conducta encaminada a causarle perjuicio alguno a la accionante que evidencie arbitrariedad, no se antepusieron razones de índole particular distintas a la noción del buen servicio y al ejercicio de la función administrativa. Respecto de la condición de madre cabeza de familia la delegada de la demandada afirmó que se encuentra acreditado en el expediente la calidad solvente que tiene la demandante, con fundamento en la declaración de bienes y rentas, aunado al hecho de que la entidad demandada no tuvo la oportunidad de enterarse de esta condición previa la expedición del acto de retiro, siendo su deber hacerle mediante declaración ante notario en virtud del artículo 1º de la Ley 1232 de 2008 que modificó el artículo 2º de la Ley 82 de 1993.

Finalmente respecto de los perjuicios morales reclamados, acotó que al igual que los materiales deben estar acreditados y que en el presente caso no lo están. Propuso las siguientes excepciones: legalidad del acto demandado, cobro de lo no debido y, falta de causa para demandar. 3. Fallo de la primera instancia Mediante sentencia de fecha 12 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada y negó las pretensiones de la demanda[4].

En cuanto a las excepciones propuestas, consideró la primera instancia que se tratan de afirmaciones que pueden tener sustento jurídico pero que no constituyen parte integrante de una excepción que inhiban a la Sala para proferir sentencia de mérito, por lo que serían decididas de fondo con la sentencia. Respecto de la naturaleza del cargo desempeñado por la demandante, adujo que no cabe duda que se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción. 3.1.

En cuanto al primer cargo de nulidad relativo al supuesto uso indebido de la facultad discrecional y desviación de poder, el a quo advirtió que ha sido prolífica la jurisprudencia en expresar que las calidades profesionales y laborales para el ejercicio del cargo, no otorgan por sí solas prerrogativa de permanencia en el mismo, puesto que corresponde al deber de todo funcionario cumplir a cabalidad sus funciones, de tal manera que se deben mirar otras circunstancias como el nivel de confianza, la identidad de los nuevos propósitos de la Administración o la búsqueda de nuevos objetivos institucionales que aconsejen el retiro, haciendo uso de una facultad discrecional.

Indicó que no basta con afirmar que la accionante contaba con meritorias calidades laborales y profesionales, sino que era deber demostrar que el acto de naturaleza discrecional no fue expedido para mejorar el servicio público, por lo que es obligación probar los motivos distintos a la buena marcha de la Administración que determinaron la insubsistencia. La primera instancia le dio valor a la prueba documental consignada en los memorandos Nº 02, 03, 013 y 036 emitidos por la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios mediante los cuales destacaron las calidades profesionales en el desempeño del cargo por parte de la accionante, así mismo apreció el valor del testimonio rendido por la declarante doctora Claudia Serrano Evers quien afirmó que el rendimiento laboral de la actora era de un alto nivel, así como las declaraciones de los testigos Jairo Alonso Mesa Asesor del Ministro de Agricultura y Ángel Alberto García Vicepresidente de la División de Hidrocarburos y Exploración Mineral de la Drummond Ltda., quienes coincidieron en afirmar que algunos temas como el de la población desplazada y el proceso de adquisición de compras de parcelas, se habían visto entorpecidos luego del retiro de la actora.

En todo caso apreció que lo que indica la afirmación del testigo Jairo Alonso Mesa, es que existió un cambio de estilo en el ejercicio de la función de acompañamiento de la Procuraduría, pero que tal afirmación no necesariamente indica el desmejoramiento del servicio. Igual sucede con la declaración del señor Ángel Alberto García, quien en su condición de Vicepresidente de la Drummond Ltda, dio cuenta de que sí existió una disminución en el proceso de compras de parcelas del proyecto Mechoacán, pero a juicio de la primera instancia, esta afirmación no otorgó detalles del asunto que dieran claridad al juzgador, como quiera que el papel del órgano de control es de acompañamiento en virtud de la ley.

En todo caso advirtió que no se pude evaluar el desmejoramiento del servicio, con el solo acompañamiento de un proceso administrativo, sin tener en cuenta las demás labores que debía cumplir la Procuraduría Judicial Agraria entre ellas, las de control de gestión en el área ambiental, así como actividades de carácter disciplinario en relación con la protección y preservación del medio ambiente.

Por otra parte, manifestó luego de revisado el expediente, que no aparecen informes de reparto de los procesos que tramitaba la accionante y el estado en el que se encontraban una vez fue declarado insubsistente su nombramiento, de allí que no exista parámetro de comparación sobre la eficiencia de la actora respecto de la doctora Piedad Zúñiga quien la reemplazó, con el fin de acreditar la desmejora del servicio.

Estadística Año 2007 Intervención Judicial Ambiental: (fl. 628 y 630) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |66 |19 |11 |94 | |129 |24 |5 |22 | Intervención Judicial Agraria: (fl. 632 y 634) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |16 |8 |16 |291 | |19 |8 |19 |97 | Intervención Administrativa Ambiental: (fl. 636 y 638) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |164 |18 |12 |628 | |131 |14 |17 |888 | Intervención Administrativa Agraria: (fl. 640 y 642) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |1579 |26 |5 |835 | |675 |19 |12 |2538 | Función Preventiva Ambiental: (fl. 644 y 646) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |761 |30 |1 |0 | |841 |(no se |1 |0 | | |registra) | | | Función Preventiva Agraria: (fl. 648 y 650) |CANTIDAD DE |PUNTOS |RANKING |DIFERENCIA DE | |ACTUACIONES | | |ACUMULACIÒN CON EL | | | | |PUESTO 1º | |59 |13 |16 |678 | |111 |14 |14 |384 | El a quo con fundamento en los anteriores cuadros comparativos de la gestión desempeñada por la demandante años 2006-2007 según los informes estadísticos aportados al proceso concluyó la Doctora Osorio Madiedo cumplió una labor satisfactoria, sin que ello implique niveles excepcionales de desempeño, pues en el año 2006 obtuvo el puesto 14 entre 27 funcionarios y, en el año 2007 el puesto 8º entre el mismo número de procuradores judiciales, datos que en todo caso serían útiles si se compararan con la calificación obtenida por la funcionaria que reemplazó a la actora, dato con el que no se cuenta, por lo que la calificación queda en el ámbito del cumplimiento del deber de lo que la sociedad espera de todo servidor público.

En cuanto al análisis del desempeño durante los años 2008-2009 señaló la primera instancia que los informes estadísticos indican de forma general las actuaciones surtidas en materia ambiental y agraria por los respetivos procuradores judiciales, pero los resultados se arrojan indistintos de quien los ejecutó, circunstancias que impide valorar el trabajo de la accionante.

Otra de las pruebas valoradas por la primera instancia, fue el informe rendido por el Procurador General de la Nación, mediante el cual absolvió varias preguntas efectuadas por el apoderado de la demandante, al responder que ejercicio su facultad discrecional y, que el reemplazo de la doctora Osorio Madiedo, cumplió con los requisitos académicos y de experiencia para ser nombrada en su reemplazo.

No obstante, el a quo advirtió que no obra en el expediente copia de los títulos profesionales ni las respectivas certificaciones de experiencia de la señora Zuñiga Quintero nombrada en reemplazo de la actora, lo que impide corroborar si cumple o no con los requisitos exigidos para desempeñar el cargo de Procuradora Ambiental y Agraria, carga probatoria que debió cumplir la parte demandante.

Dado lo anteriormente expuesto, en el sentir del fallador de primera instancia, al no existir material probatorio que permita determinar que la insubsistencia del nombramiento de la accionante se produjo por razones ajenas al buen servicio público, el cargo propuesto no tiene vocación de prosperidad. 3.2. En cuanto al segundo cargo el relativo al desconocimiento del derecho de audiencia o defensa – falta de motivación del acto administrativo acusado, tampoco fue acogido por la primera instancia al considerar, que de acuerdo con el régimen jurídico aplicable a los empleados de libre nombramiento y remoción, el acto de declaratoria de insubsistencia no requiere de motivación expresa, razón por la cual la situación en que se encuentran los empleados que gozan de fuero de relativa estabilidad laboral, no es igual a la de los funcionarios de libre y remoción como es el caso de la demandante, pues respecto de estos se predica un grado de confianza que no se requiere de aquellos.

Advirtió en todo caso, que por tratarse de una presunción legal que el retiro del servicio se produjo para mejorar el buen servicio público, aquella es susceptible de ser desvirtuada presentando las pruebas que la acrediten, presunción que surge del principio de legalidad que no logró ser desvirtuado por la parte actora con las pruebas arrimadas al expediente. 3.3 Respecto del cargo relativo al desconocimiento de la condición de la accionante como madre cabeza de familia, fue igualmente desestimado por el a quo con fundamento en el concepto de madre cabeza de familia en los términos del artículo 2° de la Ley 82 de 1993[5], condición que encuentra su amparo y fundamento normativo en el artículo 43 de la Carta Política que impone al Estado el deber de apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia.

Igualmente el Tribunal de primera instancia, se apoyó en los fundamentos normativos consignados en el artículo 12 de la Ley 790 de 2003[6] reglamentado por el artículo 12 del Decreto Nacional 190 de 2003, para afirmar que la condición de madre cabeza de familia no se deduce exclusivamente de tener a cargo la dirección del hogar, tal y como así lo señaló la Corte Constitucional mediante sentencia de unificación SU 388 del 13 de abril de 2005.

A juicio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que la accionante fuera protegida por la condición que reclama, debió encontrarse la entidad en un proceso liquidatorio situación que no aconteció en el sub judice, motivo por el cual este cargo también fue desestimado. Finalmente, en lo que atañe a los perjuicios morales reclamados por la accionante porque la pérdida del empleo afectó gravemente a la actora y su entorno familiar al no contar con una fuente de ingresos para su sostenimiento y el de sus hijas menores de edad, advirtió que como no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, no es dable analizar las consecuencias que produjo la declaratoria de insubsistencia. 4.

Fundamentación del Recurso de Apelación En un extenso escrito, el apoderado de la parte actora esgrimió las razones de oposición frente al fallo impugnado, siendo resumidas en las siguientes[7]: en cuanto a la facultad discrecional del nominador, advirtió que no existe en el plenario prueba que indique cuáles eran los nuevos propósitos de la Administración, pues si bien es cierto el acto de desvinculación se presume legal, lo cierto es que ello no significa que la demandada se hubiera liberado de la carga que le asistía de demostrar tales propósitos nuevos o institucionales que hacía necesario el retiro de la actora.

En cuanto a las pruebas que acreditan que el acto acusado no se expidió para mejorar el servicio, señaló que se encuentran en los testimonios del doctor Jairo Alonso Mesa cuya interpretación dada por el a quo a la afirmación según la cual “…hubo un cambio de estilo en el ejercicio de la función de acompañamiento…”, desconoce el preámbulo y el artículo 2° de la Carta Política sobre los fines esenciales del Estado.

Señaló que según la declaración del doctor Jairo Mesa, sí existió improvisación en la designación de la doctora Piedad Amparo Zúñiga nombrada en reemplazo de la demandante y por ende desmejoramiento del servicio, para lo cual citó un aparte de su declaración, de allí que en criterio del apelante, el a quo al afirmar “seguramente se pasó a un papel más corrector y sancionador, o que no deviene necesariamente en desmejoramiento del servicio”, efectuó una suposición “sin que exista habilitación legal para que el operador judicial de primera instancia apruebe el actuar del demandado a partir de conjeturas para cubrir bajo el ropaje de la discrecionalidad la falta de motivos claros y la ausencia de mejoramiento del servicio y colocar este proceder a salvo del efectivo control judicial”.

Reiteró que en el caso de la actora no se hizo un ejercicio adecuado de la facultad discrecional, pues no obedeció a límites justos y ponderados ni mucho menos en procura de la satisfacción del interés general, al carecer de justificación que se prive a la Procuraduría General de la Nación de una funcionaria de excelentes calidades personales y laborales, para nombrar en su reemplazo a una persona que carece de conocimiento en el derecho agrario y ambiental.

Acerca del desmejoramiento del servicio público, indicó que el designado reemplazo de la accionante disminuyó la gestión de la Procuraduría ya que ha dejado de atender los temas a su cargo y no se le han asignado asuntos de trascendencia social y de real importancia jurídica, tal y como lo acreditaron las declaraciones de los testigos Jairo Mesa y Ángel Alberto García. Afirmó que desde el retiro de la demandante en el año 2009 hasta la fecha de los testimonios recepcionados, la Procuraduría General de la Nación no ha adelantado ningún trámite al respecto, correspondiéndole a la doctora Piedad Zúñiga hacerlo.

Censuró la falta de imparcialidad de la decisión del a quo al afirmar –según la declaración del señor Ángel Alberto García- que no le quedaba claro cuál era el papel de la Procuraduría en el trámite de acompañamiento, por cuanto lo que pretende es justificar la decisión de la entidad demandada. Insistió en el hecho de que el ejercicio de la facultad discrecional no fue proporcional a los hechos que le sirvieron de causa, pues desconoció la función especial que cumplen los procuradores judiciales agrarios y, porque se designó a una funcionaria que carecía de la formación para ejercer el cargo.

Otros argumentos de la apelación: calificó como indicio directo de desviación de poder, las respuestas dadas por el Procurador General de la Nación en el informe juramentado que rindió al responder el cuestionario previamente elaborado por la parte actora, en el que atendió las distintas preguntas relacionadas con las causas del retiro de la demandante, por cuanto según el material probatorio, la demandante tenía mejor perfil profesional y mejor formación académica frente a quien la reemplazó y frente a quienes permanecieron en el servicio.

Para estos efectos controvirtió cada una de las respuestas dadas por el alto funcionario. Indicó que existió desmejoramiento en la prestación del servicio, dada la posterior insubsistencia de la doctora Piedada Zúñiga designada en reemplazo de la actora, tal y como lo reconoció el Procurador General de la Nación debido a su “pobre rendimiento”, por lo que la presunción de legalidad del acto acusado quedó desvirtuada, al no acreditarse el mejoramiento en la prestación del servicio.

El apelante advirtió que las estadísticas con fundamento en las cuales el a quo afirmó que el desempeño laboral de la actora si bien es cierto era bueno no era el mejor de la entidad, se apoyó en informes aportados por la demandada que están en contradicción con las que aportó la parte actora, cuyas estadísticas difieren. Con fundamento en cuadros comparativos, la apelante reiteró de acuerdo con los índices de actividad del desempeño laboral de la actora, que su rendimiento fue muy por encima que el de sus compañeros procuradores judiciales ratificados en sus cargos por los vínculos familiares por ser hijo de un magistrado de la Corte Constitucional o de índole político como ser hermano de un líder político, quienes tenían un rendimiento laboral inferior al de la actora lo que traduce que para mantenerse en el servicio, prevalecen factores tales como el de conveniencia política y el parentesco, lo que se traduce en desviación de poder.

Indicó que el acto acusado es ilegal por cuanto infringió las normas en que debería fundarse como es el artículo 209 de la Carta Política, que establece el deber ser del ejercicio de la función administrativa por lo que se carece de toda justificación, el que se hubiera designado a una persona sin experiencia en temas ambientales y agrarios por el simple hecho del grado de confianza que la Procuraduría General de la Nación le quiere conferir, y que ante el pobre desempeño fue declarada insubsistente, hecho reconocido por el mismo Procurador en la respuesta al cuestionario de la parte actora.

El apelante cuestionó la consideración efectuada por el a quo, en el sentido de que se carecía de la prueba relativa a la verificación de los requisitos para acceder al cargo por parte de la designada en reemplazo de la demandante, por cuanto el Tribunal de primera instancia permitió que la entidad demandada remitiera al proceso los extractos de las hojas de vida requeridas, proceder que configura lo que se denomina vía de hecho por consecuencia según la Corte Constitucional[8].

Lo anterior, por cuanto es la misma entidad demandada la que posee la totalidad de la información solicitada y quien a su arbitrio decidió solo enviar lo que a ella le convenía parar crear un manto de duda sobre la ausencia probatoria, proceder que se denominada vía de hecho por consecuencia, aspecto que está ligado con otro principio como lo es el de la carga dinámica de la prueba.

El apelante pidió la práctica de pruebas en segunda instancia relacionadas con la remisión en su integridad y no de las piezas fragmentadas de las hojas de vida de la doctora Piedad Amparo Zúñiga y el índice de gestión durante el breve lapso de tiempo en que laboró en la Procuraduría General de la Nación, con el fin de acreditar el uso indebido de la facultad discrecional.

Insistió en la vulneración del derecho de audiencia o de defensa por no motivar el acto de insubsistencia, pues carece de lógica que se aduzca como argumento para el retiro de la demandante que se pretendía el mejoramiento del servicio, sin haberse acreditado cuáles eran los hechos que darían lugar a la búsqueda de un mejoramiento en el actuar de la Procuraduría, para luego pretender justificar sin ningún sustento el ejercicio de una facultad que fue omnipotente.

Afirmó el apelante que si para el a quo el acto de retiro de un funcionario de libre nombramiento y remoción no exige motivación alguna, ello no puede avalar la perversa práctica de vulnerar los derechos fundamentales de las personas, que en el presente caso se evidencia por el hecho de que la actora se le causó un agravio injustificado, toda vez que con la decisión adoptada de retirarla del servicio, no se buscó el mejoramiento del mismo pues los resultados de su gestión y el excelente cumplimiento de sus metas, fueron muy superiores a las de sus compañeros.

Respecto del grado de confianza indicó que no existe protección especial derivada de este factor, ya que este criterio subjetivo no es habilitante para el ejercicio de los cargos y en especial en ejercicio de la función administrativa. Respecto del desconocimiento de la condición de madre cabeza de familia, adujo que la primera instancia afirmó que la entidad demandada no se encontraba en un proceso de liquidación, pero lo cierto es que con su actuar se le desconoció otra garantía constitucional y legal a la accionante como lo es su condición de madre cabeza de familia que debió haber sido evaluada dicha situación y no simplemente fija un criterio abstracto de discrecionalidad para la continuidad o no en el servicio, pues de la funcionaria dependen sus hijas menores.

Señaló, que tanto en la contestación de la demanda como en la respuesta juramentada del Procurador General de la Nación, advirtieron que desconocían tal situación olvidando los mecanismos que la actora empleó al momento de la notificación de la decisión de retiro, con los que pretendía la reconsideración de la misma, cuando lo cierto es que en la hoja de vida de la demandante, se encuentra demostrado que de ella dependen sus dos menores hijas y la satisfacción de las necesidades de su hogar, aunado a que se cuenta con la declaración del señor Luis Arnaldo Camacho Orjuela que acredita la condición especial de la demandante.

Finalmente respecto del daño y perjuicio moral, la apelante adujo que según la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, puede existir daño a la vida de relación cuando se está en presencia de una actividad que afecta el patrimonio de las personas y de su núcleo familiar, tal y como acontece en el presente caso, debido a la pérdida del empleo de la accionante hecho que afectó gravemente su entorno familiar al no contar con una fuente de ingresos. 5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público: El apoderado de la parte demandante en escrito de alegatos de conclusión, solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, al reiterar in extenso los argumentos esgrimidos tanto en la demanda como en el recurso de apelación sobre: uso indebido de la facultad discrecional y desviación de poder del nominador con fundamento: i) en la prueba testimonial que acredita el desmejoramiento del servicio; ii) así como en el informe juramentado rendido por el Procurador General de la Nación al que le dio el valor de indicio directo de desviación de poder; iii) valor probatorio que se le dio a las pruebas estadísticas de los informes de gestión que son distintas a las estadísticas presentadas con la demanda y, iv) a la ausencia de pruebas respecto del perfil profesional de la demandante.

Nuevamente reiteró el cargo relativo al desconocimiento del derecho de audiencia por no estar motivado el acto de retiro y la falta de ponderación respecto de la condición de madre cabeza de hogar que detenta la accionante, así como la configuración de los perjuicios morales.[9] Por su parte, la entidad demandada también descorrió el término de alegatos de conclusión en segunda instancia, mediante escrito en el que solicitó la confirmación del fallo impugnado[10].

El Ministerio Público a pesar de haber solicitado traslado especial no presentó concepto, según lo certificó constancia secretarial del 12 de abril de 2016[11] II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[12], vigente para la fecha de la actuación contenciosa, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, disposición derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, que ahora establece la competencia de esta Corporación en sede de segunda instancia, en el artículo 150 ídem[13].

Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del 12 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda para en su lugar declarar la nulidad del Decreto 1352 del 1º de julio de 2009 “Por medio del cual se declara insubsistente un nombramiento” proferido por la Procuradora General de la Nación (E).

Para el efecto, se establecerá si el acto acusado fue la expresión del uso indebido de la facultad discrecional del nominador, por lo que se encuentra viciado de desviación de poder en la medida en que no tuvo como fin el mejoramiento del servicio; determinar si se le vulneró el derecho de audiencia a la accionante por la falta de motivación del acto de retiro y, si se le desconoció la condición de madre cabeza de familia.

Con el fin de desatar los problemas jurídicos propuestos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Naturaleza jurídica del cargo de Procurador Judicial Ambiental y Agrario; 2.2. Alcance de la facultad discrecional del nominador en tratándose de cargos de libre nombramiento y remoción; 2.3. Marco normativo del concepto de madre cabeza familia; 2.4.

Hechos probados y 2.5. Caso concreto. 2.1. Naturaleza jurídica del cargo de Procurador Judicial Ambiental y Agrario Sin perjuicio de no haber sido objeto de cuestionamiento este aspecto, se considera necesario tener presente la naturaleza jurídica del cargo del cual fue desvinculada la accionante de la Procuraduría General de la Nación, en virtud del cambio en la naturaleza jurídica del empleo de Procurador Judicial que a partir del año 2013 tiene este cargo, en virtud del aporte jurisprudencial de la Corte Constitucional.

En primer término, se debe partir del supuesto normativo de carácter superior consignado en el artículo 125 de la Carta Política que prevé: “Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.

PARÁGRAFO. Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”. A nivel institucional el Decreto 262 de 2000 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”, en el artículo 182 dispone: “ARTICULO 182.

CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos, de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se clasifican así: 1) De carrera 2) De libre nombramiento y remoción Los empleos de la Procuraduría General de la Nación son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción. Los empleos de libre nombramiento y remoción son: - Viceprocurador General - Secretario General - Tesorero - Procurador Auxiliar - Director - Jefe de la División Administrativa y Financiera del Instituto de Estudios del Ministerio Público - Procurador Delegado - Procurador Judicial - Asesor del Despacho del Procurador - Asesor del Despacho del Viceprocurador - Veedor - Secretario Privado - Procurador Regional - Procurador Distrital - Procurador Provincial - Jefe de Oficina - Jefe de la División de Seguridad - Agentes adscritos a la División de Seguridad y demás servidores cuyas funciones consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos, cualquiera sea la denominación del empleo. 3.

De período fijo: Procurador General de la Nación. ( )” Esta expresión “Procurador Judicial”, consignada en el numeral 2º del artículo 182 del Decreto 262 de 2000 fue inicialmente declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-146 del 7 de febrero de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, al efectuar las siguientes consideraciones: “Como ya se analizó, el cargo que expone el actor es de tal generalidad, y dadas las remisiones que él hace a la sentencia C-031 de 1997, parecería que se refiriera más a los Procuradores Delegados que a los Procuradores Judiciales, no obstante ser éstos últimos los subrayados como la expresión demandada por el actor.

No obstante esta imprecisión, tal como se analizó, existe cosa juzgada constitucional al respecto. En efecto, igual que ocurre con los Procuradores Delegados, los Procuradores Judiciales son agentes directos del Procurador frente a los despachos judiciales ante los que actúan como Ministerio Público. Y la Corte examinó la dependencia directa de esta clase de empleados del Ministerio Público, al decidir sobre la constitucionalidad de normas que incluidas en la Ley 27 de 1992 y en la Ley 201 de 1995, en lo sustancial, es el mismo, como ya se recordó en esta sentencia. En consecuencia, por existir cosa juzgada constitucional, se declarará exequible la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2) del artículo 182 del Decreto 262 de 2000.” Como se observa, en aquella oportunidad se concibió el cargo de Procurador Judicial como un empleo de libre nombramiento y remoción, independiente del área o la autoridad judicial ante la cual actuaba y en la que se encontraba ubicado el funcionario designado para ocupar dicho cargo, dentro del órgano de control disciplinario.

Empero este supuesto cambió a partir del año 2013, cuando la Alta Corporación Judicial al efectuar un nuevo estudio de constitucionalidad del numeral 2º del artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000, mediante Sentencia C-101 del 28 de febrero de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo, declaró la inexequibilidad de la expresión “Procurador Judicial”, al encontrarla contraria al mandato superior consignado en el artículo 280 de la Constitución Política, al respecto señaló: “5.5.1.

La Corte declarará la inexequibilidad de la norma demandada, por vulneración del artículo 280 de la Constitución que ordena la equiparación en materia de “derechos” entre magistrados y jueces y los agentes del ministerio público que ejercen el cargo ante ellos, entendiendo esta Corte que entre los derechos a homologar se encuentra el ser considerado de carrera administrativa.

“5.5.2. Cabe distinguir que una es la carrera judicial administrada por el Consejo Superior de la Judicatura y otra la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación. Por ello, la incorporación que procede respecto de los “procuradores judiciales” es a la carrera propia de la Procuraduría General de la Nación. 5.5.3. En consecuencia, al declarar inexequible la expresión “procurador judicial”, contenida en el numeral 2) del artículo 182 del decreto ley 262 de 2000 -que los define como de libre nombramiento y remoción-, ordenará a la Procuraduría General de la Nación la convocación de un concurso público de méritos para la provisión de tales cargos, en un término no mayor de seis (6) meses, de acuerdo con las reglas y procedimientos que lo regulan.

(…) En relación con el artículo 280 de la Constitución, se consideró que no existe cosa juzgada, por cuanto ni en la citada sentencia ni en las allí mencionadas, se cotejó la disposición demandada frente al deber constitucional de equiparación de los agentes del ministerio público que ejercen ante jueces y magistrados con las autoridades judiciales ante quienes actúan, en materia de “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones”.

De acuerdo con el anterior precedente jurisprudencial, a partir del año 2013 varió la naturaleza del cargo de Procurador Judicial pasando de ser un empleado de libre nombramiento y remoción a ser un funcionario de carrera, pero de la carrera especial y propia de la Procuraduría General de la Nación. Como quiera que el Decreto 1352 –acto acusado- que declaró la insubsistencia del nombramiento de la accionante en el cargo de Procurador 25 Judicial II Agrario de Bogotá, fue expedido el 1º de julio de 2009 y la demanda fue presentada el 28 de enero de 2010[14], fechas en las que aún era considerado este cargo como de libre nombramiento y remoción, bajo esta óptica será desarrollado el presente control de legalidad y no, como si se tratara de un funcionario de carrera puesto que esta naturaleza se adquirió a partir del año 2013.

En similares términos lo dejó decantado el siguiente precedente de esta misma Subsección[15]: “De la lectura del artículo 182 del Decreto 262 de 2000 se establece que el cargo de Procurador 101 Judicial II Penal de Ibagué del cual fue declarado insubsistente el demandante mediante el Decreto 707 de 23 de marzo de 2011, proferido por la Procuraduría General de la Nación, es de libre nombramiento y remoción, por lo que la permanencia en él obedece al ejercicio de la facultad discrecional nominadora del Jefe del Ministerio Público.

Si bien la Corte Constitucional a través de la sentencia C-101 de 28 de febrero de 2013, declaró la inexequibilidad de la expresión Procurador Judicial, al considerar que dichos funcionarios deben ser vinculados mediante un concurso de méritos por ser un cargo de carrera administrativa, dicha providencia fue proferida con posterioridad a la expedición del acto administrativo demandado y de la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento que ocupa a la Sala, por lo que no resulta aplicable al caso concreto por cuanto los pronunciamientos del Alto Tribunal producen efectos jurídicos hacía futuro siempre que no los module, tal como aconteció en la mencionada providencia”. 2.2.

Alcance de la facultad discrecional del nominador en tratándose de cargos de libre nombramiento y remoción El marco legal con fundamento en el cual en su momento la Procuradora General de la Nación (E) expidió el acto administrativo demandado, se encuentra en el artículo 278 de la Constitución Política, que dispone: “ARTÍCULO 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 6.

Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia. (…)” A nivel interno de la Procuraduría General de la Nación, el Decreto Ley 262 de 2000 en el artículo 158 prevé: “Retiro del servicio. El retiro definitivo de un servidor de la Procuraduría General de la Nación, se produce por: (…) Insubsistencia discrecional.

(…)” Respecto de la definición de insubsistencia discrecional, ésta encuentra su fundamento legal en el artículo 165 del Decreto 262 de 2000, al señalar: “Es la decisión que se produce en ejercicio de la facultad discrecional del nominador para remover a un servidor de la entidad que ocupe un empleo de libre nombramiento y remoción. Contra la resolución que declara la insubsistencia del nombramiento no procede recurso alguno” Como quiera que según se vio en el acápite 2.1., el cargo de Procurador Judicial Agrario se consideraba en el año 2009 como un empleo de libre nombramiento y remoción, era el instrumento legal idóneo mediante el cual el representante legal del ente de control, podía declarar la insubsistencia del cargo que ocupaba la demandante.

De allí que acorde con el marco legal transcrito, la declaratoria de insubsistencia de un empleado de libre nombramiento y remoción está concebida en la Procuraduría General de la Nación, como una causal legal de retiro del servicio, que en todo caso al tratarse de una decisión “discrecional” deberá estar enmarcada en los presupuestos del artículo 36 del Decreto 01 de 1984 que establece: “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa” Por tanto, la facultad discrecional de la cual hizo uso la Procuradora General de la Nación (E) al declarar insubsistente el nombramiento de la demandante mediante el acto acusado, es la expresión de la libertad de que gozaba el nominador para seleccionar y retirar a sus más cercanos colaboradores, dada la importancia de las funciones que cumplen y en virtud del lazo de confianza exigido.

Sobre el particular, resulta oportuno el siguiente precedente de esta misma Subsección[16]: “En consecuencia, resulta razonable, que en aras del interés institucional, el nominador -en ejercicio de su potestad discrecional- pueda retirar del servicio a funcionarios de libre nombramiento y remoción para reacomodar su equipo de trabajo. Esa facultad discrecional para remover libremente a sus empleados otorgada a los nominadores implica un cierto margen de libertad, para decidir con qué funcionarios cumple mejor la administración los fines encomendados a la entidad a su cargo.” Recientemente esta misma Sala trazó la siguiente jurisprudencia, que dada su similitud con el sub lite, al tratarse de la desvinculación de quien ocupaba el cargo de Procurador 10 Judicial II de Familia de Cartagena, código 3PJ, grado EC, que ostenta el mismo nivel que el cargo de Procurador 25 Judicial II Agrario de Bogotá que ocupaba la demandante, resultan predicables sus argumentaciones para el caso sub lite.

Al respecto se dijo[17]: “La regla general en el ejercicio de la función administrativa lo constituye el ingreso mediante el sistema de la carrera administrativa, tal como lo ha previsto el artículo 125 de la Constitución Política. No obstante, hay eventos en los que la administración requiere cierta libertad para seleccionar y retirar a sus empleados en atención a la trascendencia de las funciones que desempeñan y el grado de confianza que se exige para ello.

En estos casos, ha sido prevista una excepción al sistema de la carrera administrativa para quienes sin haber superado las distintas etapas de un proceso de selección por méritos ingresan al servicio público a desempeñar empleos con funciones de conducción u orientación institucional, de las cuales como quedó visto, se requiere el más alto grado de confianza para su desempeño. Resulta razonable afirmar que quienes desempeñan este tipo de empleos no tengan que superar todas y cada una de las etapas que integran un proceso de selección por méritos toda vez que, se repite, el factor determinante en la provisión de estos cargos es la confianza que se predica directamente del ejercicio de las funciones de dirección u orientación institucional.

Sobre este particular, vale la pena señalar que es precisamente el grado de confianza que se exige para el desempeño de ese tipo de cargo lo que le permite al nominador disponer libremente su provisión y retiro, incluso sin que sea necesario expresar los motivos que lo llevan adoptar una u otra decisión. En otras palabras, a juicio de la Sala es claro que los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación, en la medida que la selección de este tipo de personal supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos estrictamente personales o de confianza.

Bajo tal entendido, la discrecionalidad en el régimen especial de la Procuraduría General de la Nación está prevista en el Decreto 262 de 2000 y está asignada a su nominador en el artículo 165 en concordancia con el artículo 158 numeral 3º ídem, que establece, entre otras, como causales de retiro, la insubsistencia discrecional” (negritas y subrayas nuestras) Por otra parte, ha sido prolífica la jurisprudencia en destacar que el acto de declaratoria de insubsistencia de un empleo de libre nombramiento y remoción no requiere de motivación, por cuanto se entiende que es la expresión de la voluntad discrecional del nominador que se presume legal pues fue adoptada en aras del buen servicio, de tal manera que le corresponderá a quien pretende desvirtuar dicha presunción, acreditar las razones que justifican la declaratoria de nulidad de tal decisión. 2.3.

Marco normativo del concepto de madre cabeza de familia: El artículo 43 de la Constitución Política dispone: “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación. Durante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada.

El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia.” Según el aparte transcrito el Constituyente de 1991 previó la figura de la mujer cabeza de familia, quien será sujeto de especial apoyo por parte del Estado, el cual se evidencia en la expedición de la Ley 82 del 3 de noviembre de 1993 "Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia", que en el artículo 2º definió esta condición en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2o.

Modificado por el art. 1, Ley 1232 de 2008. Para los efectos de la presente ley, entiéndase por "Mujer Cabeza de Familia", quien siendo soltera o casada, tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar.

PARÁGRAFO. Esta condición y la cesación de la misma, desde el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada por la mujer cabeza de familia de bajos ingresos ante notario, expresando las circunstancias básicas de su caso y sin que por este concepto se causen emolumentos notariales a su cargo.” (subrayas nuestras) Esta disposición legal fue objeto de revisión por la Corte Constitucional mediante sentencia C-034 del 27 de enero de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se dio alcance a la expresión soltera o casada, en los siguientes términos: “La expresión "siendo soltera o casada", contenida en el artículo 2º de la Ley 82 de 1993, para definir lo que ha de entenderse por "mujer cabeza de familia", es decir la que "tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u de otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar", no vulnera los artículos 13 y 43 de la Constitución Política, ni ninguna otra norma de la Carta, por cuanto de ninguna manera mengua la igualdad de las mujeres que se encuentran en la situación fáctica descrita por la ley para que sean tenidas como "cabeza de familia", ni existe tampoco la supuesta inexequibilidad del aparte acusado por omisión del legislador al no incluir en la definición legal en comento a las mujeres viudas o divorciadas, pues, como ya se vio, ellas no fueron excluidas de esa definición por el legislador, como tampoco queda excluida de la calidad de "mujer cabeza de familia", aquella que por su decisión, sin matrimonio, funda con un hombre una familia”.

Posteriormente, mediante la Ley 790 del 27 de diciembre de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, se les reconoció una especial protección a las madres cabeza de familia, al prever la siguiente situación fáctica: “ARTÍCULO 12.

PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.” Como se observa según el aparte normativo, a ciertas entidades públicas que adelantan programas de renovación les está prohibido retirar del servicio a las madres cabeza de familia que carezcan de alternativa económica.

La expresión “las madres” fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-044 de 27 de enero de 2004 M.P. Doctor Jaime Araujo Rentería de manera condicionada “( ) en el entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen'”.

El artículo 12 de la Ley 790 de 2002 fue reglamentada por el Decreto 190 del 30 de enero de 2003 "Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002", que en el artículo 1.3. estableció la definición de Madre cabeza de familia sin alternativa económica, así: “Mujer con hijos menores de 18 años de edad, biológicos o adoptivos, o hijos inválidos que dependan económicamente y de manera exclusiva de ellas, y cuyo ingreso familiar corresponde únicamente al salario que devenga del organismo o entidad pública a la cual se encuentra vinculada”.

A nivel jurisprudencial, de suma importancia resultan los aportes efectuados por la Corte Constitucional en la sentencia SU 388 de 13 de abril de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en la que trazó los presupuestos jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como Madre cabeza de familia, así: “La Corte advierte que no toda mujer puede ser considerada como madre cabeza de familia por el sólo hecho de que esté a su cargo la dirección del hogar.

En efecto, para tener dicha condición es presupuesto indispensable (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre;

(iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar.” 2.4.

Hechos probados Obran en el acopio probatorio allegado al voluminoso expediente, las siguientes pruebas, adicionales al Decreto 1352 de 1º de julio de 2009 acto administrativo objeto de nulidad[18]: 2.4.1. oficios fechados 14 de julio de 2009 suscritos por la doctora Osorio Madiedo dirigidos al doctor Alejandro Ordoñez Maldonado y a la doctora Martha Isabel Casteñeda Curvelo, en su condición de Procurador y Viceprocuradora General de la Nación, mediante los cuales solicitó la reconsideración de la decisión de insubsistencia de su cargo[19]. 2.4.2.

Oficio DP Nº 00774 de 10 agosto 2009 dirigido a la demandante por el Procurador General de la Nación, en el que le informó lo siguiente: “En atención a su solicitud de reconsiderar la decisión adoptada por medio del Decreto 1352 del 1 de julio de 2009, me permito manifestarle que los cargos de Procurador Judicial II son de libre nombramiento y remoción y que es una potestad del nominador determinar que personas debe ejercerlos, dado el alto grado de confiabilidad que en ellas se debe depositar (…)”.

(negritas fuera de texto) [20] 2.4.3. Oficio SG Nº 3051 del 9 de julio de 2009 dirigido a la accionante por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual le comunicó la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento como Procuradora 25 Judicial II Agrario de Bogotá, mediante Decreto 1352 de 1º de julio de 2009[21]. 2.4.4.

Informe del 15 de julio de 2009 dirigido al Procurador General de la Nación por la doctora Osorio Madiedo, mediante el cual hace entrega del despacho PJ25, es decir, de los asuntos que eran de su conocimiento, informe pormenorizado que contiene la gestión de actividades desempeñadas por la actora[22]. 2.4.5. copias de los memorandos 02, 036, 013 fechados 26 de enero de 2005, 28 de octubre de 2005 y 14 de julio de 2006 respectivamente, mediante los cuales la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios exalta la labor desempeñada por los procuradores judiciales a su cargo, entre ellos por la doctora Maciel Osorio[23]. 2.4.6.

Oficio del 10 de noviembre de 2005 mediante el cual la Directora del Instituto de Estudios del Ministerio Público, le agradeció a la demandante su participación como conferencista del seminario “Actualización y Profundización en Gestión Pública para Administradores de los Entes Territoriales”[24]. 2.4.7. Memorando 03 del 18 de abril de 2006 mediante el cual la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios exaltó la labor de la accionante por la elaboración del informe “Análisis a la ejecución de la reforma social agraria y a la gestión del Instituto Nacional de Desarrollo – INCODER-“[25]. 2.4.8. copia del oficio Nº 297 del 2 de abril de 2008 dirigido a varios de los Procuradores Judiciales del país entre ellos a la doctora Maciel Osorio por el doctor Edgardo José Maya Villazón Procurador General de la época, mediante el cual les reconoce su gestión y les agradece por los resultados obtenidos en el año 2007[26]. 2.4.9.

Memorando Nº 18 dirigido por la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios a los procuradores judiciales a su cargo, que contiene el informe estadístico del cuarto semestre de 2004[27]. 2.4.10. Estadísticas de varios procuradores judiciales a nivel nacional durante el año 2006, entre ellos, los procuradores Maciel María Osorio Madiedo, Juan Carlos Monroy Rosas, Lucelly Diez Bernal de Bogotá y Jorge Enrique Martínez Bautista [28] 2.4.11.

Informe de rendición de cuentas de las procuradurías judiciales ambientales y agrarias del segundo semestre de 2006 rendido en marzo de 2007 por la Procuradora Delegada[29]. 2.4.12. Informe de Gestión mediante reporte estadístico del segundo semestre de 2006 rendido por la accionante el 1º de marzo de 2007 a su superior la Procuradora Delegada[30];

Informe de reporte estadístico de gestión año 2007[31]; Informe de reporte estadístico de gestión año 2008[32]; Informe de reporte estadístico de gestión año 2009[33]. 2.4.13. Extractos de crédito de consumo expedido por el banco BBVA y extracto del banco Davivienda sobre CrediExpress a nombre de la doctora Osorio Madiedo, al mes de julio de 2009[34]. 2.4.14.

Oficio Nº SIAF 32958 del 16 de marzo de 2010 dirigido a la primera instancia por el Coordinador Grupo Hojas de Vida de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual informó: “…me permito informarle que en la Historia Laboral del doctor MACIEL OSORIO MADIEDO, no figuran antecedentes administrativos para la expedición del decreto 1352 de julio 1º de 2009, puesto que el mismo se produjo por la facultad discrecional que le asiste al nominador, en este caso al señor Procurador General de la Nación, en virtud a que el cargo es de libre nombramiento y remoción”.[35] 2.4.15.

Decreto número 1088 del 6 de junio de 2003 “Por medio del cual se hace un nombramiento”, expedido por el doctor Edgardo José Maya Villazón a través del cual nombró a Maciel María Osorio Madiedo, en el cargo de Procuradora 25 Judicial II Agraria de Bogotá, Código 3PJ, Grado EC.[36] Según esta prueba se acredita que la demandante desempeñó el cargo de Procuradora Judicial Agraria desde el mes de junio de 2003 hasta el 1º de julio de 2009, es decir, durante más de seis años y con dos administraciones distintas, toda vez que el Procurador General Alejandro Ordoñez Maldonado fue elegido el 11 de diciembre de 2008 para el periodo 2009-2011, según Gaceta Nº 208 del Congreso de la República. 2.4.16.

Auto práctica de pruebas del 8 de octubre de 2010 proferido por el despacho sustanciador del Tribunal de primera instancia, mediante el cual entre otras decretó las siguientes: i) consolidado del informe estadístico sobre la gestión de los procuradores ambientales y agrarios en el periodo 2005 a junio de 2009; ii) extracto de las hojas de vida de los doctore Maciel Osorio, Piedad Amparo Zúñiga, Juan Carlos Monroy, Carlos Arturo Serpa, Gabino Parra y Marlene Cortés Díaz; iii) copia de las felicitaciones a la demandante; iv) copia de las estadísticas elaboradas por el doctor Juan Carlos Monroy y v) fijó fecha para la recepción de testimonios de los señores Alberto García, Jairo Mesa, Luis Camacho y Claudia Serrano. Así mismo ordenó informe escrito bajo la gravedad del juramento al Procurador General de la Nación, previo cuestionario redactado por el apoderado de la parte actora[37].

Este auto fue reiterado mediante autos del 8 de octubre de 2010 y del 8 de julio de 2011. 2.4.17. Cuestionario del informe juramentado que deberá absolver el Procurador General de la Nación, según los artículos 199 y 207 del CPC, redactado por el apoderado de la parte demandante[38]. 2.4.18. Acta de Audiencia del 8 de marzo de 2011 en la cual se llevó a cabo la recepción de la declaración del señor Luis Arnaldo Camacho Orjuela[39].

El declarante en su condición de asesor contable y financiero de la demandante, afirmó acerca de las dificultades que está soportando la doctora Osorio Madiedo debido al retiro del servicio, adujo que tenía conocimiento que los ingresos provenían de su desempeño como empleada pública y que su sostenimiento y el de sus hijas, dependían de sus salarios de la Procuraduría General de la Nación. 2.4.19.

Oficio DP Nº 00274 del 4 de agosto de 2011 mediante el cual el Procurador General de la Nación doctor Alejandro Ordoñez Maldonado, respondió el cuestionario elaborado por la parte actora relativo a las razones por las cuales fue declarado insubsistente el cargo que desempeñaba la actora[40]. 2.4.20. Oficio SIAF Nª 119373 del 5 de agosto de 2011 mediante el cual el Coordinador del Grupo Hojas de Vida de la Procuraduría General de la Nación, remitió extractos de las hojas de vida de los procuradores judiciales agrarios, según el auto de pruebas del 8 de octubre de 2010, 8 de julio y 25 de julio de 2011.[41] 2.4.21.

Remisión de documentación relacionada con los informes estadísticos periodos 2005-2007 y mediciones del indicador strategos años 2008 y 2009, por parte de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios[42]. Esta documentación e informes coinciden con las pruebas documentales que fueron aportadas por la parte accionante en el libelo introductorio de la demanda. 2.4.22.

Acta de testimonio llevado a cabo el 5 de abril de 2013 rendido por el señor Jairo Alonso Mesa Guerra, declaración que rindió de los hechos que tuvo conocimiento cuando se desempeñó como Asesor del Ministro de Agricultura en el año 2007[43]. 2.4.23. Acta de testimonio del 5 de abril de 2013 rendido por el señor Ángel Alberto García Blanco, quien rindió declaración de los hechos que le constan en su condición de Vicepresidente de la División de Hidrocarburos y Exploración Mineral de la Drummond, durante los años 2006 y 2007[44]. 2.4.24.

Acta de testimonio del 3 de mayo de 2013 rendido por la señora Claudia Cristina Serrano Evers, en su condición de ex Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios durante los años 2007-2008[45]. 2.5. Caso concreto La Sala resolverá el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, quien interpuso la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo –Decreto Nº 1352 del 1º de julio de 2009-mediante el cual, fue declarado insubsistente su nombramiento en el cargo de Procurador 25 Judicial II Agrario que desempeñaba en esta ciudad, desde el mes de junio de 2003, es decir, durante más de seis años.

La acción interpuesta tuvo como cargos de nulidad en contra del acto administrativo acusado, los siguientes: i) uso indebido de la facultad discrecional – desviación de poder; ii) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa – falta de motivación de la declaración de insubsistencia y, iii) desconocimiento de la condición de madre cabeza de familia.

Ninguno de los anteriores cargos fueron acogidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo impugnado, al no declarar desvirtuada la legalidad del acto de retiro de la demandante, con fundamento en los siguientes fundamentos: la naturaleza del cargo que al ser de libre nombramiento y remoción, permitía al nominador ejercer su facultad discrecional y, porque analizado y valorado el material probatorio conformado por la prueba documental y testimonial, no se logró acreditar que la expedición del acto de insubsistencia no fue para el mejoramiento del servicio público.

Inconforme ante esta decisión, el apoderado de la doctora Maciel Osorio Madiedo en el recurso de apelación dirigió sus reproches en reiterar los tres cargos de nulidad, al considerar infundados los argumentos del a quo que negó las súplicas de la demanda. Así las cosas, procederá la Sala a resolver cada uno de los argumentos de discrepancia, de cara al voluminoso acopio probatorio relacionado en el acápite 2.4. hechos probados, valorados a la luz del marco legal y jurisprudencial que regula el retiro de un empleado de libre nombramiento y remoción, asunto ya dilucidado en los numerales 2.1. y 2.2. ut supra. 2.5.1.

En cuanto al uso indebido de la facultad discrecional por parte del nominador – desviación de poder: Observa la Sala que el argumento central de la apelación consiste en pretender demostrar, que la declaración de insubsistencia de la actora no tuvo como fundamento el buen servicio público, para lo cual en forma por demás insistente y reiterada pregona las excelsas condiciones laborales y profesionales demostradas por la doctora Osorio Madiedo a lo largo de su desempeño como Procuradora Judicial Agraria de Bogotá, hecho que no se desconoce.

Empero se le ha de recordar a la parte demandante que la anterior circunstancia per se no otorgaba status de inamovilidad en el cargo de Procurador Judicial, máxime en tratándose de un empleo que, para la fecha de expedición del acto acusado en el año 2009, ostentaba la naturaleza de libre nombramiento y remoción asunto que ya dilucidado en precedencia. Es este el aspecto medular del presente examen, el cual se circunscribe en analizar más allá de las razones del eficiente desempeño laboral de la demandante que se insiste no están en tela de juicio, si estas impedían que el nominador prescindiera de sus servicios, en ejercicio de una facultad legal de la cual era titular como la de declarar la insubsistencia discrecional de un servidor de la entidad, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 158 y el artículo 165 del Decreto Ley 262 de 2000, decisión que según se advierte de las probanzas recopiladas, tuvo como fundamento el factor subjetivo de la confianza.

Tan cierta es la anterior afirmación, que el mismo Procurador General de la Nación mediante Oficio DP Nº 00774 de 10 agosto 2009 dirigido a la demandante al responder la solicitud de reconsideración de la declaratoria de su insubsistencia, le informó lo siguiente: “En atención a su solicitud de reconsiderar la decisión adoptada por medio del Decreto 1352 del 1 de julio de 2009, me permito manifestarle que los cargos de Procurador Judicial II son de libre nombramiento y remoción y que es una potestad del nominador determinar que personas debe ejercerlos, dado el alto grado de confiabilidad que en ellas se debe depositar (…)”.(negrita fuera de texto) [46] Por tanto, mediante esta comunicación el nominador le indicó a la demandante que su retiro obedeció en primer lugar, a la potestad legal de la cual estaba investido en virtud de la naturaleza del cargo al ser de libre nombramiento y remoción y, en segundo término, debido al alto grado de confiabilidad que en dichos funcionarios la entidad y su nominador deben depositar.

En virtud de la anterior referencia, considera esta Sala que el presente asunto gira en torno a dilucidar si el nominador de la actora al adoptar la decisión de retirarla de la entidad, tenía prohibido tener en consideración el factor de la confianza depositada en sus más cercanos colaboradores o, si estaba restringida y limitada dicha potestad discrecional, por el satisfactorio rendimiento laboral de la actora.

En todo caso se ha de advertir, que en ningún momento esta instancia está desconociendo el límite y la razonabilidad al ejercicio de la facultad discrecional del nominador en tratándose de cargos de libre nombramiento y remoción, pero lo cierto es que tampoco se pueden desconocer otro tipo de factores que resultan innegables y que tienen incidencia al declarar la insubsistencia de un nombramiento, tal y como en el presente caso sucedió con el factor subjetivo de la confianza, según lo reconoció el propio nominador, lo cual no se traduce indefectiblemente en desmejoramiento del servicio, como lo alega la demandante.

Siendo así, esta Sala discrepa de la afirmación de la apelación según la cual no existe protección especial derivada de la confianza al considerar que este factor no es criterio subjetivo habilitante para el ejercicio de cargos públicos, como quiera que la jurisprudencia de esta Corporación sí ha considerado como válido este criterio para avalar decisiones como esta por parte de los nominadores de las entidades públicas, al momento de conformar sus equipos de trabajo.

Sobre este particular resulta ilustrativo el siguiente precedente de esta misma Subsección en el que se dijo[47]: “Es precisamente el grado de confianza que se exige para el desempeño de ese tipo de cargo lo que le permite al nominador disponer libremente su provisión y retiro, incluso sin que sea necesario expresar los motivos que lo llevan adoptar una u otra decisión. En otras palabras, a juicio de la Sala es claro que los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación, en la medida que la selección de este tipo de personal supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos estrictamente personales o de confianza.

(…). Así las cosas, los límites de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción están dados en que la decisión debe adecuarse a los fines de la norma, del Estado y de la función administrativa, y ser proporcional a los hechos que le sirven de causa” De tal manera que, si bien es cierto resulta loable mas no determinante el rendimiento laboral satisfactorio de la demandante en el desempeño de su labor como Procuradora Judicial Agraria, tal circunstancia no le otorgaba fuero de estabilidad laboral a la doctora Osorio Madiedo ni tampoco le coartaba la posibilidad al nominador, de apreciar otro tipo de factores como el de la empatía y confianza que le generaba como una de sus directas colaboradoras, argumento que no puede ser desconocido.

Repárese que la doctora Osorio Madiedo en junio del año 2003, fue designada por el Procurador General de la época para ocupar el cargo del cual fue desvincula, sin que mediara consideración distinta que el cumplimiento de los requisitos mínimos para ocupar el cargo relativos a la formación académica y a la experiencia laboral, pero sin vacilación alguna el factor de la confianza también fue determinante para su nombramiento.

Y es que no se puede perder de vista el contexto en el que se adoptó la decisión objeto de cuestionamiento, como quiera que el Procurador General de la Nación había sido recién posesionado el 1º de enero de 2009 como titular de este cargo y la insubsistencia de la actora data del 1° de julio de 2009, lo cual evidencia que estaba conformando su equipo de trabajo, por lo que le era legalmente válido escoger y seleccionar los funcionarios con quienes desempeñaría su objetivo misional.

En cuanto a este punto, es pertinente refutarle al apelante su inconformidad según la cual, no existe prueba que indique que la Procuraduría tenía nuevos propósitos institucionales que ameritaban el retiro de la actora, al cuestionar que esta entidad no acreditó cuáles eran esos nuevos proyectos a ejecutar, por cuanto esta Sala considera que la carga probatoria no la tenía la entidad demandada en cambio sí la accionante al pretender la nulidad del acto de su desvinculación laboral.

Aun así, las reglas de la experiencia indican que cada Administración en las distintas entidades públicas, trae consigo proyectos institucionales nuevos no siendo ajeno a ellos el de la renovación en las plantas de personal, cuidándose en todo caso de garantizar la estabilidad laboral de quienes gozan de la misma, prerrogativa que para el año 2009 estaba excluida para el cargo de Procurador Judicial II.

Sobre este aspecto resulta necesario tener en cuenta la respuesta dada por el Procurador General de la Nación en el informe juramentado N° 274 del 4 de agosto de 2011, en el que respondió así una de las preguntas del cuestionario elaborado por la parte actora[48]: “Pregunta 10. Las razones de ratificación o permanencia en el servicio de los doctores Juan Carlos Monroy Rosas, Carlos Arturo Serpa Uribe, Gabino Parra Hernández y Marlene Cortes Díaz están dadas a la clasificación legal que se le da al cargo de libre nombramiento y remoción (artículo 182 numeral 2° del Decreto Ley 262 de 2000) y a las facultades discrecionales tantas veces mencionadas en el presente escrito, contenidas en los artículos 278 numeral 6° de la Carta Política; 158 numeral 3° y 165 de la misma norma; además de ser personas de mi entera confianza.

En ese sentido la mejora en el servicio cuando se trata de eventuales retiros de funcionarios, como en el presente caso, se encuentra en la reorganización de los equipos de trabajo de la entidad a nivel nacional, el reforzamiento de algunas áreas y la priorización de políticas institucionales” (negritas fuera de texto) De acuerdo con la anterior transcripción, se consolida la tesis según la cual en el presente caso la determinación de declarar la insubsistencia del cargo ocupado por la actora, obedeció al factor de la confianza, en vista de que para el año 2009 se estaba conformando el equipo de trabajo en el ente de control disciplinario, por lo que el nominador ejercitó una facultad discrecional que lejos está de constituirse en indicio directo de desviación de poder, como lo cuestionó tajantemente el impugnante.

Y es que no se puede desconocer, el estrecho vínculo que tiene el cargo de Procurador Judicial y su nominador el Procurador General de la Nación, teniendo en cuenta el ejercicio de la función misional que cumple al exterior de la entidad, como quiera que el Procurador Judicial es un agente del Ministerio Público que actúa como representante del Procurador General ante los distintos despachos judiciales y autoridades administrativas agrarias y ambientales, en virtud del artículo 277 numerales 4° y 7° de la Constitución Política que señalan:

ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. (…) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.” Por otra parte, tanto en la demanda como en la apelación, la parte actora ha pregonado el desmejoramiento del servicio con fundamento en el factor del excelente rendimiento laboral de la doctora Osorio Madiedo, dado el mejor perfil para desempeñar el cargo que tenía respecto de la funcionaria designada en su reemplazo y frente a sus demás compañeros de trabajo ratificados en sus cargos, para lo cual centró sus argumentos de inconformidad en las estadísticas de la gestión por ella desempeñada.

Es así como afirmó, que el reemplazo de la demandante doctora Piedad Zúñiga disminuyó la gestión de la Procuraduría, pues dejó de atender temas a su cargo y que no le habían asignado asuntos de trascendencia social y de importancia jurídica como si los asumió la demandante quien tenía a su cargo entre otros emblemáticos casos, el de la problemática del rio Bogotá. La Sala respeta estas expresiones de inconformidad, pero no las comparte por las siguientes razones.

No fueron desvirtuadas por la actora en la apelación, las conclusiones de la primera instancia según las cuales: i) no aparecen informes de reparto de los procesos que tramitaba la accionante, por lo que no existe parámetro de comparación sobre la eficiencia de la gestión de la actora respecto de la funcionaria nombrada en su reemplazo; ii) durante el periodo 2006-2007 la doctora Osorio Madiedo obtuvo un total de 89 puntos ubicándose en el puesto 8° entre 27 procuradores judiciales, en el año 2007 ocupó el puesto 8° entre el mismo número de funcionarios y, para el periodo 2008-2009 los informes estadísticos fueron en términos generales respecto de las actuaciones en materia ambiental y agraria pero no a título personal por cada procurador judicial.

Ninguna de las anteriores consideraciones del a quo con fundamento en las cuales desestimó la desviación de poder por desmejoramiento del servicio, fue controvertida por la impugnante, en cambio sí se acreditó que, si bien es cierto la doctora Osorio Madiedo a lo largo de su desempeño laboral se caracterizó por un satisfactorio rendimiento -que se espera de todo servidor público-, no fue excepcional en términos de excelencia como lo pregona insistentemente.

Incluso llama la atención el reproche de la apelante, en el sentido de que la doctora Piedad Zúñiga disminuyó la gestión de la Procuraduría al dejar de atender temas que tenía a su cargo y que eran de trascendencia social y de importancia jurídica como el de la problemática del rio Bogotá, por cuanto el Procurador General en el informe juramentado sobre el particular afirmó lo siguiente[49]: “(…) la doctora PIEDAD AMPARO en su calidad de Procuradora Judicial Ambiental y Agraria PJ 25, asumió todos y cada uno de los asuntos a cargo de la demandante, tal y como se constata en el acta de entrega del 8 de agosto de 2009” En efecto, esta instancia verificó el acta de entrega que realizó la demandante al doctor Alejandro Rueda Serbousek el día 15 de julio de 2009 (visible a folios 17-33 Cuaderno Principal 1) -mientras se posesionaba su reemplazo doctora PIEDAD AMPARO ZÚÑIGA el 8 de agosto de 2009-, quien recibió esta misma carga laboral, pero lo cierto en que no figura en dicha acta de entrega, que la accionante tuviera a su cargo el tema de la problemática por la descontaminación del Río Bogotá como lo reprochó la parte actora.

Pasando a otro punto de la apelación, el relativo al cuestionamiento según el cual la facultad discrecional del nominador al retirar del cargo a la actora no fue proporcional, pues desconoció la función particular y el conocimiento en temas agrarios y ambientales que deben tener los procuradores judiciales y, porque se designó a quien carecía del perfil académico y trayectoria laboral para desempeñar el cargo, considera esta Sala que parte de un presupuesto equivocado, por cuanto legalmente para acceder a dicho cargo, no se requiere de experiencia relacionada o a fin exclusivamente con temas agrarios o ambientales como lo reclama la demandante.

Lo anterior, como quiera que según el Manual de Funciones de la Procuraduría General de la Nación consignado en la Resolución 450 del 12 de diciembre de 2000 “Por la cual se adopta el Manual de Funciones y Requisitos específicos de los empleos de la Planta de Personal de la Procuraduría General de la Nación”, en la descripción del empleo PROCURADOR JUDICIAL ANTE LAS AUTORIDADES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS EN ASUNTOS AGRARIOS CÓDIGO Y GRADO: 3PJ EC, dispuso: II.

REQUISITOS Los establecidos en la ley para los jueces y magistrados ante quienes actúan. A pesar de que la Procuraduría General de la Nación tiene la naturaleza de un órgano de control independiente y no forma parte de la rama judicial del poder público, resulta necesario partir del supuesto normativo del artículo 180 de la Carta Política que prevé: “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.” En el caso del empleo de Procurador Judicial II, se tiene claridad que actúan ante los tribunales superiores de distrito judicial y los tribunales administrativos a nivel nacional, por lo que resultan aplicables los artículos 127 y 128 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la Administración de Justicia, que establecen lo siguiente: “ARTÍCULO 127.

REQUISITOS GENERALES PARA EL DESEMPEÑO DE CARGOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL. Para ejercer cargos de Magistrado de Tribunal, Juez de la República o Fiscal, se requieren las siguientes calidades y requisitos generales: 1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio y estar en pleno goce de sus derechos civiles; 2. Tener título de abogado expedido o revalidado conforme a ley, salvo el caso de los Jueces de Paz; y, 3.

No estar incurso en causal de inhabilidad o incompatibilidad.

ARTÍCULO 128. REQUISITOS ADICIONALES PARA EL DESEMPEÑO DE CARGOS DE FUNCIONARIOS EN LA RAMA JUDICIAL. Para ejercer los cargos de funcionario de la Rama Judicial deben reunirse los siguientes requisitos adicionales, además de los que establezca la ley: (…) 3. Para el cargo de Magistrado de Tribunal: tener experiencia profesional por lapso no inferior a ocho años.

PARÁGRAFO 1 o. La experiencia de que trata el presente artículo, deberá ser adquirida con posterioridad a la obtención del título de abogado en actividades jurídicas ya sea de manera independiente o en cargos públicos o privados o en el ejercicio de la función judicial. En todo caso, para estos efectos computará como experiencia profesional la actividad como empleado judicial que se realice con posterioridad a la obtención del título de abogado.” (subrayas fuera de texto) Así las cosas, los requisitos para ocupar el cargo de Procurador Judicial son: académico ostentar título profesional de Abogado y de experiencia laboral contar con ocho (8) años a partir de la obtención del título profesional, pero lo cierto es que en ninguna disposición normativa se exige que dicha experiencia deba estar relacionada con temas exclusivos de la jurisdicción ante la cual actúa el Procurador Judicial, en este caso, en temas ambientales y agrarios como lo advierte la parte demandante.

Si ello hubiera sido así, lo cierto es que la doctora Osorio Madiedo no hubiera podido ser designada mediante Decreto Número 1088 del 6 de junio de 2003 como Procuradora 25 Judicial II Agraria de Bogotá[50], como quiera que para dicha fecha no contaba con la formación académica en temas ambientales ni agrarios y su experiencia laboral tampoco era afín con estos temas, la cual adquirió en el ejercicio de su cargo.

A esta conclusión se arriba, con fundamento en las pruebas que obran en su hoja de vida que figuran en el Cuaderno de Pruebas Nº 1 y que se relacionan a continuación: título profesional como Abogado de la Universidad Externado de Colombia en el año 1992[51]; título de especialización en Derecho Financiero de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario año 1994[52] y estaba adelantando para ese año 2003 la Especialización en Responsabilidad y Daño en la Universidad Externado de Colombia pero no contaba con el título, adelantó un diplomado en Derecho al Medio Ambiente de la misma Universidad con 80 horas de intensidad[53] y un Seminario – Taller sobre Gestión Legal Ambiental con 16 horas de intensidad dictado por ECOPETROL[54]; figuran otros cursos en su hoja de vida para efectos de su nombramiento relacionados con temas de derecho penal, la nueva ley de divorcio, acciones populares, conciliación, contratación estatal y responsabilidad civil contractual entre otros, que en todo caso son ajenos al tema ambiental.

En cuanto a la experiencia laboral, según se analiza de la hoja de vida de la doctora Maciel Osorio se observa que para el año 2003, contaba con la siguiente trayectoria profesional: Abogada de la Dirección Jurídica de ECOPETROL vinculada por contrato a término indefinido con una antigüedad de cinco años y 7 meses desempeñando el cargo de Profesional[55];

Auxiliar Judicial Grado 11 en el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca en Bogotá entre el 1° de octubre de 1992 al tres de noviembre de 1997[56], pero no se acreditó experiencia laboral específica en temas agrarios ni ambientales, como quiera que las certificaciones laborales no relacionan las funciones por la actora desempeñadas.

Con fundamento entonces en la prueba documental relacionada, colige esta Sala que tanto el conocimiento como la experiencia en temas ambientales y agrarios, fueron adquiridos por la demandante a lo largo de su desempeño laboral como Procuradora Judicial Agraria en la entidad demandada, pero no accedió a dicho cargo con experiencia laboral previa en el tema, a menos que en ECOPETROL la hubiera adquirido, asunto del cual se carece de prueba pues la certificación laboral no lo menciona.

En lo que tiene que ver con la falta de idoneidad por el no cumplimiento del perfil para asumir el cargo, que le endilga la accionante al nombramiento de la doctora Piedad Amparo Zúñiga Quintero efectuado en su reemplazo, porque carecía de la formación para desempeñarlo lo cual se evidenció en el desmejoramiento del servicio público, esta Sala no lo comparte por cuanto se debe partir del presupuesto según el cual, las motivaciones del acto administrativo de nombramiento de esta servidora pública, son ajenas a las que la entidad tuvo en consideración para declarar el retiro de la accionante.

Al respecto resulta ilustrativo el siguiente precedente judicial[57]: “En el mismo sentido el demandante afirma que con la designación de su reemplazo, la abogada MARIA EUGENIA MENDEZ MUNAR, se desmejoró el servicio porque no tenía la misma experiencia ni sus mismas calidades académicas, estas circunstancias tampoco sirven para infirmar la presunción de legalidad del acto acusado.

Lo antes dicho porque, como ya lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, lo que debe cuantificar el juez, a efectos de calificar la no idoneidad del reemplazo, son los requisitos mínimos para el desempeño del cargo, hecho que no se discute en este proceso, porque, en principio, el acto administrativo de nombramiento de un empleado es ajeno y autónomo a la declaratoria de insubsistencia, de manera que la eventual ilegalidad del primero no incide en la legalidad del segundo. Por lo expuesto, se considera que no es preciso evaluar o comparar perfiles del funcionario titular frente a las calidades del aspirante a ejercer el mismo cargo.

Lo que se examina es si la persona acredita o no los requisitos legales, para efectos de su nombramiento y eventual ejercicio del cargo”. Sin perjuicio de la cita anterior, que relevaría a esta Sala de efectuar una comparación entre la hojas de vida de las doctoras Maciel Osorio y la designada en su reemplazo doctora Piedad Amparo Zúñiga Quintero, se observa una vez revisada la integridad de su hoja de vida, las siguientes pruebas documentales que obran en el Cuaderno de Pruebas Nº 2: mediante Decreto Número 1442 del 3 de julio de 2009 fue nombrada la doctora Piedad Zúñiga por la Procuradora General de la Nación (E) en uso de sus facultades discrecionales, como Procuradora 25 Judicial II Agraria de Bogotá, es decir, a los dos días siguientes de la desvinculación de la actora[58]; contaba con título de Abogado otorgado por la Universidad Externado de Colombia en el año 1988[59], al parecer cursó estudios (pero no aparece el título) de una Especialización en Historia del Derecho en el año 1985, pero sí consta título de Especialista en Derecho Comercial y Financiero en el año 1998 otorgado por la Universidad Sergio Arboleda[60].

En cuanto a su experiencia profesional superó los ocho (8) años exigidos al aportar la siguiente documentación: Analista Especializada en Seguros La Previsora entre abril 1987 y marzo de 1990[61]; Asesora en la Cámara de Representantes entre octubre de 1994 y agosto de 1995[62]; Abogada Asistente en el Despacho del Magistrado Álvaro Echeverry Uruburu del Consejo Superior de la Judicatura entre febrero de 1998 y septiembre de 1998[63]; en la Auditoría General de la República se desempeñó entre mayo de 2003 y abril de 2007 ejerciendo los cargos de Auditora General y Directora de Talento Humano[64]; fue contratista en el SENA entre agosto a diciembre de 2007[65] y contratista del Fondo Nacional de Regalías entre noviembre de 2008 y febrero de 2009[66].

Por tanto, se encuentra entonces verificado el cumplimiento de los requisitos académico y profesional para acceder la doctora Piedad Amparo Zúñiga Quintero al cargo de Procuradora Judicial Agraria de Bogotá en julio de 2009, nombramiento éste que fue declarado insubsistente mediante Decreto N° 1988 del 5 de agosto de 2010[67], es decir, desempeñó este cargo durante un año como quiera que se había posesionado el 3 de agosto de 2009 mediante Acta de Posesión N° 0393[68].

Sobre el particular, la Sala llama la atención respecto del argumento de impugnación esgrimido por el apoderado de la actora, al afirmar que el reemplazo de la doctora Maciel Osorio fue declarado insubsistente “por el pobre desempeño” según así lo había reconocido el propio Procurador General de la Nación en el informe juramentado, lo que evidenció el desmejoramiento en la prestación del servicio.

Esta afirmación se aleja de la realidad por cuanto el nominador nunca efectuó esta aseveración, ya que luego de verificado el contenido del informe del 4 de agosto de 2011, en torno al retiro de la doctora Zúñiga dijo lo siguiente[69]: “Pregunta 7. La doctora PIEDAD AMPARO ZÚÑIGA Q., durante el tiempo que mantuvo su vinculación con la entidad, tuvo un desempeño acorde con los parámetros previstos en la entidad para el ejercicio del cargo de Procuradora Judicial II Agraria.

Pregunta 8. Con relación a los motivos que se tuvieron para la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la doctora PIEDAD AMPARO ZÚÑIGA Q., le informo que tienen el mismo antecedente señalado en la respuesta a la pregunta 1 del presente oficio, es decir, el ejercicio de la facultad discrecional del nominador; conforme a lo previsto en los artículos 158, 165 y 182 numeral 2° del Decreto Ley 262 de 2000.

Igualmente, la doctora PIEDAD AMPARO no era una funcionaria de Carrera, ni se encontraba gozando de algún fuero especial de carácter laboral, para el ejercicio del cargo, que le otorgara estabilidad o inamovilidad en el desempeño del cargo de Procuradora 25 Judicial II Agrario de Bogotá y por lo mismo en virtud del Decreto 1988 de agosto 5 de 2010, se declaró insubsistente su nombramiento”.

Como se observa, permaneció un año en el cargo la doctora Zúñiga quien fue desvinculada de la entidad demandada, en virtud de la facultad discrecional del nominador, pero no se aprecia en qué momento el Procurador General afirmó que dicha decisión se adoptó por el pobre rendimiento laboral, como en forma categórica lo afirmó el apelante. Pasando a otro punto de la disertación, el relativo al valor de los testimonios rendidos a petición de la parte actora, mediante los cuales pretende acreditar el desmejoramiento del servicio con ocasión de la desvinculación de la doctora Osorio Madiedo, la Sala observa lo siguiente.

En cuanto a la declaración del doctor Jairo Alonso Mesa Guerra[70], en su condición de Asesor del Ministro de Agricultura para la fecha en que la doctora Maciel Osorio fungió como Procuradora Judicial Agraria, el apelante cuestionó la valoración del a quo dada a este testimonio, al considerar que desconoce el preámbulo y el artículo segundo de la Constitución Política, ya que avaló la desvinculación de la demandante con fundamento en el factor subjetivo dado por la confianza y, porque este testimonio sí acreditó la “improvisación en la designación de la Dra. Piedad Zúñiga y por ende el desmejoramiento del servicio” cuando el testigo afirmó: “se notó el cambio porque los funcionarios que siguieron asistiendo al INCODER no conocían de fondo los problemas del ordenamiento social de la propiedad que tiene Colombia de hace muchos años atrás y siempre trataban de buscar errores en los funcionarios públicos y no las esferas preventivas que muchas veces trabajamos con la doctora Maciel” La Sala respeta pero no comparte el cuestionamiento del apelante, como quiera que efectuada una interpretación integral al testimonio del doctor Mesa Guerra, si bien es cierto acreditó los beneficios efectuados por el acompañamiento de la Procuraduría General –que no solo de la Procuradora Agraria Maciel Osorio-, igualmente lo es que no resulta desfasada la interpretación que le dio el Tribunal, al afirmar que “hubo un cambio de estilo en el ejercicio de la función de acompañamiento, en el sentido de que después de haberse hecho un trabajo con énfasis en el papel preventivo de la Procuraduría, seguramente se pasó a un papel más corrector y sancionador, lo que no deviene, necesariamente, en un desmejoramiento del servicio”, como quiera que se debe tener presente que para el año 2009, la entidad había cambiado de Administración y de enfoque misional, que nada se opone al racionamiento efectuado por la primera instancia en cuanto a la proyección de la función más represiva que preventiva del Ministerio Público al no obtener los resultados esperados, pero lejos está de constituirse esta declaración en demostrativa de la desviación de poder del acto de retiro de la actora.

Respecto del testimonio del doctor Ángel Alberto García Blanco en su condición de Vicepresidente de la División de Hidrocarburos y Exploración Mineral de la empresa Drummond Ltda[71], afirmó lo siguiente: “PREGUNTADO. Sírvase informar al Despacho si ese papel determinante que cumplió la doctora Maciel al momento de su retiro, sufrió algún tipo de mengua o de disminución en cuanto se refiere a las competencias o intervenciones que estaba realizando la Procuraduría General de la Nación. CONTESTO.

La respuesta es que sí hubo una mengua o disminución en el caso del proceso de compra o adquisición de las parcelas de mechoacán. El proceso quedó desarticulado en la procuraduría después del retiro de la doctora Maciel. En el momento tenemos 21 procesos dentro de ese mismo proceso de adquisición pendientes de definición (…)” El a quo apreció respecto de esta declaración: “Sin embargo, no se dan detalles del asunto que permita a la Sala tener una mayor comprensión; esto es, por qué se disminuyó el proceso de compra de parcelas en dicha zona, quién tenía a su cargo la negociación, qué papel jugaba la Procuraduría en la decisión misma, pues dicho ente de control solo ejerce una función de acompañamiento, seguimiento y verificación en orden al cumplimiento de la ley”, interpretación ésta que contrario al querer del apelante no acredita el desmejoramiento del servicio ni fue parcializada cuando apreció que no le quedaba claro el papel que jugaba la Procuraduría, pues lo cierto es que la decisión de la compra de predios en la parcela Mechoacán no estaba en el ámbito de potestad de la doctora Maciel Osorio ni siquiera en el de su sucesora la doctora Piedad Zúñiga, sino en el del titular del ente de control dadas las repercusiones de dichas compras en el erario público.

Por tanto, no es acertado deducir que se disminuyó el proceso de compra de las parcelas, con ocasión de la desvinculación de la actora de la entidad demandada y, que con ello se pueda sustentar el desmejoramiento del servicio público, por cuanto tal y como lo indicó el a quo y lo comparte esta instancia, no resulta dable medir el efecto negativo con base en el acompañamiento de un solo proceso administrativo, sin tener en cuenta las demás labores que debía cumplir la Procuraduría Judicial Agraria.

Pasando a otro de los argumentos de inconformidad, el relativo a la falta de justificación para retirar de la Procuraduría General de la Nación a una excelente funcionaria, la Sala comparte las razones esgrimidas frente a este particular por el titular de la entidad, en el que afirmó que ha sido uniforme la jurisprudencia de esta Corporación en sostener que la idoneidad, excelencia y eficacia en la prestación del servicio público, no debe mirarse como un acto meritocrático o loable del servidor que enerve el ejercicio de la facultad discrecional de libre remoción del nominador, sino como el mínimo esperado y un deber de todo servidor público, aunado a que dicha condición no otorga fuero de estabilidad laboral ninguno. Sobre el particular esta misma Subsección consignó los siguientes presupuestos[72]: “Es importante precisar que las altas capacidades y logros académicos con los que pueda contar la demandante no generan por sí solas fuero alguno de estabilidad ni pueden limitar la potestad discrecional que el ordenamiento le concede al nominador, mucho menos constituyen plena prueba de la desviación de poder, pues ha sido criterio de la Corporación que la idoneidad para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones no otorgan por sí solos a su titular prerrogativa de permanencia en el mismo, pues lo normal es el buen cumplimiento del deber por parte del funcionario”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la facultad discrecional del nominador, en tratándose de cargos de libre nombramiento y remoción, no está limitada o restringida por el satisfactorio rendimiento laboral del empleado, como aconteció en el presente caso, como quiera que este aspecto es el mínimo que se espera de un servidor público.

De allí que pierde solidez el argumento de apelación según el cual a través de los memorandos 02 y 036 ambos del año 2005 y 03 de 2006, la actora había sido objeto de reconocimiento y exaltaciones por su desempeño laboral, por cuanto estos reconocimientos fueron a nivel colectivo y no individual, salvo el título de Procurador Judicial Ambiental y Agrario del semestre, otorgado a la accionante por su labor cumplida durante el primer semestre de 2005, el cual era rotativo pues en cada semestre se le otorgaba dicho reconocimiento a un Procurador Judicial distinto.

Respecto de las estadísticas obrantes en el expediente, se observa que en la demanda el apoderado de la actora utilizó cuadros comparativos de la gestión desempeñada por la demandante durante su trayectoria laboral en la Procuraduría, con fundamento en las estadísticas reportadas sobre el cumplimiento de sus funciones durante los años 2006, 2007, 2008 y 2009 las cuales fueron cotejadas con las de sus compañeros procuradores judiciales doctores Juan Carlos Monroy Rosas, Carlos Arturo Serpa Uribe, Gabino Parra Hernández y Marlene Cortés Díaz, cuadros estadísticos a través de los cuales pretende acreditar el superior índice de gestión desplegado por la actora frente a los citados compañeros, además de pregonar que carecían estos funcionarios del perfil para desempeñar el cargo.

Igualmente en el recurso de apelación el apoderado de la actora adujo que las pruebas arrimadas al proceso por la entidad demandada, son distintas a las que aportó la parte actora en la presentación de la demanda, por lo que las estadísticas son diferentes y no fueron debidamente analizadas por el a quo. Cuestionó el hecho de que el Tribunal de primera instancia hubiera solicitado apenas el extracto de las hojas de vida de los procuradores judiciales compañeros de la demandante y de la designada en reemplazo de la doctora Maciel Osorio.

La Sala considera con el mayor respeto para con la parte actora que, si bien es cierto está en libertad de utilizar las herramientas que a bien tenga con el fin de llevar al convencimiento del juez acerca de la superioridad del rendimiento laboral de la demandante, lo cierto es que no se debe descontextualizar la naturaleza del empleo que ocupaba la doctora Maciel por cuanto al estar catalogado para dicha época como de libre nombramiento y remoción, no estaba sometido a ser calificado como sí procedía para para los empleados de carrera administrativa.

De tal manera que el enfoque de la calificación no era determinante como lo pretende hacer ver la parte actora. Es así como el artículo 7° numeral 44 del Decreto 262 de 2000 establece: “ARTÍCULO 7°. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: (…) 44. Establecer mecanismos que permitan realizar evaluaciones periódicas de actualización de conocimientos y sobre el desempeño laboral de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, cuando lo considere necesario para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público de la entidad.” Como se observa del precepto legal transcrito, a nivel institucional la Procuraduría General de la Nación tiene previsto efectuar evaluaciones periódicas sobre el desempeño laboral de los funcionaros de libre nombramiento y remoción, que no es permanente sino cuando lo estime necesario, en aras de la eficiencia en la prestación del servicio público.

En todo caso la Sala destaca que esta evaluación de desempeño laboral no puede confundirse ni menos equipararse con las evaluaciones y calificaciones de que son objeto los funcionarios de carrera administrativa, por cuanto aceptar dicha tesis sería tanto como recocer que los empleados de libre nombramiento y remoción deben ser objeto de evaluación, lo cual es improcedente.

Al respecto resulta ilustrativo tener presente el siguiente precedente judicial con ponencia de este mismo despacho[73]: “La Sala advierte, que tanto la Ley 909 de 2004 como el Decreto 1083 de 2015 regularon todo lo relacionado con la evaluación del desempeño de los empleados públicos de carrera administrativa y que se encuentren en período de prueba.

Así, de su contenido puede concluirse que ninguna de las dos normas dispuso que dicha evaluación también debía hacerse sobre los empleados en provisionalidad o de libre nombramiento y remoción. (…)La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, no estaba facultada para evaluar el desempeño laboral de los servidores públicos vinculados en provisionalidad, pues es evidente que se arrogó competencias que no le correspondían, toda vez que la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, regularon únicamente en sus artículos 37 a 40 y 2.2.8.1.1. al 2.2.8.1.12 respectivamente; que la evaluación del desempeño procede respecto de empleados públicos de carrera administrativa y en período de prueba, sin incluir a empleados vinculados en libre nombramiento y remoción y en provisionalidad.

(subrayas fuera de texto) Si bien es cierto, la carrera administrativa en la Procuraduría General de la Nación se guía de manera especial y autónoma por las directrices del Decreto Ley 262 de 2000, lo cierto es que las preceptivas de la Ley 909 de 2004 pueden ser aplicadas también con carácter supletorio en virtud del numeral 2° del artículo 3° de la Ley 909 de 2004[74].

Por tanto, a juicio de esta Sala, lo que se observa es que las estadísticas elaboradas por la parte actora, con las cuales pretende evidenciar el nivel superior de la gestión adelantada por la actora en su trayectoria laboral como Procuradora Judicial Agraria, se equiparan a una evaluación propia de los funcionarios de carrera de la entidad, la cual no procede para empleados de libre nombramiento y remoción del cual fue desvinculada.

Acerca de las evaluaciones periódicas en la entidad demandada, el Procurador General de la Nación en el informe juramentado, dijo lo siguiente[75]: “Pregunta 6. Con relación al rendimiento laboral individual de la doctora MACIEL MARIA OSORIO MADIEDO, me permito informarle que periódicamente cada una de las dependencias que integran la Procuraduría, deben rendir informe acerca de la gestión que desarrollan, el cual se alimenta a nivel interno de la información que sobre el particular exponen los servidores integrantes de la respectiva dependencia. (…) Así las cosas, el cumplimiento cabal de las funciones no se configura en una cuestión que deba considerarse plausible, en cuanto la generalidad de los servidores públicos de la entidad, tienen el deber moral y legal de actuar de conformidad con el ordenamiento y ejerciendo correctamente las competencias asignadas y con eficacia y eficiencia. Por lo tanto, no se puede considerar como razón de exaltación detallada a nivel individual, conforme lo pretende hacer notar la pregunta formulada, el conocimiento del rendimiento laboral de cada uno de los servidores que integran la entidad, en cuanto lo esperado imprescindiblemente de cualquiera de sus servidores, es que siempre actúen, sin que ello tenga como finalidad la obtención de determinado reconocimiento”: Es pues con fundamento en las anteriores consideraciones que la Sala no puede acoger los argumentos de inconformidad relacionados con las estadísticas de rendimiento laboral con las cuales pretende acreditar el desmejoramiento del servicio, que sea esta la oportunidad en dado caso y solo en gracia de discusión, se pregonaría de quien reemplazó a la demandante doctora Piedad Zúñiga pero no respecto de sus compañeros de labores.

En vista de que no fueron aportados los índices de rendimiento de la gestión de la funcionaria que reemplazó a la actora, se carecen de elementos de juicio para admitir que no se mejoró la prestación del servicio tras el retiro de la actora, tal y como lo reprochó la parte actora. Así mismo lo que se quiere destacar es que el criterio del desempeño estadístico no es el factor determinante y exclusivo para justificar la estabilidad laboral en tratándose de empleados de libre nombramiento y remoción, distinto al caso de los empleados de carrera administrativa, como quiera que, en la discrecionalidad para el retiro entra a jugar papel preponderante el factor subjetivo dado por la confianza entre el nominador y el empleado.

Por otra parte, alegó el impugnante que no obstante haber solicitado en la demanda se oficiara a la Procuraduría General de la Nación para que remitiera al expediente las copias de las hojas de vida tanto de la funcionaria que la reemplazo como las de los procuradores judiciales compañeros que permanecieron en su cargo, apenas requirió los extractos de las hojas de vida, circunstancia que configura lo que la jurisprudencia ha denominado vía de hecho por consecuencia que se relaciona con el principio de la carga dinámica de la prueba, ya que en este caso tenía la entidad demandada posición privilegiada para probar el hecho por lo que al no haber remitido las hojas de vida en su integridad, lo que hizo fue crear un manto de duda sobre la ausencia probatoria.

Una vez más la Sala no acoge este argumento de inconformidad, por cuanto parte la actora de la equivocada presunción según la cual su hoja de vida tanto por experiencia profesional como por formación académica, tenía carácter superlativo de allí que según su dicho en el caso de la funcionaria nombrada en su reemplazo doctora Zuñiga, carecía del perfil adecuado para acceder al cargo de Procuradora Judicial Agraria y, porque en el caso de los compañeros procuradores judiciales doctores Monroy, Serpa, Parra y Cortés reportaron un índice de gestión bastante inferior a los cumplidos por ella.

Esta concepción como ya se dijo no es acogida por esta instancia por cuanto si bien es cierto, no se puede desconocer el satisfactorio desempeño laboral de la actora, ello no significa que tuviera garantizada la permanencia en el empleo, pues la doctora Osorio Madiedo era conocedora de la dialéctica que se asume en el sector público cuando se trata de cargos de libre nombramiento y remoción, que están sometidos a la discreción del nominador tanto para el ingreso al servicio público como para el retiro del mismo.

De allí que no resulta suficiente esgrimir que el servicio no se mejoró tras su salida, pues se carecen de los índices de gestión que así lo acrediten. En cuanto a la vía de hecho por consecuencia la Corte Constitucional consideró lo siguiente[76]: “La Corte Constitucional ha explicado que la causal de procedibilidad denominada error inducido o “por consecuencia” se configura cuando una decisión judicial pese a haberse adoptado respetando el debido proceso, valorando los elementos probatorios de forma plausible conforme al principio de la sana crítica y con fundamento en una interpretación razonable de la ley sustancial, ocasiona la vulneración de derechos fundamentales “al haber sido determinada o influenciada por aspectos externos al proceso, consistentes en fallas originadas en órganos estatales.” La Sala advierte que la anterior circunstancia no se aviene al caso en estudio, por cuanto si bien es cierto la entidad demandada remitió la información -en los términos en que fue solicitada por el Tribunal de primera instancia-, igualmente lo es que no influye dicha circunstancia en la decisión adoptada mediante la presente providencia, como quiera que no difiere la información contenida en los extractos de las hojas de vida respecto de la que reposa en su integridad en cada una de las carpetas o cuadernos de su reemplazo como de sus homólogos compañeros procuradores judiciales.

De tal manera que, a juicio de esta Sala, no se constituía en factor determinante y de vital importancia para la defensa de sus intereses, que hubiera cambiado el sentido del fallo impugnado. Tan cierto es lo anterior, que durante el término de traslado para alegatos de conclusión en segunda instancia, el titular en ese momento de este Despacho mediante auto del 5 de octubre de 2015, al reponer el auto que había corrido traslado para alegar de conclusión, dispuso oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que remitiera copias de la totalidad de las hojas de vida de los señores Maciel María Osorio Madiedo, Piedad Amparo Zúñiga Quintero, Juan Carlos Monroy Rosas, Carlos Arturo Serpa Uribe, Gabino Parra Hernández y Marlene Cortés Díaz[77].

En cumplimiento del anterior requerimiento, el Coordinador del Grupo Hojas de Vida de la Procuraduría General de la Nación mediante oficio SIAF N° 202268 del 9 de diciembre de 2015, remitió seis cuadernos que contienen en su integridad las historias laborales de los funcionarios tal y como fue requerida por la parte actora, pero no figuran los resultados de la gestión de cada uno de los procuradores judiciales y, es que mal podría existir esta compilación, pues en los términos en que aparece en la demanda y es reiterada en la apelación, corresponde a una estadística elaborada por la parte actora a su leal entender, pero lo cierto es que éstas no existen para los demás funcionarios como es su cometido con el fin de poderlas confrontar.

En todo caso, analizada la documentación aportada, resulta que como era de esperarse, es coincidente con los extractos de las hojas de vida que fueron valorados por el Tribunal de primera instancia, de allí que no se configuró ninguna vía de hecho por consecuencia como lo depreca el apelante. El hecho de que no contengan los informes estadísticos de gestión en el sentido en que lo quiere la parte actora, no deviene en irregular la actuación de la demandada y menos aún pretende hacer inducir en error de valoración al operador judicial.

Es así como los perfiles de cada uno de los procuradores judiciales cumplían ampliamente con los requisitos para acceder al cargo. En precedencia se analizó la formación académica y la experiencia profesional de la doctora Piedad Amparo Zúñiga Quintero, no evidenciándose irregularidad alguna en su designación, tanto así que en el mes de abril de 2005 fue elegida por la Sala Plena de esta Corporación para desempeñar el cargo de Auditora General de la República[78].

Respecto del doctor Juan Carlos Monroy Rosas se observa en el cuaderno de pruebas 3 que es Abogado de la Universidad del Rosario (año 1993), tiene un título de Magister en Comon Low de la Universidad de Georgetown (año 1995); una especialización en Medio Ambiente de la Universidad de Los Andes (año 1997) y una especialización en Gestión Pública de la misma universidad (año 2001), es catedrático en la especialización de Derecho Ambiental de la Universidad del Rosario desde el año 1997 hasta el 2003; tiene publicaciones e investigaciones en temas de Recursos Naturales y Medio Ambiente.

En cuanto a su experiencia laboral, fue abogado consultor de firmas de abogados durante el año 1994 y en el periodo (1995-2001), en el periodo noviembre de 1995 hasta el 6 de agosto de 1997, se desempeñó como Asesor de la Dirección de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo del Ministerio del Interior y de Justicia; en el periodo septiembre de 1997 a junio de 2001 se desempeñó como Subdirector Técnico de la Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Contraloría de Bogotá, luego se desempeñó como Secretario General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural periodo 2001-2002.

Fue designado en la Procuraduría mediante Decreto 774 del 4 de abril de 2003 como Procurador 29 Judicial Agrario de Bogotá y fue declarado insubsistente este nombramiento mediante Decreto N° 3040 del 22 de noviembre de 2010[79]. Con la anterior prueba documental queda más que acreditado el cumplimiento de los requisitos para desempeñar el cargo el doctor Monroy Rosas dada la vasta experiencia en el tema ambiental y agrario, quien si tenía formación en derecho ambiental dada la especialización que cursó en la Universidad de Los Andes y la experiencia laboral en este ramo, en la Contraloría de Bogotá, las cuales acreditó con anterioridad a su nombramiento como Procurador Judicial Agrario en el año 2003, así como la docencia en la materia.

En cuanto a la hoja de vida del doctor Carlos Arturo Serpa Uribe está acreditado en el cuaderno de pruebas N° 4 que es Abogado de la Universidad Autónoma de Bucaramanga (1990), cursó una especialización en Gestión Pública en la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP y la Universidad Industrial de Santander en 1996, en junio de 2003 obtuvo el título de Especialista en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, al tiempo que se observa su asistencia en numerosos cursos y seminarios en derecho penal y disciplinario entre otros.

Se desempeñó laboralmente como contratista en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social periodo 1988-1994; en la Cámara de Representantes entre los años 1994-1995 y en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Seccional Santander durante los años 1995-2001. En la Procuraduría General de la Nación fue nombrado mediante Decreto N° 923 del 10 de agosto de 2001 en el cargo de Procurador 24 Judicial II Agrario de Bucaramanga y fue posesionado en dicho cargo el 3 de septiembre de 2001[80].

Llama la atención de la Sala, el contenido de la certificación de 7 de octubre de 2013 expedida por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, en la que hace constar que el doctor Carlos Arturo Serpa Uribe ingresó a la entidad el 3 de septiembre de 2001 y ha desempeñado el cargo de Procurador Judicial II Agrario de Bucaramanga Código 3PJ Grado EC hasta la fecha (de expedición de la certificación, por cuanto no es posible efectuar siquiera un parámetro de comparación entre el perfil profesional y el desempeño laboral entre este funcionario y la demandante, como quiera que los funcionarios prestaban sus servicios laborales en distintas ciudades como son en Bogotá en el caso de la doctora Maciel y en Bucaramanga en el caso del doctor Serpa Uribe, respectivamente.

En todo caso, se observa el cumplimiento de los requisitos académico y la experiencia laboral desde el año 2001 en el tema agrario y ambiental, aunado al título de Especialista en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia desde el año 2003, con lo cual pierde solidez el argumento acerca del incumplimiento del perfil para ocupar el cargo de Procurador Judicial Agrario, endilgado por la actora.

En el cuaderno 5 de pruebas figura la hoja de vida íntegra del doctor Gabino Parra Hernández que acredita que es Abogado de la Universidad Santo Tomás (1991) Especialista en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia (1999), al tiempo que figuran varios cursos de asistencia a jornadas de derecho ambiental. Ingresó a la Procuraduría General de la Nación en el año 1989 como Asistente Jurídico de la Procuraduría Segunda Delegada para la Policía Judicial siendo posesionado el 28 de diciembre de dicha anualidad mediante acta N° 536; a partir del 1° de octubre de 1990 fue trasladado a la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios en Bogotá, como Abogado Visitador hasta el año 1991; en junio de 1996 fue nombrado y posesionado en el cargo de Profesional Universitario en la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación en el cargo de profesional universitario mediante Resolución N° 004 de 16 de julio de 1996[81].

Es preciso destacar que obra el formulario de calificación de servicios para los empleados de carrera de la Procuraduría General de la Nación, en el que para el periodo 01-05-2000 al 01-03-2001 obtuvo una calificación de 960 sobre 1000 puntos[82], en el desempeño del cargo de profesional universitario grado 17 nombramiento en propiedad en la Procuraduría Delegada Ambiental y Agraria.

En febrero de 2004 le figura un reconocimiento como el mejor servidor de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios (folio 134 C.P. 5); motivo por el cual fue designado mediante Decreto 504 del 12 de marzo de 2004 en el cargo de Procurador 26 Judicial II Agrario de Barrancabermeja (folio 134) del cual se posesionó el 1° de abril de 2004; mediante Decreto 1139 del 2 de julio de 2004 fue designado Procurador 2° Judicial II Agrario de Arauca (folio 155), posteriormente fue trasladado en el mismo cargo para la ciudad de Tunja (folio 185), mediante Decreto 1311 del 30 de junio de 2009 fue encargado de las funciones de Procurador 4° Judicial Agrario de Tunja (folio 211).

Como quiera que desde el año 2004 hasta el año 2012 el doctor Gabino Parra Hernández se desempeñó como Procurador Judicial Agrario en la ciudad de Tunja[83], no es posible efectuar comparación del rendimiento laboral con la doctora Maciel Osorio en vista de que prestaban sus servicios en ciudades distintas. Pero como si no resultara suficiente la anterior circunstancia, resulta más que evidente el cumplimiento por parte del doctor Parra Hernández, de los requisitos de formación académica y vasta experiencia desde el año 1990 en el tema agrario y ambiental en la Procuraduría General de la Nación, tanto así que fue funcionario de carrera administrativa en el cargo de profesional universitario y fue exaltado como el mejor servidor de la Procuraduría Delegada para asuntos Ambientales y Agrarios en el año 2004.

Respecto de la hoja de vida de la doctora Marlene Cortés Díaz obrante en el cuaderno de pruebas N° 6, se acredita que es Abogada de la Universidad Libre Seccional del Atlántico (1984) Especialista en Derecho Administrativo (1997), en Gerencia Pública (2000) y un Magister en Administración de Empresas (2004); mediante Decreto 1038 del 2 de mayo de 2005 fue nombrada en el cargo de Procurador 13 Judicial II Agrario de Santa Marta (fl14) siendo posesionada el 8 de junio de dicha anualidad y se había desempeñado en el SENA entre los años 1996-2004.

Como quiera que desde el año 2005 hasta el año 2013 la doctora Marlene de Jesús Cortés Díaz se desempeñó como Procuradora 13 Judicial II Agraria y Ambiental en la ciudad de Santa Marta[84], no es posible efectuar comparación del rendimiento laboral con la doctora Maciel Osorio en vista de que prestaban sus servicios en ciudades distintas, aunado al perfil académico y profesional que acreditan el cumplimento por parte de la doctora Cortés Díaz, de los requisitos de formación académica y experiencia desde el año 2005 en el tema agrario y ambiental en la Procuraduría General de la Nación Seccional Magdalena.

Con fundamento en las anteriores pruebas documentales, a juicio de la Sala, no es posible efectuar un parámetro de comparación respecto de la gestión desempeñada por la actora respecto de sus compañeros de trabajo por cuanto laboraban como procuradores judiciales de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales, en ciudades distintas a Bogotá a excepción del doctor Monroy Rosas quien si laboraba en esta ciudad.

Así las cosas, no es procedente afirmar el desmejoramiento del servicio con ocasión de la declaratoria de insubsistencia de la demandante, fincada exclusivamente en el rendimiento laboral y en la excelente hoja de vida de la doctora Maciel Osorio que como se analizó no es del todo cierta que sobresale, por cuanto quedó acreditado que los demás compañeros de trabajo también reunían los requisitos del cargo además que fungían de vieja data como procuradores judiciales en Bucaramanga, Tunja y Santa Marta, empleos que desempeñaban desde hacía varios años atrás además que fueron ratificados por el Procurador General de la Nación, en vista del factor confianza depositado en ellos.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, no es acogido el primer cargo de la apelación. 2.5.2. En cuanto al desconocimiento del derecho de audiencia o defensa – Falta de motivación del acto administrativo. Insistió el apelante en este cargo de nulidad que no fue acogido por la primera instancia, al considerar que si bien es cierto es consciente que la declaratoria de insubsistencia de un empleo de libre nombramiento y remoción no debe ser motivado, ello no se traduce en que el acto no deba tener un motivo concreto y, que lo cierto es que a la accionante le fueron vulnerados sus derechos fundamentales que le causaron un fuerte agravio.

La Sala acoge los argumentos del a quo en el sentido de que la declaratoria de insubsistencia de la doctora Osorio Madiedo, no requería de motivación alguna como quiera que el cargo del cual fue retirada de la Procuraduría General de la Nación para el año 2009, era considerado un empleo de libre nombramiento y remoción, asunto este que ha sido ampliamente analizado en esta providencia. Ahora bien, respecto del argumento de la justificación de la expedición del acto acusado en razones del mejoramiento del servicio, que insiste el apelante no se encuentra acreditado en el sub judice, esta Sala considera que aunado al ejercicio de una facultad legal operó también en dicha determinación el factor subjetivo de la confianza para la conformación del equipo de trabajo por parte del nominador.

Aprovecha esta Sala para refutar el cuestionamiento del impugnante según el cual “por qué se decide ‘ratificar a funcionarios con menor experiencia, perfil e índices de gestión que mi mandante”, cuando lo cierto es que luego de analizadas con detenimiento cada una de las hojas de vida cuestionadas por la parte actora, se observa que los compañeros procuradores judiciales llevaban años de trayectoria en la entidad demandada en asuntos agrarios y ambientales, lo cual les daba sólida experiencia laboral y tenían conocimientos en derecho ambiental dada la formación académica de la cual carecía la accionante.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, aprecia la Sala que sin demeritar el desempeño laboral satisfactorio que la doctora Maciel demostró en el ejercicio de su empleo como Procuradora Judicial Agraria de Bogotá, dicha circunstancia no le otorgaba un estatus de inamovilidad en la entidad, argumento central para restarle piso a su reproche según el cual no existía motivo para retirarla de la entidad.

Amén de lo anterior, no puede ser obtusa la accionante en pretender extender los efectos del nombramiento de un empleo de carrera con el fundamento en el factor estadístico de la gestión laboral por ella ejecutada, en vista de que la autoridad nominadora adoptó la decisión de declarar la insubsistencia de su cargo, luego de que estaba convencida de su conveniencia y oportunidad, pues la actora carecía de fuero de estabilidad laboral al no pertenecer a la carrera administrativa.

Así las cosas, la Sala avala como procedente la declaratoria de insubsistencia de la accionante en virtud de la facultad discrecional del nominador, que estuvo fundada en razones de la buena marcha de la administración y en la libertad de escoger a sus cercanos colaboradores, por tratarse de cargos de dirección y confianza, en vista de que el cargo de Procurador Judicial es un agente del Procurador General de la Nación ante los estrados judiciales y autoridades administrativas ante quienes actúan, que para el año 2009 era considerado como un empleo de libre nombramiento y remoción. 2.5.3.

En cuanto a la vulneración de los derechos de la actora como madre cabeza de familia La Sala tampoco acoge este argumento de inconformidad alegada por la parte actora desde el libelo introductorio de la demanda, como quiera que si bien es cierto se tiene acreditado que la accionante era madre de dos niñas menores de edad para el año de su retiro de la entidad, no por ello cumplió los presupuestos legales y jurisprudenciales que reconocen esta condición, a los cuales se hizo referencia en el acápite 2.3. de esta providencia. Lo anterior, por cuanto tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional y lo ha pregonado también esta Corporación, la condición de madre cabeza de familia no se predica exclusivamente por el hecho de tener a cargo la dirección de un hogar, que en el decir de la actora se evidencia por el hecho de haberse divorciado de su pareja y no contar con la solvencia económica para sostener su hogar luego de la desvinculación laboral de la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que nunca puso en conocimiento ante un notario tal y como lo exige la Ley 1232 de 2008.

En cambio es preciso tener en cuenta el formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada persona natural del Departamento Administrativo de la Función Pública[85], en la que la propia demandante certificó lo siguiente: total de ingresos y rentas por $209.430.918; dos cuentas de ahorro, dos cuentas corrientes; propiedad del 50% sobre un apartamento; propiedad del 100% sobre otro apartamento ambos ubicados en Bogotá; propiedad sobre tres vehículos y el 50% respecto de una finca, bienes que superaban en el año 2008 los $350.000.000.

Llama la atención que también figura declaración juramentada de bienes y rentas fechada noviembre de 2008[86], que vendría a ser la última reportada antes de su desvinculación de la Procuraduría General de la Nación el 1º de julio de 2009, en la que la doctor Maciel Osorio dejó de reportar el 50% de su propiedad en la finca y marco con X la casilla en la que figura que no tenía sociedad conyugal o de hecho vigente.

En todo caso se observa que contaba con un patrimonio económico que podría desdibujar su condición de madre cabeza de familia. Respecto del testimonio del señor Luis Arnaldo Camacho Orjuela de acuerdo con el Acta de Audiencia del 8 de marzo de 2011[87], en su condición de asesor contable y financiero de la demandante, afirmó acerca de las dificultades que estaba soportando la doctora Osorio Madiedo debido al retiro del servicio público, que tenía conocimiento que los ingresos provenían de su desempeño como empleada del Estado y que su sostenimiento y el de sus hijas, dependían de sus salarios de la Procuraduría General de la Nación. La Sala otorga crédito a esta declaración por cuanto fue rendida bajo la gravedad del juramento, pero lo cierto es que a esta versión no se le puede dar prelación por encima de los presupuestos legales y jurisprudenciales que reconocen la condición de madre cabeza de familia, que no fueron acreditados por la parte actora.

Por tanto, no comparte esta Sala el argumento de discrepancia según el cual la actora al verse retirada del servicio público sin motivación alguna, le generó a ella y a su núcleo familiar un daño que se traduce en la zozobra ante los compromisos económicos que había adquirido, por cuanto posee un patrimonio económico sólido conformado a lo largo de su vinculación laboral con el cual bien podía asumir las obligaciones económicas que tenía y, porque la teoría del daño no se puede hacer extensiva para los casos de insubsistencia propia de las relaciones laborales en el sector público de la Administración. Igualmente porque a juicio de esta Sala, el hecho de que al momento de la declaratoria de su insubsistencia la actora no tenía vigente la sociedad conyugal que alguna vez mantuvo con el progenitor de sus hijas, no por ello la ubicaba en el status de madre cabeza de familia como lo alegó. Finalmente en punto al tema de los 100 s.m.l.m.v. por concepto de los perjuicios morales causados a la actora, la Sala además coincide con la primera instancia en el sentido de que al no desvirtuarse la presunción de legalidad del Decreto 1352 de 1º de julio de 2009, resulta infructuoso pronunciarse respecto de este asunto, aunado al hecho de que no fue aportada prueba alguna que en gracia de discusión, justificara su reclamación. DECISIÓN En vista de que no fueron acogidos ninguno de los argumentos de la apelación, la Sala concluye que la decisión de primera instancia deberá ser confirmada al no evidenciarse causal nulidad del acto administrativo demandado, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 12 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por la doctora Maciel María Osorio Madiedo, con fundamento en las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 314-342 Cuaderno Principal 1 [2] Sección Primera Sentencia del 30 de agosto de 2007 M.P. Rafael E.Ostau De Lafont Pianeta (no citó el número del radicado) [3] Folios 352-372 Cuaderno Principal 2 [4] Folios 951-972 C.P. 2 [5] Para los efectos de la presente Ley, entiéndase por “Mujer Cabeza de Familia”, quien siendo soltera o casada, tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física y mental, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar. [6]

ARTÍCULO 12. Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.

Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-044 de 2004, en el entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen. [7] Folios 974-989 C.P. [8] Sentencias SU-846 de 2000 y T606 de 2003 [9] Folios 1026-1038 C.P. [10] Folios 1039-1049 C.P. [11] Folio 1050 C.P. [12] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. [13]

ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE ADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) [14] folio 342 vuelto C.P.1 [15] Sentencia del 24 de octubre de 2013 radicación número: 73001-23-31-000- 2011-00752-01(1928-13) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez [16] Sentencia del 23 de febrero de 2011 Radicación número 170012331000200301412 02 (0734-10) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila [17] Sentencia del 20 de noviembre de 2020 Radicación número: 13001-23-31- 000-2010-00218-01 (4140-13) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [18] Folio7 C.P. 1 [19] Folios 8-11 C.P. 1 [20] Folio 12 C.P. 1 [21] Folio 16 C.P. 1 [22] Folios 17-36 C.P. 1 [23] Folios 37-41 C.P. 1 [24] Folio 42 C.P. 1 [25] Folios 43-44 C.P. 1 [26] Folios 46-47 C.P. 1 [27] Folios 76-139 C.P. 1 [28] Folios 140-185 C.P. 1 [29] Folios 187-215 C.P. 1 [30] Folios 216-230 C.P.1 [31] Folios 231-255 C.P. 1 [32] Folios 256-284 C.P. 1 [33] Folios 285-311 C.P. 1 [34] Folios 312-313 C.P. 1 [35] Folio 351 C.P. 1 [36] Folio 378 C.P. 1 [37] Folios 388-310 C.P. 1 [38] Folios 399-400 C.P. 1 [39] Folios 426-428 C. P. 1 [40] Folios 441-459 C.P. 1 [41] Folios 463-499 Cuaderno Principal 2 [42] Folios 502- 821 C.P. 2 [43] Folios 845-848 C.P. 2 [44] Folios 849-851 C.P. 2 [45] Folios 864-866 [46] Folio 12 C.P. 1 [47] Sentencia 8 de febrero de 2018 Radicación número: 25000234200020120150701 (3812-16) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [48] Folio 455 Cuaderno Principal 1 [49] Folio 499 C. P. 1 [50] Folio 24 Cuaderno de Pruebas 1 [51] Folio 10 C. P. 1 [52] Folio 13 C.P. 1 [53] Folio 18 C.P. 1 [54] Folio 17 C.P. 1 [55] Según certificación visible a folio 31 C. Pruebas 1 [56] Certificación visible a folio 33 C. Pruebas 1 [57] Sentencia del 6 de mayo de 2010 radicación número 2003-0411-02 M.P. Bertha Lucía Ramírez [58] Folio 7 Cuaderno de Pruebas 2 [59] Folio 10 Cuaderno de Pruebas 2 [60] Folio 11 C.P. 2 [61] Folio 13 C.P. 2 [62] Folio 14 C.P.2 [63] Folio 15 C.P. 2 [64] Folio 16 obra certificación suscrita por el Secretario General de la Auditoría General de la República [65] Folio 20 [66] Folios 22-23 C.P. 2 [67] Folio 46 C.P. 2 [68] Folio 37 C.P. 2 [69] Folios 454 y 455 del Cuaderno Principal 1 [70] Folios 845 -848 Cuaderno Principal 2 [71] Folios 849-851 C. P. 2 [72] Sentencia del 8 de febrero de 2018 Radicación Número: 25000-23-42-000- 2012-01507-01 (3812-16) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [73] Sentencia del 6 de febrero de 2020 radicación número: 11001-03-25-000- 2016-00040-00 [74]

ARTÍCULO 3. Campo de aplicación de la presente ley. (…) 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.

(…) [75] Folios 450- 451 C.P. 2 [76] Sentencia T-031 del 8 de febrero de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [77] Folios 1016-1021 C.P. 2 [78] Folio 19 C. Pruebas 3 [79] Folio 97 Cuaderno Pruebas 3 [80] Folio 24 Cuaderno de Pruebas 4 [81] Folio 202 C.P. 5 [82] Folios 118-120 C.P. 5 [83] Según así lo acredita en la reclamación administrativa dirigida al Procurador General de la Nación el 5 de septiembre de 2012 visible a folios 245-246 C.P. 5 [84] Según la reclamación administrativa dirigida al Procurador General de la Nación el 7 de mayo de 2013 visible a folio 75 visible a folios 75-78 C.P. 6 [85] Folios 93-94 del cuaderno de pruebas 1 fechada marzo de 2008 [86] Folio 79 cuaderno de pruebas 1 [87] Folios 426-428 C. P. 1