PRESTACIONES SOCIALES - Reliquidación / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS - Un incremento del salario básico y o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS - Reliquidación / PRESCRIPCIÓN TRIENAL - Operó La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, como parte del salario, no como adición del mismo, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 / LEY 1045 DE 1978 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Consejera ponente: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN - Conjuez Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00042-02(2325-19) Actor: JORGE RENE LÓPEZ JARAMILLO Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DEAJ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS. Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Conjueces[1], que accedió a las pretensiones de la demanda, y decidió (i) declarar impróspera la excepción de prescripción trienal de derechos salariales, (ii) decretar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJP15-373 de 2015 y la resolución No. 4724 de 2016 suscritos por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira que negaron al actor el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30 % de su asignación básica mensual, (iii) condenar a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a pagar al señor Jorge René López Jaramillo la suma que resulte como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales relacionados al 30% por concepto de prima especial dejados de percibir por el actor como Director Seccional de Administración Judicial de Pereira desde el 1 de noviembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2005, debidamente indexada, y los aportes a seguridad social de estas sumas de dinero, pagarlas directamente y en los plazos establecidos en la sentencia a la administradora o fondo de pensión correspondiente.
Adicionalmente, la entidad demandada deberá efectuar los ajustes de valor de las sumas de dinero que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor y dará cumplimiento al presente fallo en los términos del artículo 192 del CPACA condenándole en costas y agencias de derecho. I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES[2] En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita la nulidad de los actos administrativos contendidos en el oficio DESAJP15-373 del 27 de abril de 2015 y la resolución No. 4724 del 6 de julio de 2016, en los que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira, negó el reconocimiento y pago del cien por ciento (100 %) de la remuneración mensual decretada sin descargar el treinta por ciento (30%) por concepto de prima especial, al igual que su contabilización en los demás créditos de naturaleza laboral que no tuvieron como factor de salario y que corresponde a cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, vacaciones, primas de navidad, vacaciones y servicios, desde el 1º de noviembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2005, tiempo en el que ejerció el cargo de Director Seccional de Administración Judicial.
Solicitó además que las condenas impuestas deberán actualizarse mes a mes en las que el valor presente se determina multiplicando el valor histórico que es lo dejado de percibir por concepto del estipendio salarial a partir del momento en que nace el derecho, es decir desde que ocupa el cargo de Director Seccional hasta la ejecutoria de la sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutora de la sentencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron mensualmente cada una de las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.
Al tratarse de pagos de tracto sucesivo se debe aplicar separadamente la formula[3] por cada suma. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante tuvo la condición de Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial a partir del 1º de noviembre de 1994, razón por la que recibió la remuneración y demás créditos y prestaciones dispuestas en la escala salarial que fija la ley para el cargo ejercido y que resulta ser de naturaleza pública. 2.2.
Precisó que acorde con el artículo 14 de la Ley 4º de 1992 se consagró a favor de los Magistrados, Jueces y otros servidores públicos, la prima especial de servicios que no puede ser ni inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, señalándose que no contaba con carácter salarial y con efectos a partir del 1º de enero de 1993. 2.3.
Señaló que para desarrollar legislativamente este imperativo fue expedido el Decreto 57 de 1993, contentivo de las normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial, estableciendo el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios en un 30%, y definiendo la ausencia de naturaleza salarial.
Se refiere el demandante a los decretos salariales, expedidos anualmente y en los que se consagró la misma disposición. 2.4. Expuso que acorde con la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de julio de 2009 dentro del radicado 76001-23-31-000- 2002-0452-01 con ponencia del Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas, la prima especial de servicios cuenta con genuino carácter de salario y resaltó algunas consideraciones del fallo. 2.5.
Además adujo que en la providencia emitida el 28 de abril de 2014 por el Consejo de Estado, Sección Segunda dentro del expediente 11001-03-25-000- 2007-00087-00, Conjuez Ponente María Carolina Rodríguez Arias, se declaró la nulidad de todos los artículos consagrados en los decretos proferidos por el Gobierno Nacional entre los años de 1993 y 2007, relativos al desarrollo legislativo de la ley 4º de 1992, a fin de determinar la manera de liquidación y pago de la prima especial, equivalente al 30% del salario básico.
Manifestó además que tales consideraciones encuentran sustento en la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 2 de abril de 2009 con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren en el proceso 11001-03- 25-000-2007-00098-00 en el que se declaró la exequibilidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 y en el que rectificó la jurisprudencia de esa máxima corporación en torno el espíritu de la Ley 4º de 1992, enunciando algunos apartes del mencionado fallo. 2.6.
Afirmó que con base en la sentencia del 28 de abril de 2014 que cita como precedente horizontal la decisión del 19 de marzo de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se ocupó del estudio de la naturaleza del mismo estipendio. 2.7. Sostuvo que los regímenes salariales y prestacionales aplicables a los funcionarios de la Rama Judicial, quedaron avalados con la expedición de la Ley 476 de 1996, que se ocupó de aclarar el sentido del artículo 1º de la Ley 332 de 1996, que reconoce la prima especial con efectos salariales para el cálculo de pensiones. 2.8 Acorde con ello, precisó que ante la condición de funcionario de la Rama Judicial del demandante, quien recibió como contraprestación por sus servicios una remuneración mensual que equivalía a la decretada legalmente, ésta era menguada en un 30% dado que la prima especial que recibía no tenía imputación de salario y por tanto no le haya sido reconocida ni estimada como factor para liquidar los demás créditos y prestaciones, por lo que se debe proceder a su reconocimiento. 2.9.
Adicional a ello, expresó que con base en las decisiones jurisdiccionales mencionadas, y en especial la sentencia del 28 de abril de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto a los efectos de nulidad, el 30 % de la asignación mensual debe ser estimado como elemento del salario para reajustar todas aquellas prestaciones. 3.0 Finalmente aseveró que radicada ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos de Pereira petición de convocatoria para llevar a cabo audiencia prejudicial con la Nación- Rama Judicial, el 28 de diciembre de 2016 se realizó audiencia de conciliación la cual fue fallida, agotándose así el requisito de procedibilidad.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2,13, 25 y 53 de la Constitución Política y el artículo 14 de la Ley 4º de 1992. Además, señaló que los actos demandados son el oficio DESAJP15-373 del 27 de abril de 2015 y la resolución No. 4724 del 6 de julio de 2016. En cuanto al artículo 2 de la Constitución Política expuso la exigencia para las autoridades de la República de proteger a las personas en su vida, honra, bienes y derechos a fin de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, y que el trabajo es una obligación social que también está protegida por el Estado.
Afirma que los actos administrativos demandados quebrantan en forma manifiesta tales preceptos debido a que el administrador público es el primer llamado a respetar la normatividad que regula la función pública. Además que la decisión adoptada por la administración es contraria a los fines esenciales del Estado, toda vez que ha vulnerado el deber de protección y efectividad de los derechos laborales consagrados en la Carta y que de una y otra manera afectan en forma significativa la situación económica del demandante.
Frente a los artículos 13 y 25 de la Carta Magna sostiene que todos los funcionarios de la Rama Judicial tienen derecho a recibir el mismo salario o los factores que lo integran, y el no recibir la parte actora la prima especial de servicios viola los derechos fundamentales a la igualdad, el salario mínimo vital y móvil en conexidad con el derecho al trabajo.
Enuncia el postulado “a trabajo igual salario igual”, aplicable al pago de la prima especial de servicios y su consecuente cómputo en las demás prestaciones sociales, y que al no pagarse este crédito se vulnera el derecho a la igualdad, ya que ni la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajos pueden menoscabar la libertad, dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
En lo que respecta al artículo 53 de la Constitución, precisa que el proceder de la Nación - Rama Judicial al expedir los actos administrativos demandados, transgredió de manera directa los artículos 48 y 53 ídem, ya que no se ha garantizado la seguridad social, desde el punto de vista de la integralidad y se le ha dado una interpretación que no consulta el sentido y vocación de estas reglamentaciones superiores.
Adicional a ello, refiere que la concepción de la prima dentro del marco de la ley 4º de 1992, debe entenderse como un complemento a la remuneración de los servidores públicos, conclusión que se ajusta a las preceptivas de la Carta Política. Aduce, en cuanto al artículo 14 de la ley 4º de 1992 que la Nación al expedir la resolución 4826 de agosto 11 de 2015 y el oficio DESAJAR14-586 de junio 14 de 2014, desconoce el carácter salarial de la prima especial de servicios, puesto que omite que la misma se constituye en un fenómeno retributivo que adiciona el salario del servidor público, como se ha pronunciado el Consejo de Estado en la línea jurisprudencial que al respecto ha trazado.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 24 de enero de 2017, correspondiéndole al Despacho de la Magistrada Dufay Carvajal Castañeda del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.[4] 4.2. Mediante proveído del 8 de febrero de 2017[5], los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda se declararon impedidos, con fundamento en el artículo 141 del CGP, en consonancia con el artículo 130 del CPACA, al tener interés directo en la actuación procesal y en la decisión que de la misma se derive. 4.3.
En auto del 14 de septiembre de 2017[6], el Consejo de Estado, Sección Segunda, decide el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 13 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 80 del expediente. 4.5.
Acorde con tal elección del Conjuez Ponente, en auto del 23 de febrero de 2018, se admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se reconoció personería adjetiva al apoderado del demandante[7].
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[8] Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contesto la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones indicando que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es cuidadosa al aplicar las normas que regulan el régimen salarial y prestacional del sector público conforme a la Constitución que definió una técnica especial de reparto de competencias entre el legislador y el ejecutivo para regularlo, y ha liquidado el salario del accionante conforme a los lineamientos legales.
Disertó acerca de las facultades del Congreso de la República y el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial, y los diversos decretos que libra anualmente el ejecutivo frente a las prestaciones que perciben los servidores públicos de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. A su vez resaltó que al expedirse los decretos 658 de 2008, 723 de 2009 y 1388 de 2010, que fijaban la asignación básica mensual para los Jueces Municipales en la vigencia anual, se incluyó en este último la incorporación de los porcentajes de incremento salarial adicionales ya ordenados en el decreto 3902 de 2008, por lo que concluye con base en ello y los documentos obrantes en el expediente que al accionante no le asiste derecho a reclamar incrementos salariales.
Enunció apartes de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en abril 2 de 2009 que declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto No. 618 de 2007, y lo expuesto por la Corte Constitucional mediante fallo C-426 de mayo 29 de 2002, frente a los efectos de la nulidad, para concluir que el pronunciamiento judicial en análisis es de simple nulidad, y per sé no es constitutivo de gasto.
Argumentó que el artículo 14 y 15 de la ley 4º de 1992 le da carácter no salarial a la prima especial devengada por los funcionarios judiciales y que así se transcribía anualmente por el Gobierno Nacional en los decretos que fijaban la escala salarial vigente. Manifiesta que su representada no puede disponer el pago de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas por la recurrente, ya que el fallo en mención fue el resultado de una demanda de nulidad cuyos efectos se sustraen a sacar del campo jurídico la aplicación del artículo y no a ordenar el pago de sumas dejadas de reconocer, liquidar y cancelar mientras la norma estuvo vigente, las que si se resuelven de fondo tratándose de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aduce que al ser declarado nulo el artículo 7º del Decreto 618 de 2007 mediante sentencia del 2 de abril de 2009 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y señalar expresamente los empleados a quienes se les aplicará esta disposición, se excluyó a los Jueces de la República, a los que se les concedió beneficios salariales y prestacionales en un artículo diferente a este, por lo que no se puede afirmar una trasgresión al derecho a la igualdad en el caso sub judice, y mal haría la Dirección Seccional de Administración Judicial realizando interpretaciones extensivas a la jurisprudencia y a la ley, no mantener esa diferenciación ante prerrogativas salariales.
Manifiesta en cuanto a la prima especial de servicios que el artículo 15 de la ley 4º de 1992 establece a quienes se les debe otorgar la prima especial de servicios, sin carácter salarial, y que este porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados.
Centra su postura enunciando lo expuesto por el Consejo de Estado sin mencionar con exactitud la sentencia de la que trascribe algunos apartes, afirmando la reiteración de la máxima jurisdicción contencioso administrativo en la negación de la inclusión de tal porcentaje para efectos liquidatorios de derechos prestacionales a los funcionarios judiciales, para concluir que la misma legislación vigente es la que impide actuar como lo propone el peticionario y mal haría su representada en actuar en contravía de disposiciones legales.
Finalmente, propone como medios exceptivos la (i) prescripción trienal respecto de los derechos salariales por no acudir en forma oportuna ante la autoridad correspondiente, y (ii) la “innominada o genérica”, solicitando se declare probada cualquier excepción que se llegue a tener dentro del proceso.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala de Decisión de Conjueces, mediante sentencia del 03 de diciembre de 2018, declaró (i) impróspera la excepción de prescripción trienal de derechos salariales por no encontrarse probada, (ii) nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESAPJ15-373 de 2015, suscrito por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante el cual se le negó al actor el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual como Director Seccional del Administración Judicial de Pereira, (iii) nulidad de la resolución No. 4724 de 2016 suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual se resolvió (iv) y a título de restablecimiento del derecho condenar a la Nación - Rama Judicial, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar al actor a Jorge René López Jaramillo, La suma que resultare como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales relacionados al 30 % por concepto de prima especial, dejados de percibir en calidad de Director Seccional de Administración Judicial de Pereira desde el 1 de noviembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2005, debidamente indexada, para lo cual deberá hacer todas las liquidaciones de capital e intereses, actualizaciones y reajustes reconocidos en la parte considerativa de la sentencia y de la sumas de dinero mencionadas la proporción que se destina para cubrir los aportes a la seguridad social se deberán pagar directamente y en los plazos ordenados a la administradora o fondo de pensión. Además, ordenó que la entidad demandad debía efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor, y ordenó dar cumplimiento a esta de conformidad con los dispuesto en el artículo 192 del CPACA, condenado en costas a la demandada.
Decide en tal sentido, afirmando que se presenta como posibles derechos violados el de igualdad y trabajo, sosteniendo que al expedirse la ley 4º de 1992 a fin de regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en el artículo 14 ibídem, la ley autorizó al Gobierno para fijar una prima no inferior al 30% ni superior al 60 % del salario básico para algunos funcionarios.
Con base en ello el Gobierno Nacional expidió un sin número de decretos, los que no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, ya que entendieron que el 30 % del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30% adicional. Resalta lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 2009 en la que se declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, aduciendo la rectificación de jurisprudencia frente al concepto de prima, al considerar que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional y enunció algunos apartes de esta decisión. Transcribe algunas consideraciones de la Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, en la que se declaró nulos algunos de los artículos de los decretos invocados, y enunció otros precedentes como las sentencias del 19 de marzo de 2010 y del 31 de octubre de 2012, para concluir la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados y conceder a favor del demandante las pretensiones indemnizatorias, ordenando el pago de la sumatoria resultante como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales desde el 1 de noviembre de 1994 al 31 de diciembre de 2005 suma que deberá ser indexada.
En cuanto a la prescripción trienal, destaca que el 7 de abril 2015 el demandante solicitó el pago de las prestaciones económicas debidas, por lo que a partir de ese momento se interrumpió el interregno prescriptivo y los derechos cobraron vigencia hasta el día 6 de abril de 2018, momento en que la demanda ya estaba en curso, ya que fue radicada el 14 de diciembre de 2016.
Igualmente aduce que al momento de presentarse esta demanda[9] la totalidad de los derechos para los años reclamados estaban vigentes porque la interrupción a la prescripción les dio vigencia hasta el 6 de abril de 2018 y los artículos de los decretos que generaron la desmejora para los años 1994 en adelante, su nulidad se dio en el año 2014, por lo que no existe prosperidad de la excepción promovida.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN[10] Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual sustentó reiterando argumentos expuestos en la contestación de la demanda como el carácter no salarial de la prima especial. Además, señala que la norma es clara y su interpretación jurisprudencial al conceder carácter salarial a la prima técnica solamente para efectos pensionales y no extensiva a las prestaciones sociales, como se pretende por el demandante.
Reitera que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha realizado los pagos conforme a los lineamientos dados por el legislador a través de la ley 4º de 1992, y que la asignación que solicita el peticionario, en la actualidad cobija a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la que no se debe hacer extensiva a los Magistrados de todo orden y Jueces de la República.
Frente a la prescripción argumenta que ésta debe ser entendida como una sanción en contra del presunto titular del derecho por no acudir de forma oportuna ante la autoridad correspondiente para hacerlo exigible, la cual debe contabilizarse retroactivamente tres años atrás desde la petición formulada ante la entidad, por lo que es procedente que se acceda a ésta.
Finalmente sostiene que pagar el 100% de la prima especial constituiría ir en contra de los postulados de una ley marco como la ley 4º de 1992, la que estableció que la prima especial debía oscilar entre el 30% y 60 % y no constituía factor salarial, lo que hace que la pretensión del demandante desconozca no sola la ley sino la misma Constitución Política, por lo que solicita desestimar las pretensiones incoadas.
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN 8.1. Mediante auto del 1 de marzo de 2019[11], la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Risaralda convocó a audiencia de conciliación judicial, en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 8.2. La audiencia se celebró el 12 de marzo de 2019[12], con la asistencia de los apoderados de las partes y sin la comparecencia del Ministerio Público.
Al no existir ánimo conciliatorio, el Conjuez Ponente concedió el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. En providencia de agosto 29 de 2019[13], los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Conjueces. 9.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 7 de noviembre de 2019[14], declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 05 de febrero de 2020.[15] 9.3.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto de noviembre 26 de 2020, proferido por la Conjuez Ponente.[16] 9.4. Mediante auto de 2 de marzo de 2021, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.[17]
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA[18] 10.1. Parte demandante: Vencido el término de traslado no presentó alegatos de conclusión. 10.2. Parte demandada: Guardó silencio en esta etapa procesal. 10.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe definir si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe decidirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: i) La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. ii) La prescripción trienal de las prestaciones sociales 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial” [19].
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación por parte de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL[20] y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: i) El doctor JORGE RENE LOPEZ JARAMILLO, se vinculó a la Rama Judicial el 01 de noviembre de 1994 y se retiró el 19 de octubre de 2008, desempeñó el cargo de Director Seccional de Administración Judicial de Pereira ii) El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos. iii) Desde el año 1994, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando al accionante el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, le disminuyó la remuneración en un 30%. iv) En la certificación laboral que obra a folios 54 a 62 se observa que la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, se efectuaron sobre el 70% de la asignación básica y no sobre el 100% de la misma.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, como parte del salario, no como adición del mismo, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se revocará la sentencia recurrida en cuento no decreto la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. C.P.: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto - Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aún así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos -parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra, María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón a la sentencia del ad- quo al no haber decretado la prescripción trienal de la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama el demandante. La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas. III.- Se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02- En consecuencia, en este caso concreto, encuentra la Sala que el restablecimiento del derecho, no puede hacerse efectivo por cuanto ocurrió el fenómeno de la prescripción en forma absoluta, pues la presentación de la reclamación con la cual se interrumpe la prescripción, tres años atrás, ocurrió el 7 de abril de 2015, es decir, siete (7) años después de la fecha de retiro del servicio del hoy demandante.
El demandante se retiró del servicio el 19 de octubre de 2008, la reclamación del pago de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones, fue presentada el 07 de abril de 2015. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el tres (3) de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por JORGE RENE LÓPEZ JARAMILLO contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, EXCEPTO, el numeral PRIMERO que se revocará.
SEGUNDO: Revocar el numeral primero de la sentencia y en su lugar declarar probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN relacionada con la diferencia salarial y prestacional causadas desde el 1 de noviembre de 1994 hasta el 19 de octubre de 2008 por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA Firmado electrónicamente JOHN JAIRO MORALES ALZATE JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 116 a 122, anverso y reverso. [2] Folios 1 y 2. [3] R = R.H. Índice Final Índice Inicial [4] Folio 66 [5] Folio 68, anverso y reverso. [6] Folios 74 y 75, anverso y reverso. [7] Folios 67 a 69. [8] Folios 88 al 99, anverso y reverso. [9] 24 de enero de 2017 [10] Folios 124 a 128, anverso y reverso. [11] Folio 137. [12] Folio 139, anverso y reverso. [13] Folio 145, anverso y reverso. [14] Folio 150 y 151, anverso y reverso. [15] Folio 154. [16] Folio 158. [17] Folio 160. [18] Folio 195. [19] Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000-2016-00041-02