ACTO ADMNISTATIVO DEFINITIVO – Concepto / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS - Procedencia / ACTOS DECLARATIVOS – No susceptibles de control judicial [L]os actos administrativos que son pasibles del control judicial, siendo enfático en reconocer que únicamente los que tengan el carácter definitivo al crear, modificar o extinguir una situación jurídica, serán objeto de pronunciamiento por parte de esta jurisdicción.(…) [N]o todo pronunciamiento emitido por las autoridades administrativas de manera unilateral tiende a modificar el orden jurídico, pues existen algunos que son simplemente declarativos, otros preparatorios y otros que implican la toma de una decisión que será objeto de publicación o notificación, pero que no definen o adoptan una decisión de fondo como tal.

Por tanto, resultan discutibles los efectos jurídicos que producen. ACTO ADMINISTRATIVO QUE INFORMA SITUACIÓN Y UBICACIÓN DE ESCALAFON A DOCENTE- Actos declarativos que no definen situación jurídica de fondo / AGOTAMIENTO DE VÍA GUBERNATIVA - Incumplimiento [L]as respuestas que dio el Secretario de Educación Municipal de Soledad en los escritos del 20 de marzo y del 23 de mayo ambos de 2014, fueron declarativas pero no definieron realmente la situación jurídica que a juicio de la demandante pretendía modificar, por cuanto apenas se limitaron a expresarle cuál era su situación y ubicación dentro del Escalafón Nacional Docente de acuerdo con los documentos obrantes en su hoja de vida, pero no le resolvieron el fondo de la petición en torno a su inconformidad por estar en el Grado 2A y no en el 3A.

Y es que mal podría haberlo hecho, dada su extemporaneidad. Así las cosas, a juicio de esta Sala fue la Resolución N° 073 del 19 de mayo de 2009, mediante la cual se llevó a cabo la inscripción de la docente Yelitza Paola Madrid Caballero en el Grado DOS A (2A), el acto administrativo definitivo que definió la situación jurídica de la accionante dentro del Escalafón Nacional Docente, acto contra el cual debió haber interpuesto dentro de su oportunidad legal, los recursos legales con el fin de haber acreditado el título adicional al de licenciada en ciencias de la educación, como lo era el título de abogada que había obtenido el 14 de diciembre de 2007.

Incluso la misma Resolución N° 073 de 2009, en el artículo segundo dispuso: Notifíquese la presente resolución al interesado haciéndole saber que contra ella solo procede el Recurso de Reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o por edicto”, pero lo cierto es que no obra prueba alguna en los antecedentes administrativos y en sede judicial, que acrediten que la señora Yelitza Paola hubiera interpuesto el recurso legal en contra de la decisión adoptada por la Secretaría de Educación de Soledad que consideraba contraria a sus intereses personales, pues apenas fue hasta el año 2014 que interpuso los derechos de petición con los cuales pidió la aplicación de la equivalencia con el título adicional para poder así obtener los reconocimientos de la diferencia salarial.

Ante la respuesta negativa fue que interpuso el presente medio de control de legalidad el 29 de septiembre de 2014.Por tanto, se puede afirmar sin dubitación alguna, que los oficios o actos administrativos objeto de la presente nulidad, fueron actos que se limitaron a declarar una situación definitiva que fue adoptada por la administración del municipio de Soledad Atlántico en el año 2009 al expedir la Resolución 0073 que inscribió a la actora en el Grado 2A del Escalafón Docente, acto administrativo de carácter definitivo contra el cual debió la señora Madrid Caballero, haber interpuesto los recursos legales en principio ante la propia administración y en caso de no haber accedido a sus pretensiones, haber interpuesto la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero se insiste, en contra de dicho acto administrativo y no como procedió, contra las respuestas a las peticiones interpuestas en forma tardía contra tal decisión. NOTA DE RELATORIA: Referente a que los actos administrativos pasibles de control judicial son los de carácter definitivo, ver: C. de E, Sentencia del 14 de mayo de 2020, Rad. 25000-23-42-000-2017-06031-01(5554-18), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

En torno a la definición de acto administrativo, Corte Constitucional, Sentencia C-1436 de 25 de octubre de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En cuanto a la diferencia de los actos administrativos definitivos a los declarativos, ver: C. de E, Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad. 2011-00271-00, M.P María Elizabeth García González. Respecto a que los actos administrativos por naturaleza deben ser considerados como actos jurídicos, pero no todo acto jurídico se puede asimilar a un acto administrativo, ver: C. de E, Sentencia del 25 de abril de 2019, Rad. 25000- 23-42-000-2016-03390-01(4082-17), M.P. William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: DECRETO 785 DE 2005 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 115 DE 2001 ENTIDAD COMPETENTE PARA CONOCER DE RECLAMACIONES HECHAS CONTRA LA APLICACIÓN DE LA CARRERA DE DOCENTES EN PRIMERA INSTANCIA - Entidades territoriales certificadas / TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA SOLICITAR RUBICACIÓN DE ESCALAFÓN DE DOCENTE - Incumplimiento De acuerdo con el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002, la administración y vigilancia de la carrera docente, corresponde en primera instancia a las entidades territoriales certificadas, quienes conocerán de las reclamaciones que se presenten en relación con la aplicación de la carrera, pues la segunda instancia corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

No existe dentro de la presente actuación, evidencia alguna del cuestionamiento efectuado por la accionante en contra de la Resolución 073 del 19 de mayo de 2009 que la inscribió en el Grado 2A dentro del Escalafón Nacional Docente, acto administrativo que le definió su situación jurídica dentro del mismo. (…) [L]a demandante en el año 2014 no había agotado el trámite ante la primera instancia, es decir, ante la Secretaría de Educación de Soledad, con el fin de lograr su reubicación en el Escalafón Docente al considerar que reunía los requisitos para la aplicación de las equivalencias del Decreto 785 de 2005, por lo que debía agotar dicho trámite ante la entidad administrativa ahora demandada.(…) Considera la Sala que este debió haber sido el trámite administrativo que debió haber agotado la señora Yelitza Paola con el fin de lograr el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, del cual no obra prueba o registro alguno de su adelantamiento.

(…) [E]sta instancia considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico se equivocó al haber declarado la nulidad de los actos administrativos consignados en los oficios del 20 de marzo y del 23 de mayo ambos de 2014 y, ordenar a título de restablecimiento del derecho al municipio de Soledad, “modificar el acto administrativo a través del cual se inscribió a la accionante señora Yelitza Paola Madrid Caballero en el escalafón nacional docente en el grado 2A por el que corresponde, es decir el grado 3A, acorde con lo expuesto en la parte motiva de éste fallo”.

Lo anterior, por cuanto no se podía adoptar dicha orden cuando lo cierto es que el acto que inscribió supuestamente de forma “errada” a la docente, no fue objeto de la presente demanda de nulidad, como quiera que dicha determinación conlleva de manera implícita la violación del debido proceso de la administración municipal, al no haber tenido la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, en torno a la supuesta ilegalidad de la Resolución 073 del 19 de mayo de 2009, acto que debió ser objeto de la presente demanda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 241 DE 2008 / DECRETO 1095 DE 2005 / DECRETO 1278 DE 2002 - ARTÍCULO 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 0800-12-33-3000-2014-01126-01(2967-16) Actor: YELITZA PAOLA MADRID CABALLERO Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD ATLÁNTICO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN ACCIÓN: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CPACA Asunto: Revocatoria de la sentencia de primera instancia; fallo inhibitorio dada la imposibilidad de emitir pronunciamiento de fondo sobre aplicación supletoria de la equivalencia del numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005, para reubicación en el Escalafón Nacional Docente, por cuanto los actos acusados no son actos administrativos definitivos La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia del 15 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 CPACA, la señora Yelitza Paola Madrid Caballero actuando en su propio nombre, pretende se declare la nulidad y que se ordene el restablecimiento del derecho al solicitar las siguientes declaraciones y condenas[1]: -Declarar la nulidad de los oficios del 20 de marzo y del 23 de mayo ambos del año 2014, mediante los cuales la Secretaría de Educación del Municipio de Soledad le negó la petición para que se le “reconozca el derecho a la aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005, relativa al título de posgrado en la modalidad de maestría por: 25.1.2.2. título profesional adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo, que se aplica a los empleados de carrera administrativa que se rigen por la Ley 909 de 2004, derecho contemplado en el artículo 3 de la Ley 909 de 2004 y en la sentencia C-175/06, equivalencia que me resulta aplicable desde que fui inscrita en el escalafón docente, regido por el DECRETO 1278 de 2002, así como el reconocimiento y pago del derecho anterior”.

A título de restablecimiento del derecho solicitó “que la Secretaría de Educación de Soledad, expida el acto administrativo a través del cual se modifique mi inscripción en el grado del escalafón nacional docente con fundamento en el derecho a la aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2. artículo 25 del Decreto 785 de 2005 (…)” Solicitó el reconocimiento de su derecho a ser inscrita en el grado 3A del escalafón docente desde que fue inscrita, por lo que deberá proceder a expedir el acto administrativo que la ubique en dicho grado.

Solicitó se le reconozcan los efectos legales y salariales, entre ellos, el retroactivo salarial correspondiente a la diferencia salarial dejada de percibir por concepto de la asignación del grado 3A, así como el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados desde que la obligación se hizo exigible, más la respectiva indexación sobre las sumas adeudadas.

Fueron relatados los siguientes hechos directamente por la parte actora así: Es docente del nivel de educación básica secundaria y que ingresó por concurso de mérito a la planta docente del municipio de Soledad, que fue nombrada inicialmente en periodo de prueba mediante Decreto No 0277 del 5 de septiembre 2005 en el área de ciencias sociales, para lo cual acreditó el título de Licenciado en Educación especialidad Ciencias Sociales, que una vez haber superado el periodo de prueba, fue nombrada en propiedad mediante Decreto No 0111 del 13 de abril del 2007.

Con anterioridad a su inscripción en el escalafón que fue efectuado mediante Resolución Nº 073 del 19 de mayo de 2009, acreditó formación académica en Derecho título obtenido el 14 de diciembre de 2007, el cual es un título profesional adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo de docente en ciencias sociales, por lo que resultaba afín con el empleo y que no fue tenido en cuenta para su inscripción en el escalafón el 19 de mayo de 2009 en el grado 2A, pues solo se le tuvo en cuenta el título de Licenciado en Educación. Por tanto al momento de su inscripción en el escalafón regido por el Decreto 1278 de 2002, ya acreditaba el título de profesional en derecho que es adicional al título de licenciado en educación, lo cual desconoce que los grados en el escalafón se establecen con base en la formación académica.

Refirió que el estatuto de profesionalización docente Decreto 1278 de 2002, en el artículo 12 establece que superado satisfactoriamente el periodo de prueba, el docente o directivo adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el escalafón; que en los artículos 19 y 20 ídem los grados en el Escalafón docente se establecen con fundamento en la formación académica y, el artículo 21 señala como requisito para ubicar al docente en el grado dos, que se debe cumplir una de las dos condiciones: licenciado en educación o profesional con título diferente, sin embargo, esto no debe interpretarse en que una formación académica excluya a la otra sin tener en cuenta el titulo adicional, pues esta interpretación sería contraria a lo que se establece en el artículo 20 ibídem “los grados en el escalafón docente se establecen con base en la formación académica”.

Teniendo en cuenta lo anterior, considera que se configura un vacío jurídico en el artículo 21 del decreto que establece el Escalafón Nacional Docente, que no hace referencia al licenciado en educación que además o también sea profesional con título diferente, como es su caso en el que supera el requisito mínimo exigido a efectos de su ubicación. Manifiesta que teniendo en cuenta el artículo 3º de la Ley 909 de 2004, respecto a la aplicación con carácter supletorio de las normas de la carrera administrativa, la aplicación de las equivalencias establecidas en el artículo 25 del decreto reglamentario le resulta aplicable en forma supletoria, ya que además de ser licenciada en educación posee un título profesional adicional el cual es afín a las funciones de su cargo, por lo que de esta manera resulta homologable al título de posgrado en la modalidad de maestría, conforme lo establece el artículo 25 del Decreto 785 del 2005.

Indicó que el día 27 de febrero de 2014 radicó ante la Secretaria de Educación de Soledad, derecho de petición para que se le reconociera el derecho a la aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2 del artículo 25 del Decreto 785 del 2005, cuya respuesta fue negativa por parte de la demandada mediante escrito del 20 de marzo del 2014, al considerar que para la fecha del nombramiento en propiedad la actora acreditaba ser licenciada en Ciencias de la Educación por lo que fue inscrita en el escalafón 2A, ya que el acta de grado y diploma de abogada es del 14 de diciembre de 2007 posterior a dicho nombramiento el 13 de abril de 2007.

Aprecio que la anterior respuesta, no tiene en cuenta que lo que debe mirarse es la fecha de inscripción en el escalafón docente, la cual se llevó a cabo mediante Resolución 0073 del 19 de mayo de 2009, lo que evidencia que para dicha fecha, ya acreditaba su formación académica en Derecho adicional a la licenciatura en educación, razón por la cual para el año 2009 ya le era aplicable la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2. artículo 25 del Decreto 785 de 2005.

Fueron invocadas por la parte demandante las siguientes disposiciones legales como vulneradas por los actos administrativos demandados: Los artículos 12, 19, 20 y 21 del Decreto 1278 del 19 de junio de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”. Lo anterior por cuanto al negarle el reconocimiento de su derecho a la aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005, relativo al título de posgrado en la modalidad de maestría, fueron desconocidos los artículos 19, 20 y 21 del Decreto 1278 de 2002 que establecen que los grados en el escalafón se establecen con base en la formación académica como criterio legal.

Señala que se configura un vacío jurídico del artículo 21 del Decreto 1278 que establece los requisitos para la inscripción de los docentes estatales en los distintos grados del escalafón, “al no hacer mención al docente que al momento de su inscripción en un grado del escalafón, posea TITULO PROFESONAL ADICIONAL AL DE LICENCIADO EN EDUCACIÒN, pues su situación jurídica quedaría en este caso sustraída del ámbito de aplicación legal, en el entendido de que por imperativo legal tampoco puede desconocerse la formación académica adicional a la de Licenciado en Educación, siendo afín a las funciones del cargo”.

Igualmente considera la parte actora, que al negarle la aplicación supletoria de las equivalencias, la demandada desconoció las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-175 de 2006, vulnerando el principio de aplicación supletoria de la ley en virtud del artículo 3º de la Ley 909 de 2004. Del mismo modo aprecia que los actos acusados desconocen la figura de las equivalencias consignada en el artículo 25 del Decreto 785 de 2005, mediante las cuales los títulos y la experiencia pueden sustituirse por el cumplimento de requisitos adicionales establecidos en la carrera administrativa, cuya aplicabilidad ha sido avalada por la Comisión Nacional del Servicio Civil al implementar los concursos de mérito para suplir los cargos de carrera.

Refiere la demandante que los actos demandados, incurrieron también en desconocimiento de fallos jurisprudenciales como el proferido el 4 de junio de 2009 por la Sección Quinta de esta corporación[2] y citó como desconocidas algunas sentencias de esta Sección[3], relativas a la aplicabilidad de las equivalencias en el caso del concurso de mérito.

Insistió en el argumento según el cual, al momento de la inscripción de la actora en el escalafón nacional docente el 19 de mayo de 2009, sí le era aplicable la figura supletoria de la equivalencia, ya que acreditaba el título profesional adicional al del Licenciado en Educación el cual además era afín con las funciones del cargo para el cual fue nombrada, según el artículo 3 de la Ley 909 de 2004.

Por lo que se equivocó la entidad demandada, al haberla inscrito en el grado 2A al tenerle solo en cuenta el título de Licenciada en Educación mas no el título profesional de Abogado, ya que en aplicación de la figura de la equivalencia, se le podía homologar el título profesional adicional al título de maestría, para ser inscrita en el grado 3A del Escalafón Nacional Docente.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El Municipio accionado no contestó la demanda según informe secretarial del Tribunal Administrativo del Atlántico[4].

3. AUDIENCIA INICIAL El día 2 de diciembre de 2015 el Despacho Ponente de la primera instancia, adelantó audiencia inicial del artículo 180 CPACA a la cual asistió únicamente la parte demandante (quien actúa directamente), pues no concurrieron ni el apoderado de la entidad territorial demandada ni el delegado del Ministerio Público. Determinó como fijación del litigio dilucidar si los actos demandados contienen algún vicio de legalidad que los hagan nulos y de ser así, se procederá al restablecimiento del derecho, de lo contrario se negarán las suplicas de la demanda.

En caso de que se declaren nulos los actos demandados, se revisará si ha operado total o parcialmente el fenómeno de la prescripción de los derechos que han de surgir[5].

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 15 de abril de 2016, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenó al Municipio de Soledad modificar el acto administrativo por medio del cual inscribió a la accionante en el escalafón nacional docente en el grado 2A e inscribirla en el grado al que corresponde 3A, al tiempo que declaró de oficio la prescripción de los derechos económicos reclamados[6].

Luego de analizados los artículos 20 y 21 del Decreto 1278 de 2002, apreció que efectivamente estas disposiciones legales dejan un vació normativo en lo que respecta a las equivalencias de estudios adicionales para acceder a uno u otro grado dentro del Escalafón Nacional Docente, por lo que ante este vació era procedente la aplicación del artículo tercero numeral segundo de la Ley 909 de 2004, que estableció un campo de aplicación con carácter supletorio de las normas de esta legislación en caso de vacío de los regímenes especiales como el de los docentes.

El a quo consideró que al no existir disposición alguna en el Estatuto Docente Decreto 1278 de 2002, respecto de la aplicación de las equivalencias de estudios, es procedente la aplicación con carácter supletorio de las disposiciones de la Ley 909 de 2004. De allí que para el caso en estudio, era procedente legalmente aplicar el artículo 25 numeral 1.2 del Decreto 785 de 2005 que prevé que el título de posgrado en la modalidad de maestría, se puede homologar con un titulo profesional adicional al exigido como requisito para el respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo, tal y como se comprobó que es el caso de la señora Yulitza Paola Madrid Caballero, quien cumple con los requisitos para acceder al grado 3A del escalafón, de acuerdo con la prueba documental arrimada al expediente.

Señaló con fundamento en el parágrafo del artículo 21 del Decreto 1278 de 2002 que prevé: “Quien reúna los requisitos de los grados Dos o Tres puede aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de la evaluación del periodo de prueba”, que la accionante reunía los requisitos para su inscripción en el grado 3A y no en el 2A como lo consignó la Resolución Nº 073 del 19 de mayo de 2009, de allí que se evidencia su nulidad.

Por otra parte, el Tribunal Administrativo del Atlántico, de manera oficiosa procedió a verificar si en el presente caso había acaecido el fenómeno de la prescripción de los derechos económicos que surgen como consecuencia de la anterior declaratoria, en acatamiento del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 que al establecer la prescripción de las acciones, previó que una vez causado un derecho se cuenta con un plazo de tres años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial.

Acotó que en el caso en concreto, la inscripción en el escalafón nacional de docente se expidió el 19 de mayo de 2009, por lo que era a partir de esta fecha que se hizo exigible el derecho, mientras que la señora Yulitza Madrid hizo la petición ante la administración en febrero de 2014, fecha en la que ya habían transcurrido más de tres años por lo que los derechos económicos reclamados se encuentran prescritos, desde su causación en el año 2009.

5. DEL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Soledad por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra el fallo del 15 de abril de 2016 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, mediante el cual pretende sea revocado al considerar que el Tribunal Administrativo del Atlántico partió de un equivocado supuesto interpretativo del marco legal que regula el tema del escalafón docente[7].

Afirmó que el a quo sustentó su decisión, al partir de una consideración errónea como lo es la de advertir un vacío normativo en el Decreto 1278 de 2002 que no establece unas equivalencias de estudios adicionales para acceder a uno u otro grado del escalafón por parte de los docentes, por cuanto dicha situación no constituye un vacío normativo sino que el legislador extraordinario, en uso de su potestad de configuración legislativa, decidió no establecer equivalencias a los estudios exigidos como requisito para acceder a cada uno de los grados del escalafón docente.

Por lo anterior, esgrimió que resulta equivocado aplicar el Decreto 785 de 2005 al régimen de los docentes, máxime cuando dicho decreto fue expedido para establecer el sistema de nomenclatura y clasificación de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan plenamente por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, mas no a los que se les aplique de forma subsidiaria por tener un régimen especial de carrera como el de los docentes.

El segundo argumento de oposición consiste en que el a quo se equivocó al pronunciarse sobre la legalidad de los oficios acusados, puesto que la situación jurídica de la demandante no fue definida mediante estos actos, sino por la Resolución Nº 073 del 19 de mayo de 2009 mediante la cual fue inscrita en el grado 2A del escalafón Docente, de manera que si la actora no se encontraba conforme con tal decisión, debió interponer contra dicha resolución los recursos de ley y, según el caso, controvertirla oportunamente ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, el apelante consideró que erró el a quo al no declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, ya que la Resolución 0073 de 2009, por medio de la cual se inscribió a la actora en el escalafón nacional docente, fue la que definió su situación jurídica y tenía hasta el 20 de septiembre de dicho año para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho so pena de operar, como en efecto lo hizo, el fenómeno de la caducidad de la acción.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término legal, el apoderado de la entidad territorial demandada descorrió el traslado para alegar de conclusión, mediante escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación[8]. La parte accionante y el Ministerio Público guardaron licencio, según certificación secretarial del 15 de agosto de 2017[9].

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Sabanalarga, le corresponderá a esta Sala previamente a resolver el fondo del debate -si hay lugar a ello-, verificar la naturaleza jurídica de los actos demandados, de cara a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Yelitza Paola Madrid Caballero.

Siendo ello así, la Sala verificará de acuerdo con el acontecer de la actuación administrativa adelantada, si la accionante interpuso en forma adecuada el presente medio de control de legalidad en contra de los actos enjuiciados, teniendo en cuenta la naturaleza de las pretensiones que en síntesis tienen como único cometido, la reubicación de la docente en el Escalafón Nacional Docente al considerar que tiene derecho por cumplir los requisitos para estar en el Grado 3A y no en el 2A, con el respectivo resarcimiento económico de manera retroactiva desde el año 2009, fecha en la que se llevó a cabo su inscripción en el mismo.

Así las cosas, a nivel metodológico se desarrollarán los siguientes temas: 2.1 Los actos administrativos objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; 2.2. Actos administrativos de carácter definitivo aporte jurisprudencial; 2.3. Relación de los hechos probados de cara al material probatorio que obra en el expediente y; 2.4.

Resolución del caso concreto. 2.1 Los actos administrativos objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.1. Mediante oficio sin fecha que fue notificado personalmente a la señora Yelitza Paola Madrid Caballero el 20 de marzo de 2014, la Secretaría de Educación del municipio de Soledad le informó lo siguiente[11]: “ALEJANDRO FERNÁNDEZ YEPES, en mi condición de Secretario de Educación del Municipio de Soledad, a través del presente escrito, me permito dar respuesta clara, precisa y de fondo a su petición radicada en esta Secretaría en los siguientes términos: Al atender su petición encontramos que al momento de revisar los documentos que se encuentran en la hoja de vida, vemos que su nombramiento en propiedad fue por medio del Decreto 0111 de 13 de abril de 2007, a esa fecha usted acredita ser licenciada en Ciencias de la Educación, Especialidad en Ciencias Sociales y Económicas.

Razón por la cual fue inscrita en el escalafón 2ª ESCALAFÓN NACIONAL DOCENTE, que cobija a los licenciados o profesionales no licenciados en educación, aportó Acta de Grado y Diploma de Abogado de fecha 14 de diciembre de 2007 el cual aportó a su hoja de vida, posterior a su nombramiento en propiedad, es decir con un título profesional adicional al de Licenciada en Educación. Por todo lo expuesto podemos concluir que su inscripción en el ESCALAFÓN NACOINAL DOCENTE 2A (LICENCIADO O PROFESIONAL NO LICENCIADO), se rige en derecho por el Decreto 1278 de junio de 2002, para usted aumentar su asignación básica mensual y ascender en el ESCALAFÓN NACIONAL DOCENTE, debe acreditar una maestría o un doctorado en área afín a su especialidad o desempeño o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza, como lo señala el Artículo 21 del Decreto 1278 de 2002, además hacer la respectiva evaluación de competencias y lograr el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 1278 de 2008, razón por la cual no es procedente su solicitud.” 2.1.2.

Mediante oficio del 23 de mayo de 2014 la misma autoridad administrativa demandada, al pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por la accionante en contra de la respuesta inicial notificada el 20 de marzo de dicha anualidad, le expresó lo siguiente[12]: “1. Le comunicamos que a usted se le notificó personalmente de la decisión de esta Secretaría como consta en oficio de recibido con fecha 20 de marzo de 2014, donde usted estampa fecha, número de cédula y firma de recibido, donde confirma que usted tiene conocimiento del acto, como lo establece el Artículo 72 de la Ley 1437. 2.

Le hacemos saber que no es procedente el recurso de reposición en subsidio de apelación interpuesto por usted ante la respuesta a Derecho de Petición con fecha 20 de marzo de 2014, dado que la respuesta a una petición no es un acto administrativo, por consiguiente aclaramos al peticionario que ante el derecho de petición no cabe recurso alguno, en caso de sentir vulnerado alguno de sus derechos fundamentales proceda ante la justicia ordinaria.” 2.2.

Actos administrativos de carácter definitivo aporte jurisprudencial Ha sido por demás reiterativo el aporte jurisprudencial en torno al tema de los actos administrativos que son pasibles del control judicial, siendo enfático en reconocer que únicamente los que tengan el carácter definitivo al crear, modificar o extinguir una situación jurídica, serán objeto de pronunciamiento por parte de esta jurisdicción. Al respecto resulta ilustrativo el siguiente aporte de la Subsección A de esta misma Sección[13]: “El acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.

En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) constituye una declaración unilateral de voluntad; ii) se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante»; iv) los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».

(…) La jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. (…). Los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción” En torno a la definición de acto administrativo, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos[14]: “El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados”. 2.3.

Relación de los hechos probados de cara al material probatorio que obra en el expediente 2.3.1. Derecho de petición radicado el 27 de febrero de 2014 ante la Secretaría de Educación Municipal de Soledad Atlántico por la señora Yelitza Paola Madrid Caballero, en el que de manera expresa solicitó como referencia: Derecho de Petición en interés particular, solicitud de aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el artículo 25 del Decreto 785 del 2005[15]. 2.3.2.

Recurso de reposición y en subsidio apelación contra oficio notificado el 20 de marzo del 2014, mediante el cual se niega la aplicación supletoria de equivalencia del artículo 25 del Decreto 785 de 2005, presentado por la demandante ante la Secretaría de Educación de Soledad el 28 de marzo de 2014[16] 2.3.3. Certificación laboral expedida el 28 de agosto de 2014 por la entidad demandada, que acredita que la actora presta sus servicios como docente adscrita a la Secretaría de Educación Municipal de Soledad que fue nombrada mediante Decreto 0277 del 05 de septiembre de 2005, posesionada el 15 de septiembre de 2005 y que fue ascendida al grado 2A[17]. 2.3.4.

Decreto N° 0111 del 13 de abril de 2007 “Por medio del cual se nombra en propiedad un docente que fue nombrado en periodo de prueba”, que acredita el nombramiento en propiedad de la señora Yelitza Paola Madrid Caballero, en la planta global del municipio de Soledad, cuya especialidad es ciencias sociales y económicas[18]. 2.3.5. Resolución N° 0073 del 19 de mayo de 2009 “Por la cual se inscribe a un docente en el escalafón nacional docente” expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Soledad, que en el artículo primero dispuso: “Inscríbase el (la) Docente YELITZA PAOLA MADRID CABALLERO, identificado (a) con la cédula de ciudadanía N° 32.785.284 de Barranquilla, en el Grado DOS (A) (2A), del Escalafón Nacional Docente, quien acreditó el Titulo de LICENCIADA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN ESPECIALIDAD EN CIENCIAS SOCIALES Y ECONÓMICAS.

Y cumplió con los requisitos el día 05 DE MARZO DE 2009.” 2.3.6. Diploma del Título en Licenciado en Ciencias de la Educación Especialidad en Ciencias Sociales y Económicas otorgado a la señora Yelitza Paola Madrid Caballero el 1° de Noviembre de 1996 por la Universidad del Atlántico[19]. 2.3.7. Copia del Diploma que confiere el Título de Abogado a Yelitza Paola Madrid Caballero expedido el 14 de diciembre de 2007 por la Universidad del Atlántico[20]. 2.4.

Resolución del caso concreto Luego de analizada la prueba documental aportada al expediente, que da cuenta de los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los actos objeto de la presente demanda, esta Sala considera necesario como lo ha venido advirtiendo, detenerse en analizar la naturaleza de los mismos con el fin de verificar si se trata de verdaderos actos administrativos de carácter definitivo, con el fin de dilucidar si era procedente entrar a resolver el fondo del debate como lo hizo el a quo, al expedir el fallo objeto de impugnación. Sea lo primero resaltar, que tanto en sede administrativa como en la contenciosa, el objetivo pretendido por la demandante al interponer los derechos de petición en los meses de febrero y marzo de 2014, no era otro que el de lograr por parte de la Secretaría de Educación Municipal de Soledad, su reubicación en el Escalafón Nacional Docente al considerar que tiene derecho por cumplir los requisitos para estar en el Grado 3A y no en el 2A, con el respectivo resarcimiento económico de manera retroactiva.

Así las cosas, se tiene la claridad entonces que el presente asunto se circunscribe en analizar las respuestas dadas por la Administración Municipal a los derechos de petición interpuestos por la ahora accionante, con el fin de establecer si se está en presencia de verdaderos actos administrativos de carácter definitivo o si se trata de un acto simplemente jurídico que no es susceptible de producir efectos en derecho.

A juicio de la Sala, a pesar de que las respuestas objeto de la presente demanda en principio se podrían tomar como verdaderos actos administrativos, el carácter de actos definitivos está en discusión, por cuanto la negativa en acceder a las peticiones de la docente Yelitza Madrid, está íntimamente relacionada con su ubicación en el Escalafón Nacional Docente, asunto que fue definido en otro acto administrativo expedido con anterioridad por la misma autoridad demandada, contra el cual se debió en su momento, haber ejercitado en principio la reclamación en sede administrativa y, en caso de mantenerse la inconformidad, acudir al ámbito judicial.

Efectuado el preámbulo anterior, se ha de partir del presupuesto irrefutable según el cual, no todo pronunciamiento emitido por las autoridades administrativas de manera unilateral tiende a modificar el orden jurídico, pues existen algunos que son simplemente declarativos, otros preparatorios y otros que implican la toma de una decisión que será objeto de publicación o notificación, pero que no definen o adoptan una decisión de fondo como tal.

Por tanto, resultan discutibles los efectos jurídicos que producen. Al respecto, la Sección Primera emitió el siguiente pronunciamiento que se considera ilustrativo para el caso en estudio[21]: “En este punto, debe dejar en claro la Sala que no todo acto de la Administración tiene la vocación o cualidad de producir efectos jurídicos, en este sentido, se diferencian los actos administrativos, que sí gozan de tal condición, de los actos de la Administración, entendidos como meramente declarativos, es decir, que son manifestaciones unilaterales de las autoridades administrativas que no producen efectos jurídicos a los administrados, ni a favor ni en contra.” Por su parte, en cuanto al derecho de petición, la Carta Política de 1991 en el artículo 23 lo previó como un derecho fundamental y obligó a todas las autoridades públicas y privadas, a que las respuestas que en cumplimiento de este derecho deban ofrecer sean oportunas en términos de tiempo, orientadas a resolver el fondo del asunto bajo cuestión, de manera clara, precisa y coherente.

Igualmente se ha reconocido que dichas respuestas deberán ser siempre comunicadas, con independencia de que las mismas impliquen siempre una aceptación o aquiescencia de lo solicitado por el peticionario[22]. En suma, la resolución a una petición deberá ser adecuada a la solicitud planteada, efectiva para la definición del caso respectivo y oportuna, dentro de los términos legales de tal manera que, ante el incumplimiento de alguno de los anteriores presupuestos, el interesado podrá acudir a los distintos mecanismos judiciales con el fin de lograr la satisfacción del objetivo del derecho de petición incoado.

Así las cosas, en vigencia del ordenamiento jurídico a la luz de la Constitución Política de 1991, del Decreto 01 de 1984 anterior Código Contencioso Administrativo y de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo CPACA, vigente para la fecha de los hechos que motivaron la presente actuación, los derechos de petición adoptan las siguientes modalidades: (i) Petición de interés general;

(ii) Petición de interés particular; (iii) Solicitud de información o documentación; (iv) Cumplimiento de un deber constitucional o legal; (v) Garantía o reconocimiento de un derecho; (vi) Consulta; (vii) Queja; (viii) Denuncia; (ix) Reclamo y (x) Recurso[23]. Se puede concluir que el Derecho de Petición está catalogado como un derecho fundamental de toda persona para dirigirse a la Administración Pública, con el fin de exigir una pronta resolución de un asunto de su interés particular o en el que está involucrado el bien o interés de la comunidad en general.

En todo caso, se advierte que dicha petición no implica que el titular obtenga siempre la satisfacción de lo pedido, lo cual no obsta para que la Administración en todo caso sí esté obligada a emitir una respuesta dentro de la oportunidad legal. Ahora bien, respecto de los actos administrativos por naturaleza deben ser considerados como actos jurídicos, pero no todo acto jurídico se puede asimilar a un acto administrativo; de allí que se pueda concebir el primero como una especie del género que serían los actos jurídicos, por ello es que se presume en virtud del principio de legalidad, que todo acto administrativo tiene como finalidad producir efectos en derecho, ya sea a nivel general o a título particular, de manera transitoria o definitiva.

Respecto del acto administrativo que origina el derecho subjetivo objeto de debate, asunto que ocupa la atención de la Sala, serán prohijadas las siguientes consideraciones de la Subsección A, dada su pertinencia con el tema examinado[24]: “El artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «ARTÍCULO 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio.

De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda, es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control”.

(subrayas fuera de texto) Descendiendo al caso sub judice, luego de las anteriores consideraciones generales a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, la Sala observa que las respuestas que dio el Secretario de Educación Municipal de Soledad en los escritos del 20 de marzo y del 23 de mayo ambos de 2014, fueron declarativas pero no definieron realmente la situación jurídica que a juicio de la demandante pretendía modificar, por cuanto apenas se limitaron a expresarle cuál era su situación y ubicación dentro del Escalafón Nacional Docente de acuerdo con los documentos obrantes en su hoja de vida, pero no le resolvieron el fondo de la petición en torno a su inconformidad por estar en el Grado 2A y no en el 3A.

Y es que mal podría haberlo hecho, dada su extemporaneidad. Así las cosas, a juicio de esta Sala fue la Resolución N° 073 del 19 de mayo de 2009, mediante la cual se llevó a cabo la inscripción de la docente Yelitza Paola Madrid Caballero en el Grado DOS A (2A), el acto administrativo definitivo que definió la situación jurídica de la accionante dentro del Escalafón Nacional Docente, acto contra el cual debió haber interpuesto dentro de su oportunidad legal, los recursos legales con el fin de haber acreditado el título adicional al de licenciada en ciencias de la educación, como lo era el título de abogada que había obtenido el 14 de diciembre de 2007.

Incluso la misma Resolución N° 073 de 2009, en el artículo segundo dispuso: Notifíquese la presente resolución al interesado haciéndole saber que contra ella solo procede el Recurso de Reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o por edicto”, pero lo cierto es que no obra prueba alguna en los antecedentes administrativos y en sede judicial, que acrediten que la señora Yelitza Paola hubiera interpuesto el recurso legal en contra de la decisión adoptada por la Secretaría de Educación de Soledad que consideraba contraria a sus intereses personales, pues apenas fue hasta el año 2014 que interpuso los derechos de petición con los cuales pidió la aplicación de la equivalencia con el título adicional para poder así obtener los reconocimientos de la diferencia salarial.

Ante la respuesta negativa fue que interpuso el presente medio de control de legalidad el 29 de septiembre de 2014[25]. Por tanto, se puede afirmar sin dubitación alguna, que los oficios o actos administrativos objeto de la presente nulidad, fueron actos que se limitaron a declarar una situación definitiva que fue adoptada por la administración del municipio de Soledad Atlántico en el año 2009 al expedir la Resolución 0073 que inscribió a la actora en el Grado 2A del Escalafón Docente, acto administrativo de carácter definitivo contra el cual debió la señora Madrid Caballero, haber interpuesto los recursos legales en principio ante la propia administración y en caso de no haber accedido a sus pretensiones, haber interpuesto la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero se insiste, en contra de dicho acto administrativo y no como procedió, contra las respuestas a las peticiones interpuestas en forma tardía contra tal decisión. A modo de ilustración y sin entrar a resolver el fondo del asunto, resulta pertinente tener en cuenta las siguientes disposiciones normativas en torno al tema, previstas en el Decreto 1278 del 19 de junio de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 115 de 2001: “ARTÍCULO 17.

Administración y Vigilancia de la carrera docente. La carrera docente se orientará a atraer y a retener los servidores más idóneos, a promover el desarrollo profesional y el mejoramiento continuo de los educadores y a procurar una justa remuneración, requiriendo al mismo tiempo una conducta intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y competencias.

Será administrada y vigilada por las entidades territoriales certificadas, las cuales, a su vez, conocerán en primera instancia de las reclamaciones que se presenten en relación con la aplicación de la carrera. La segunda instancia corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

ARTÍCULO 18. Ingreso a la carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores estatales que sean seleccionados mediante concurso, superen satisfactoriamente el período de prueba, y sean inscritos en el Escalafón Docente.

ARTÍCULO 19. Escalafón Docente. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.

La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente.” De acuerdo con el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002, la administración y vigilancia de la carrera docente, corresponde en primera instancia a las entidades territoriales certificadas, quienes conocerán de las reclamaciones que se presenten en relación con la aplicación de la carrera, pues la segunda instancia corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

No existe dentro de la presente actuación, evidencia alguna del cuestionamiento efectuado por la accionante en contra de la Resolución 073 del 19 de mayo de 2009 que la inscribió en el Grado 2A dentro del Escalafón Nacional Docente, acto administrativo que le definió su situación jurídica dentro del mismo. Incluso llama la atención el contenido del oficio N° 13175 del 25 abril de 2014 expedido por la Comisionada (E) de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el que le respondió a la señora Yelitza Madrid en los siguientes términos[26]: “Ante la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- fue presentado el texto del recurso de reposición y en subsidio apelación contra la respuesta ofrecida por la Secretaría de Educación de Soledad ante la solicitud de aplicar las equivalencias previstas en el Decreto 785 de 2005 para la inscripción en el Escalafón Nacional Docente.

(…) Es de resaltar que el educador interesado no puede activar directamente la segunda instancia de una reclamación ante esta Comisión sin antes acudir a la misma autoridad administrativa que emitió la decisión sobre las posibilidades de registrar novedades en el Escalafón; y por ello, al acudir directamente ante la CNSC se perturba el curso establecido por el sistema de empleo público para el control posterior que está legitimado a ejercer el educador que se considera afectado.” La anterior prueba evidencia, que la demandante en el año 2014 no había agotado el trámite ante la primera instancia, es decir, ante la Secretaría de Educación de Soledad, con el fin de lograr su reubicación en el Escalafón Docente al considerar que reunía los requisitos para la aplicación de las equivalencias del Decreto 785 de 2005, por lo que debía agotar dicho trámite ante la entidad administrativa ahora demandada.

Acerca del trámite administrativo que debió agotarse, a instancias de los intereses reclamados por la docente Madrid Caballero al momento de su inscripción en el Escalafón Nacional Docente, es preciso reseñar que se encuentra regulado en el Decreto 241 del 31 de enero de 2008 “Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto 1095 de 2005[27]”, que prevé: “Artículo 1°.

Modifícase el artículo 2° del Decreto 1095 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 2°. Trámite de las solicitudes de ascenso. Las solicitudes de ascenso serán presentadas ante la repartición organizacional determinada por la entidad territorial certificada, en la cual se encuentra laborando el docente, o directivo docente. Serán tramitadas en estricto orden de radicación. Si verificada la solicitud de ascenso, esta cumple con los requisitos establecidos, la decisión de ascenso en el Escalafón Nacional Docente será adoptada mediante resolución motivada en la que conste el cumplimiento de todos los requisitos.

Cuando la solicitud de ascenso no se acompañe de los documentos o informaciones necesarias o estos no cumplen todos los requisitos exigidos para cada caso, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten. La solicitud de ascenso será resuelta en el término fijado en el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo.

No obstante, si una vez radicada la solicitud, las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar la actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, para que aporte la información o documentos que deben subsanar, aclarar o completar. Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan.

Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más información, y decidirán con base en aquello de que dispongan; lo anterior de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo.

Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud si hecho el requerimiento de completar los requisitos o documentos, no da respuesta en el término de dos (2) meses. Acto seguido se archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud. Parágrafo. Las solicitudes de ascenso radicadas con anterioridad al 1° de enero de 2002, respecto de quienes hayan cumplido los requisitos establecidos en la legislación que se encontraba vigente con anterioridad a la Ley 715 de 2001, serán resueltas de conformidad con las normas sustantivas vigentes al momento de la presentación de la solicitud.

Las radicadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley, respecto de quienes hayan cumplido los requisitos establecidos en la legislación vigente anterior a la expedición de la misma Ley, serán resueltas de conformidad con los requisitos dispuestos en el Decreto 2277 de 1979. Las solicitudes radicadas respecto de quienes hayan cumplido requisitos con posterioridad al 1° de enero de 2002 serán resueltas de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001”.

Considera la Sala que este debió haber sido el trámite administrativo que debió haber agotado la señora Yelitza Paola con el fin de lograr el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, del cual no obra prueba o registro alguno de su adelantamiento. Teniendo de presente que la finalidad de un acto administrativo de carácter definitivo es la de crear, modificar o extinguir una relación jurídica, en el sub judice lo constituyó la expedición de la Resolución 073 el 19 de mayo de 2009, pero dicha situación no se modificó a través de las respuestas objeto de la presente nulidad proferidas por la entidad demandada, por cuanto al misma siguió incólume.

Siendo así, aprecia esta instancia judicial, que si la docente consideraba que para el momento de su inscripción en el Escalafón Nacional Docente, al haber ya obtenido el título de Abogado en el año 2007 -que era en su concepto el título académico adicional al de Licenciada en Ciencias de la Educación afín para ocupar el empleo-, debió en el año 2009 tan pronto fue expedida la Resolución 073, haber agotado los recursos en este caso el de reposición contra dicho acto tal y como se le indicó, pero no actuó así sino que procedió en el año 2014 luego de transcurridos cinco años, a interponer los derechos de petición y posteriormente la presente acción contenciosa.

Según los anteriores supuestos fácticos, esta instancia considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico se equivocó al haber declarado la nulidad de los actos administrativos consignados en los oficios del 20 de marzo y del 23 de mayo ambos de 2014 y, ordenar a título de restablecimiento del derecho al municipio de Soledad, “modificar el acto administrativo a través del cual se inscribió a la accionante señora Yelitza Paola Madrid Caballero en el escalafón nacional docente en el grado 2A por el que corresponde, es decir el grado 3A, acorde con lo expuesto en la parte motiva de éste fallo”.

Lo anterior, por cuanto no se podía adoptar dicha orden cuando lo cierto es que el acto que inscribió supuestamente de forma “errada” a la docente, no fue objeto de la presente demanda de nulidad, como quiera que dicha determinación conlleva de manera implícita la violación del debido proceso de la administración municipal, al no haber tenido la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, en torno a la supuesta ilegalidad de la Resolución 073 del 19 de mayo de 2009, acto que debió ser objeto de la presente demanda.

Reafirma la desacertada sentencia del a quo, la decisión adoptada en el artículo segundo de la parte resolutiva que dice “Declárense de oficio la prescripción de los derechos económicos reclamados, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, conforme se expuso en los considerandos”. Todo lo anteriormente referido evidencia que la primera instancia, debió haber verificado los presupuestos de la demanda al momento de su admisión, por cuanto las pretensiones de la demanda fueron dirigidas en realidad a cuestionar la Resolución 073 del 19 de mayo de 2009, que en el sentir de la demandante la debió ubicar en el Grado 3A y no 2A en el Escalafón Nacional Docente.

A juicio de esta Sala, resulta evidente que la señora demandante, al interponer los derechos de petición que motivaron el pronunciamiento de la Administración Municipal a través de las respuestas objeto de nulidad, lo que pretendió fue revivir el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en todo caso ya había operado, al no haber sido interpuesta dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de expedición del acto que la inscribió en el Escalafón Nacional Docente.

Por tanto, al haber peticionado la señora Yelitza Paola Madrid Caballero que se le reconociera “el derecho a la aplicación supletoria de la equivalencia contemplada en el numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005 el título de posgrado en la modalidad de maestría por: 25.1.2.2. Título profesional adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo”, en últimas lo que quería era la reubicación o ser inscrita en el grado 3A del Escalafón Nacional Docente.

En vista de las anteriores motivaciones, esta instancia está relevada de pronunciarse respecto del otro argumento de la apelación que atañe al fondo del asunto. Se revocará el fallo impugnado para en su lugar, declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la aplicación supletoria de la equivalencia del numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005 para la reubicación en el Escalafón Nacional Docente, por cuanto los actos acusados no tienen el carácter de definitivos al no haberle definido la situación a la demandante.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA ARTÍCULO PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia del 15 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la señora Yelitza Paola Madrid Caballero, con fundamento en las razones esgrimidas en la parte motiva de esa providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Como consecuencia de la decisión anterior, DECLÁRASE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre la aplicación supletoria de la equivalencia del numeral 25.1.2. del artículo 25 del Decreto 785 de 2005 para reubicación en el Escalafón Nacional Docente, según las consideraciones advertidas en este fallo.

ARTICULO TERCERO. - Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 1-18 [2] Expediente radicación número 50001-23-31-000-2008-00120-02 [3] (no citó las fechas) radicaciones 2010-00248-01 y 2009-00425-01 M.P. Luis Rafael Vergara Quintero [4] Folio 90 [5] Folios 95-97 CD folio 98 [6] Folios 99-112 [7] Folios 116-127 [8] Folios 264-276 [9] Folio 277 [10]

ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE ADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) [11] Folio 56 [12] Folio 65 [13] Sentencia del 14 de mayo de 2020 Radicación número: 25000-23-42-000- 2017-06031-01(5554-18) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [14] Sentencia C-1436 de 25 de octubre de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra [15] Folios 42-55 [16] Folios 57-64 [17] Folios 69-71 [18] Folio 72 [19] Folio 74 [20] Folio 76 [21] Sentencia del 18 de junio de 2015 radicación número 2011-00271-00 M.P. María Elizabeth García González [22] Entre otras se puede consultar la sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [23] Sentencia T-230 del 7 de julio de 2020 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [24] Sentencia del 25 de abril de 2019 radicación número: 25000-23-42-000- 2016-03390-01(4082-17) M.P. William Hernández Gómez [25] Folio 19 sello de radicación de la demanda [26] Folio 66 [27] Por el cual se reglamenta los artículos 6°, numeral 6.2.15, 7° numeral 7.15 y 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, de los docentes y directivos docentes en Carrera que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones