11001-03-15-000-2021-00244-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-00244-01Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-11-18

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social -Ugpp·Demandado: Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “a” Y Otro

De qué trata

Síntesis: En el caso objeto de estudio, la Sala observa que: (i) la sentencia de segunda instancia fue proferida el 16 de abril de 2020, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado; (ii) la referida providencia fue notificada el 2 de julio de 2020 y quedó ejecutoriada el 7 siguiente ; y (iii) la tutela se radicó el 19 de enero de 2021, es decir que, entre el día siguiente a la ejecutoria de la mencionada providencia y la presentación de la solicitud de amparo transcurrieron más de 6 meses, término que para esta Sección no resulta razonable. Ahora bien, en relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela, la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Judicatura como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente «[…] cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable de la actora derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]». En el sub lite, la parte accionante no presentó ningún argumento para justificar el ejercicio tardío de la referida acción constitucional, simplemente advirtió que la tutela se interpuso dentro del término de inmediatez señalado por la Corte Constitucional para incoar la protección de sus derechos fundamentales, sumado a que, según alegó, la irregularidad se extiende en el tiempo al tratarse de una prestación periódica, que subsiste hasta la vida probable de la beneficiaria de la pensión. Al respecto, la Sala no encuentra justificada la inactividad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, pues revisado el expediente no existe una explicación válida para la presentación de la solicitud de amparo por fuera del tiempo proporcional y razonable señalado por la Corporación. (…) la Sección Quinta, precisó que la flexibilización de los requisitos antes señalados, no puede llegar al punto de su inaplicación, particularmente frente a asuntos que la mencionada entidad de previsión asumió directamente en sede administrativa o judicial, respecto de los cuales no hay lugar predicar el estado de cosas inconstitucional en el que se vio involucrada CAJANAL (…) la Corte Constitucional profirió la sentencia SU-427 de 2016 (que ha sido aplicada por esta Sección ), en la cual, unificó su jurisprudencia respecto de la exigencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, cuando las acciones de tutela son interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, contra providencias que reconocieron derechos pensionales. En síntesis, estableció como regla general que la acción de tutela es improcedente cuando es ejercida por las entidades que administran pensiones, toda vez que, cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las decisiones judiciales que reconocieron mesadas pensionales que exceden lo debido, de acuerdo a la ley, salvo que se evidencie, de manera palmaria, que a través de las providencias atacadas, se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones.De otro lado, la Corte determinó que, si bien es cierto, el término de cinco (5) años para interponer el recurso extraordinario de revisión, se contabiliza desde la firmeza de la providencia en cuestión, también lo es que, dicho plazo, en el caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por las circunstancias especiales arriba mencionadas, particularmente las relacionadas con extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E., no puede contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo esta. En ese orden, concluyó que la referida entidad podrá ejercer el recurso extraordinario de revisión hasta el 11 de junio de 2018, sin perjuicio de que en casos excepcionales la acción de tutela se interponga contra decisiones judiciales que, de manera palmaria, desconocieron el ordenamiento jurídico y puedan afectar el patrimonio público. Así las cosas, debe indicarse que, la tesis de flexibilización del requisito de inmediatez solo es aplicable en aquellos eventos en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, como sucesora procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E., no tuvo posibilidad de conocer oportunamente las decisiones judiciales o no pudo ejercer una defensa técnica adecuada, en virtud del estado de cosas inconstitucional. Hechas las anteriores consideraciones, sin que se haya logrado justificar la tardanza o inactividad, la Sala destaca que, controvertir la providencia judicial supone cuestionar principios como los de la cosa juzgada y seguridad jurídica, entonces, el requisito de la inmediatez frente a estos casos resulta ser estricto.IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVOAhora bien, en lo que se refiere al agotamiento de los medios de defensa judicial (…)Así las cosas, en consideración a este requisito, esta Colegiatura encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP adujo que la sentencia censurada del Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico porque se dieron como ciertos los hechos que carecían de prueba, como lo fue que la pensión del causante [H.P.P.] había sido reliquidada mediante la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, que elevó la mesada a $274.109,58, así como también que la prestación reconocida estuvo condicionada al retiro del servicio; asimismo, porque para resolver el tema relacionado con el reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, solo se valoró un comprobante de pago del año 2013, y se tomaron de manera equivocada los datos básicos del reconocimiento pensional realizado al causante. Ahora, al revisar las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se constató que cuando la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de 3 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no se hizo referencia alguna a dichas pruebas ni alegó la omisión que ahora manifiesta en sede de tutela, lo que impidió que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunciara al respecto. En consecuencia, si la entidad tutelante consideraba que no existían las suficientes pruebas o que las obrantes en el plenario no daban cuenta del derecho reclamado, estaba en la obligación de manifestarlo en el escrito que sustentó la alzada, a efectos de que el ad quem, al revisar la decisión adoptada en primera instancia, se pronunciara al respecto, pues ese es precisamente el mecanismo idóneo para propender por la salvaguarda de sus intereses, por ser el escenario a través del cual se abre la posibilidad para que el superior jerárquico revise una providencia judicial. (…) Así las cosas, ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo de defensa de los intereses de la accionante, no se estudiará este cargo, toda vez que el juez constitucional no puede pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión pues ello implicaría reemplazar al juez ordinario.PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECONOCIMIENTO PENSIONAL / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / ABUSO DEL DERECHO / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLEAhora bien, en relación con los demás argumentos, estos es, el error inducido y el abuso del derecho, debe señalarse que, si bien en anteriores oportunidades esta Sección consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, es procedente para controvertir decisiones judiciales que desconocieron el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 , también lo es que esta Sala de Decisión precisó su posición a través del fallo de tutela del 16 de marzo de 2017 , al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a la no aplicación de la referida providencia de unificación, y por ende, que presuntamente implicaron el reconocimiento de pensiones que excedieron lo dispuesto en la ley, deben ventilarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…) sobre el particular también debe tenerse en cuenta la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional , en la que se precisó, a propósito del reconocimiento judicial de mesadas pensionales que exceden lo debido de acuerdo a la ley, que además de las autoridades señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pueden interponer el recurso de revisión “las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular”, razón por la cual por regla general, cuando la acción de tutela es ejercida por aquellas es improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones. (…) De conformidad con las consideraciones expuestas, es claro que, por el interés directo que le asiste respecto de la pensión que tiene reconocida la señora [L.G.D.P.], en virtud de las decisiones judiciales cuestionadas en esta oportunidad, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP estaría legitimada para ejercer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 (…) A propósito del fallo SU-427 de 2016, de la Corte Constitucional, la Sala no desconoce que en casos excepcionales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela resultaría procedente si se evidencia de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de la pensión , lo cual no se evidencia en esta oportunidad por las razones que se exponen a continuación: (…)del ingreso base de liquidación que inicialmente se tuvo en cuenta para calcular el monto de la pensión del causante [H.P.P.], no se observa que la beneficiaria [L.G.D.P.] hubiese abusado del derecho para obtener una pensión en una cuantía mayor a la que correspondía. Es decir que, prima facie en el caso de autos tampoco se advierte la situación palmaria a que hizo alusión la Corte Constitucional en el referido fallo de unificación (o una similar), como excepción al requisito de subsidiariedad, en los casos en que las entidades administradoras de pensiones cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las sentencias que reconocieron mesadas pensionales en cuantías que exceden lo debido de acuerdo con la ley. Por supuesto se reitera, será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en el reconocimiento y/o reliquidación de la pensión de los accionantes del proceso ordinario, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos. Finalmente, se debe resaltar que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP pretende de forma subsidiaria, que el amparo se conceda como mecanismo transitorio, con ocasión de la existencia de un perjuicio irremediable, no obstante para la Sala este no se encuentra acreditado, por cuanto la entidad demandante no demostró que el pago de los emolumentos reconocidos en la sentencia cuestionada cause un perjuicio grave al sistema pensional

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / AUSENCIA DE REQUISITOS DE FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / UGPP En el caso objeto de estudio, la Sala observa que: (i) la sentencia de segunda instancia fue proferida el 16 de abril de 2020, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado;

(ii) la referida providencia fue notificada el 2 de julio de 2020 y quedó ejecutoriada el 7 siguiente; y (iii) la tutela se radicó el 19 de enero de 2021, es decir que, entre el día siguiente a la ejecutoria de la mencionada providencia y la presentación de la solicitud de amparo transcurrieron más de 6 meses, término que para esta Sección no resulta razonable.

Ahora bien, en relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela, la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Judicatura como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente «[…] cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable de la actora derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]».

En el sub lite, la parte accionante no presentó ningún argumento para justificar el ejercicio tardío de la referida acción constitucional, simplemente advirtió que la tutela se interpuso dentro del término de inmediatez señalado por la Corte Constitucional para incoar la protección de sus derechos fundamentales, sumado a que, según alegó, la irregularidad se extiende en el tiempo al tratarse de una prestación periódica, que subsiste hasta la vida probable de la beneficiaria de la pensión. Al respecto, la Sala no encuentra justificada la inactividad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, pues revisado el expediente no existe una explicación válida para la presentación de la solicitud de amparo por fuera del tiempo proporcional y razonable señalado por la Corporación. (…) la Sección Quinta, precisó que la flexibilización de los requisitos antes señalados, no puede llegar al punto de su inaplicación, particularmente frente a asuntos que la mencionada entidad de previsión asumió directamente en sede administrativa o judicial, respecto de los cuales no hay lugar predicar el estado de cosas inconstitucional en el que se vio involucrada CAJANAL (…) la Corte Constitucional profirió la sentencia SU-427 de 2016 (que ha sido aplicada por esta Sección ), en la cual, unificó su jurisprudencia respecto de la exigencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, cuando las acciones de tutela son interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, contra providencias que reconocieron derechos pensionales.

En síntesis, estableció como regla general que la acción de tutela es improcedente cuando es ejercida por las entidades que administran pensiones, toda vez que, cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las decisiones judiciales que reconocieron mesadas pensionales que exceden lo debido, de acuerdo a la ley, salvo que se evidencie, de manera palmaria, que a través de las providencias atacadas, se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones.De otro lado, la Corte determinó que, si bien es cierto, el término de cinco (5) años para interponer el recurso extraordinario de revisión, se contabiliza desde la firmeza de la providencia en cuestión, también lo es que, dicho plazo, en el caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por las circunstancias especiales arriba mencionadas, particularmente las relacionadas con extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E., no puede contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo esta.

En ese orden, concluyó que la referida entidad podrá ejercer el recurso extraordinario de revisión hasta el 11 de junio de 2018, sin perjuicio de que en casos excepcionales la acción de tutela se interponga contra decisiones judiciales que, de manera palmaria, desconocieron el ordenamiento jurídico y puedan afectar el patrimonio público. Así las cosas, debe indicarse que, la tesis de flexibilización del requisito de inmediatez solo es aplicable en aquellos eventos en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, como sucesora procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E., no tuvo posibilidad de conocer oportunamente las decisiones judiciales o no pudo ejercer una defensa técnica adecuada, en virtud del estado de cosas inconstitucional.

Hechas las anteriores consideraciones, sin que se haya logrado justificar la tardanza o inactividad, la Sala destaca que, controvertir la providencia judicial supone cuestionar principios como los de la cosa juzgada y seguridad jurídica, entonces, el requisito de la inmediatez frente a estos casos resulta ser estricto. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVO Ahora bien, en lo que se refiere al agotamiento de los medios de defensa judicial (…)Así las cosas, en consideración a este requisito, esta Colegiatura encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP adujo que la sentencia censurada del Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico porque se dieron como ciertos los hechos que carecían de prueba, como lo fue que la pensión del causante [H.P.P.] había sido reliquidada mediante la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, que elevó la mesada a $274.109,58, así como también que la prestación reconocida estuvo condicionada al retiro del servicio; asimismo, porque para resolver el tema relacionado con el reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, solo se valoró un comprobante de pago del año 2013, y se tomaron de manera equivocada los datos básicos del reconocimiento pensional realizado al causante.

Ahora, al revisar las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se constató que cuando la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de 3 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no se hizo referencia alguna a dichas pruebas ni alegó la omisión que ahora manifiesta en sede de tutela, lo que impidió que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunciara al respecto.

En consecuencia, si la entidad tutelante consideraba que no existían las suficientes pruebas o que las obrantes en el plenario no daban cuenta del derecho reclamado, estaba en la obligación de manifestarlo en el escrito que sustentó la alzada, a efectos de que el ad quem, al revisar la decisión adoptada en primera instancia, se pronunciara al respecto, pues ese es precisamente el mecanismo idóneo para propender por la salvaguarda de sus intereses, por ser el escenario a través del cual se abre la posibilidad para que el superior jerárquico revise una providencia judicial.

(…) Así las cosas, ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo de defensa de los intereses de la accionante, no se estudiará este cargo, toda vez que el juez constitucional no puede pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión pues ello implicaría reemplazar al juez ordinario. PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RECONOCIMIENTO PENSIONAL / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / ABUSO DEL DERECHO / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE Ahora bien, en relación con los demás argumentos, estos es, el error inducido y el abuso del derecho, debe señalarse que, si bien en anteriores oportunidades esta Sección consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, es procedente para controvertir decisiones judiciales que desconocieron el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, también lo es que esta Sala de Decisión precisó su posición a través del fallo de tutela del 16 de marzo de 2017, al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a la no aplicación de la referida providencia de unificación, y por ende, que presuntamente implicaron el reconocimiento de pensiones que excedieron lo dispuesto en la ley, deben ventilarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…) sobre el particular también debe tenerse en cuenta la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, en la que se precisó, a propósito del reconocimiento judicial de mesadas pensionales que exceden lo debido de acuerdo a la ley, que además de las autoridades señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pueden interponer el recurso de revisión “las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular”, razón por la cual por regla general, cuando la acción de tutela es ejercida por aquellas es improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones.

(…) De conformidad con las consideraciones expuestas, es claro que, por el interés directo que le asiste respecto de la pensión que tiene reconocida la señora [L.G.D.P.], en virtud de las decisiones judiciales cuestionadas en esta oportunidad, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP estaría legitimada para ejercer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 (…) A propósito del fallo SU-427 de 2016, de la Corte Constitucional, la Sala no desconoce que en casos excepcionales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela resultaría procedente si se evidencia de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de la pensión, lo cual no se evidencia en esta oportunidad por las razones que se exponen a continuación: (…)del ingreso base de liquidación que inicialmente se tuvo en cuenta para calcular el monto de la pensión del causante [H.P.P.], no se observa que la beneficiaria [L.G.D.P.] hubiese abusado del derecho para obtener una pensión en una cuantía mayor a la que correspondía. Es decir que, prima facie en el caso de autos tampoco se advierte la situación palmaria a que hizo alusión la Corte Constitucional en el referido fallo de unificación (o una similar), como excepción al requisito de subsidiariedad, en los casos en que las entidades administradoras de pensiones cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las sentencias que reconocieron mesadas pensionales en cuantías que exceden lo debido de acuerdo con la ley.

Por supuesto se reitera, será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en el reconocimiento y/o reliquidación de la pensión de los accionantes del proceso ordinario, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos.

Finalmente, se debe resaltar que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP pretende de forma subsidiaria, que el amparo se conceda como mecanismo transitorio, con ocasión de la existencia de un perjuicio irremediable, no obstante para la Sala este no se encuentra acreditado, por cuanto la entidad demandante no demostró que el pago de los emolumentos reconocidos en la sentencia cuestionada cause un perjuicio grave al sistema pensional CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00244-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y OTRO TEMAS: Tutela contra providencia judicial.

Improcedencia por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 11 de marzo de 2021, por medio del cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo1. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela para que se le amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional2.

Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las sentencias de 3 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y de 16 de abril de 2020, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Lucila González de Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, proceso identificado con el radicado No. 66001-23-33-000-2013-00462-00. 1.2.

Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA DE DECISIÓN Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, por el evidente detrimento del erario que se generó con los fallos impartidos en razón al reconocimiento prestacional superior al que realmente tiene derecho.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Se DEJE sin efectos la (sic) sentencia (sic) proferida (sic) por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA DE DECISIÓN Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A del 3 de febrero de 2015 y 16 de abril de 2020, dentro del proceso contencioso administrativo No. 66001233300020130046200, en donde se ordenó reajustas (sic) la pensión del causante conforme a los artículos 14 y 143 de la Ley 100 de 1993, al considerar que la extinta CAJANAL los desconoció, sin embargo dicha conclusión tiene un sustento en graves falencias probatorias, como son la aceptación de hechos sin respaldo probatorio y la errada valoración de otras pruebas, irregularidades que generan un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida (sic) b- Se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando en todas sus partes la sentencia de primera instancia proferida por (sic) TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA DE DECISIÓN, al encontrar que la mesada se encuentra ajustada a derecho y que CAJANAL hoy la UGPP aplico correctamente los incrementos del articulo 14 y 143 de la Ley 100 de 1993.

SUBSIDIARIAS (…)

PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA DE DECISIÓN Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, a las providencias del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA DE DECISIÓN Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, del 3 de febrero de 2015 y 16 de abril de 2020, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 66001233300020130046200.”.

(Negrillas y subrayas originales) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela, se advierten los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1. La extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., Cajanal E.I.C.E. a través de la Resolución No. 5778 del 16 de diciembre de 1976, concedió una pensión de vejez a favor del señor Hernando Pérez Patiño, en cuantía de $1.885. 2.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP por medio de la Resolución No. RDP000550 del 10 de enero de 2013, reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Lucila González de Pérez, en virtud del deceso del señor Pérez Patiño acontecido el 2 de octubre de 2011. 3.

Mediante las Resoluciones Nos. RDP 33859 del 25 de julio de 2013 y RDP 044023 del 23 de septiembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, negó las solicitudes de la señora González de Pérez, tendientes a la reliquidación de la pensión y la devolución de los valores descontados por concepto de salud. 4.

La señora Lucila González de Pérez, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la cual conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad judicial que, en sentencia de 3 de febrero de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones, y en consecuencia ordenó el reajuste de la prestación de conformidad con los incrementos anuales ajustados al IPC.

De otra parte, advirtió la improcedencia de la devolución del valor deducido por aportes a salud. 5. La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, desató el recurso de alzada interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, mediante providencia de 16 de abril de 2020, en el sentido de confirmar la decisión de primer grado, para lo cual advirtió que se configuró un caso de apelación fallida, comoquiera que los argumentos esgrimidos no fueron concretos y congruentes con la providencia de 3 de febrero de 2015. 6.

La anterior sentencia quedó ejecutoriada el 7 de julio de 2020. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte tutelante manifestó que la solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que no solo se discute la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, sino también por la configuración ostensible de una vía de hecho, en atención a la orden errada de las autoridades judiciales accionadas de reliquidar una mesada pensional y pagar un retroactivo.

Alegó que el recurso extraordinario de revisión no es el medio eficaz para evitar la consumación del perjuicio irremediable que se ocasiona en este caso, porque no es posible interponer medidas provisionales, pues aun cuando se formule, se debe atender la mesada pensional a la cual no tiene derecho. Señaló que el pago de esos valores demuestra la necesidad de acudir a la acción de tutela como medio principal para obtener que se dejen sin efectos las decisiones judiciales proferidas de manera irregular ante la búsqueda de la protección del erario, esto es, para evitar la consumación de un perjuicio irremediable al sistema pensional.

Indicó que como la sentencia de segunda instancia que se controvierte quedó ejecutoriada el 7 de julio de 2020, la tutela se interpuso dentro del término de inmediatez señalado por la Corte Constitucional para incoar la protección de sus derechos fundamentales, sumado a que la irregularidad se extiende en el tiempo al tratarse de una prestación periódica que subsiste hasta la vida probable de la beneficiaria de la pensión. Advirtió que se presentó un defecto fáctico, tanto en su dimensión positiva como negativa, el primero porque se dieron como ciertos hechos que carecían de prueba, como lo fue que la pensión del causante Hernando Pérez Patiño había sido reliquidada mediante la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, con aumento de la mesada a $274.109,58, así como también que la prestación reconocida estuvo condicionada al retiro del servicio, aspectos que alegó, no correspondían a la verdad y a la realidad pensional, lo cual tuvo incidencia directa en el fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Refirió que el tribunal no podía desatar el cargo del reajuste pensional de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta sólo el comprobante de pago del año 2013, no obstante, sobre este se sustentó dicha orden. Por el otro aspecto, precisó que la magistratura de primer grado realizó una valoración defectuosa para resolver el tema del reajuste de la pensión con el IPC, ya que tomó de manera equivocada los datos básicos del reconocimiento pensional realizado al causante, como lo fue el valor de la mesada y la fecha efectiva de su causación, lo que conllevó a una errada liquidación. Sostuvo que las decisiones proferidas por las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto por error inducido, puesto que en la demanda se realizaron afirmaciones que no correspondían a la realidad pensional del causante Hernando Pérez Castillo, como por ejemplo, que se le reconoció una pensión condicionada al retiro definitivo del servicio, así como que la mesada pensional era la señalada en la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, por valor de $274.109,58, cuando ésta correspondía a la indicada en la Resolución No. 5778 de 16 de diciembre de 1976, por $1.885, lo que genera una vía de hecho que vulnera sus derechos fundamentales y perjudican el Sistema Pensional.

Advirtió que en las decisiones enjuiciadas se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que se consideró que había negado o desconocido el derecho al reajuste previsto en los artículos 14 y 143 de la Ley 100 de 1993, lo cual fue producto de una errada valoración probatoria, situación que implicaba que la señora Lucila González de Pérez devengara una mesada pensional superior a la que en derecho le correspondía. Por último, aseveró que los fallos censurados generan una grave afectación a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, en atención a los dineros de más que se deben cancelar mes a mes. 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 29 de enero de 2021, el magistrado ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Risaralda, en calidad de parte accionada, y le otorgó el término de tres (3) días para que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Como tercero con interés, vinculó a la señora Lucila González de Pérez, demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde se dictaron las sentencias objeto de censura. Asimismo, denegó la solicitud de medida provisional presentada en el libelo introductorio. 1.6. Intervención Librados los oficios correspondientes, solo se presentó el siguiente pronunciamiento: 1.6.1.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El magistrado ponente de la decisión cuestionada señaló que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, en atención a que los reparos de la acción de tutela se dirigen únicamente contra la decisión de primer grado dictada en el proceso ordinario, mas no frente a la sentencia de segunda instancia, precisamente porque en esta no se hizo ninguna consideración de fondo, debido a que el apelante no ofreció ningún argumento que delimitara la competencia del ad quem y, por el contrario, se apartó totalmente del asunto debatido, de ahí que se declarara que la apelación fue fallida, falencia que señaló, no podía ser subsanada o enmendada por el juez de conocimiento. 1.6.2.

El Tribual Administrativo de Risaralda y la señora Lucila González de Pérez No obstante su debida notificación, guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 11 de marzo de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, declaró improcedente la tutela por falta de relevancia constitucional y por subsidiariedad. El a quo, después de pronunciarse sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, señaló que, en atención a lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 5 de agosto de 2014, los argumentos referentes al defecto fáctico no cumplían con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no fueron expuestos en el proceso ordinario.

Advirtió, entonces, que los reparos probatorios endilgados a la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda no fueron alegados en el recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, y por el contrario estos se refirieron a un debate que no tenía nada que ver con el problema jurídico de la litis, razón por la cual, no era admisible la utilización de la tutela para proponer nuevas inconformidades, que por negligencia o decisión propia se dejaron de plantear oportunamente en el trámite del proceso ordinario.

Por otra parte, en relación con el presunto abuso palmario del derecho, advirtió que cuando se cuestiona una providencia judicial que reconoce o reliquide prestaciones periódicas, la tutela es improcedente ante la existencia de otro medio de defensa, como lo era el recurso extraordinario de revisión, el cual se puede interponer con fundamento en las causales previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en las señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, las contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2005, que además consagró que la ley definiría un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos.

Asimismo, precisó que sobre este tema, la Corte Constitucional determinó que este mecanismo de amparo, por regla general, era improcedente por subsidiariedad, pero que excepcionalmente sería apropiado cuando se deba establecer una vinculación precaria y se tratara de un incremento excesivo de la mesada pensional, lo cual no ocurrió en el presente caso, razón por la cual, en su sentir, si la entidad accionante considera que las sentencias ordinarias se dictaron con abuso del derecho, debe acudirse a la acción especial de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 1.8.

Impugnación3 Mediante escrito enviado por correo electrónico el 19 de marzo de 2021, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual señaló que el a quo no realizó un análisis de los fundamentos jurídicos y de las pruebas aportadas que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos de procedencia y procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Alegó que se desatendieron las razones que dieron lugar a la interposición de la tutela, así como que no es el objetivo de utilizarla como una instancia adicional, pues las providencias cuestionadas adolecen de los defectos de constitucionalidad, comoquiera que, sustentaron su decisión con base en la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, de la cual no es titular el señor Hernando Pérez Patiño, la que además tampoco obró en el expediente del proceso ordinario.

Advirtió también que, para el análisis del reajuste con el IPC se tomó una mesada que no correspondía proyectándola además desde el año 1994, cuando el causante se retiró del servicio el 15 de diciembre de 1965, situaciones que generaron un impacto fiscal negativo que sobrepasa el reconocimiento legítimo del derecho pensional, frente a lo cual no puede ser indiferente el juez constitucional.

Por otra parte, aseveró que en la decisión de primer grado no se aplicaron las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, que autorizan a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP para interponer la acción de tutela como mecanismo preferente pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, fallo que en consecuencia desampara los derechos fundamentales alegados, además de generar un detrimento al Sistema Pensional, al que están llamados a proteger todos los jueces en virtud del principio de la moralidad administrativa.

Manifestó que en el escrito introductorio se presentaron argumentos claros frente a la configuración del abuso palmario del derecho en el reconocimiento de la pensión del causante, comoquiera que se tomó una mesada que no correspondía, pues en el proceso ordinario no se realizó la validación de los actos administrativos que otorgaron el derecho y su reliquidación, lo que hace que este sea irregular y le otorgue ventajas irrazonables a la señora Lucila González de Pérez por un incremento de su prestación con grave detrimento del erario.

En ese orden, advirtió que el estudio en la primera instancia no podía limitarse al tema de la vinculación precaria, en atención a que el abuso del derecho también comprende el incremento excesivo de la mesada pensional, lo cual ocurrió en el presente caso, situación que habilitaba la procedencia de la solicitud de amparo, máxime cuando se está ante un grave perjuicio económico como consecuencia del deber de pagar la pensión incrementada, lo que afecta las finanzas del Sistema Pensional.

Por otro lado, iteró los argumentos referidos a la configuración del defecto fáctico y del error inducido expuestos en el libelo introductorio, para finalmente solicitar que se revoque el fallo impugnado y, en su lugar, se accedan a las pretensiones.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 11 marzo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 11 de marzo de la presente anualidad, a través de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad y, de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala, contrario a lo señalado por el a quo, el caso objeto de estudio está revestido en su integridad de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, comoquiera que se alega que se incurrió en un defecto fáctico, así como por error inducido y por abuso palmario del derecho, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.

Por otro lado, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, las providencias judiciales que censura la parte accionante, fueron proferidas en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó por demanda presentada por la señora Lucila González de Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, identificado con el radicado 66001-23-33-000-2013-00462-00. 2.4.3.

Respecto a la inmediatez, la Corte Constitucional en la sentencia SU-439 del 13 de julio 20178, recordó sobre las reglas de este requisito de procedibilidad adjetiva, lo siguiente: “[…] 48. Como es bien sabido, este Tribunal ha puntualizado que de conformidad con el presupuesto de inmediatez, la acción de tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional. 49.

En esa medida, para constatar el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad, el juez de tutela simplemente debe comprobar si resulta razonable el tiempo comprendido entre el día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o constitutivo de la amenaza de un derecho fundamental y, el día en que el derecho de acción se ejerció mediante la formulación de la acción de tutela9 […]”.

Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable10, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo11. De acuerdo con lo anterior, esta Colegiatura12 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado.

En el caso objeto de estudio, la Sala observa que: (i) la sentencia de segunda instancia fue proferida el 16 de abril de 2020, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado; (ii) la referida providencia fue notificada el 2 de julio de 2020 y quedó ejecutoriada el 7 siguiente13; y (iii) la tutela se radicó el 19 de enero de 2021, es decir que, entre el día siguiente a la ejecutoria de la mencionada providencia y la presentación de la solicitud de amparo transcurrieron más de 6 meses, término que para esta Sección no resulta razonable.

En el sub lite, la parte accionante no presentó ningún argumento para justificar el ejercicio tardío de la referida acción constitucional, simplemente advirtió que la tutela se interpuso dentro del término de inmediatez señalado por la Corte Constitucional para incoar la protección de sus derechos fundamentales, sumado a que, según alegó, la irregularidad se extiende en el tiempo al tratarse de una prestación periódica, que subsiste hasta la vida probable de la beneficiaria de la pensión. Al respecto, la Sala no encuentra justificada la inactividad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, pues revisado el expediente no existe una explicación válida para la presentación de la solicitud de amparo por fuera del tiempo proporcional y razonable señalado por la Corporación. Ahora, esta Sección frente a varias de las acciones de tutela interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, contra providencias dictadas en procesos judiciales que fueron iniciados contra CAJANAL, optó por flexibilizar la exigencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez y, por tal razón, abordó el análisis de fondo de las controversias planteadas, pese a que la entidad accionante no agotó en debida forma los mecanismos ordinarios de defensa, y/o aunque la acción constitucional se interpuso transcurridos más de seis (6) meses desde la ejecutoria de las decisiones judiciales cuestionadas15.

Sin embargo, en otras oportunidades la Sección Quinta, precisó que la flexibilización de los requisitos antes señalados, no puede llegar al punto de su inaplicación, particularmente frente a asuntos que la mencionada entidad de previsión asumió directamente en sede administrativa o judicial, respecto de los cuales no hay lugar predicar el estado de cosas inconstitucional en el que se vio involucrada CAJANAL16.

Ahora bien, al interior de la Corte Constitucional se presentó una dinámica similar, pues las salas de revisión segunda y novena17 “estimaron que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP eran improcedentes, por cuanto no se satisfacían los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez, y porque los argumentos presentados para justificar dichas situaciones no resultaban suficientes para exonerar a la entidad demandante de dichas cargas”18; mientras las salas tercera, quinta, sexta y séptima19 “estimaron que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP eran procedentes, por cuanto a pesar de que no se habían agotado los recursos ordinarios ni extraordinarios que tuvo en su momento a disposición CAJANAL y aunque los recursos de amparo fueron interpuestos años después del momento en el cual fueron proferidos los fallos controvertidos, los argumentos presentados para justificar dichas circunstancias resultaban suficientes para exonerar a la entidad demandante de dichas cargas.”20 Con posterioridad, la Corte Constitucional profirió la sentencia SU-427 de 2016 (que ha sido aplicada por esta Sección21), en la cual, unificó su jurisprudencia respecto de la exigencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, cuando las acciones de tutela son interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, contra providencias que reconocieron derechos pensionales.

De otro lado, la Corte determinó que, si bien es cierto, el término de cinco (5) años para interponer el recurso extraordinario de revisión, se contabiliza desde la firmeza de la providencia en cuestión, también lo es que, dicho plazo, en el caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por las circunstancias especiales arriba mencionadas, particularmente las relacionadas con extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL E.I.C.E., no puede contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo esta.

Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existan otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia22.

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”23.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional manifestó que junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor “haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”24.

Así las cosas, en consideración a este requisito, esta Colegiatura encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP adujo que la sentencia censurada del Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico porque se dieron como ciertos los hechos que carecían de prueba, como lo fue que la pensión del causante Hernando Pérez Patiño había sido reliquidada mediante la Resolución No. 9562 de 5 de octubre de 1994, que elevó la mesada a $274.109,58, así como también que la prestación reconocida estuvo condicionada al retiro del servicio; asimismo, porque para resolver el tema relacionado con el reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, solo se valoró un comprobante de pago del año 2013, y se tomaron de manera equivocada los datos básicos del reconocimiento pensional realizado al causante.

Lo anterior, se encuentra además corroborado en el planteamiento del problema jurídico de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que lo concretó en el siguiente cuestionamiento, “¿La UGPP presentó argumentos concretos de reproche frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió parcialmente a las pretensiones de la demandante?”, frente al cual advirtió que estos no lo fueron, además de no ser coherentes, razón por la cual se presentó una apelación fallida.

Así las cosas, ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo de defensa de los intereses de la accionante, no se estudiará este cargo, toda vez que el juez constitucional no puede pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión pues ello implicaría reemplazar al juez ordinario. Ahora bien, en relación con los demás argumentos, estos es, el error inducido y el abuso del derecho, debe señalarse que, si bien en anteriores oportunidades esta Sección consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, es procedente para controvertir decisiones judiciales que desconocieron el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 201525, también lo es que esta Sala de Decisión precisó su posición a través del fallo de tutela del 16 de marzo de 201726, al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a la no aplicación de la referida providencia de unificación, y por ende, que presuntamente implicaron el reconocimiento de pensiones que excedieron lo dispuesto en la ley, deben ventilarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200327.

Para mayor ilustración, se traen a colación algunas de las consideraciones del fallo de tutela del 16 de marzo de 2017, respecto del cual debe precisarse que, la parte accionante fue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, una de las entidades expresamente legitimadas en la causa por activa para ejercer el recurso extraordinario de revisión por la causal antes señalada: “[…] De conformidad con el marco jurídico28 expuesto la Sala observa que en el sub examine se cumplen con los requisitos para que el recurso extraordinario de revisión sea un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales que alega como desconocidos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la tutela de la referencia. Ello se debe a que una vez analizadas las particularidades del asunto, se tiene que la violación alegada frente a los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa en conexidad con el principio de la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, es susceptible de ser conjurada de manera integral dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión, toda vez que en caso de prosperar el recurso se infirmaría la sentencia acusada y se restaurarían de forma suficiente y oportuna los mismos.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en el ordenamiento jurídico (literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003) está prevista la causal de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en virtud de la cual, la suma que la entidad accionante asegura le fue reconocida de manera contraria a la ley a la señora María Rosalba Ospina Blandón por concepto de pensión de vejez, puede ser revisada a efectos de determinar sí, en efecto, la cuantía reconocida por parte del juez excedió lo dispuesto por las leyes29.

Igualmente, se advierte que la parte actora se encuentra dentro del término de los 5 años para ejercer el recurso extraordinario de revisión, pues la sentencia censurada es de 13 de junio de 2016. En tal medida, solo en caso de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considere que con el fallo proferido por el juez administrativo en el marco del recurso extraordinario de revisión se mantiene o perpetúa la vulneración de sus derechos fundamentales podrá acudir a la acción de tutela atacando los vicios que considere contienen las providencias de nulidad y restablecimiento del derecho y de la revisión. Lo contrario, es decir, permitir que vía acción de tutela y sin el previo agotamiento de los recursos extraordinarios el juez constitucional evalúe los argumentos de ilegalidad e inconstitucionalidad planteados por la parte actora implicaría despojar a la acción de tutela de su naturaleza subsidiaria e invadir de lleno la competencia del juez ordinario en la materia.

Así las cosas, la Sala concluye que la solicitud de tutela es improcedente teniendo en cuenta que la misma no superó el requisito de subsidiariedad […]” Frente al fallo citado se subrayó, que el recurso extraordinario de revisión por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con el tenor literal del mismo, debe ser ejercido por el Gobierno Nacional, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación, lo que en principio impediría predicar en esta oportunidad que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP estuviera legitimada en la causa por activa para interponer dicho medio de defensa, y por ende, que la acción de tutela en su caso constituye el único mecanismo idóneo para controvertir las providencias acusadas.

Sin embargo, sobre el particular también debe tenerse en cuenta la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional30, en la que se precisó, a propósito del reconocimiento judicial de mesadas pensionales que exceden lo debido de acuerdo a la ley, que además de las autoridades señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pueden interponer el recurso de revisión “las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular”, razón por la cual por regla general, cuando la acción de tutela es ejercida por aquellas es improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones.

Sobre el particular, se transcriben las razones pertinentes del referido fallo de unificación: “[…] Al efecto, en primer lugar, esta Corporación deberá establecer si la acción de tutela es procedente para revisar las prestaciones reconocidas con abuso del derecho, frente a lo cual este Tribunal advierte que, en principio, el recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005 adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual se indica que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”, por lo que en atención al principio de subsidiariedad debería acudirse a dicho instrumento especializado para examinar las prestaciones periódicas sobre las cuales se cierna duda en torno a su legalidad. 7.16.

Sin embargo, la Corte evidencia que no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por lo que se ha acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como se dispuso en la Sentencia C-258 de 201331.

En ese orden de ideas, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones en torno a la posible aplicación de dicho mecanismo32: 7.17. En primer lugar, hay que destacar que el artículo 20 de la Ley 797 de 200333 consagró la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia para revisar, por petición del Gobierno, las providencias judiciales que “en cualquier tiempo” hayan decretado la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al tesoro público o a fondos de naturaleza estatal.

Dicho procedimiento procede cuando: (a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, o (b) la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero34. 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25.

Así las cosas, ante la existencia (sic) otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26.

No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas.

“(Destacado fuera de texto) De conformidad con las consideraciones expuestas, es claro que, por el interés directo que le asiste respecto de la pensión que tiene reconocida la señora Lucila González de Pérez, en virtud de las decisiones judiciales cuestionadas en esta oportunidad, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP estaría legitimada para ejercer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, al sostener lo siguiente: “7.23.

Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero35” (Negrillas de la Sala) A propósito del fallo SU-427 de 2016, de la Corte Constitucional, la Sala no desconoce que en casos excepcionales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela resultaría procedente si se evidencia de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de la pensión36, lo cual no se evidencia en esta oportunidad por las razones que se exponen a continuación: En efecto, sin perjuicio de lo que estime el juez natural del asunto, no se advierte palmariamente que la señora Lucila González de Pérez, en virtud de las sentencias acusadas haya incrementado el monto de su mesada con abuso del derecho, como ocurrió en el caso que fue objeto de análisis en la sentencia SU-427 de 2016, en el que el servidor público durante los últimos años de servicio incrementó de manera ostensible sus salarios y prestaciones sociales mediante una vinculación precaria en encargo, con el fin de recibir una mesada pensional que no era proporcional respecto de los aportes a seguridad social que realizó durante la última etapa de su vida laboral.

En tal sentido, del ingreso base de liquidación que inicialmente se tuvo en cuenta para calcular el monto de la pensión del causante Hernando Pérez Patiño, no se observa que la beneficiaria Lucila González de Pérez hubiese abusado del derecho para obtener una pensión en una cuantía mayor a la que correspondía. Es decir que, prima facie en el caso de autos tampoco se advierte la situación palmaria a que hizo alusión la Corte Constitucional en el referido fallo de unificación (o una similar), como excepción al requisito de subsidiariedad, en los casos en que las entidades administradoras de pensiones cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las sentencias que reconocieron mesadas pensionales en cuantías que exceden lo debido de acuerdo con la ley.

Si bien, la tutelante asegura que el pago de la suma de $98.707.470,97 por concepto de retroactivo y el pago de la mesada pensional de $1.914.233 genera un grave detrimento al erario, este no se encuentra probado en el caso en estudio y, con todo, será en el recurso extraordinario de revisión que se estudiará si hay un detrimento y si es procedente la devolución de dineros recibidos de buena fe. 2.5.

Conclusión Por todo lo anterior, esta Sección advierte que el asunto sub judice no cumple con los requisitos adjetivos de inmediatez y subsidiariedad, lo que no permite abordar el fondo del asunto planteado. En consecuencia, esta Colegiatura confirmará la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación de 11 de marzo de 2021, que declaró la improcedencia de la tutela, pero por las razones expuestas en esta sentencia. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de marzo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP contra la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Risaralda, pero por la razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”