ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN / SOLICITUD DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / DELITOS CONTRA LA VIDA Y LA INTEGRIDAD PERSONAL / AMENAZA CONTRA FAMILIARES / AMENAZA DEL DERECHO A LA VIDA / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL Resulta pertinente recordar que en este asunto el fiscal No. 243 Local de Medellín, inició el trámite de la denuncia penal interpuesta por la señora MMP el pasado 13 de octubre de 2021 por el delito de violencia intrafamiliar y le asignó el NUNC: 050016099166202167829, por lo que procedió a expedir una orden de protección a la Policía de la localidad donde se encuentra domiciliada la accionante, atendiendo la medida cautelar decretada y con ocasión al fallo definitivo que dispuso mantenerla.
De lo anterior, la Sala concluye que la accionante no es una persona que “se encuentr[e] en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de s[u] activid[ad] o funci[ón] polític[a], públic[a], social o humanitari[a], o en razón del ejercicio de su cargo”, que necesite la implementación de un esquema de seguridad a su favor, sumado a que se configura la excepción del campo de aplicación para lo cual fue creada la UNP, por expresa disposición legal, dado que la competencia para conocer de la denuncia en mención fue asumida por la Fiscalía General de la Nación, a través del fiscal No. 243 Local de Medellín. En consecuencia, se modificará el fallo de primera instancia, pero solo para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Unidad Nacional de Protección, al considerar que no es competente para atender el amparo constitucional declarado por el a quo constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2021-01806-01(AC) Actor: MMP Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Temas: Tutela de fondo – Modifica – Desvincula a la Unidad Nacional de Protección SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Unidad Nacional de Protección contra el fallo de 26 de octubre de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de la señora MMP[1] y de su hijo IAM. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La señora MMP, en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales y los de su hijo menor de edad IAM, particularmente a la vida e integridad personal, los cuales consideró comprometidos por la falta de respuesta direccionada a implementar medidas de protección por parte de la primera de entidades enunciadas, con ocasión de amenazas efectuadas por la compañera sentimental del padre de su hijo. 1.2.
Petición de amparo constitucional La pretensión de la demanda de tutela es la siguiente: “1. TUTELAR los derechos fundamentales invocados. 2. Consecuencia de lo anterior, CONCEDER, de manera inmediata la protección a mi vida y a mi integridad y que la fiscalía general de la nación de urgencia manifiesta actué frente al caso al igual que la de mi hijo. 3.
En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta que se aplique el artículo 11 de la ley 294 de 1996 modificado por el artículo6 de la Ley 575 del 2000. ORDENAR que el traslado se realice garantizando sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal y dignidad humana y a la reserva para poder tener garantías ya que estoy enfrentado a una situación bastante peligrosa.” (Sic para toda la cita) 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • En el escrito de tutela se indicó que la señora MMP intentó radicar denuncia penal por la amenazas de la compañera sentimental del padre de su hijo, a través del aplicativo web de la Fiscalía General de la Nación de violencia basada en género, sin embargo, ello no fue posible porque la plataforma “dice que los datos registrados no se encuentra en la base de datos de la fiscalía”. • Con la solicitud de amparo constitucional se requirió que se le otorgaran medidas de protección a ella y a su menor hijo. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La accionante considera que sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, y los de su hijo menor de edad, se ven comprometidos por las autoridades demandadas, con ocasión de la omisión de implementar medidas de protección ante las amenazas de las cuales es objeto. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 12 de octubre de 2021, la magistrada ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte tutelante y a la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, y la Procuraduría General de la Nación como autoridades accionadas.
Asimismo, vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso a la Unidad Nacional de Protección y al señor Alexander Acosta Villa (padre del menor IAM). También, se concedió la medida provisional solicitada en los siguientes términos: “Se requiere a la Fiscalía General de la Nación-sede Medellín y a la Dirección Nacional de Protección-DNP-, para que se verifique de forma inmediata la situación particular de la señora (…) identificada con la cedula (…) y del menor (…).
Y en dicho caso de forma inmediata se den las medidas necesarias para proteger la vida e integridad personal de la señora (…) y su hijo menor de edad (…) Y se conmina al vinculado señor ALEXANDER ACOSTA VILLA identificado con cedula (…) para que se abstenga de llevar a cabo cualquier actuación que amenace la vida o integridad personal de la señora (…) Una vez se de cumplimiento a la medida provisional decretada, deberá informarse a este Despacho y enviarse lo pertinente al correo electrónico: memorialestaant@cendoj.ramajudicial.gov.co)” (negritas del texto original) Al respecto, se advierte que el Fiscal No. 243 Local de Medellín, indicó que la denuncia penal interpuesta por la señora MMP fue creada el 13 de octubre de 2021 por el delito de violencia intrafamiliar y le asignó el NUNC: 050016099166202167829, por lo que procedió a expedir una orden de protección a la Policía de la localidad donde se encuentra domiciliada la accionante. 1.6.
Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. La Fiscalía General de la Nación, indicó que la denuncia penal interpuesta por la accionante se generó el 13 de octubre de 2021, por el delito de violencia intrafamiliar, por lo que, el paso a seguir es analizar los hechos denunciados, con el fin de establecer si se trata de ese delito o de otro diferente, o contemplar la posibilidad de archivar la denuncia, por atipicidad de la conducta.
Asimismo, esta entidad informó que procedería a expedir una orden de protección con destino a la Policía de la localidad en que se encuentra domiciliada la aquí demandante, con el fin de que se suministre la protección, pero desde la óptica del deber de protección que se le debe brindar a cualquier ciudadano. 1.6.2. La Defensora Regional de Antioquia señaló que al consultar su base de datos, no logró ubicar algún tipo de solicitud de queja, asesoría o requerimiento alguno por la señora MMP o de tercera persona en su nombre, lo que permite concluir que la accionante no ha acudido a esa entidad. 1.6.3.
La Procuraduría 17 Judicial II de Infancia y Adolescencia Familia precisó que en este caso se podría configurar una vulneración a los derechos no solo de la señora MMP, sino también de su hijo menor, IAM, quien goza de especial protección, por lo que advirtió que gestionará, a través de su equipo técnico interdisciplinario, la verificación de la garantía de los derechos de la parte activa en este trámite constitucional. 1.6.4.
La Unidad Nacional de Protección solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela, comoquiera que, tanto los hechos, como las pretensiones, no tienen relación alguna con esta dependencia, por lo que la competencia para estudiar el caso de la señora MMP tendría que ser valorado por la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación. 1.6.5.
El señor Alexander Acosta Villa, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela, pese a haber sido debidamente notificado. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 26 de octubre 2021 el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió amparar los derechos fundamentales aludidos por la parte actora, al considerar que el Estado, en cabeza de todos y cada uno de sus agentes, tiene la responsabilidad de actuar oportunamente para garantizar la realización, protección y el restablecimiento de las mujeres, los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes.
Por lo anterior, al catalogar los hechos de la solicitud de tutela, como “temas delicados”, dado que devienen de un presunto delito de violencia intrafamiliar, ordenó mantener la medida provisional decretada en el auto admisorio de la acción de tutela; y en consecuencia dispuso que “la Fiscalía General de la Nación, (sic) Unidad Nacional de Protección, quienes por regla general son los encargados de analizar las situaciones que en específico se citan y continuar, de ser del caso, con las actuaciones administrativas necesarias a fin de salvaguardar y evitar que se deterioren los derechos fundamentales de la señora MMP y su hijo menor IAM”.
Además, requirió a la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, para que, “conforme a sus competencias de vigilancia y control y como garantes de los derechos fundamentales, deben brindar la asesoría y garantizar la realización, protección y el restablecimiento de los derechos fundamentales de la señora MMP y su hijo menor IAM, en relación con el trámite y otorgamiento de medidas de protección que requiera, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia”. 1.8.
Impugnación[2] La Unidad Nacional de Protección solicitó revocar el fallo de primera instancia, o en su defecto se le desvincule del presente trámite, ante la imposibilidad de iniciar una “ruta” a personas que no acrediten ser población dentro de las descritas en el Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 1139 de 2021. Máxime cuando el objeto de las pretensiones elevadas por la señora MMP no tienen ningún tipo de vinculación con esa Unidad, al no existir conexidad entre las pretensiones y la función de la UNP.
Para lo cual resaltó que es la Fiscalía General de la Nación, quien debe atender el requerimiento de la accionante.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la Unidad Nacional de Protección contra la sentencia de 26 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con, por un lado, los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, modificados parcialmente por el Decreto 333 de 2021 y, por otro, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, o modificarse la decisión de primera instancia de 26 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la acción de tutela. Para el efecto se estudiará: (i) naturaleza de la acción de tutela (ii) objeto y funciones de la Unidad Nacional de Protección y;
(iii) el caso en concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[3]. 2.4.
Funciones de la Unidad Nacional de Protección Esta Sala recuerda que el Decreto 4912 de 2011 “por el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”, dispuso en su artículo primero que el programa de protección, a cargo de la UNP se encuentra dirigido a “personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior” Asimismo, se tiene que el Decreto 4066 de 2011, “Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establece como objetivo de esta unidad y exclusión de ámbito de aplicación, lo siguiente: “ARTÍCULO 3°.
Objetivo. El objetivo de la Unidad Nacional de Protección (UNP) es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.
Se exceptúan del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz.” (Negritas de la Sala) 2.5. Caso concreto Resulta pertinente recordar que en este asunto el fiscal No. 243 Local de Medellín, inició el trámite de la denuncia penal interpuesta por la señora MMP el pasado 13 de octubre de 2021 por el delito de violencia intrafamiliar y le asignó el NUNC: 050016099166202167829, por lo que procedió a expedir una orden de protección a la Policía de la localidad donde se encuentra domiciliada la accionante, atendiendo la medida cautelar decretada y con ocasión al fallo definitivo que dispuso mantenerla.
De lo anterior, la Sala concluye que la accionante no es una persona que “se encuentr[e] en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de s[u] activid[ad] o funci[ón] polític[a], públic[a], social o humanitari[a], o en razón del ejercicio de su cargo”, que necesite la implementación de un esquema de seguridad a su favor, sumado a que se configura la excepción del campo de aplicación para lo cual fue creada la UNP, por expresa disposición legal, dado que la competencia para conocer de la denuncia en mención fue asumida por la Fiscalía General de la Nación, a través del fiscal No. 243 Local de Medellín. En consecuencia, se modificará el fallo de primera instancia, pero solo para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Unidad Nacional de Protección, al considerar que no es competente para atender el amparo constitucional declarado por el a quo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 26 de octubre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos fundamentales de la parte accionante, en el sentido de, DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.” ----------------------- [1] En razón a que en el presente caso el a quo constitucional estudió la situación de un menor de edad, con fundamento en la sentencia T-675 de 2015, este resolvió, como medida de protección de su intimidad, ordenar que se suprima de esta providencia y demás transcripciones y de toda futura publicación de la misma, el nombre del menor y el de sus familiares, y los datos e informaciones que permitan conocer su identidad.
Por lo que para tales efectos se remplazarán los nombres por las iniciales”. [2] El fallo fue notificado el 26 de octubre de 2021 y la impugnación de la parte activa se presentó el 28 siguiente. [3] Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.