ACCIÓN DE REVISIÓN CUANDO LA CUANTÍA RECONOCIDA EXCEDE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY – Infundada / PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA PENSIÓN GRACIA - Beneficiarios docentes con vinculación territorial y / o nacionalizada [E]l demandado acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son: (i) haber prestado servicios como docente nacionalizado por más de 20 años, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 debido a que fue nombrado el 25 de febrero de 1975, y (ii) contar con 50 años de edad, pues nació el 24 de abril de 1949, según información que se extrae de la copia de la cédula de ciudadanía obrante en el folio 17, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, pues dentro del expediente no se encuentra ningún documento que permita inferir un supuesto fáctico distinto.(…) [L]a pensión gracia se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicios corresponde a 20 años, los cuales deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas, requerimiento que cumplió a cabalidad el docente. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a los requisitos de la pensión gracia, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 11-2018, Rad. 3805-2014, M.P Carmelo Darío Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 ACCIÓN DE REVISIÓN CUANDO LA CUANTÍA RECONOCIDA EXCEDE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO FISCAL O LEY GENERAL DE PARTICIPACIÓN Y NOMBRADOS CON INTERVENCIÓN DEL FER – Procedencia En sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 la Corporación se refirió a la situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación, para concluir que no es dable inferir que los docentes territoriales o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.

(…) [L]os docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales por el origen de los recursos de la entidad nominadora si provienen de la Nación, ni tampoco porque el Ministerio de Educación certifique la disponibilidad presupuestal. En tal sentido, debe recordarse que esa situación no muta el tipo de vinculación del docente, pues este se encuentra determinado por el carácter de la plaza a ocupar.

Dicha postura venía siendo aplicada desde antaño por la Corporación y alcanzó su consolidación en la aludida sentencia de unificación, la cual, si bien es posterior a la sentencia objeto de revisión, puede advertirse que ésta guarda coincidencia con la actual postura, por lo que es posible advertir que, para la época de expedición de la sentencia revisada, el origen de los recursos tampoco era determinante para definir el derecho a la pensión gracia sino el carácter de la plaza a ocupar.(….) [L]a posición adoptada por el tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia del órgano de cierre de lo contencioso- administrativo imperante para la fecha de su expedición. De esta manera, comoquiera que los argumentos de la acción de revisión se encaminaron a desvirtuar el derecho del demandado al reconocimiento de la pensión gracia sin recabar en el monto o la cuantía de la misma, la Sala no encuentra fundada la acción especial de revisión por la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto el derecho que le fue reconocido al señor Julio César Peña en la sentencia objeto de revisión, se encuentra amparado en el ordenamiento jurídico superior, en razón a que se acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a este como se dejó expuesto.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, Rad. 3805-2014, M.P Carmelo Darío Perdomo Cuéter. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-0325-000-2016-01176-00(5253-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: JULIO CESAR PEÑA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección de la acción especial de revisión promovida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP contra la sentencia de 1 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

I.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO[1] El señor Julio Cesar Peña en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de la Resolución PAP 013450 del 13 de septiembre de 2010, por medio de la cual CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a CAJANAL en liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a reconocer y pagar la pensión gracia con todos los factores devengados. 1.1.

Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) El señor Julio César Peña Daza nació el 24 de abril de 1949. (ii) Se desempeñó como docente en el Departamento del Cesar por más de 20 años, del 14 de marzo de 1975 al 18 de febrero de 1977 y del 1 de febrero de 1990 al 30 de mayo de 2008. Fue nombrado como maestro de básica primaria en la Escuela Rural Mixta el Caudaloso del municipio de Chiriguaná, a través del Decreto 104 de 25 de febrero de 1975, expedido por el Gobernador del Cesar, y luego, docente en la vereda Celedón del mismo municipio, a través del Decreto 043 del 4 de mayo de 1990, proferido por el Alcalde de Chiriguaná. (iii).

Mediante Resolución PAP 013450 de 13 de septiembre de 2000, CAJANAL en liquidación, negó la pensión gracia debido a que los tiempos laborados como docente dependiente de la Secretaría de Educación del Cesar son de carácter nacional, por haber sido nombrado a partir del 1 de febrero de 1990.

2. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN [2] El Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia el 1 de noviembre de 2012, en la cual (i) declaró la nulidad de la Resolución PAP No 13450 de fecha 13 de septiembre de 2010, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual, negó la solicitud de pensión gracia al demandante, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a CAJANAL a reconocer la pensión gracia al señor Julio César Peña Daza a partir del 26 de febrero de 2008.

Lo anterior, al considerar que de acuerdo con el material probatorio recaudado, el señor Peña laboró como docente nacionalizado en la Escuela Rural Mixta el Caudaloso, por 1 año, 11 meses y 4 días, en la vereda Celedón y finalmente en la Escuela Urbana mixta No 2 (hoy Institución Educativa Rafael Argote Vega) del municipio de Chiriguaná por 18 años, 4 meses y 3 días, para un total de 20 años, 3 meses y 7 días.

Sostuvo que el señor Julio César Peña Daza fue vinculado por nombramiento del Municipio de Chiriguaná – Cesar el 14 de marzo de 1975, es esto, antes del 1 de enero de 1976, en consecuencia, y teniendo en cuenta que ostentó la calidad de docente nacionalizado durante 20 años, 3 meses y 7 días, y cumplió con los demás requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, pues se desempeñó con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, acreditó las exigencias legales para acceder a la pensión gracia. En cuanto a la prescripción indicó que no operó, por cuanto el demandante causó su derecho el 26 de febrero de 2008 y elevó la petición de reconocimiento pensional el 12 de junio del mismo año, es decir, que no habían trascurrido 3 años desde la fecha en que el derecho se hizo exigible.

Finalmente se abstuvo de condenar en costas a la UGPP.

3. LA ACCIÓN DE REVISIÓN[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia de primera instancia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar con las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Revocar la sentencia del 1 noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor JULIO CESAR PEÑA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en proceso radicado con el 2011-00189.

SEGUNDA: Que se declare que al señor JULIO CESAR PEÑA, no le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia, y por lo tanto no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de tal pretensión (cita original, folio 142). La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[4], al considerar que se otorgó un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Precisó que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión gracia. Aunado a ello, sostuvo que es claro que los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, no les asiste derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

El nombramiento como maestro de primaria en la escuela rural mixta El Caudaloso del Municipio de Chiriguaná – Cesar, fue de «carácter nacional», es decir, que los servicios prestados desde 1990 a 2014, tuvieron vinculación de carácter nacional, razón por la cual, estos no pueden ser tenidos en cuenta para el otorgamiento de la prestación. Lo anterior debido a que en el Decreto 043 de 1990 el Alcalde de Chiriguaná expresó que actuaba con disponibilidad presupuestal certificada por el Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional -FER, que administraba la educación con los recursos de la Nación, por lo que no podía predicarse una vinculación territorial del peticionario de la prestación. En ese orden de ideas, considerando el origen de los recursos que sufragaron los pagos al docente, los cuales provenían de la Nación, concluyó que la vinculación de este era de carácter nacional y no nacionalizada.

6. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN[5] El señor Julio César Peña Daza contestó la acción de revisión y para el efecto se opuso a las pretensiones de la UGPP al considerar que cumplió los requisitos de edad, 50 años, y tiempo de servicios, 20 años, el 26 de febrero del 2008. Manifestó que se evidencia una actuación temeraria y de mala fe por parte del representante legal y la apoderada de la UGPP, al aseverar que el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia del 1 de noviembre de 2012 objeto de revisión, ordenó el pago de una pensión a una persona que no es acreedora del derecho, pues en ningún momento se vulneró el ordenamiento jurídico superior con dicha decisión. Expuso que laboró tiempos de servicios como docente en el Departamento del Cesar, en la Escuela Rural Mixta El Caudaloso por 1 año, 11 meses y 4 días, y en la Escuela Urbana Mixta del Municipio de Chiriguaná, por 18 años, 4 meses y 3 días, para un total de 20 años, 3 meses y 7 días.

Adujo que todas las actuaciones del señor Julio César Peña siempre estuvieron enmarcadas dentro de los postulados constitucionales y legales, por lo que la cobija el principio de buena fe y la confianza legítima. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255.

El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2.

Oportunidad En cuanto a la caducidad y ejercicio oportuno de la acción de revisión por parte de la UGPP como sucesor judicial de CAJANAL, y la contabilización de este término, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 precisó: «7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió́ un vacío legal que sólo se superó́ con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[6], que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció́ de forma expresa que “el recurso deberá́ presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así́ las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó́ como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[7], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió́ las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013».

Destacado fuera del texto original Bajo tal entendimiento, para el caso de la UGPP, el término de caducidad de los cinco años indicado en el artículo 251 del CPACA se debe contar a partir del 12 de junio de 2013, momento en el que asumió como sucesor judicial de CAJANAL. Así lo precisó la Subsección en reciente pronunciamiento: «Así́ las cosas, en los eventos en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en calidad de sucesor judicial de Cajanal, instaure un recurso extraordinario de revisión, el término de caducidad de los 5 años, que trata el artículo 251 del CPACA, se debe iniciar a contar el 12 de junio de 2013, si la sentencia objeto de recurso quedó ejecutoriada con anterioridad a esa fecha»[8].

En el presente caso se encuentra demostrado que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 1 de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cesar y quedó ejecutoriada el 13 de noviembre de 2012[9], esto es, antes del 12 de junio de 2013, de tal manera que el término de caducidad se debe contabilizar a partir de esa fecha. Igualmente, se acreditó que la acción de revisión fue presentada por la UGPP el 9 de diciembre de 2016, es decir, dentro del término de los cinco años señalado por el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo.   3.

Legitimación en la causa La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.»[10], por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 expresó lo siguiente:    «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[11] admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección. De igual forma, es conveniente destacar que según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013[12], la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 4.

Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión, le corresponde a la Sala resolver si ¿La sentencia de 1 de noviembre de 2012 incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a favor del señor Julio César Peña Daza? 5.

Análisis sustancial 5.1. ¿ La sentencia de 1 de noviembre de 2012 incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a favor del señor Julio César Peña Daza? El literal b) del artículo 20 de la Ley 797 dispuso que la acción de revisión también sería procedente «[…] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La Sala advierte que la procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados  de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.

Tratándose de la causal b) en cita, la Sala ha reconocido jurisprudencialmente que es una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.

En el presente caso la UGPP alegó que no se debió reconocer la pensión gracia al señor Julio César Peña Daza debido a que no cumplía con los requisitos para acceder a ella porque no es posible contabilizar tiempos de servicios con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión. Además, que su vinculación fue con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no le asiste el derecho a dicho reconocimiento.

Sobre la naturaleza jurídica de la pensión gracia, se advierte que el Congreso de Colombia expidió la Ley 114 de 4 de diciembre de 1913, que creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor, o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre y cuando cumplieran con los siguientes requisitos: «1°.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2°. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º.

Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.»[13] Esta prestación fue extendida, a través de la Ley 116 de 1928, a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, y mediante la Ley 37 de 1933, a los maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, la Ley 43 de 1975[14] terminó con el régimen anterior de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Finalmente, la Ley 91 de 1989, permitió que luego de la nacionalización de la educación, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las leyes 114 de 1913 y 37 de 1913, de tal forma que creó la compatibilidad entre esta prestación y la pensión de jubilación ordinaria.

El numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al señalar textualmente lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[15], en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia de la siguiente manera: “dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” De la misma manera, los requisitos para dicha pensión fueron reiterados en otra sentencia de unificación, en la cual se dijo lo siguiente[16]: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” [Negrillas fuera de texto].

En tal sentido, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo importante es que el docente se haya vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, así mismo, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, pues no se puede perder de vista que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Bajo tal entendimiento, la Sala considera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Julio César Peña Daza se otorgó al amparo del ordenamiento jurídico superior, pues se logró demostrar que cumplía con todos los requisitos exigidos para ser acreedor de dicha prestación. La Sala no encuentra sustento probatorio de lo afirmado por la UGPP sobre la vinculación de carácter nacional del señor Julio César Peña, pues en folio 46 se observa la certificación expedida por el coordinador de archivo y hojas de vida de la Secretaría de Educación y Cultura del Cesar, del 4 de junio de 2008, en la que se informó lo siguiente: “Que por Decreto No 00104 de febrero 25/1975, fue nombrado maestro de enseñanza básica primaria de la Escuela Rural mixta El Caudaloso municipio de Chiriguaná, posesionado el 14 de marzo del mismo año. Que por Decreto No 00020 de marzo 11 de 1977, le fue aceptada la renuncia a partir del 18 de febrero de 1977.

Que el tiempo laborado fue en educación primaria y su nombramiento de carácter nacionalizado. Que el total de tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar fue de 1 año, 11 meses y 4 días”. (negrillas fuera de texto) Igualmente, en el folio 56 obra certificación por parte del coordinador de archivo y hojas de vida de la Secretaría de Educación y Cultura del Cesar expedida el 10 de diciembre de 2008, en la que se indicó lo siguiente: “Que por Decreto No 0043 de mayo 4 de 1990, emanado de la Alcaldía municipal - Chiriguaná, fue nombrado maestro de enseñanza básica primaria de la vereda Celedón municipio de Chiriguaná, posesionado el 14 de mayo de 1990, con retroactividad al 1º de febrero de 1990.

Que mediante autorización del Secretario de Gobierno fue trasladado para la Escuela Urbana Mixta No 2, (hoy Institución Educativa Rafael Argote Vega) municipio de Chiriguaná. Que el tiempo laborado es en educación primaria y su nombramiento nacionalizado. Que el total de tiempo de servicio prestado al departamento del cesar hasta la fecha es de 18 años y 10 meses”.

(negrillas fuera de texto) Así mismo, en la certificación allegada al folio 10, la secretaria de Educación y Cultura del Cesar sostuvo lo siguiente: “Que por Decreto No 0043 de mayo 4 de 1990, emanado de la Alcaldía municipal - Chiriguaná, fue nombrado maestro de enseñanza básica primaria de la vereda Celedón municipio de Chiriguaná, posesionado el 14 de mayo de 1990, con retroactividad al 1º de febrero de 1990.

Que mediante autorización del Secretario de Educación fue trasladado para la Escuela Rural mixta de Poponte Municipio de Chiriguaná. Que por Decreto No 037 de febrero 28 de 1994, fue trasladado para la Institución Educativa Rafael Argote Vega Municipio de Chiriguaná. Que el tiempo laborado en educación primaria y su nombramiento de carácter nacionalizado.

Que el total de tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar hasta la fecha es de 20 años, 8 meses y 11 días. (negrillas fuera de texto) De la misma manera, se encuentra certificación salarial por parte de la Gobernación del Departamento del Cesar en la que indica que la vinculación del señor Julio César Peña es «nacionalizado» (f. 59).

El acervo probatorio recaudado demuestra que el señor Julio César Peña Daza tuvo vinculación como docente nacionalizado con anterioridad al 1 de enero de 1990, y laboró en educación primaria en el departamento del Cesar durante más de 20 años. En ese orden de ideas, en criterio de la Sala, la sentencia del 1 de noviembre de 2012, objeto de revisión, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución PAP No 13450 del 13 de febrero de 2010 proferida por CAJANAL, y como restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, atendió a los lineamientos jurisprudenciales de esta Corporación en relación con los beneficiarios de la pensión gracia, en la medida que el demandado es docente nacionalizado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y con más de 20 años de servicios y 50 de edad.

Contrario a lo afirmado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de las certificaciones aludidas se advierte por la Sala que el Tribunal Administrativo del Cesar no erró al declarar la nulidad de la Resolución PAP No 13450 del 13 de febrero de 2010 y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Julio César Peña, pues se demostró en primer lugar que el demandado acreditó su incorporación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; y, por otra parte, laboró más de 20 años de servicios computables para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En tal sentido, el demandado acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son: (i) haber prestado servicios como docente nacionalizado por más de 20 años, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 debido a que fue nombrado el 25 de febrero de 1975, y (ii) contar con 50 años de edad, pues nació el 24 de abril de 1949, según información que se extrae de la copia de la cédula de ciudadanía obrante en el folio 17, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, pues dentro del expediente no se encuentra ningún documento que permita inferir un supuesto fáctico distinto.

Esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018[17] precisó lo siguiente: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” [Negrillas fuera de texto].

De lo anterior, es claro que la pensión gracia se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal. Es claro entonces, que el tiempo de servicios corresponde a 20 años, los cuales deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas, requerimiento que cumplió a cabalidad el docente.

De otra parte, en lo atinente al argumento expuesto por la UGPP sobre la disponibilidad presupuestal certificada por el Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, fondo que administraba la educación con los recursos de la Nación, en virtud del cual no podría predicarse una «vinculación territorial» del peticionario sino «nacional», es pertinente advertir que no está llamado a prosperar por las razones que a continuación se exponen: En sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 la Corporación se refirió a la situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación, para concluir que no es dable inferir que los docentes territoriales o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal: “De esta forma, los fondos educativos regionales debían ser incorporados a la estructura administrativa de las entidades territoriales, así como la consecuente administración de los recursos provenientes del situado fiscal para tal fin, los cuales también «pasaron a incorporarse a los presupuestos de [los entes locales]»48, previo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, es decir, mientras se certificaban en materia educativa.

Pese a ello, esto es, mientras las entidades territoriales acreditaban el cumplimiento de los aludidos requisitos para que fueran certificadas en materia educativa (Decreto 2676 de 1993), los recursos que ingresaban a los presupuestos de los entes locales, provenientes del situado fiscal para atender los gastos que generaban los fondos educativos regionales, debían administrarse con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio de la respectiva Cartera (artículo 15, inciso 2, de la Ley 60 de 1993).

Asimismo, se precisa que la circunstancia descrita en el párrafo que antecede, por sí sola, no alcanza a enervar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos (artículo 287- 3 de la Carta Política), dado que conforme a las reglas del situado fiscal estos ingresaban de manera efectiva a sus presupuestos, como sus propietarios directos, pese a la limitante ya advertida, para costear los gastos que generaban los fondos educativos regionales. 3.5.

Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas” v) Por tanto, no.es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. (negrillas de Sala)  (…) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

(subraya la Sala) Del pronunciamiento anterior se desprende que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales por el origen de los recursos de la entidad nominadora si provienen de la Nación, ni tampoco porque el Ministerio de Educación certifique la disponibilidad presupuestal. En tal sentido, debe recordarse que esa situación no muta el tipo de vinculación del docente, pues este se encuentra determinado por el carácter de la plaza a ocupar.

Dicha postura venía siendo aplicada desde antaño por la Corporación y alcanzó su consolidación en la aludida sentencia de unificación, la cual, si bien es posterior a la sentencia objeto de revisión, puede advertirse que ésta guarda coincidencia con la actual postura, por lo que es posible advertir que, para la época de expedición de la sentencia revisada, el origen de los recursos tampoco era determinante para definir el derecho a la pensión gracia sino el carácter de la plaza a ocupar.

Recientemente la Corte Constitucional en sentencia SU-014 de 2020 se pronunció en lo concerniente al origen de los recursos para atender el proceso de nacionalización de la educación a cargo de los entes territoriales y ratificó dicho criterio: «52. De la normatividad transcrita y atendiendo las particularidades del presente asunto, es posible concluir que la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976 introdujeron importantes modificaciones en cuanto al funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales.

Efectivamente, la primera determinó que los recursos para atender el proceso de nacionalización de la educación a cargo de los entes territoriales serían administrados por los mencionados Fondos; el segundo estableció que, en virtud de la descentralización administrativa del servicio de educación, los planteles con carácter nacional y los que se nacionalizaran a partir de la fecha de expedición del acto, serían administrados por los FER.

Por otra parte, queda claro que estos organismos se componían de recursos provenientes de las entidades territoriales y de la Nación; además, que en virtud del señalado proceso de nacionalización, esta última aplicó al pago de la educación primaria y secundaria los rubros del Situado Fiscal y de la participación en el impuesto a las ventas.

Finalmente, se advierte que los nombramientos de los docentes (nacionales o nacionalizados) se sometían al mismo procedimiento, así: (i) su designación recaía en el alcalde, (ii) quien obraría en calidad de ejecutor de las decisiones de la Junta Administradora del FER y presidente de la Junta Administradora del FER (decretos 106 de 1976 y 1706 de 1989); mientras que (iii) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional certificaría sobre la disponibilidad presupuestal del cargo (Decreto 1706 de 1989).» […] 78.

Por lo anterior, es claro que la intervención del Fondo Educativo Regional en el nombramiento de los docentes oficiales no implicaba esencialmente que la vinculación debiera ser catalogada nacional; así mismo, la calidad del vínculo no podía ser determinada con aspectos meramente formales, con mayor razón, cuando para la época, paralelamente al régimen laboral o prestacional de los docentes nacionales “coexistían veintidós regímenes departamentales diferentes; otros para las intendencias y comisarías, un régimen híbrido para los territorios de misiones sujetas a concordato y otro régimen para el Distrito Especial” […] 81.

Así pues, el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado». (Destaca la Sala) En tal sentido, en criterio de la Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo imperante para la fecha de su expedición. De esta manera, comoquiera que los argumentos de la acción de revisión se encaminaron a desvirtuar el derecho del demandado al reconocimiento de la pensión gracia sin recabar en el monto o la cuantía de la misma, la Sala no encuentra fundada la acción especial de revisión por la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto el derecho que le fue reconocido al señor Julio César Peña en la sentencia objeto de revisión, se encuentra amparado en el ordenamiento jurídico superior, en razón a que se acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a este como se dejó expuesto.   6.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[18] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra el señor Julio César Peña, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia del 1 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001 2331 002 2011 00189.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI y devuélvase el expediente ordinario al despacho de origen si a ello hubiere lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 20 a 27 cuaderno tribunal [2] Folios 136 a 143 [3] Folio 141 a 173 [4] a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” [5] Folios 210 a 215. [6] Cit. de cit. «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [7] Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [8] Se citó: «Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió́ un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa». [9] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2020. Rad. Núm. REVISIÓN 11001-03-25-000-2013-00116-01 (0262- 2013) [10] Fol. 145 del expediente en préstamo. [11] Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor William Hernández Gómez. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.  [13] «Artículo 6°.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» [14] Artículo 4 de la Ley 114 de 1913. [15] «por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones» [16]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. [17]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018.

Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. [18]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018. Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).