PENSIÓN GRACIA – Requisitos / CLASIFICACIÓN DE LA VINCULACIÓN OFICIAL DOCENTE - Personal nacional, personal nacionalizado y territorial / PENSIÓN GRACIA PARA PERSONAL NACIONAL – Improcedente En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

(…) De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…) La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. (…) En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como la accionante, no tienen el derecho a la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haberse vinculado al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, requisito que colmó, y laborar como profesor del orden territorial o nacionalizado por más de 20 años, de los cuales solo alcanzó 14 años, 5 meses y 1 día, pues, se insiste, los 29 años, 3 meses y 15 días restantes de servicios prestados fueron del orden nacional, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la pensión gracia en relación con personal nacional y las reglas que para tal efecto se determinan ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 1.º / LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 4 - NUMERAL 3 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 CONDENA EN COSTAS – Requiere demostrar temeridad o mala fe en la actuación Esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 18001-23-33-000-2019-00026-01(1501-20) Actor: CONSUELO AMPARO PÉREZ OSSA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá (sala tercera de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 33 c.1). La señora Consuelo Amparo Pérez Ossa, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 33583 de 12 de septiembre de 2016 y RDP 513 de 11 de enero de 2017, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de adquisición del estatus (4 de julio de 2009), indexar las sumas resultantes y sufragar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 12 de julio de 1949 y laboró en la docencia oficial desde el 6 de marzo de 1969 hasta el 10 de enero de 2012. Afirma que el 3 de mayo de 2016 reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de los actos administrativos acusados, por no cumplir 20 años al servicio de la docencia oficial nacionalizada o territorial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 1° de la Ley 24 de 1947, 4 de la Ley 4ª de 1966, 1 y 10 de la Ley 43 de 1975, 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001, 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011, 5 del Decreto 1743 de 1966 y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.

Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que está acreditado que colma la totalidad de requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 232 a 237 c.2). La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que unos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas.

De igual modo, propuso las excepciones denominadas ausencia de vicios del acto demandado, inexistencia de la obligación y prescripción. Asevera que la demandante «[…] tiene como tipo de vinculación NACIONAL desde el 01 de febrero de 1976», por lo que no colma los requisitos para acceder a la prestación deprecada. 1.6 Providencia apelada (ff. 295 a 300 c.2).

El Tribunal Administrativo del Caquetá (sala tercera de decisión), mediante sentencia de 29 de noviembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que el tiempo de servicio presentado por la actora «[…] a partir del 01 de febrero de 1976 es de carácter nacional, por tanto, no puede ser computado para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión gracia […]».

Sostiene que «[f]rente a la incorporación a la planta de personal del Departamento del Caquetá, efectuada el 16 de julio 1996, y luego a la del Municipio de Florencia, advierte la Sala que la vinculación de la demandante como docente fue de carácter nacional, entonces acogiendo posición del Consejo de estado en sentencia del 16 de mayo de 2019 según la cual los docentes directivos y docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, como ocurre en este caso, tendrán como régimen prestacional el establecido en la Ley 91 de 1989, es decir, el previsto para los empleados públicos nacionales, por tanto la demandante solo tiene derecho a una pensión ordinaria de jubilación y no a la pensión gracia creada para los docentes territoriales y nacionalizados» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 305 a 322 c.2).

Inconforme con la anterior decisión, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que el fallo de primera instancia presenta una «confusión conceptual», trascribe apartes de un proceso de una persona diferente y en su caso «[…] si bien en algún momento tuvo una vinculación nacional, desde que se consolidó el proceso de la descentralización de la educación, dejó de tenerla, lo que quiere decir que los tiempos de servicio desde el 16 de julio de 1996, fecha de la entrega de la educación al departamento del Caquetá, y hasta el 16 de mayo de 2005, adquieren el carácter de departamentales y desde el 17 de mayo de 2005 hasta el 10 de enero de 2012, sus tiempos son de carácter municipal- Florencia- teniendo cuenta que la docente fue trasladada por permuta del municipio de Puerto Rico al Municipio de Florencia, desde el 17 de mayo de 2005 y para dicha calenda ya el municipio de Florencia había recibido el servicio educativo, por lo que el municipio anteriormente descrito resultante válido para el reconocimiento y pago de la pensión gracia […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 13 de enero de 2020 (f. 324 c.2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 6 de octubre siguiente (f. 385 c.2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 388 c.2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La accionante insiste en los argumentos de la apelación y asevera que está probado que «[…] laboró en los siguientes periodos y de la siguiente manera: Al servicio del Departamento de Antioquia, como Profesora en el Municipio de Támesis, nombrada mediante Decreto Departamental No. 100 del 07 de febrero de 1969, suscrito por el Gobernador del Departamento de Antioquia, tomando posesión del cargo en forma legal el día 06 de marzo de 1969.

Con este nombramiento laboró durante 7 años, 0 meses, 12 días, entre el 06 de marzo de 1969 hasta el 18 de marzo de 1976, este tiempo de carácter Nacionalizado. […] Al servicio del Ministerio de Educación nacional, como docente de educación básica en el municipio de Puerto Rico, nombrada mediante Resolución No. 003 del 01 de febrero de 1976, tomando posesión del cargo de forma legal el 01 de febrero de 1976. […] El vínculo laboral de carácter nacional, mutó a Departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Departamento de Caquetá fue certificado según resolución No. 6145 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional – Ministerio de Educación le entregó la educación al Departamento de Caquetá, según acta del 16 de julio de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 16 de julio de 1996 hasta el 16 de mayo de 2005, son de carácter territorial – Departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. [Y a]l servicio del Departamento de Caquetá, como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio y debido a que mi mandante fue trasladada al Municipio de Florencia por permuta libremente convenida por el Decreto No. 996 del 12 de mayo de 2005 hasta el 10 de febrero de 2012 (fecha de retiro)» (sic para toda la cita). 2.1.2 Entidad accionada.

La UGPP, por intermedio de apoderada, aduce que «[…] la demandante no cumple con los requisitos exigidos de tiempos de servicio para acceder a la pensión gracia, desde su vinculación en febrero de 1976 como Docente Nacional disfrutó del régimen prestacional contenido en la ley 91 de 1989. […] Por lo anteriormente expuesto no es procedente el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que la demandante no cumple con los requisitos laborados exigidos por la norma, toda vez que no cuenta con los tiempos de servicio necesarios ni el tipo de vinculación idónea para la prestación anhelada» (sic).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó los 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con cédula de ciudadanía (f. 147 c.1), la demandante nació el 12 de julio de 1949, por lo que cumplió 50 años de edad el 12 de julio de 1999. b) Mediante Decreto 100 de 7 de febrero de 1969 (ff. 83 a 85 c.1), la actora fue nombrada por el gobernador de Antioquia como directora de la Escuela Rural Líbano. c) Por medio de Resolución 91 de 14 de marzo de 1973 del secretario de educación y cultura de Antioquia se trasladó a la actora a la Escuela Urbana de Niñas Merceditas Echeverry, como directora a partir del 1° de los mismos mes y año (ff. 86 a 88 c.1), empleo al cual se le aceptó su renuncia con Resolución 347 de 16 de marzo de 1976 (ff. 90 y 91 c.1). d) Constancia emitida por el departamento de Antioquia el 30 de junio de 1990 (f. 47), que da cuenta de que la accionante prestó sus servicios como docente de ese ente territorial del 6 de marzo de 1969 al 19 de marzo de 1976 con una interrupción del 20 de enero al 19 de marzo de 1976. e) Certificaciones expedidas el 1° de marzo de 2001 por el Ministerio de Educación Nacional - pagaduría de la coordinación educativa del Caquetá (ff. 78 a 80 c.1), según las cuales la demandante laboró en condición de docente nacional, nombrada a través de Resolución 3 de 1° de febrero de 1976, con vinculación vigente a la fecha de expedición de esas constancias. f) «ACTA DE VERIFICACIÓN DE REQUISITOS Y ENTREGA DE BIENES AL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ», de 16 de julio de 1996, suscrita entre la Ministra de Educación Nacional y el gobernador del Caquetá (ff. 187 a 197 c.1), en la que se deja constancia de que el ente territorial cumplió el compromiso de incorporar los docentes de carácter nacional a su planta de personal.

No se especifican los planteles educativos que involucra dicha entrega, ni tampoco los docentes que se integran a esa planta. g) «ACTA GENERAL DE ENTREGA DEFINITIVA DEL SERVICIO EDUCATIVO AL MUNICIPIO DE FLORENCIA POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE CAQUETÁ» firmada el 31 de diciembre de 2003 por el gobernador del Caquetá y el alcalde de Florencia (ff. 210 a 217 c.2), por la cual se formaliza la entrega de planta de personal docente al municipio para que en adelante asuma por cuenta propia la prestación del servicio de educación, en la cual se enuncia dentro de los planteles entregados la Institución Educativa Juan Bautista La Salle. h) Constancia del tesorero municipal de Florencia, de acuerdo con la cual la accionante depende de ese ente territorial y devengó entre 2008 y 2010 sueldo, auxilio de movilización y primas de vacaciones y navidad (f. 152 c.1). i) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de octubre de 2015 (ff. 148 y 149 c.1), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Antioquia), en el que se informa que la actora prestó sus servicios para ese ente territorial, en condición de maestra, en el régimen de pensiones nacionalizado, conforme a los siguientes nombramientos: |Acto de |Desde |Hasta |Total tiempo | |nombramiento | | | | |Decreto 100 de 1969|06/03/1969 |31/01/1971 |685 días (1 año, 10 | | | | |meses y 25 días) | |Resolución 3 de |01/02/1971 |28/02/1973 |747 días (2 años y 27 | |1971 | | |días) | |Resolución 91 de |01/03/1973 |18/03/1976 |1097 días (3 años y 17 | |1973 | | |días) | |Total tiempo |7 años y 9 días | j) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 22 de septiembre de 2015 (ff. 150 y 151 c.1), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Florencia), en el que se indica que la demandante trabajó para dicha entidad territorial, en calidad de educadora desde el 1° de febrero de 1976 hasta el 10 de enero de 2012 (35 años, 11 meses y 9 días) en los municipios de Puerto Rico (del 1° de febrero de 1976 al 16 de mayo de 2005, sin interrupciones) y Florencia (plantel educativo Juan Bautista La Salle del 17 de mayo de 2005 al 9 de noviembre de 2012, sin interrupciones), en el régimen de pensiones nacional. k) Declaración juramentada presentada por la accionante el 26 de septiembre de 2015 ante el notario veintidós del círculo de Medellín (f. 153 c.1), en la que expresó haber desempeñado su docencia con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta[10]. l) El 3 de mayo de 2016 la actora pidió el reconocimiento de la pensión gracia, lo que le fue negado por la UGPP con Resoluciones RDP 33583 de 12 de septiembre de 2016 y RDP 513 de 11 de enero de 2017 (ff. 171 a 182 c.1), para lo cual se adujo que, conforme a la constancia expedida por la secretaría de educación de Florencia el 22 de septiembre de 2015, la vinculación de la accionante desde el 1° de febrero de 1976 fue de tipo nacional, por lo que no cumple los requisitos para acceder a la prestación deprecada.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la accionante nació el 12 de julio de 1949; (ii) laboró en calidad de docente nacionalizada para el departamento de Antioquia del 6 de marzo de 1969 al 18 de marzo de 1976 (7 años y 9 días); para el Ministerio de Educación Nacional como maestra nacional, en el municipio de Puerto Rico (Caquetá) desde el 1° de febrero de 1976 hasta el 16 de mayo de 2005 (29 años, 3 meses y 15 días); y para el municipio de Florencia entre el 17 de mayo de 2005 y el 9 de noviembre de 2012 (7 años, 4 meses y 22 días); y (iii) la UGPP, mediante Resoluciones RDP 33583 de 12 de septiembre de 2016 y RDP 513 de 11 de enero de 2017, le negó la pensión gracia porque su vinculación desde el 1° de febrero de 1976 fue de tipo nacional.

Para dilucidar la controversia planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[11]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[12] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo concerniente al período trabajado por la actora en el municipio de Puerto Rico (Caquetá) desde el 1° de febrero de 1976 hasta el 16 de mayo de 2005 (29 años, 3 meses y 15 días), se evidencia que su vinculación laboral, como lo consideró el a quo, no podía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que su nombramiento fue de carácter nacional, circunstancia demostrada con las certificaciones que reposan en el expediente, pues su designación emanó del Ministerio de Educación Nacional y se materializó en una plaza de una institución educativa de naturaleza nacional.

Así lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[13], al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».

En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como la accionante, no tienen el derecho a la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haberse vinculado al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, requisito que colmó, y laborar como profesor del orden territorial o nacionalizado por más de 20 años, de los cuales solo alcanzó 14 años, 5 meses y 1 día, pues, se insiste, los 29 años, 3 meses y 15 días restantes de servicios prestados fueron del orden nacional, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda.

Por último, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[14], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta a la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá (sala tercera de decisión), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Consuelo Amparo Pérez Ossa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria de la sentencia de primera instancia, que condenó en costas a la accionante, de acuerdo con la motivación expuesta. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [11] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [12] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [13] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1