PENSIÓN GRACIA – Finalidad / PENSIÓN GRACIA – Vigencia / PENSIÓN GRACIA – Requisitos/ PENSIÓN GRACIA – Liquidación En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

(…) De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. (…) El legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

(…) De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…) la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 4 - NUMERAL 3 / LEY 116 DE 1928 - ARTÍCULO 6 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 33 DE 1985 PRINCIPIO DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES / CONTRATO REALIDAD / PENSIÓN GRACIA – Computo del tiempo prestado por contrato de prestación de servicios / PRESCRIPCION TRIENAL DE LAS MESADAS PENSIONALES Se advierte que, aunque los «formatos» únicos para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) de 14 de octubre de 2011 y 2 de julio de 2015 dan cuenta, en su orden, de que la vinculación de la actora del 1° de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2015 fue de carácter nacionalizado y nacional, lo cierto es que en los «Formatos» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 14 de octubre de 2011 y 3 de agosto de 2017 del mismo Fondo, se indica que la demandante prestó sus servicios en condición de maestra municipal.

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. (…) En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. (…)contrario a lo considerado por la demandada, se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial por más de 20 años (los cuales satisfizo el 16 de diciembre de 2010, fecha en que alcanzó el estatus), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (4 de agosto de 1976), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 12 de mayo de 2004, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.(…) Resulta oportuno precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.

Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. En consecuencia, comoquiera que la obligación se hizo exigible el 16 de diciembre de 2010 y la accionante formuló la segunda petición de reconocimiento pensional el 3 de septiembre de 2015, trascurrieron más de tres años, por lo que operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2012, tal como se dispuso en el fallo de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la certificación del tipo de vinculación docente, ver.: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23- 42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 - ARTÍCULO 41 CONDENA EN COSTAS – Requiere del estudio de la actuación de la parte vencida Esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionada, se revocará la condena en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 70001-23-33-000-2016-00191-01(0728-18) Actor: ELIZABETH ÁLVAREZ MARTÍNEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre (sala tercera de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 32 a 42). La señora Elizabeth Álvarez Martínez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 49561 de 13 de junio y UGM 53314 de 1° de agosto de 2012; RDP 2792 de 27 de enero y RDP 17285 de 29 de abril de 2016, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de adquisición del estatus, indexar las sumas resultantes, sufragar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 182 del CPACA; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 12 de mayo de 1954 y laboró, en calidad de educadora territorial del municipio de Corozal y el departamento de Sucre, desde el 14 de agosto de 1976 hasta el 6 de julio de 2015, en forma interrumpida. Afirma que por cumplir los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de los actos administrativos acusados, por no cumplir 20 años al servicio de la docencia oficial nacionalizada o territorial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928, 5 de la Ley 91 de 1989, 3 del Decreto 81 de 1976 y 3 del Decreto 2277 de 1979. Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que está acreditado que colma la totalidad de requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, por lo que la Administración también incurre en falsa motivación en los actos acusados.

Cita jurisprudencia que considera aplicable a su caso. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 108 a 116). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas improcedencia de lo pretendido por no reunir los requisitos legales, buena fe y prescripción trienal.

Asevera que no es dable tener en cuenta, para efectos de la pensión gracia, los tiempos laborados por contratos de prestación de servicios y en condición de docente nacional. 1.6 Providencia apelada (ff. 222 a 232 vuelto). El Tribunal Administrativo de Sucre (sala tercera de decisión), mediante sentencia de 7 de septiembre de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que la accionante demostró (i) haberse vinculado al magisterio desde el año 1976, en calidad de educadora de primaria;

(ii) que los tiempos de servicio prestados lo fueron en condición de maestra municipal y aunque algunos por contratos de prestación de servicios, resulta irrelevante el tipo de vinculación docente; (iii) los 20 años de labores como profesora territorial, los cuales colmó el 30 de diciembre de 2010; (iv) los 50 años de edad, cumplidos el 24 de mayo de 2004; y (v) que no cuenta con sanciones o amonestaciones por mala conducta Concluye que la actora satisfizo la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia y, por ende, ordenó a la accionada conceder dicha prestación «[…] sobre el 75% de la asignación básica y la doceava parte de las primas de alimentación, navidad y vacaciones que percibió la demandante en el año 2012, esto es, lo correspondiente al 75% del promedio de todo lo devengado en el año en que se hace efectivo el derecho», desde el 3 de septiembre de 2012, al haber operado la prescripción trienal de las mesadas, porque la solicitud de reconocimiento pensional se formuló el 3 de septiembre de 2015. 1.7 Recurso de apelación (ff. 236 a 240).

Inconforme con la anterior decisión, la accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que la demandante «[…] no acredita haber estado vinculada, en debida forma, como docente nacionalizada, departamental, o municipal por mínimo 20 años. Consideramos que al computar los tiempos laborados por la accionante mediante contrato por prestación de servicios para que ésta completara el tiempo sería ir en contravía de varios principios generales del derecho y de la seguridad social, entre los cuales vale la pena citar, el principio de legalidad y el principio de sostenibilidad financiera del sistema […]» (sic).

Que, por otro lado, se omitió valorar el «[…] Formato único Para la Expedición de Certificado de Salarios Consecutivo No. 5, expedido el 2 de julio de 2015 por la Secretaría de Educación de Sincelejo, [en el que] dicha entidad certificó que la actora estaba nombrada en propiedad, como docente nacional de básica primaria escalafón 09 en la Institución Educativa La Unión […]».

Agrega que el a quo desconoció que la pensión gracia se liquida con base en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, que en el caso de la accionante se consolidó en el 2010, por lo que debía ordenarse el cálculo pensional con lo devengado entre 2009 y 2010. Por último, pide revocar la condena en costas. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 14 de diciembre de 2017 (f. 250) y admitido por esta Corporación a través de auto de 15 de septiembre de 2020 (f. 283), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 15 de febrero de 2021 (f. 285), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Entidad demandada.

La accionada, por intermedio de apoderado, reitera lo expresado en su memorial de alzada y agrega que «[…] es conocido que el espíritu de la ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas concordantes, para la asunción de la pensión de gracia, era eliminar de la vida jurídica laboral de los empleados de nivel territorial, la diferencia sustancial respecto de su asignación salarial en comparación con la percibida con los docentes de orden nacional, así como el apoyo y soporte a los entes territoriales que no contaban con los recursos propios necesarios para cubrir el servicio de educación en sus territorios», sin embargo, «[…] esta brecha salarial fue superada a partir de la promulgación de la ley 91 de 1989, en la que se determinó que la brecha salarial aludida dejó de existir a partir del 31 de diciembre de 1980, razón por la cual a partir de esa fecha las relaciones laborales iniciadas, no cumplen con el objetivo de la norma en la medida en que ya no existe diferencia salarial, y en tal sentido la pensión de gracia fue derogada de manera tacita por la ley». 2.1.2 Parte actora.

La demandante, a través de apoderado, insiste en los argumentos expuestos en su escrito de demanda y afirma que «[…] se evidencia que la forma de vinculación se demuestra a través de los actos administrativos de nombramiento, siendo necesario estudiar cada vinculación para efectos de determinar cuáles tiempos son válidos para causar la pensión reclamada.

En el caso concreto, para los años en disputa, ELIZABETH ALVAREZ MARTINEZ fue nombrado por el Municipio de Corozal y Departamento de Sucre» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala (i) determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no es dable computar para tales efectos el tiempo laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y algunos de los lapsos trabajados los completó en condición de docente nacional, como lo aduce la accionada; y (ii) en caso de ser cierta la primera hipótesis, establecer si el interregno que debe tenerse en cuenta para liquidar tal prestación corresponde al año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».

Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[10] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[11] y 62[12] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[13], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[14].

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (ff. 2 y 3), la demandante nació el 12 de mayo de 1954, por lo que cumplió 50 años de edad el 12 de mayo de 2004. b) A través de los actos administrativos que a continuación se relacionan se concretaron varias situaciones administrativas respecto de la actora (como docente): |Acto |Novedad |Autoridades que lo |Folios| |administrativo | |suscriben | | |Resolución 193 |Nombramiento en |Secretario de educación|181 | |de 10 de agosto |interinidad por 30 |de Sucre | | |de 1976 (desde |días | | | |el 4 anterior) |como maestra | | | |Resolución 211 |Nombramiento en |Secretario de educación|180 | |de 6 de |interinidad por 30 |de Sucre | | |septiembre de |días | | | |1976 (desde el |como maestra | | | |día anterior) | | | | |Resolución 238 |Nombramiento en |Secretario de educación|182 | |de 7 de octubre |interinidad por 30 |de Sucre | | |de 1976 (a |días | | | |partir del 1° |como maestra | | | |anterior) | | | | |Resolución 84 de|Nombramiento en |Secretario de educación|183 | |10 de abril de |interinidad por 60 |de Sucre | | |1978 |días | | | |(a partir del 1°|como maestra | | | |anterior) | | | | |Decreto 420 de 2|Nombramiento en |Gobernador de Sucre |6-8 | |de mayo de 1980 |propiedad como | | | | |maestra seccional | | | |Resolución 179 |Traslado |Secretario de educación|10 | |de 5 de mayo de | |de Sucre | | |1980 | | | | |Resolución 419 |Traslado |Gobernador de Sucre |187 | |de 18 de octubre| | | | |de 1982 | | | | |Decreto 278 de |Renuncia a partir |Gobernador de Sucre |190 | |22 de marzo de |del 7 de agosto de | | | |1983 |1983 | | | |Decreto 73 de 25|Nombramiento en |Alcalde de Sincelejo |203-20| |de marzo de 1999|propiedad | |5 | c) De conformidad con «formatos» únicos para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) de 14 de octubre de 2011 y 2 de julio de 2015 (CD en f. 106 y ff. 16 a 17), en su orden, la accionante, como docente nacionalizada y nacional, devengó entre el 1° de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2015, asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y primas de navidad y vacaciones. d) «Formatos» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 14 de octubre de 2011 y 3 de agosto de 2017 (CD en f. 106 y ff. 177 a 178), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Sincelejo), en los que se certifica que la actora prestó sus servicios, en condición de maestra municipal, en propiedad, de primaria, como se condensa en el siguiente cuadro: |Acto de |Novedad |Entidad territorial|Lapso | |vinculación | |donde laboró | | |Resolución 193|Nombramiento en|Municipio de |04-08-76 a | |de 4 de agosto|interinidad |Corozal |04-09-76 | |de 1976 | | | | |Resolución 211|Prórroga de |Municipio de |05-09-76 a | |de 6 de |nombramiento |Corozal |30-09-76 | |septiembre de | | | | |1976 | | | | |Resolución 238|Prórroga de |Municipio de |01-10-76 a | |de 7 de |nombramiento |Corozal |30-10-76 | |octubre de | | | | |1976 | | | | |Resolución 84 |Nombramiento |Municipio de |01-04-78 a | |de 10 de abril| |Corozal |01-06-78 | |de 1978 | | | | |Decreto 420 de|Nombramiento en|Municipio de |09-05-80 a | |2 de mayo de |propiedad |Corozal |18-10-82 | |1980 | | | | |Resolución 419|Traslado |Municipio de San |19-10-82 a | |de 18 de | |Pedro |06-03-83 | |octubre de | | | | |1982 | | | | |Contratos de |Contrato - |Municipio de |08-02-90 a | |prestación de |servicios |Sincelejo |30-11-90 | |servicios |docentes | |01-02-91[15] a | | | | |30-11-91 | | | | |01-02-92 a | | | | |30-11-92 | | | | |19-03-96 a | | | | |13-12-96 | | | | |01-02-97 a | | | | |12-12-97 | | | | |02-02-98 a | | | | |30-11-98 | | | | |01-02-99 a | | | | |08-04-99 | |Decreto 73 de |Nombramiento en|Municipio de |06-04-99 a | |25 de marzo de|propiedad |Sincelejo |03-08-17 | |1999 | | | | e) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación el 28 de octubre de 2011, en el que figura que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (CD en f. 106)[16]. f) El 9 de noviembre de 2011 la actora pidió el reconocimiento de la pensión gracia, negado por la accionada con Resoluciones UGM 49561 de 13 de junio y UGM 53314 de 1° de agosto de 2012 (ff. 62 a 65). g) El 3 de septiembre de 2015 la accionante insistió en su solicitud de reconocimiento de aludida prestación, lo que le fue negado por la UGPP con Resoluciones RDP 2792 de 27 de enero y RDP 17285 de 29 de abril, ambas de 2016 (ff. 22 a 31), para lo cual, en esta última, se adujo que no es dable tener en cuenta el tiempo laborado por contrato de prestación de servicios y durante el lapso trabajado para la secretaría de educación de Sincelejo lo hizo como docente nacional.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 12 de mayo de 1954 y laboró en calidad de maestra territorial para el departamento de Sucre (en Corozal y San Pedro) y el municipio de Sincelejo, desde el 4 de agosto de 1976 hasta el 3 de agosto de 2017 (26 años, 7 meses y 25 días), por lo que el 9 de noviembre de 2011 y el 3 de septiembre de 2015 pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante Resoluciones UGM 49561 de 13 de junio y UGM 53314 de 1° de agosto de 2012, y RDP 2792 de 27 de enero y RDP 17285 de 29 de abril, ambas de 2016, porque no es dable tener en cuenta el tiempo laborado por contratos de prestación de servicios (entre el 8 de febrero de 1990 y el 8 de abril de 1999, en forma interrumpida) y en certificado de salarios emitido el 2 de julio de 2015 la secretaría de educación de Sincelejo informó que trabajó como docente nacional.

Ahora bien, se advierte que, aunque los «formatos» únicos para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) de 14 de octubre de 2011 y 2 de julio de 2015 dan cuenta, en su orden, de que la vinculación de la actora del 1° de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2015 fue de carácter nacionalizado y nacional, lo cierto es que en los «Formatos» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 14 de octubre de 2011 y 3 de agosto de 2017 del mismo Fondo, se indica que la demandante prestó sus servicios en condición de maestra municipal.

De igual modo, obran en el expediente los siguientes actos administrativos: (i) Resoluciones 193 de 10 de agosto de 1976, 211 de 6 de septiembre de 1976, 238 de 7 de octubre de 1976 y 84 de 10 de abril de 1978 del secretario de educación de Sucre, por las cuales se designa a la accionante como docente interina (cada una por 30 días y en la última por 60, en el municipio de Corozal);

(ii) Decretos 420 de 2 de mayo de 1980 y 278 de 22 de marzo de 1983 del gobernador de Sucre, por los que, respectivamente, se nombró a la demandante en calidad de maestra seccional y se le aceptó la renuncia al mismo empleo; y (iii) Decreto 73 de 25 de marzo de 1999 del alcalde de Sincelejo, mediante el cual se designó en propiedad a la actora en el cargo de docente.

Por tanto, obsérvese que las plazas que ocupó la accionante estaban a cargo del departamento de Sucre y del municipio de Sincelejo, y sus designaciones como educadora fueron efectuadas por las autoridades del correspondiente ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, por lo que la información contenida en el «formato» único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 2 de julio de 2015 comporta un error que resulta irrelevante, máxime cuando los certificados específicos de historia laboral y los precitados actos administrativos evidencian una realidad diferente, esto es, su calidad de docente territorial.

En ese orden de ideas, si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió tacharlas de falsas; contrario a ello, guardó silencio, de lo que se desprende su validez. Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[17], toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[18], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por otra parte, en lo atañedero a la vinculación de la actora como maestra por contratos de prestación de servicios con el municipio de Sincelejo entre el 8 de febrero de 1990 y el 8 de abril de 1999 (en forma interrumpida), se precisa que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años).

Para esta subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[19].

De igual forma, en lo que atañe a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de educadores, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»[20], y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»[21].

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia[22].

En este orden de ideas, se tiene que la actora prestó sus servicios como maestra, así: |Entidad |Vinculación |Desde |Hasta |Tiempo | |territorial | | | |laborado | | | | | |a |m |d | |Sucre |Departamenta|04-08-76 |04-09-76 | |1 |26 | | |l |05-09-76 |30-09-76 | | | | | |(en |01-10-76 |30-10-76 | |1 | | | |interinidad)|01-04-78 |01-06-78 | |2 | | |Sucre |Departamenta|09-05-80 |06-03-83 |2 |9 |25 | | |l | | | | | | | |(en | | | | | | | |propiedad) | | | | | | |Sincelejo |Municipal |08-02-90 |30-11-90 | |10| | | |(por |01-02-91 |30-11-91 | |10| | | |contratos de|01-02-92 |30-11-92 | |10| | | |prestación |19-03-96 |13-12-96 | |8 |24 | | |de |01-02-97 |12-12-97 | |10|11 | | |servicios) |02-02-98 |30-11-98 | |9 |28 | | | |01-02-99 |05-04-99 | |2 |4 | |Sincelejo |Municipal |06-04-99 |03-08-17 |18 |3 |27 | | |(en | | | | | | | |propiedad) | | | | | | |Total tiempo |26 |7 |25 | A manera de corolario, contrario a lo considerado por la demandada, se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial por más de 20 años (los cuales satisfizo el 16 de diciembre de 2010, fecha en que alcanzó el estatus), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (4 de agosto de 1976), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 12 de mayo de 2004, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Por otra parte, cabe aclarar que, aunque el a quo determinó que el estatus pensional se alcanzó el 30 de diciembre de 2010, lo cierto es que fue el día 16 anterior, no obstante, en el fallo de primera instancia, sin explicación alguna, se ordenó liquidar la prestación con lo devengado durante el año 2012, lo que a todas luces carece de asidero jurídico y resulta menos favorable al apelante único, máxime cuando, de acuerdo con lo expuesto en el acápite precedente, la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, diferente es la efectividad de su pago, que está condicionada al fenómeno prescriptivo, sin que ello implique que cuando este opere, también conlleve la modificación del período base de liquidación pensional.

Sobre el mencionado fenómeno, resulta oportuno precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968[23].

En consecuencia, comoquiera que la obligación se hizo exigible el 16 de diciembre de 2010 y la accionante formuló la segunda petición de reconocimiento pensional el 3 de septiembre de 2015, trascurrieron más de tres años, por lo que operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2012, tal como se dispuso en el fallo de primera instancia. Por último, dado que la demandada en el recurso de apelación solicita se revoque la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[24], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionada, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; se modificará el ordinal tercero de su parte decisoria, en el sentido de ordenar liquidar la pensión gracia de la actora con lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional (15 de diciembre de 2009 a 15 de diciembre de 2010); y se revocará la condena en costas impuesta a la accionada.

Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este[25]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.

Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre (sala tercera de decisión), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Elizabeth Álvarez Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2°.

Modifícase el ordinal tercero de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar liquidar la pensión gracia de la actora con lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional (15 de diciembre de 2009 a 15 de diciembre de 2010), de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3°.

Revócase el ordinal sexto de la parte dispositiva de la sentencia apelada, que condenó en costas a la accionada. 4°. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 5.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Obrantes en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [11] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [12] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [13] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [14] Artículo 1º y 3º. [15] Información corroborada en Resolución 1215 de 1° de diciembre de 1991 de la gobernación de Sucre, obrante en folios 194 a 196. [16] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [17] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [18] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [19] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [20] Corte Constitucional, sentencia C-555 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [21] Ibidem. [22] Ver, de esta subsección, fallo de 28 de enero de 2021, expediente 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [23] «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». [24] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). [25] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1