INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO / CONFIGURACIÓN DEL ELEMENTO SUBJETIVO DEL INCIDENTE DE DESACATO / INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR / OMISIÓN EN LA REUBICACIÓN DEL MATADERO MUNICIPAL [La Sala deberá establecer si en el presente asunto concurren los elementos necesarios para acreditar el desacato, por parte del sujeto incidentado, a la orden dada en el fallo de acción popular, consistente en la reubicación del matadero del municipio de Curumaní - Cesar].
(…) [L]la Sala advierte que [le] asistió razón al Tribunal cuando sostuvo que el señor [H.C.A.], en su calidad de Alcalde del Municipio, no había cumplido en su integridad con las órdenes dictadas en la sentencia de 29 de abril de 2004. En efecto, respecto del cumplimiento de la orden consistente en reubicar el matadero municipal en un lugar y en las instalaciones técnicamente apropiadas que garanticen a sus habitantes los derechos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, de la revisión de los oficios núms. 1816 de 23 de agosto y 164 de 24 de agosto ambos de 2021, se observa que dicho matadero no ha sido reubicado, que no se ha iniciado trámite administrativo alguno encaminado a la obtención de permisos, concesiones o autorización ambiental para la construcción de un nuevo matadero; y que todavía es utilizado, eventualmente, para el sacrificio de animales, sin que se adviertan malas condiciones de salubridad en el lugar.
(…) [Frente a la acreditación de] la responsabilidad subjetiva del sancionado, en este caso, el Alcalde [H.C.A.], la Sala observa que durante el trámite incidental allegó copia del contrato núm. 027 de 27 de octubre de 2020 y (…) del oficio sin número de 27 de noviembre de 2020, con la finalidad de demostrar las gestiones que ha realizado con miras a dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de 29 de abril de 2004.
En ese sentido, de la revisión de los documentos anteriormente mencionados se advierte que si bien es cierto que durante el año 2020 se realizó un proceso de contratación que culminó con la elaboración del documento denominado “Determinar las condiciones técnicas de mercado y financieras del municipio de Curumaní-Cesar para obtener su inclusión en el Plan Departamental de plantas de beneficio animal” en el que se formuló una solución para la problemática del matadero municipal, en el cual se indicó inclusive que el Municipio contaba con los recursos propios suficientes para el efecto, también lo es que desde que se elaboró dicho estudio, han transcurrido más de 10 meses sin que se advierta actuación alguna por parte del incidentado tendiente a solucionar la problemática, aunado al hecho de que la sentencia desacatada fue proferida hace 14 años.
(…) Estas son las razones que llevan a la Sala a determinar que en el caso sub judice se configuran los dos elementos de responsabilidad para la procedencia de la sanción por desacato, esto es (i) un cumplimiento parcial de las órdenes contenidas en la providencia de 29 de abril de 2004, proferida por el Tribunal; y (ii) la renuencia del obligado a acatar la orden judicial de protección de los derechos colectivos, razón por la que se confirmará el auto consultado como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-15-000-2003-01756-02(AP)A Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: MUNICIPIO DE CURUMANÍ Y OTRO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA CONSULTADA, DEBIDO A QUE SE CONFIGURARON LOS DOS ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO.
EL SEÑOR HENRY CHACÓN AMAYA NO DEMOSTRÓ HABER REALIZADO TODAS LAS GESTIONES TENDIENTES A LA REUBICACION DEL MATADERO MUNICIPAL DE CURUMANÍ. AUTO QUE RESUELVE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 2 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar[1], que sancionó por desacato con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor HENRY CHACÓN AMAYA, en su calidad de Alcalde del Municipio de Curumaní – Cesar, por el incumplimiento de la sentencia de 29 de abril de 2004, proferida por el Tribunal.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La acción El ciudadano GABRIEL ARRIETA CAMACHO, en su calidad de representante legal de la ONG FUNDARECZA, instauró demanda en ejercicio de la acción popular contra el MUNICIPIO DE CURUMANÍ[2] y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR -CORPOCESAR-[3], tendiente a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, a la existencia del equilibrio ecológico, a los derechos de los consumidores y usuarios y a la realización de construcciones y edificaciones urbanas respetando las disposiciones pertinentes.
La parte actora estimó vulnerados los referidos derechos, por cuanto la planta de beneficio animal del Municipio presenta las siguientes inconsistencias: i.- Está ubicada en el casco urbano, alrededor de 36 viviendas y una fábrica de ladrillos; ii.- Carece de una red de colgado de carne, pues su manejo se realiza en el piso; iii.- Los desperdicios sólidos son arrojados en frente del establecimiento, donde se descomponen y producen malos olores; iv.- No tiene áreas apropiadas para el sacrificio de animales, ni una zona para el manejo de vísceras blancas y rojas; v.- No tiene una planta de tratamiento para residuos líquidos y sólidos;
Concluyó que el sacrificio de animales se efectúa sin cumplir con los procedimientos adecuados de higiene y salubridad para garantizar la calidad de la carne. I.2.- Sentencia objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 29 de abril de 2004, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó: “[…]
PRIMERO: Proteger los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de Curumaní (Cesar) al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública y al equilibrio ecológico.
SEGUNDO: En consecuencia, ordénase al Alcalde del Municipio de Curumaní (Cesar), proceda a implementar dentro del término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero, así como la adopción de medidas de higiene y salubridad en el sacrificio del ganado; y en un plazo que no excederá dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, a reubicar el actual matadero del municipio en un lugar y en las instalaciones técnicamente apropiadas donde se garantice a sus habitantes los derechos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública.
TERCERO: Fijase como incentivo a favor de la Fundación “FUNDARECZA” y a cargo del Municipio de Curumaní (Cesar), el valor en pesos colombianos de diez salarios mínimos legales mensuales del 2004 […]” (Resaltado fuera del texto). II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. El actor solicitó que se declarará en desacato al Municipio habida cuenta que no se había dado cumplimiento a las órdenes dictadas en la sentencia de 29 de abril de 2004 proferida por el Tribunal, en especial la referente a la reubicación del matadero objeto de la acción. Solicitó como prueba que se oficiara a CORPORCESAR para que certificara si el Municipio le solicitó permiso para construir un nuevo matadero municipal. -.
El Tribunal, mediante auto de 10 de diciembre de 2020, dispuso la apertura del incidente de desacató contra el señor HENRY CHACÓN AMAYA, en su calidad de Alcalde de Curumaní. -. El señor HENRY CHACÓN AMAYA, en su calidad de Alcalde de Curumaní, mediante oficio de 14 de diciembre de 2020, manifestó que celebró el contrato núm. 027 de 27 de octubre de 2020 con el objeto de levantar “[…] la información de los requerimientos técnicos administrativos de la planta de beneficio animal en categoría de autoconsumo del Municipio de Curumaní, para ser incluido en el Plan Departamental de racionalización del Cesar […]”.
Indicó, respecto del pago del incentivo, que si bien el señor GABRIEL ARRIETA CAMACHO allegó una certificación de existencia y representación legal de la ONG FUNDARECZA, de la revisión de dicho documento se desprendía que la fundación se encuentra en proceso de liquidación, por lo que estimaba necesario se presentara documentación adicional por parte del agente liquidador para efectuar el pago correspondiente. -.
El Tribunal, a través de providencia de 24 de junio de 2021, decretó la prueba requerida por el actor en el escrito de solicitud de apertura del incidente de desacato y, además, ofició a la Personera de Curumaní, que integra el Comité de Verificación de la sentencia, para que rindiera un informe en el que indicara si el Municipio había dado cumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo de 29 de abril de 2004. -.
La Directora General (E) de CORPOCESAR, a través de oficio núm. 1816 de 23 de agosto de 2021, certificó que el Municipio no había iniciado trámite administrativo alguno encaminado a la obtención de permisos, concesiones o autorización ambiental para la construcción de un nuevo matadero. -. La Personera de Curumaní, mediante oficio núm. 164 de 24 de agosto de 2021, informó que realizó una visita al matadero municipal objeto de la acción y entrevistó a los habitantes del sector, en la que encontró que el establecimiento está en funcionamiento, toda vez que se realizan sacrificios de ganado a altas horas de la noche; y que de la revisión del lugar se podía observar un mejor manejo de los residuos, pues el recinto estaba en buenas condiciones de limpieza.
III.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 2 de septiembre de 2021, declaró en desacato al señor HENRY CHACÓN AMAYA, en su calidad de Alcalde del Municipio de Curumaní - Cesar, por no cumplir la sentencia de 29 de abril de 2004 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Indicó que de la revisión de los informes presentados por el Municipio, la Directora General (E) de CORPOCESAR y la Personera de Curumaní, se advertía el no cumplimiento de la orden consistente en reubicar el matadero municipal en un lugar que cuente con las instalaciones técnicamente apropiadas que garanticen las condiciones sanitarias para su uso debido y con los debidos permisos de vertimientos de residuos líquidos y disposición de residuos sólidos.
Señaló que han transcurrido aproximadamente 17 años desde que se profirió el fallo objeto del incidente, sin que se haya dado cumplimiento a las órdenes que fueron allí impartidas, pues no se allegó prueba alguna encaminada a demostrar el desarrollo de actuaciones tendientes a la reubicación del matadero objeto de la acción. Sostuvo que si bien para la construcción y/o adecuación de las plantas de sacrificio animal es necesario adelantar gestiones de índole técnico y presupuestal para dicho fin, la realidad era que habían transcurrido 17 años sin que se observara actividad alguna tendiente a lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 29 de abril de 2004.
Manifestó que pese a que dentro del incidente se allegó la copia del contrato núm. 27 de 27 de octubre de 2020, con el objeto de levantar “[…] la información de los requerimientos técnicos administrativos de la planta de beneficio animal en categoría de autoconsumo del Municipio de Curumaní, para ser incluido en el Plan Departamental de racionalización del Cesar […]”, dicha actuación resultaba mínima para la protección de los derechos colectivos amparados, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que se profirió la providencia objeto del incidente.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[4], hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.
Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.
Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia[5]; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado.
La sanción por desacato Esta potestad correctiva del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala[6] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional[7]; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.[8] El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 2010[9], la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),[10] señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.
Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).
Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala).
En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional[11] destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.
Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).
En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción[12]. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.[13] Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 2014[14], “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”.
Ahora bien, la jurisprudencia Constitucional también ha sostenido que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, considerando que el objeto último de la sanción se encamina al goce pleno del derecho tutelado en el fallo. Así lo precisó la Corte[15] al señalar que: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger.
Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.
Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales.
(…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados […]” (Destacado fuera del texto original).[16] Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, la misma sentencia indicó: “[…] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido […]”.
Según se ha citado, el examen del Juez de la consulta, además de orientarse a la corrección de la sanción, puede incluir asuntos que estén directamente relacionados con el cumplimiento del fallo. Caso concreto Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario que se cumplan dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.
Del cumplimiento de la orden judicial El contenido preciso de la orden de protección está determinado por el objeto, los sujetos y el plazo; en tal sentido, se precisa establecer cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término. Lo anterior, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó cabal y oportunamente. 1.
El contenido de las órdenes En el caso sub lite, el Tribunal en providencia de 29 de abril de 2004 ordenó lo siguiente: “[…]
SEGUNDO: En consecuencia, ordénase al Alcalde del Municipio de Curumaní (Cesar), proceda a implementar dentro del término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero, así como la adopción de medidas de higiene y salubridad en el sacrificio del ganado; y en un plazo que no excederá dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, a reubicar el actual matadero del municipio en un lugar y en las instalaciones técnicamente apropiadas donde se garantice a sus habitantes los derechos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública […]”.
Con fundamento en lo anterior, el Municipio debía efectuar lo siguiente: -. Implementar el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero municipal, dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. -. Adoptar las medidas de higiene y salubridad en el sacrificio del ganado, dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. -.
Reubicar el matadero municipal en un lugar y en las instalaciones técnicamente apropiadas donde se garantice a sus habitantes los derechos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 2. Lo probado en el proceso Al descorrer el traslado del incidente, el Alcalde HENRY CHACÓN AMAYA aportó las siguientes pruebas: - Oficio núm. CE-00120-202003584 de 2 de julio de 2020, suscrito por el Secretario de Agricultura y Desarrollo Empresarial del Departamento del Cesar, por medio del cual invita al Municipio a participar en la formulación del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal, conforme con lo previsto en el Decreto 1975 de 29 de octubre de 2019[17]. - Copia del contrato núm. 027 de 27 de octubre de 2020 suscrito entre el Municipio y la Fundación, Investigación y Proyectos - FUNIPROC cuyo objeto es levantar “[…] la información de los requerimientos técnicos administrativos de la planta de beneficio animal en categoría de autoconsumo del Municipio de Curumaní, para ser incluido en el Plan Departamental de racionalización del Cesar […]” y con un plazo de ejecución de un mes contado a partir de la suscripción del acta de iniciación. Respecto de las actividades específicas objeto del contrato, la cláusula cuarta establece: “[…] VISITAS DE CAMPO Las actividades a desarrollar se realizarán a través de visitas de campo directamente a la planta de beneficio animal con el fin de realizar inspecciones de los requerimientos técnicos para un funcionamiento óptimo de la planta.
CUESTIONARIOS Se desarrollarán la aplicación de cuestionarios para realizar la identificación de requerimientos tanto técnicos como de mercadeo para identificar la información primaria para el desarrollo del diagnóstico. BENEFICIOS - El desarrollo de la propuesta fundamentará la solicitud de inclusión del municipio de Curumaní al plan departamental de racionalización del departamento del Cesar. - Identificar mercado de racionalización del departamento del Cesar. - Identificar las generalidades de los faltantes técnicos para el funcionamiento óptimo de la planta. - Las actividades a desarrollar se realizarán a través de visitas de campo directamente a la planta de beneficio animal con el fin de realizar inspecciones de los requerimientos para un funcionamiento óptimo de la planta. |Objetivo |Actividades |Entregable |Responsable | |Analizar las |Revisión del |Diagnostico |Profesional | |condiciones de la|cumplimiento |técnico |Arquitectura| |estructura física|de requisitos| |o áreas | |y del |sanitarios | |afines | |equipamiento con |basado en la | | | |la que cuenta hoy|Resolución | | | |la planta de |230 de 2013 | | | |beneficio | | | | |municipal | | | | |Identificar |Evaluación |Evaluación y |Profesional | |contextos de |actual de la |definición de|Arquitectura| |micro |ubicación de |localización |o áreas | |localización en |posibles |de planta |afines | |cumplimiento del |zonas viables| | | |Decreto 1500 de |de | | | |2007 y |construcción | | | |modificaciones |según la | | | | |normativa y | | | | |basado en el | | | | |desarrollo de| | | | |métodos de | | | | |factores | | | | |ponderados de| | | | |gravedad para| | | | |identificar | | | | |macro | | | | |localización | | | | |del | | | | |territorio. | | | | | | | | | |Análisis de | | | | |micro | | | | |localización | | | | |de perímetro | | | | |del predio | | | | |actual y/o | | | | |futuro para | | | | |el | | | | |cumplimiento | | | | |de normas de | | | | |accesos, | | | | |movilidad, | | | | |vecindad y | | | | |restricciones| | | | |normativas. | | | |Realizar estudios|Desarrollo de|Cálculo de |Coordinador | |del mercado para |encuestas |demanda. |del proyecto| |asegurar el |sectoriales y| | | |abastecimiento de|cálculos de | | | |productos |demandas del | | | |cárnicos |producto. | | | | | | | | | |Análisis de |Identificació| | | |fortalezas |n de vocación| | | |del sector |ganadera. | | | |ganadero. | | | |Diseñar solicitud|Identificar |Propuesta |Coordinador | |a la gobernación |posibles |solicitud de |del proyecto| |y a la mesa de |fuentes de |inclusión al | | |racionalización |financiación |plan de | | |para incluir al |para |racionalizaci| | |municipio de |desarrollo de|ón de plantas| | |Curumaní en el |proyecto. |de beneficio | | |plan | |animal. | | |departamental de |Estructuració| | | |racionalización |n de la | | | | |propuesta de | | | | |inclusión del| | | | |municipio de | | | | |Curumaní en | | | | |el plan | | | | |nacional de | | | | |racionalizaci| | | | |ón. | | | […]”. - Copia del acta de inicio de ejecución del contrato núm. 027 de 27 de octubre de 2020 suscrito por el Municipio y la Fundación, Investigación y Proyectos – FUNIPROC, de la misma fecha del contrato. - Documento denominado, “Determinar las condiciones técnicas de mercado y financieras del municipio de Curumaní-Cesar para obtener su inclusión en el Plan Departamental de plantas de beneficio animal”, allegado por el Municipio, en el que se señala que el actual matadero municipal no cumple con los requerimientos establecidos en la ley para su funcionamiento, circunstancia por la que se propone un diseño y adecuación de éste, con cargo a sus recursos propios.
En el documento se indica que: “[…] Para el año 2021 el municipio de Curumaní conforme a su presupuesto aspira obtener los recursos necesarios para el desarrollo del presente proyecto que contribuirá con el crecimiento del sector agropecuario y con el aumento de oportunidades laborales para los habitantes del municipio, lo cual se reflejará en condiciones sostenibles para la región. Los recursos que se utilizarán para la planta de beneficio animal provienen del sistema general de regalías del municipio, los cuales se encuentran disponibles para iniciativas como esta que promuevan el desarrollo y el fortalecimiento social, económico y ambiental del territorio.
La inversión que se pretende realizar para inicios del año 2021 es por valor cercano a los $800.000.000,oo recurso que se emplearan para la adecuación de la PBA que permita dar cumplimiento a las normativas que definan las condiciones higiénico sanitarias expedidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) […]”. - Oficio de 27 de noviembre de 2020, suscrito por el Alcalde de Curumaní, en el que solicita la inclusión del Municipio en el Plan Departamental de Racionalización de las plantas de beneficio del Cesar.
Adicionalmente, con ocasión del auto de 24 de junio de 2021 proferido por el Tribunal, se recaudaron las siguientes pruebas: - Oficio núm. 1816 de 23 de agosto de 2021, suscrito por la Directora General (E) de CORPOCESAR, a través del cual se certifica lo siguiente: “[…] En atención a la solicitud allegada a Corpocesar, ante la Ventanilla Única de Trámites de la Corporación con Radicado No. 07514 del 18 de agosto de 2021, presentada por Tutelas Tribunal Administrativo - Cesar, en la que expresa lo siguiente: “En cumplimiento de lo ordenado en auto de fecha veinticuatro (24) de junio del 2021 proferida por el Magistrado Ponente, me permito solicitarle para que certifique, si el municipio de Curumaní solicitó permiso para construir un nuevo matadero municipal de dicho municipio”.
De lo anterior, la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR-, informa lo siguiente: en la Coordinación GIT para la Gestión del Seguimiento Ambiental al Aprovechamiento del Recurso Hídrico no se encontró concesión de aguas a nombre del Municipio de Curumaní en beneficio de un nuevo matadero municipal, de igual manera, en la Coordinación GIT para la Gestión Jurídico Ambiental, no existe ningún trámite administrativo ambiental referente a solicitud de permiso, concesión y/o autorización ambiental para dicho matadero.
Cualquier inquietud adicional respecto al tema, quedamos atentos a colaborar en lo que corresponda […]” (Resaltado fuera del texto). - Oficio núm. 164 de 24 de agosto de 2021, suscrito por la Personera de Curumaní, a través del cual informó sobre la situación y uso del matadero municipal objeto de la acción popular, para lo cual indicó que se encuentra activo en las noches y que no se advierten residuos, basuras ni malos olores en el lugar.
Al respecto, señaló: “[…] 1. Existe una construcción que en apariencia externa se ve bastante deteriorada en sus paredes, infraestructura y tejados, la cual se encuentra encerrada y posee un potrero contiguo, en el cual se observa a lo lejos algunas cabezas de ganado, al momento de la visita no había ninguna persona ni se veían vehículos al interior ni actividad alguna al interior del recinto. 2.
Según lo manifestado por fuentes comunitarias, hace muchos años tenían la problemática de la mala disposición de los desechos del ganado sacrificado, así como del estiércol del ganado, lo que generaba basuras, olores y contaminación en su sector; no obstante eso ha mejorado y en la actualidad no tienen esa problemática puesto que consideran que se ha mejorado el manejo de los desechos así como la limpieza del interior del recinto, según lo manifestado por la comunidad, si bien por fuera tiene una mala apariencia, por dentro el sitio es “limpio y blanquito”. 3.
Según lo manifestado por fuentes comunitarias, aun se continúan sacrificando reses allí, pero esto lo realizan a altas horas de la noche, pasadas las 11:00pm; además, manifiestan que en inicio de pandemia los sacrificios se hacían semanales, sin embargo, desde hace aproximadamente cinco meses empezaron a hacerlos con más regularidad (3 veces a la semana o más). 4.
En el lote contiguo por la calle 8, hay un lote en el que se observan varias edificaciones en donde viven varias familias de escasos recursos. 5. No se observaron residuos ni basuras al interior, en la parte externa ni en el frente en donde fue señalado por la comunidad que antiguamente había desechos cárnicos y demás, generadores de malos olores por el proceso propio de descomposición; así mismo, al momento de la visita, no se percibió ningún tipo de mal olor […]”.
Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que asistió razón al Tribunal cuando sostuvo que el señor HENRY CHACÓN AMAYA, en su calidad de Alcalde del Municipio, no había cumplido en su integridad con las órdenes dictadas en la sentencia de 29 de abril de 2004. En efecto, respecto del cumplimiento de la orden consistente en reubicar el matadero municipal en un lugar y en las instalaciones técnicamente apropiadas que garanticen a sus habitantes los derechos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, de la revisión de los oficios núms. 1816 de 23 de agosto y 164 de 24 de agosto ambos de 2021, se observa que dicho matadero no ha sido reubicado, que no se ha iniciado trámite administrativo alguno encaminado a la obtención de permisos, concesiones o autorización ambiental para la construcción de un nuevo matadero; y que todavía es utilizado, eventualmente, para el sacrificio de animales, sin que se adviertan malas condiciones de salubridad en el lugar.
(ii) La responsabilidad subjetiva del sancionado Para determinar la responsabilidad subjetiva del sancionado, en este caso, el Alcalde HENRY CHACÓN AMAYA, la Sala observa que durante el trámite incidental allegó copia del contrato núm. 027 de 27 de octubre de 2020, del documento denominado “Determinar las condiciones técnicas de mercado y financieras del municipio de Curumaní-Cesar para obtener su inclusión en el Plan Departamental de plantas de beneficio animal”, y del oficio sin número de 27 de noviembre de 2020, con la finalidad de demostrar las gestiones que ha realizado con miras a dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de 29 de abril de 2004.
En ese sentido, de la revisión de los documentos anteriormente mencionados se advierte que si bien es cierto que durante el año 2020 se realizó un proceso de contratación que culminó con la elaboración del documento denominado “Determinar las condiciones técnicas de mercado y financieras del municipio de Curumaní-Cesar para obtener su inclusión en el Plan Departamental de plantas de beneficio animal” en el que se formuló una solución para la problemática del matadero municipal, en el cual se indicó inclusive que el Municipio contaba con los recursos propios suficientes para el efecto, también lo es que desde que se elaboró dicho estudio, han transcurrido más de 10 meses sin que se advierta actuación alguna por parte del incidentado tendiente a solucionar la problemática, aunado al hecho de que la sentencia desacatada fue proferida hace 14 años.
En efecto, se observa que el incidentado solicitó la inclusión del Municipio en el Plan Departamental de Racionalización de las plantas de beneficio del Cesar, desde el 27 de noviembre de 2020; sin embargo, posterior a ello no ha efectuado ninguna actuación encaminada a impulsar dicho proceso y tampoco ha realizado las apropiaciones presupuestales necesarias en el año 2021 para su realización. Estas son las razones que llevan a la Sala a determinar que en el caso sub judice se configuran los dos elementos de responsabilidad para la procedencia de la sanción por desacato, esto es (i) un cumplimiento parcial de las órdenes contenidas en la providencia de 29 de abril de 2004, proferida por el Tribunal; y (ii) la renuencia del obligado a acatar la orden judicial de protección de los derechos colectivos, razón por la que se confirmará el auto consultado como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR la providencia consultada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de octubre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el MUNICIPIO. [3] En adelante CORPOCESAR. [4] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [5] Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. [6] Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000- 3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [7] Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. [8] En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.
El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. [9] Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. [10] Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. [11] Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. [12] Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. [13] Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. [14] Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. [15] Cfr. sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. [16] Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” [17] “Por el cual se adoptan medidas en salud pública en relación con las plantas de beneficio animal, de desposte y de desprese y se dictan otras disposiciones”.