APLICACIÓN DEL TOPE PENSIONAL EN LA RAMA JUDICIAL/ MONTO DEL TOPE PENSIONAL- Lo determina la Ley vigente al adquirir el estatus pensional Con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal.

(…)con el recurso de apelación propuesto por la parte demandante, resulta evidente que el señor Hernando Parra Puccetti se encuentra en desacuerdo con el hecho de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, le haya impuesto un tope pensional a la pensión de jubilación que le fue reconocida en virtud del tiempo de servicio prestado al Ministerio Público y a la Rama Jurisdiccional, pues considera que su mesada está exenta del citado tope o que, en su defecto, dicho límite debe ser fijado en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Pues bien, a juicio de esta Sala, la Unidad está facultada para acudir al régimen general en materia de topes, toda vez que la disposición especial no reguló dicho aspecto. En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados.

En efecto, el tope pensional fijado por la entidad demandada no quebrantó los principios de inescindibilidad y favorabilidad en los términos alegados por la parte actora, pues históricamente esos límites se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral.(…) el apelante también sostiene que en caso de ser procedente la aplicación de los topes pensionales a su mesada, en su caso particular, debe tenerse en cuenta el tope de 25 s.m.l.m.v, el cual resulta ser el fijado en la Ley 797 del 2003 y el Acto Legislativo 01 del 2005, hecho que resulta contradictorio, toda vez que ha solicitado que dichas disposiciones no sean atendidas.

Frente al anterior argumento, la Sala considera que el tope pensional debe ser aquel que se encontraba vigente al momento del cumplimiento de la totalidad de requisitos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación que, en el sub judice, resulta ser el consagrado en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, desarrollado en el artículo 1 del Decreto 314 de 1993 y que es del siguiente tenor: NOTA DE RELATORÍA: Sobre los topes pensionales del servidor público, ver: Corte Constitucional sentencia C258 de 2013, C-089 de 1997,C-155 de 1997, T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 -ARTÍCULO 18 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01628-01(3654-18) Actor: HERNANDO PARRA PUCCETTI Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Decreto 546 de 1971. Topes pensionales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 12 de marzo del 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Hernando Parra Puccetti formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: (i) ugm 55074 del 29 de agosto del 2012;

(ii) rdp 43707 del 20 de septiembre del 2013; (iii) rdp 49641 del 25 de octubre del 2013; y (iv) 55674 del 6 de diciembre del 2013, por medio de las cuales la ugpp ha negado la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación del señor Hernando Parra Puccetti a partir del 1 de julio del 2001, día siguiente al retiro definitivo del servicio, en cuantía del 75 % de la asignación más alta percibida durante el último año de servicio, sin limitación alguna y con la inclusión de los incrementos anuales y las mesadas adicionales de junio y diciembre [sic];

(ii) subsidiariamente, ordenar a la ugpp que reliquide la pensión del demandante a partir del 12 de mayo del 2006, fecha desde la cual se ordenó el reajuste por Resolución ugm 55574 del 2012, en cuantía de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes; (iii) reajustar las sumas que resulten a favor del demandante y ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Hernando Parra Puccetti nació el 5 de julio de 1945 y laboró para la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y para la Rama Judicial durante un total de 25 años, 5 meses y 23 días. ii) El 7 de noviembre del 2001, el demandante radicó solicitud de reconocimiento pensional ante la entonces Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, solicitud que fue atendida por medio de Resolución 5402 del 3 de abril del 2002, en la que la administradora de pensiones le reconoció una pensión de jubilación en cuantía del 75 % de algunos factores salariales cotizados entre 1994 y el 2001.[1] iii) Por medio de Resolución 7697 del 15 de abril del 2003, Cajanal, en cumplimiento de una orden judicial de tutela, reliquidó la pensión del señor Parra Puccetti y la elevó a la suma de $ 5.720.040; sin embargo, en Resolución 8006 del 23 de abril del 2003, la administradora dejó sin efectos la Resolución 7697 del 15 de abril de ese año y eleva la pensión de jubilación a $ 6.094.583.[2] iv) En virtud de sentencia dictada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander,[3] se condenó a la Fiscalía General de la Nación a reintegrar al actor a esa entidad a un cargo igual o superior al que desempeñaba antes de ser retirado de forma irregular y a pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar entre el 30 de agosto de 1997 y la fecha en que se hiciera efectivo el reintegro, orden que fue acatada por medio de Resolución número 99 del 30 de abril del 2007. v) El 11 de noviembre del 2008, el Juzgado Segundo Administrativo de Santiago de Cali condenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reajustar el salario percibido por el demandante durante su servicio a la Rama Judicial por el periodo comprendido entre el 1 de septiembre del 2000 y el 30 de junio del 2001, fallo que fue cumplido en Resolución 3154 del 2 de julio del 2010.[4] vi) El 12 de septiembre del año 2009, el demandante solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación[5], la cual fue negada por conducto de la Resolución ugm 12022 del 5 de octubre del 2011.

El pensionado interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto en Resolución ugm 55074 del 29 de agosto del 2012, en la que se revocó el acto recurrido y se reliquidó la pensión en cuantía de $ 6.616.263, en tanto se accedió a la inclusión de la bonificación por compensación. vii) El señor Hernando Parra interpuso una nueva solicitud de reliquidación pensional el 2 de septiembre del 2013,[6] la cual fue negada por medio de Resolución 43707 del 20 de septiembre del 2013.

Ante la anterior negativa, el interesado propuso recurso de reposición, que fue despachado desfavorablemente por medio de Resolución rdp 49541 del 25 de octubre de esa anualidad, en la que se argumenta que acceder a lo pedido por el pensionado resultaría en una mesada pensional equivalente a $ 8.740.580, lo cual superaría el tope pensional permitido. viii) El demandante propuso recurso de apelación, que también fue despachado desfavorablemente por medio de Resolución rdp 55674 del 6 de diciembre del 2013.

En el aludido acto se señaló que la asignación salarial más elevada percibida por el demandante durante el último año de servicio fue de $ 11.654.106, por lo que el 75 % de ese monto daría como resultado una pensión de $ 8.740.580, cifra que supera el tope salarial, razón por la que no se puede acceder a la reliquidación pedida. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 48 y 53 de la Constitución Política de 1991; 1 de la Ley 33 de 1985; 36 y 142 de la Ley 100 de 1993; 5 de la Ley 797 del 2003; 138 de la Ley 1437 del 2011, 6 y 8 del Decreto 546 de 1971; y 2 del Decreto 314 de 1994. i) La entidad demandada incurre en violación de la ley por infringir las normas en que debió fundar sus decisiones en relación con la pensión del señor Hernando Parra, pues dejó de aplicar íntegramente el Decreto 546 de 1971, el cual corresponde al régimen pensional al que se encuentra sujeto el demandante por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. ii) La ugpp ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso al desconocer que el señor Parra Puccetti tiene derecho a que su pensión de jubilación sea calculada con base en la asignación salarial más alta devengada durante el último año de servicio, pro expresa disposición del artículo 6 del Decreto 546 de 1971. iii) El accionante cumple con todos los requisitos dispuestos en el aludido decreto, en tanto cuenta con más de 55 años de edad y más de 20 años de servicio, de los cuales al menos 10 hubieran sido prestados a la Rama Jurisdiccional.

En tal sentido, le asiste el derecho a que su pensión obedezca, estrictamente, al 75 % de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio, pues el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señala que el tiempo de servicio y el monto de la pensión serán lo establecidos en el régimen anterior. iv) En cuanto a la aplicación del tope pensional de que trata el Acto Legislativo 01 del 2005, debe decirse que el demandante cumplió la totalidad de requisitos para adquirir el derecho pensional el 5 de julio del año 2000, fecha en la que cumplió los 55 años de edad y para la que ya acreditaba más de 20 años de servicio; en tal sentido, el derecho pensional discutido se configuró con anterioridad a la vigencia del mencionado acto legislativo que impuso un tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. v) La pensión del señor Hernando Parra no se encuentra sujeta a ningún tope o limitación, sino que, por el contrario, debe ser reconocida y pagada de forma plena, toda vez que el presente asunto se refiere a la aplicación de un régimen pensional especial o excepcional, toda vez que, en lo atinente a los servidores de la Rama Judicial, la pensión no se rige por el sistema de aportes sino por el de salarios devengados, posición respaldada por el artículo 8 del Decreto 546 de 1971. vi) La ugpp limitó el reconocimiento de la pensión con base en el Decreto 314 de 1994, sin tener en cuenta que el artículo 3 de la norma invocada dispone que «las limitaciones de ese decreto no se aplicarán a aquellos servidores públicos que tengan derecho a una pensión superior a las cifras mencionadas de acuerdo con las leyes preexistentes», es decir que la misma norma excluyó de dicho tope a aquellos funcionarios que tuvieran derecho a una pensión superior [sic]. vii) Ahora, en caso de aplicar el tope pensional, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con una serie de decisiones judiciales que ordenaron el reajuste de salarios y prestaciones sociales, tanto la Fiscalía General de la Nación como la Rama Judicial hicieron aportes complementarios al sistema pensional en el año 2010, es decir en vigencia de la Ley 797 del 2003, lo que quiere decir que el tope pensional debe ser el fijado en la aludida norma, esto es 25 salarios mínimos y no 20 como establecía el Decreto 314 de 1994. 1.2.

Contestación de la demanda Dentro del término legal concedido, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con los siguientes argumentos[7]: i) La Unidad reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Hernando Parra Puccetti en aplicación del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, es decir cuantía del 75 % sobre el salario más alto devengado durante el último año que servicio, es decir entre el 1 de julio de 1997 y el 30 de junio del 2001 [sic].

El anterior reconocimiento tuvo lugar en virtud de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 de los que es titular el demandante. ii) Para determinar el ingreso base de liquidación se tuvieron en cuenta los factores salariales correspondientes a: asignación básica, gastos de representación, prima técnica, bonificación pro servicios prestados, prima de antigüedad, remuneración por trabajo dominical o festivo, remuneración por trabajo suplementario y horas extras, primas especial de servicio efectiva a partir del 1 de enero de 1997, bonificación por compensación o bonificación por gestión judicial (se aplica la más favorable), bonificación por actividad judicial a partir del 1 de enero del 2009, prima ascensional, auxilio de transporte, prima de capacitación, viáticos percibidos pro comisión en desarrollo del servicio por un tiempo no inferior a 180 días en el último año, ´rima e navidad y prima de servicios.[8] iii) Para efectos de liquidar la pensión también fue necesario aplicar el tope pensional de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, toda vez que no está probado que el señor Parra se haya desempeñado como congresista de la República.

La aplicación del citado tope pensional se encuentra amparado por el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, el cual fue adicionado por el Acto Legislativo 01 del 2005. Finalmente propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en los actos demandados y prescripción. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 12 de marzo del 2018[9], negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) El señor Hernando Parra ha cuestionado constantemente la liquidación de su pensión de jubilación y ha provocado múltiples pronunciamientos por parte de la administración. Por medio de Resolución rdp 49541 del 25 de octubre del 2013, la ugpp resolvió un recurso de reposición en el sentido de señalar que el cálculo de la mesada pensional del demandante debe obedecer a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, es decir en cuantía del 75 % de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, transcurrido entre el 1 de julio de 1997 y el 30 de junio del 2001. ii) En el mencionado acto administrativo se indicó que se tendrían en cuenta la asignación básica mensual, la bonificación por compensación, prima de navidad, prima de servicios y prima especial de servicios.

Así, el ibl sería de $ 11.654.106, a cuyo valor se le aplicó la tasa de reemplazo del 75 %, para una mesada pensional de $ 8.740.580; sin embargo, el mencionado valor debe ser ajustado a los topes pensionales vigentes a la fecha de adquisición del derecho[10], lo que arrojaría un valor final de $ 5.720.000, cifra que resulta ser inferior a la reconocida en Resolución ugm 55074 del 19 de agosto del 2012 que fue de $ 6.616.263.[11] iii) Por tales razones, en virtud del principio de favorabilidad pensional, en el acto demandado no se accedió a reliquidar la pensión de jubilación del señor Hernando Parra.

Así, del material probatorio se advirtió que la liquidación de la pensión del demandante se efectuó con completa observancia del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y, en cuanto al tope pensional, como el pensionado adquirió el derecho en vigencia de la Ley 100 de 1993, debe aplicarse el límite dispuesto en esa norma que corresponde a 20 s.m.l.m.v.; no obstante, la actual mesada pensional equivale a 23 s.m.l.m.v, es decir, por encima de lo que lo que en realidad le corresponde. iv) En virtud de lo anterior, no hay lugar a acceder a la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Hernando Parra Puccetti, de tal modo que no le sean aplicados los topes pensionales fijados en la norma o que le sea elevada la mesada hasta 25 s.m.l.m.v, toda vez que el modo en que le fue liquidada la pensión en sede administrativa resulta ser más favorable. 1.4.

El recurso de apelación Por medio de apoderado judicial, el señor Hernando Parra Puccetti interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia del 12 de marzo del 2018, de acuerdo con los siguientes argumentos: i) El señor Parra Puccetti fue un funcionario público con cargos equivalentes a los de magistrado de tribunal, es decir que no es una persona a la que se le nombró por un corto periodo en la Procuraduría General de la Nación o en la Rama Judicial en un cargo superior para beneficiarse de una asignación alta durante el último año de servicio. ii) El demandante cumplió la totalidad de requisitos para adquirir el derecho pensional el 5 de julio del año 2000, lo que quiere decir que el tope pensional consagrado en el Acto Legislativo 01 del 2005 no le es aplicable, toda vez que no se encontraba vigente para la fecha de configuración del derecho.

Además, el mencionado acto legislativo dispuso que no podrían causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales a partir del 31 de julio del año 2010, es decir que excluye de tal prohibición a las pensiones causadas con anterioridad, como ocurre en el presente asunto. iii) La pensión del demandante no está sujeta a los topes pensionales, por cuanto, en materia pensional, solo le son aplicables las normas vigentes antes del 1 de abril de 1994, lo que quiere decir que las limitaciones impuestas por el Acto Legislativo 01 del 2005 no pueden ser tenidas en cuenta para resolver el presente caso. iv) El accionante es beneficiario de un régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, el cual, en el artículo 8, dispone que no existen limitaciones para el reconocimiento de la pensión de los servidores públicos de la Rama Jurisdiccional; además, el artículo 3 del Decreto 314 de 1994 dispone que los límites de la base cotización obligatoria no son aplicables a aquellos servidores que tengan derecho a una pensión superior. v) Finalmente, si bien la base de cotización del señor Parra Puccetti pudo limitarse a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes durante el último año de servicio[12], no debe perderse de vista que, de acuerdo con las decisiones judiciales emitidas por jueces de la República, se ordenó a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial ajustar los salarios y los aportes a pensión del demandante, cuyos pagos se efectuaron en el año 2010, es decir en vigencia de la Ley 797 del 2003 que dispone que el tope pensional será de 25 s.m.l.m.v, en tal sentido, eventualmente, sería ese el tope pensional que debió aplicarse y no el de 20 s.m.l.m.v que se utilizó en sede administrativa. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la parte demandada alegaron de conclusión de acuerdo con los memoriales visibles en las actuaciones número 19 y 20 del portal Samái, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público El representante del Ministerio Público no allegó concepto dentro del presente asunto.[13] 1.7.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del estado La Agencia intervino por medio de correo electrónico del 14 de agosto del 2021, el cual reposa en la actuación número 20 del portal Samai, en donde solicitó que se nieguen las pretensiones de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho relativas a la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Hernando Parra Puccetti, pues, en virtud de la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, la pensión del demandante debe liquidarse a partir del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio e incluir únicamente los factores salariales sobre los cuales se realizó el respectivo aporte al sistema pensional.[14] Consideraciones 2.1.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la pensión de jubilación percibida por el señor Hernando Parra Puccetti está sujeta a los topes pensionales fijados por el legislador y, en caso de ser afirmativo, cuál sería el tope pensional aplicable al presente asunto, es decir 20 s.m.l.m.v fijado en la Ley 100 de 1993 o 25 s.m.l.m.v fijados en el Acto Legislativo 01 del 2005. 2.2.

Marco normativo El artículo 2 de la Ley 4 de 1976[15] dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario». Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.[16]A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 smlvm.

Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 smlvm. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».

En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:[17] […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional[18] ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.

Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».[19] El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.

Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.

(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.3.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, el despacho establece lo siguiente: i) El señor Hernando Parra Puccetti cuenta con los siguientes tiempos de servicios:[20] a. Procuraduría General de la Nación: desde el 8 de enero de 1976 hasta el 30 de marzo de 1996. b. Fiscalía General de la Nación: desde el 1 de abril de 1996 hasta el 30 de agosto de 1997. c. Rama Judicial: desde el 01 de septiembre del 2000 hasta el 30 de junio del 2001. ii) Por medio de Resolución 5402 del 3 de abril del 2002, la entonces Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al señor Hernando Parra Puccetti una pensión de jubilación, para cuya liquidación se le aplicaron los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es decir que se tuvo en cuenta el régimen anterior al que el demandante se encontraba afiliado y fijó la mesada en $ 3.952.114.[21] iii) A través de Resolución 7697 del 15 de abril del 2003, Cajanal, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Risaralda, Sala Penal, reliquidó la pensión de jubilación del señor Hernando Parra Puccetti en el sentido de incrementarla a $ 5.720.040, con efectos fiscales a partir del 18 de febrero del 2003.

La anterior reliquidación obedeció a que el Tribunal consideró que la pensión del demandante debía calcularse con base en el último salario devengado por el interesado, con inclusión de la prima especial de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones.[22] iv) El anterior acto administrativo fue modificado por medio de la Resolución 8006 del 23 de abril del 2003, en la que, a partir de un nuevo cómputo matemático, se determinó que el valor real de la pensión en los términos ordenados por el Tribunal Superior de Risaralda debía ser de $ 6.049.583.[23] v) En Resolución 99 del 30 de abril del 2007, la Fiscalía General de la Nación le reconoció y pagó al señor Hernando Parra Puccetti la suma de $ 426.129.876 por concepto de sueldos, cesantías, primas, vacaciones, reconocimientos, bonificaciones, intereses y demás emolumentos dejados de percibir durante el periodo comprendido entre el 30 de agosto de 1997 y el 30 de agosto del 2000, según lo ordenó el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar (en descongestión), en sentencia del 31 de marzo del 2005.[24] vi) Por medio de sentencia judicial del 11 de noviembre del 2008, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial del Cali, se condenó a la Nación, Rama Judicial, «a pagar al señor Hernando Parra Puccetti, debidamente indexado, el excedente necesario para que lo devengado por él como magistrado de descongestión equivalga al año 2000 al 70 % de lo devengado por todo concepto para ese mismo año por un magistrado de alta corte y un 80 % para el año 2001».[25] vii) La anterior orden judicial fue cumplida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por medio de Resolución 3154 del 2 de julio del 2010, en la que se ordenó el pago de $ 63.562.185.[26] viii) En virtud del anterior ajuste salarial, por medio de apoderado, el señor Parra Puccetti solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, la cual fue negada en Resolución ugm 12022 del 5 de octubre del 2011.

La negativa de la administradora de pensiones obedeció a que no se aportó el certificado de factores salariales, único documento válido para reliquidar pensiones por razones de incrementos salariales.[27] ix) El pensionado interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, que fue desatado a través de Resolución ugm 55074 del 29 de agosto del 2012, en la que Cajanal revoca la Resolución ugm 12022 del 5 de octubre del 2011 y dispone que para liquidar la pensión del demandante se tiene en cuenta el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, por lo que la pensión debe corresponder al 75 % de un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio, es decir entre en 1 de julio de 1997 y el 30 de junio del 2001.

En la mencionada liquidación se tuvieron en cuenta los factores salariales correspondientes a asignación básica, bonificación por compensación, prima de navidad, prima de servicios y prima especial de servicios, lo que arrojó un total de $ 6.616.263.[28] x) El 2 de septiembre del 2013, el demandante solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación,[29] solicitud que fue negada por conducto de Resolución rdp 43707 del 20 de septiembre del 2013 bajo el argumento de que no hay lugar a aplicar el Decreto 610 de 1998, que el valor certificado a favor del señor Parra Puccetti correspondía a la bonificación por compensación y no a la bonificación judicial, que de acuerdo con las normas vigentes en la liquidación de la pensión solo se debe incluir uno de los dos factores mencionados que debe corresponder al que sea más favorable para el interesado y que los documentos aportados son copias simples y deben ser allegados en original, autenticados o copias del original.[30] xi) El señor Hernando Parra interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 43707 del 20 de septiembre del 2013, en donde aseguró que tiene derecho a la aplicación del Decreto 610 de 1998, es decir a la inclusión de la bonificación por compensación en su ingreso base de liquidación[31] xii) El recurso de reposición fue resuelto en Resolución rdp 49541 del 25 de octubre del 2013, en donde la ugpp indicó que la pensión del señor Hernando Parra debe liquidarse, en virtud del Decreto 546 de 1971, en cuantía del 75 % de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio, con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por compensación, prima de navidad, prima de servicios y prima especial de servicios, lo que daría como resultado una pensión de $ 8.740.580, cifra que supera el tope pensional vigente para fecha de efectividad del derecho, por lo que el valor debe ser ajustado hasta $ 5.720.000.

No obstante, el valor derivado de dicho cálculo resulta ser menor al ya reconocido al demandante que corresponde a $ 6.616.263[32], razón por la que, en virtud del principio de favorabilidad, no se reliquidará la pensión del señor Parra Puccetti.[33] xiii) El recuro subsidiario de apelación fue decidido en Resolución rdp 55674 del 6 de diciembre del 2013, en donde se reiteraron los argumentos de la Resolución rdp 43707 del 20 de agosto del 2013, en el sentido de señalar que a la pensión del demandante se le aplicaron las normas vigentes al momento de la adquisición del derecho en materia de topes pensionales, por cuanto la pensión del interesado superaba los 20 s.m.l.m.v. razón por la que el valor reconocido debió ser ajustado al máximo permitido por la norma, es decir, 20 s.m.l.m.v.[34] 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala De acuerdo con el recurso de apelación propuesto por la parte demandante, resulta evidente que el señor Hernando Parra Puccetti se encuentra en desacuerdo con el hecho de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, le haya impuesto un tope pensional a la pensión de jubilación que le fue reconocida en virtud del tiempo de servicio prestado al Ministerio Público y a la Rama Jurisdiccional, pues considera que su mesada está exenta del citado tope o que, en su defecto, dicho límite debe ser fijado en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Pues bien, a juicio de esta Sala, la Unidad está facultada para acudir al régimen general en materia de topes, toda vez que la disposición especial no reguló dicho aspecto. En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados.

En efecto, el tope pensional fijado por la entidad demandada no quebrantó los principios de inescindibilidad y favorabilidad en los términos alegados por la parte actora, pues históricamente esos límites se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral.

Así, el apelante argumenta que debido a que el derecho pensional se consolidó en el año 2000, no es posible que se le apliquen los topes pensionales fijados en la Ley 797 del 2003 y el Acto Legislativo 01 del 2005; sin embargo, debe recordarse que los mencionados límites han sido previstos en el ordenamiento jurídico desde la Ley 4 de 1976 y fueron reiterados en las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, las cuales son previas a la configuración del derecho discutido en esta oportunidad.

A su vez, mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.

En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:[35] 36. Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.

Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993.

Así las cosas, el legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad. Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976.

En ese sentido, no es irregular ni violatorio de los derechos pensionales del demandante que la Unidad haya ajustado el valor de la pensión de jubilación a los topes vigentes al momento de la configuración del derecho. Ahora, el apelante también sostiene que en caso de ser procedente la aplicación de los topes pensionales a su mesada, en su caso particular, debe tenerse en cuenta el tope de 25 s.m.l.m.v, el cual resulta ser el fijado en la Ley 797 del 2003 y el Acto Legislativo 01 del 2005, hecho que resulta contradictorio, toda vez que ha solicitado que dichas disposiciones no sean atendidas.

Frente al anterior argumento, la Sala considera que el tope pensional debe ser aquel que se encontraba vigente al momento del cumplimiento de la totalidad de requisitos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación que, en el sub judice, resulta ser el consagrado en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, desarrollado en el artículo 1 del Decreto 314 de 1993 y que es del siguiente tenor: Artículo 1.

Límite de la base de cotización obligatoria: limitase a 20 salarios mínimos legales mensuales, la base de cotización al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral se liquidará sobre el 70 % de dicho salario, hasta el límite establecido en el inciso anterior.

En tal sentido, a pesar de que es cierto que la Ley 797 del 2003 modificó el citado tope pensional, también lo es que el derecho del demandante se consolidó en plena vigencia del artículo 1 del Decreto 314 de 1994, lo que quiere decir que es ese el tope pensional que debe ser tenido en cuenta para efectos de liquidar la mesada del señor Hernando Parra.

Sin embargo, a pesar de que el límite pensional del demandante debe ser de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo cierto es que la actual pensión del interesado, es decir la consagrada en la Resolución ugm 55074 del 29 de agosto del 2012, equivale a 23 salarios mínimos legales mensuales vigentes, hecho que resulta ser más favorable para el interesado.

En tal sentido, al advertir que no hay lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Hernando Parra en el sentido de no imponer ningún tipo de tope pensional o, en su defecto, de fijarlo en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 12 de marzo del 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[36], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo; objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[37], la Sala condenará en costas a la parte apelante, toda vez que la alzada le será resuelta de forma desfavorable y la parte demandada intervino en el trámite de la segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio, y en el material probatorio la Sala considera que no hay lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Hernando Parra Puccetti en el sentido de no imponer ningún tope pensional o, subsidiariamente, fijarlo en 25 s.m.l.m.v y, en consecuencia, se confirmará el fallo recurrido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 12 de marzo del 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Hernando Parra Puccetti en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por el juez de primera instancia. Tercero. Una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente[38] LBC ----------------------- [1] El demandante no indicó cuáles fueron los factores salariales tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión. [2] El accionante no explicó la situación fáctica y jurídica que originó la acción de tutela por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión ni señaló los términos de la orden judicial o de los actos administrativos de cumplimiento. [3] No se indicó la fecha de la sentencia y en el expediente no reposa copia [4] Según copia de la sentencia visible en los folios 53 al 68, el reajuste corresponde a las diferencias porcentuales de salario existentes entre lo ordenado en el Decreto 610 de 1998 y lo realmente pagado al demandante por el desempeño del cargo de magistrado de tribunal en descongestión entre el 1 de septiembre del 2000 y el 30 de junio del 2001. [5] El demandante no indicó los términos de la solicitud, pero de acuerdo con la Resolución ugm 12022 del 5 de octubre del 2011, el requerimiento gira en torno a que se incluya el pago de las diferencias reconocidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por concepto de bonificación por compensación y bonificación por actividad judicial. [6] En el expediente no obra copia de la solicitud de reliquidación y el acto que la resolvió tampoco explicó los términos del requerimiento, más allá de señalar que se relaciona con la inclusión de la bonificación por compensación. [7] Folios 119 al 125 [8] La entidad no especificó si todos los factores mencionados fueron devengados por el demandante [9] Folios 174 al 188 [10] 20 s.m.l.m.v [11] En Resolución ugm 55074 del 19 de agosto del 2012 se reconoció una pensión equivalente a 23 s.m.l.m.v [12] De acuerdo con la norma vigente para esa época [13] Folio 237 [14] A pesar de que lo discutido en el presente asunto se refiere al tema de los topes pensionales, la ANDJE se pronunció solo sobre las condiciones de la pensión del demandante. [15] Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones [16] Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. [17] Sentencia C-155 de 1997. [18] Sentencia C-089 de 1997. [19] Sentencia C-089 de 1997. [20] Según Resolución ugm 55074 del 29 de agosto del 2012, folios 80 al 85 [21] Folios 35 al 38.

El acto administrativo fue aportado de forma incompleta, pues falta la página número 2 de ese documento. Por tal razón no es posible establecer las condiciones del reconocimiento inicial. [22] Información contenida en el folio 39 del expediente, correspondiente a la primera página de la Resolución 8006 del mes de abril del 2003 [23] Folios 39 al 42 [24] Folios 43 al 52 [25] Folios 53 al 68 [26] Folios 70 al 74 reverso [27] Folios 75 al 78 [28] Folios 80 al 85 [29] Al expediente no se aportó copia de la solicitud de reliquidación y en la Resolución rdp 43707 del 20 de septiembre del 2013, tampoco obra resumen de dicha petición [30] Folios 86 al 88 [31] Folio 89 [32] Según Resolución ugm 55074 del 29 de agosto del 2012 [33] Folios 89 al 70 reverso [34] Folios 92 al 94 reverso [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). [36] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero Ponente: William Hernández Gómez. [37] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [38] constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.