11001-03-25-000-2019-00342-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA Para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la Ley 91 de 1989 no exige: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.

Bajo tal entendimiento, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo importante es que la demandada se haya vinculado al servicio de la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así entonces el tiempo de servicios que da derecho a la pensión gracia puede ser continuo o discontinuo siendo lo realmente importante que sea del orden territorial o nacionalizado(…)En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Esperanza Guevara Barbosa ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues fue nombrada en el cargo de Maestra en la Escuela Peón en Jamundí - Valle, el 1 de septiembre de 1980.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1989 como docente, sin importar que sea continua o discontinua o se encuentre vigente a la fecha, para el reconocimiento de la pensión gracia, C de E, Sección Segunda,ver:9 de noviembre de 2017, proferida por la Subsección B, rad 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16), FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 ORDINAL A) / LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CUANTÍA DEL DERECHO EXCEDE LO DEBIDO DE ACUERDO A LA LEY En el presente caso no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en razón a que el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Guevara Barbosa no atenta contra los fondos públicos ni afecta la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que aquella sí cumplió con todos los requisitos exigidos en la normativa correspondiente para acceder a dicha dádiva, pues acreditó su incorporación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y laboró por más de 20 años de servicios docentes computables para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia.En tal sentido, la posición adoptada por el tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo.De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 ORDINAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00342-00(2221-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: ESPERANZA GUEVARA BARBOSA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 26 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. I.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora ESPERANZA GUEVARA BARBOSA en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones No UGM 000686 del 8 de julio de 2011 y la UGM 033085 del 14 de febrero de 2012, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP, a reconocer y pagar a la señora Esperanza Guevara Barbosa, una pensión gracia a partir del día siguiente al haber cumplido 20 años de servicio a la educación y 50 años de edad, cuyas mesadas deben ser liquidadas en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado por ella en el último año de servicio. 1.1.

Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i). La señora Esperanza Guevara Barbosa, nació el 25 de abril de 1957. (ii). Se desempeñó como docente durante más de 20 años. Inicialmente fue nombrada en propiedad desde el 1 de septiembre de 1980, en el municipio de Jamundí. Posteriormente fue nombrada mediante contrato por soluciones educativas a partir del 1 de febrero de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1993, en la escuela rural de vereda de Buenos Aires del municipio de Ungía Chocó, y después, estuvo vinculada desde 1994 a 2007 como maestra en el municipio de Quibdó. (iii) El 29 de enero de 2009, la señora Esperanza Guevara Barbosa, solicitó a la UGPP que le reconociera y pagara la pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución No UGM 000686 del 8 de julio de 2011, al considerar que, conforme a los tiempos de servicios aportados, estos fueron prestados con nombramientos del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.

(iv) Contra la anterior decisión la señora Esperanza Guevara Barbosa interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución No UGM 033085 del 14 de febrero de 2012, en la que confirmó en todas sus partes, la Resolución UGM 000686 de 2011.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[1] El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó profirió sentencia de primera instancia el 4 de diciembre de 2017, en la cual, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que de acuerdo con el material probatorio, se infiere que la señora Esperanza Guevara Barbosa para la fecha en que solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, tenía 50 años de edad y 26 años, 5 meses y 8 días de servicio.

No obstante, la totalidad del tiempo de servicio prestado por la demandante como docente, esto es, el período comprendido entre el 27 de enero de 1994 al 31 de diciembre del 2007, equivalente a 13 años, 11 meses y 4 días, no son útiles para efectos de acceder a la pensión gracia, por cuanto su vinculación fue de carácter nacional, es decir que el pago de los salarios y prestaciones sociales están a cargo de la Nación, pues su nombramiento fue proferido por el Gobernador del Departamento del Chocó, y el representante del Ministerio de Educación Nacional.

Concluyó que la señora Esperanza Guevara Barbosa no cumple con los requisitos que exige la normativa que regula la pensión gracia para ser su beneficiaria, en particular lo relacionado con los 20 años de servicio al magisterio como docente oficial territorial o nacionalizado.

3. RECURSO DE APELACIÓN[2] La señora Esperanza Guevara Barbosa interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que fuera revocada, pues precisó que fue nombrada como docente por el Gobernador del Departamento del Chocó y no por el Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual, el tiempo laborado entre el 27 de enero de 1994 al 31 de diciembre de 2007, fue como docente de carácter departamental.

4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[3] El Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia de segunda instancia el 26 de julio de 2018 en la que revocó la sentencia de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con las siguientes consideraciones: (i). En relación con los requisitos exigidos por el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, la señora Esperanza Guevara Barbosa cumplió 50 años de edad, el 25 de abril del 2007 pues nació el 25 de abril de 1957.

(ii). En lo relacionado con los tiempos de servicio, de las pruebas allegadas al expediente se pudo establecer que la señora Guevara Barbosa se vinculó desde el 1 de enero de 1980 hasta el 5 de abril de 1984 como docente de primaria en el municipio de Jamundí, dónde acumuló 3 años, 7 meses y 4 días, vinculación que en principio habilita a la demandante como beneficiaria de la pensión gracia, posteriormente prestó sus servicios al municipio de Unguía - Chocó mediante contratos por «soluciones educativas» a partir del 1 de febrero de 1985 al 31 de diciembre de 1993, con un tiempo de servicio de 8 años y 11 meses, luego fue nombrada en propiedad por el gobernador del Chocó, bajo las consideraciones consignadas en el Decreto número 033 del 19 de enero de 1994 cargo que ocupó desde el 27 de enero de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2007 dónde completó un tiempo de servicio de 13 años 11 meses y 4 días.

(iii). Consideró que si bien la docente fue nombrada por el gobernador del departamento del Chocó mediante el Decreto 033 de 1994, con la aquiescencia del representante del Ministerio de Educación Nacional, este hecho no implica que el nombramiento docente fuese de carácter nacional, pues como lo ha sostenido el Consejo de Estado[4], este nombramiento en esta circunstancia es regional, por lo tanto, los tiempos laborados en el departamento en virtud del referido decreto son computables, toda vez que la docente acreditó que su vinculación fue anterior al 31 de diciembre 1980.

(iv). En ese orden, concluyó que la señora Esperanza Guevara Barbosa tiene un tiempo de servicio docente de 26 años, 5 meses y 8 días, situación que le confiere el derecho a la pensión gracia por cumplir la totalidad de los requisitos para el efecto. En ese orden, revocó la sentencia del 4 de diciembre de 2017, y en su lugar, declaró la nulidad de las Resoluciones UGM 000686 del 8 de julio de 2011 y UGM 033085 del 14 de febrero de 2012 proferidas por la UGPP y condenó en costas a la UGPP.

5. LA ACCIÓN DE REVISIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó con las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó de fecha 26 de julio del 2018, mediante la cual revocó la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó de fecha 4 de diciembre del 2017, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por Esperanza Guevara Barbosa contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, con radicado número 270013333002201500007500.

SEGUNDA: Declarar que la señora Esperanza Guevara Barbosa no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia conforme a las reglas previstas en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. TERCERA: Ordénese a la señora Esperanza Guevara Barbosa restituir a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP la suma correspondiente a los valores pagados o que se llegaren a pagar debidamente indexado por concepto de la pensión gracia con ocasión al reconocimiento irregular de la misma en cumplimento de la sentencia objeto de revisión. (texto de su original – folios 1 a 6).

La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[5], al considerar que el juez de instancia se apartó de la interpretación dada por la Corte Constitucional y las Leyes 91 de 1989 y 114 de 1913 sobre los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, los cuales debían cumplirse antes del 29 de diciembre de 1989, al margen del tipo de vinculación. Manifestó que se vulneró el debido proceso pues se otorgó una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para tal fin, con lo cual se lesiona gravemente el erario, toda vez, que la señora Esperanza Guevara Barbosa no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, como quiera que no acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, pues solo certificó 8 años, 6 meses y 6 días de servicio docente para diciembre de 1980, debiendo prestar como mínimo 11 años, por lo cual, la docente, para el 31 de diciembre de 1980 tan solo contaba con 4 meses de servicio.

De igual forma ocurre con el cumplimiento de los 50 años de edad que la docente alcanzó tan solo el 25 de abril de 2007, esto es, más de 18 años después del 29 de diciembre de 1989. En consecuencia, afirmó que la señora Esperanza Guevara Barbosa no logró acreditar los tiempos mínimos para diciembre de 1980, pues tan solo tuvo una vinculación como docente de 8 años, 6 meses y 6 días.

Es decir, que la señora Guevara Barbosa tiene derecho a una pensión ordinaria de jubilación y no a una pensión gracia como le fue reconocida. Adujo que la providencia cuestionada vulneró el debido proceso al reconocer la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Guevara Barbosa con desconocimiento de la legislación aplicable, poniendo en peligro la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

6. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN[6] La señora Esperanza Guevara Barbosa contestó la acción de revisión y para el efecto se opuso a las pretensiones de la UGPP al considerar que no se vulneró el debido proceso ni se excedió la cuantía en el reconocimiento pensional. Expresó que la entidad demandante se equivoca al indicar que todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia deben cumplirse antes del 29 de diciembre de 1989, puesto que la ley exige para el reconocimiento de esta prestación que el docente haya sido nombrado antes del 31 de diciembre de 1980 con vinculación nacionalizado, tenga 50 años de edad y haya prestado sus servicios por más de 20 años y se haya desempeñado con buena conducta e idoneidad.

El hecho de que la UGPP tenga una interpretación jurídica distinta y no esté de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó no significa que se le haya vulnerado el debido proceso, máxime cuando se le brindó todas las garantías procesales y ejerció de manera correcta su derecho de defensa. Precisó que todas las actuaciones de la señora Esperanza Guevara Barbosa siempre estuvieron enmarcadas dentro de los postulados constitucionales y legales, por lo que la cobija el principio de buena fe.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255. El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.

Oportunidad En cuanto a la caducidad y ejercicio oportuno de la acción de revisión por parte de la UGPP como sucesor judicial de CAJANAL, y la contabilización de este término, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 precisó: «7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió́ un vacío legal que sólo se superó́ con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[7], que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció́ de forma expresa que “el recurso deberá́ presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así́ las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó́ como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[8], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió́ las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013».

Destacado fuera del texto original Bajo tal entendimiento, para el caso de la UGPP, el término de caducidad de los cinco años indicado en el artículo 251 del CPACA se debe contar a partir del 12 de junio de 2013, momento en el que asumió como sucesor judicial de CAJANAL. Este criterio interpretativo es aplicable para aquellos casos en que la sentencia objeto de recurso quedó ejecutoriada con anterioridad a esa fecha[9].

En el presente caso la interposición de la acción de revisión fue presentada el 11 de abril de 2019, es decir, dentro del plazo de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, según lo prevé el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. 3.

Legitimación en la causa La Subsección ha reconocido la legitimación en la causa de la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-[10], por las causales reglamentadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 sostuvo lo siguiente: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[11], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección. 4.

Problemas jurídicos De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión, le corresponde a la Sala resolver los siguientes cuestionamientos: ➢ ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por cuanto se vulneró el debido proceso de la UGPP en razón a que se reconoció una pensión gracia a la demandada sin tener los requisitos para ser merecedora de la aludida prestación? ➢ ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar un reconocimiento pensional a la señora Esperanza Guevara Barbosa, sin cumplir con los requisitos y afectando el presupuesto del erario? 5.

Solución a los problemas jurídicos 5.1. ¿Se vulneró el debido proceso de la UGPP en razón a que se reconoció una pensión gracia a la demandada sin tener los requisitos para ser acreedora de la aludida prestación? La UGPP consideró que la providencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó del 26 de julio de 2018 está incursa en la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en razón a que la señora Esperanza Guevara Barbosa no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, debido a que no acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, pues solo certificó 8 años, 6 meses y 6 días de servicio docente para diciembre de 1980, debiendo prestar como mínimo 11 años para dicha época; de igual forma ocurre con el cumplimiento de los 50 años de edad que la docente alcanzó tan solo el 25 de abril de 2007, fecha posterior al 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, en primer lugar es del caso destacar que el debido proceso está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental, constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[12].

Algunas de las garantías que hacen parte del debido proceso son[13]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».

Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.

Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[14] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Precisado lo anterior, respecto a la argumentación con la cual la UGPP sustenta la configuración de esta causal, es necesario poner de presente lo siguiente:.- La pensión Gracia y sus destinatarios La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[15] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, que en el numeral 2 del artículo 15 limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al señalar textualmente lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[16], en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia de la siguiente manera: “dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” Los requisitos para dicha pensión fueron reiterados en otra sentencia de unificación, en la cual se sostuvo lo siguiente[17]: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” [Negrillas fuera de texto].

De lo expuesto, se colige que la pensión gracia se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal. Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

En orden a lo anterior, el tema que expone la UGPP en cuanto a que la señora Esperanza Guevara Barbosa, no cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, no es de recibo, pues la demandada se vinculó al servicio de la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, de ello da cuenta la certificación proferida por la Secretaría de Gestión Institucional del Municipio de Jamundí Valle, en la que se precisa, que aquella se desempeñó en el cargo de maestra en la escuela de Peón desde el 1 de septiembre de 1980 hasta el 5 de abril de 1984 (f. 29 C3), es decir, su vinculación como docente fue antes del 31 de diciembre de 1980, como lo dispone la normativa.

En tal sentido, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo importante es que la demandada se haya vinculado al servicio de la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, así mismo, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, pues no se puede perder de vista que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio.

En ese orden, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. Al respecto esta Corporación, frente a la vinculación docente a 31 de diciembre de 1980[18] precisó lo siguiente: «Al respecto el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, indicó lo siguiente: “ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.

(…)” Significa que la precitada ley señaló las disposiciones que regirían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1º de enero de 1990, de la siguiente manera: a. Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. b. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Ahora bien, el literal A) del numeral 2º ibídem, con relación a las pensiones, indicó lo siguiente: “A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” Con la anterior el Legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.

En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.»(subraya de Sala) En dicho pronunciamiento de unificación del 22 de enero de 2015, la sección segunda indicó que la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» no exige que la vinculación esté vigente para esa fecha, sino que lo relevante es haberse desempeñado como docente territorial o nacionalizado con antelación a ese momento.

Igualmente, esta Corporación en sentencia del 9 de noviembre de 2017, proferida por la Subsección B, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16), precisó lo siguiente: “Al respecto considera la Sala que si bien dicha norma ordenó la nacionalización de la educación, proceso que inicio el 1º de enero de 1976 y culminó el 31 de diciembre de 1980, a partir de cuando los docentes vinculados con posterioridad tendrían la calidad de nacionalizados, el hecho de que los docentes al servicio de las entidades territoriales hubieren sido objeto de dicho proceso, no les quitó el beneficio de recibir pensión gracia de jubilación, puesto que la Ley 91 de 1989 en su art. 15 dejó a salvo la posibilidad de los docentes de seguir devengando la prestación referida, siempre que se hubieren vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Obsérvese que la norma no exige determinado periodo de tiempo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 o que los servicios prestados como docente sean ininterrumpidos, a efectos de ser beneficiaria de esta pensión, como tampoco requiere que para la referida fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, toda vez que lo que interesa es que haya existido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, así entonces el tiempo de servicios que da derecho a la pensión gracia puede ser continuo o discontinuo siendo lo realmente importante que sea del orden territorial o nacionalizado, como sucedió en el caso bajo estudio”.

(Negrilla de Sala) Acorde con dicho pronunciamiento, para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la Ley 91 de 1989 no exige: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.

En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Esperanza Guevara Barbosa ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues fue nombrada en el cargo de Maestra en la Escuela Peón en Jamundí - Valle, el 1 de septiembre de 1980. (f. 58). En tal sentido, es dable colegir, como lo indicaron las sentencias anteriormente referenciadas, que la norma no exige la acreditación de un determinado número de años con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 a efectos de ser beneficiaria de la pensión gracia, como tampoco requiere que para la referida fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, pues lo significativo es que haya existido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que el tiempo de servicio docente prestado de manera continua o descontinua haya sido de orden territorial o nacionalizada como sucedió en el caso bajo estudio.

Por lo tanto, la Sala procederá a declarar infundada la causal de violación de debido proceso propuesta por la entidad demandante. 5.2. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? La UGPP aduce que con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Guevara Barbosa sin el cumplimiento de los requisitos se atenta contra la estabilidad financiera del sistema.

Por lo anterior, le corresponde a la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Chocó se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber revocado la sentencia de primera instancia proferida el 4 de diciembre de 2017 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, que negó las pretensiones de la demanda.

Al respecto, la Ley 797 de 2003 dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» La Sala ha reconocido que esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.

En el presente caso no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en razón a que el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Guevara Barbosa no atenta contra los fondos públicos ni afecta la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que aquella sí cumplió con todos los requisitos exigidos en la normativa correspondiente para acceder a dicha dádiva, pues acreditó su incorporación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y laboró por más de 20 años de servicios docentes computables para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En tal sentido, la posición adoptada por el tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso- administrativo.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 6. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación[19] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la señora Esperanza Guevara Barbosa, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida el 26 de julio de 2018, por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 27001 3333 002 2015 0075 01.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI y DEVUÉLVASE el expediente en préstamo al despacho judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 136 a 143 [2] Folios 167 a 172 [3] Folios 120 a 133 [4] Sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018.

V) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y así mismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para sus sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. [5] a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley,#<=>NabcdåéëG I “ • ã ä âÇÇÇÇÇÇÇÇÇªŠŠgŠgŠgŠG pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” [6] Folios 195 a 197 [7] Cit. de cit. «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» [8] Se citó: «Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió́ un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa». [9] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2020. Rad. Núm. REVISIÓN 11001-03-25-000-2013-00116-01 (0262- 2013). [10] Auto del 7 de mayo de 2018. - Radicación 2017-00285-00 -Actor: - UGPP, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda, Magistrado Ponente doctor William Hernández Gómez. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [12] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [13] Sentencia C-341 de 2014. [14] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [15] «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela» [16]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. [17]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018.

Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. [18] Sentencia proferida el 22 de enero de 2015, por la Sección Segunda del Consejo de Estado. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).