COMPATIBILIDAD ENTRE PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y LA PENSIÓN GRACIA – Excepción a la prohibición de recibir dos asignaciones con cargo al tesoro público Se advierte que algunas de las excepciones a la prohibición de erogar dos asignaciones con cargo al tesoro público se manifiestan en el sector docente, donde se ha permitido la posibilidad de percibir la pensión gracia y la de jubilación, y la compatibilidad de ésta con el salario siempre que el docente no tenga edad de retiro forzoso y mantenga aptitud mental y física.
(…) Si bien en este caso no se discute el derecho a la pensión gracia, sino su compatibilidad con la pensión ordinaria, debe aclararse que, tal como lo demuestra el acervo probatorio, la demandada Lilia Rey Velásquez reunió los requisitos señalados en el régimen especial de reconocimiento de la pensión gracia por prestar sus servicios como docente territorial por más de 20 años, cuya vinculación se inició el 15 de abril de 1958, cumplir 50 años de edad y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta en el ejercicio docente.
Ahora bien, como ya se dijo, en virtud del literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. FUENTE FORMAL: LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 1317 DE 1960 / DECRETO 1042 DE 1978 - ARTÍCULO 32 / LEY 812 DE 2003 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN ACCIÓN DE LESIVIDAD En cuanto a la condena en costas en la presente instancia, la Subsección resalta que el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de «lesividad» con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció una pensión gracia. En ese sentido conforme al artículo 188 del CPACA, no es viable la condena en costas, toda vez que en este tipo de eventos en que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, cuando resulte afectado con la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 63001-23-33-000-2015-00080-01(2920-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- Demandado: LILIA REY VELÁSQUEZ Tema: Compatibilidad pensional – Artículo 128 constitucional – artículo 15 Ley 91 de 1989 - Pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío[1] el 6 de mayo de 2016, que negó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones[2] 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, - en adelante UGPP-, por conducto de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, solicitó la nulidad de la Resolución 4507 del 24 de abril de 1989 suscrita por el subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, a través de la cual le reconoció la pensión gracia a la señora Lilia Rey Velásquez, con efectividad a partir del 2 de mayo de 1985. 3.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declare que la señora Lilia Rey Velásquez no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia y a título de restablecimiento del derecho, se le ordene reintegrar, de forma indexada, la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto de reconocimiento pensional. 2.2. Hechos[3] 4.
Relató la entidad demandante que la señora Lilia Rey Velásquez nació el 8 de mayo de 1934 y durante su vida laboral prestó sus servicios al Estado en las siguientes entidades y periodos: • Del 13 de marzo de 1954 al 30 de enero de 1957, en el municipio de Armenia, con tipo de vinculación municipal. • Del 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966, en el departamento de Caldas, con tipo de vinculación departamental. • Del 1.° de julio de 1966 al 23 de septiembre de 1978 en la secretaria de Educación Departamental del Quindío, con tipo de vinculación departamental. • Del 7 de septiembre de 1978 hasta el 7 de enero de 1980 como secretaria de Educación del departamento del Quindío. • Del 16 de mayo de 1980 hasta el 2 de enero de 1983, en la Corporación Financiera de Transporte S.A. 4.
La señora Rey Velásquez adquirió el estatus pensional el 8 de mayo de 1984 y formuló la solicitud de reconocimiento pensional, por lo que mediante Resolución 098 de 1985 la Corporación Financiera del Transporte S.A. le reconoció y pagó la pensión de jubilación, a partir del 8 de mayo de 1984, decisión que fue modificada para elevar la cuantía, mediante las Resoluciones 161 de agosto de 1985, 061 de febrero 1986 y 078 del 30 de abril 1987, expedidas por la misma Corporación, donde se asignó la respectiva cuota parte a CAJANAL, correspondiente al 44.21%, por los tiempos laborados en el departamento de Caldas, desde el 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966 y a la Secretaría Departamental del Quindío del 1.° de julio de 1966 al 7 de enero de 1980. 5.
La citada prestación económica fue pagada y cofinanciada con recursos de la Nación, sufragada por CAJANAL y la Corporación Financiera del Transporte S.A. 6. El 2 de mayo de 1988 la señora Rey Velásquez solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de pensión gracia, al señalar que su último empleo fue en «el magisterio primario oficial», por lo que a través de la Resolución 04507 de 24 de abril de 1989, la citada entidad le otorgó la prestación, en cuantía de $28.857,79 efectiva a partir del 8 de mayo de 1984, pero con efectos fiscales desde el 2 mayo de 1985. 7.
La demandante solicitó su autorización a la señora Rey Velásquez, para la revocatoria del acto demandado sin que a la fecha exista constancia de la aceptación, por lo que, ante la falta de consentimiento y consecuente imposibilidad legal de revocar el acto administrativo, se formuló la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación[4] 8. En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 6.°, 121, 122, 123, 128 y 209 de la Constitución Política, 1.° y 4.° de la Ley 114 de 1913, y las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1988. 9. Como concepto de violación, la entidad demandante sostuvo que para acceder a la pensión gracia no es posible computar tiempos de servicio de orden nacional, ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo, total o parcialmente. 10.
Asimismo, la pensión gracia es únicamente compatible con la pensión de jubilación o vejez cuando esta última se conceda por entidades territoriales respecto de servicios docentes prestados en planteles departamentales, distritales o municipales. 11. En el presente caso la demandada laboró al servicio de la docencia por más de 20 años, con tipo de vinculación nacional y departamental, por lo que al tiempo de adquirir su estatus pensional contaba con 50 años de edad, cumpliendo con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913. 12.
No obstante, el pago de la pensión reconocida por la Corporación Financiera del Transporte S.A., mediante Resolución 098 de 1985 estableció cuota parte a cargo de la extinta CAJANAL, por los tiempos laborados en el departamento de Caldas desde el 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966 y a la Secretaría de Educación del departamento del Quindío desde el 1.° de julio de 1966 hasta el 7 de enero de 1980. 13.
Igualmente la pensión reconocida mediante la Resolución 4507 de 1989 de CAJANAL proviene del tesoro público no siendo compatibles conforme a la normatividad, por lo que no es posible reconocer la pensión gracia cuando existe una pensión de «vejez o de jubilación» reconocida con recursos provenientes de la Nación. 2.4. De la solicitud de suspensión provisional[5] 14.
La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la Resolución 4507 del 24 de abril de 1989 suscrita por el subdirector de prestaciones económicas de CAJANAL, a través de la cual se le reconoció la pensión gracia a la señora Lilia Rey Velásquez. 15. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante providencia de 18 de junio de 2018[6], negó la solicitud de suspensión provisional. 16.
Contra dicha decisión la entidad demandante interpuso recurso de reposición[7], que fue resuelto de forma negativa a través de auto de 15 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío[8]. 2.5. Contestación a la demanda[9]. 17. La apoderada de la señora Lilia Rey Velásquez se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 18.
Como fundamento de ello, señaló que aquella laboró como docente del orden municipal y territorial por 23 años y 4 meses, tal como se prueba con los mismos certificados aportados por la entidad accionante, por lo que obtuvo el reconocimiento pensional de conformidad con lo señalado por los artículos 64 constitucional y 4.° del numeral 3.° de la Ley 114 de 1913. 19.
Según lo explicó, la Corporación Financiera de Transporte S.A. es una entidad adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico y la pensión que le reconoció tiene sustento en el artículo 68 del Decreto 1848 de 1969, que se encuentra a su cargo por ser su último empleador. 20. Indicó que no es cierto que la demandada hubiese guardado silencio respecto a que devengaba una pensión de jubilación pues el 4 de mayo de 1988 CAJANAL certificó que la señora Lilia Rey Velásquez no había sido inscrita como pensionada por cuenta de la Nación ni recibía recompensa del Tesoro Nacional, además la pensión gracia le fue reconocida como reconocimiento a su trabajo como docente en entidades del orden territorial y por ello no obró de mala fe comoquiera que se trata de un derecho adquirido por situaciones laborales diferentes. 21.
Propuso las excepciones de incongruencia entre los argumentos que motivan la demanda y aquellos expuestos en la solicitud de revocatoria directa, inexistencia del derecho que se reclama, desconocimiento de derechos legalmente reconocidos y desconocimiento de derechos y principios de la seguridad social. 2.6. La sentencia de primera instancia[10]. 22.
El Tribunal Administrativo del Quindío, a través de sentencia de 6 de mayo de 2016, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad accionante. 23. Para arribar a las anteriores decisiones analizó el marco normativo de la pensión gracia, así como las pruebas aportadas, de las cuales concluyó que la señora Rey Velásquez laboró como docente del orden territorial en el Departamento de Caldas desde el 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966 y del 1.° de julio de 1966 al 22 de septiembre de 1978.
Con posterioridad se desempeñó como secretaria de Educación del Departamento del Quindío desde el 23 de septiembre de 1678 al 7 de enero de 1980. 24. Establecido lo anterior estimó que la pensión reconocida a la señora Lilia Rey Velásquez, a través del acto demandado, se encuentra ajustada a derecho pues, además de que existe la compatibilidad entre la pensión de jubilación reconocida por la Corporación Financiera de Transporte S.A. el 23 de mayo de 1985 y la pensión gracia concedida por CAJANAL, consideró que la demandada prestó sus servicios como docente del orden territorial, vinculada a los departamentos de Caldas y Quindío por más de 20 años anteriores a 1980, con lo cual reunió los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. 25.
Además, explicó que en este caso no se produjo la acumulación de tiempos de servicios docentes del orden nacional con tiempos del orden territorial, por cuanto los tiempos que se tuvieron para el reconocimiento de la pensión gracia fueron exclusivamente del orden territorial. 26. De acuerdo con lo anterior, declaró probadas únicamente las excepciones denominadas inexistencia del derecho que se reclama y desconocimiento de derechos legalmente reconocidos, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho ($844.165) a la entidad demandante. 2.7.
Recurso de apelación 27. La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- interpuso recurso de apelación[11] en el cual indicó que debía revocarse la decisión de primera instancia. 28. Según lo indicó, el año de consolidación del derecho era el comprendido entre el 9 de mayo de 1983 y el 8 de mayo de 1984, pero solo laboró hasta el 7 de enero de 1980, entonces el año base para realizar la liquidación sería el 8 de enero de 1979 al 7 de enero de 1980. 29.
Advirtió que los tiempos prestados al departamento de Caldas desde el 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966 y a la Secretaría de Educación del Quindío desde el 1.° de julio de 1966 hasta el 7 de enero de 1980, fueron utilizados para computar tiempos tanto en la pensión ordinaria de jubilación reconocida por la Corporación Financiera de Transporte S.A. como también la Caja de Previsión Social, por tanto «las dos pensiones, provienen del tesoro público, no siendo compatibles conforme a la normatividad que rige la materia, pues es presupuesto para acceder a la pensión gracia cuando exista una pensión de vejez o de jubilación reconocida con recursos de la Nación, por lo que es procedente la pretensión de la accionante al contrariar normas de orden superior, e imponiendo una carga prestacional sin fundamento legal violando el principio de sostenibilidad pensional y causando grave lesión al patrimonio de la nación». 30.
Luego dijo que «para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4.° de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 año de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental». 2.8 Alegatos de conclusión 2.8.1.
La apoderada de la demandada[12] en síntesis, reiteró sus planteamientos frente a la naturaleza de la vinculación laboral de la señora Lilia Rey Velásquez donde se desempeñó como docente del orden territorial, por lo que, en su consideración, la pensión de jubilación reconocida por la Corporación Financiera de Transporte S.A. no tuvo en cuenta tiempos de servicios docentes del orden nacional, sino exclusivamente territorial, con lo cual no puede considerarse que existe la incompatibilidad que se señala en la demanda, toda vez que, se acreditaron los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 2.8.2.
Tanto la parte accionante como el agente del Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 31. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 32. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[14] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, que en este caso corresponde a la UGPP. 3.2.
Problema jurídico 33. De conformidad con la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación corresponde a la Sala determinar si ¿a la luz de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es compatible la pensión gracia para un docente, cuando además tiene reconocida una pensión de jubilación por parte de la Corporación Financiera y de Transporte S.A.[15] con cuota parte a cargo de la CAJANAL, donde se tuvieron en cuenta los tiempos prestados en el servicio educativo?. 34.
Debe aclararse que si bien en el recurso de apelación se indicó que la pensión gracia fue indebidamente liquidada; sin embargo, la Sala no puede pronunciarse al respecto toda vez que no fue parte del litigio inicialmente planteado con la demanda. Igualmente, en este caso no se discute el derecho a la pensión gracia, sino su compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación reconocida por la otra entidad. 3.3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.3.1. Precisiones sobre la pensión gracia. 35. A través de la Ley 114 se creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor, o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre y cuando cumplieran con los siguientes requisitos, establecidos en su artículo 4.º: «1°.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2°. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º.
Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento». 36. Esta prestación fue extendida en el año 1928 a través de Ley 116, a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 37.
Cinco años después, mediante la Ley 37 de 1933, el citado beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 38. Ahora bien, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». 39. La Sala Plena del Consejo de Estado[16], fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, señaló: «[…]También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]». 40.
De conformidad con los antecedentes normativos expuestos, la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubieren prestado sus servicios en establecimientos públicos de enseñanza, que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 3.3.2.
Prohibición de recibir doble erogación del erario en el sector docente. 41. A partir del año 1886[17] se estableció la prohibición de recibir más de una asignación que tenga su origen en el tesoro público tal como se indicó en el artículo 64 de la citada Constitución: «Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes.
Entiéndase por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios.» 42. A través del Decreto Ley 1317 de 18 de julio de 1960[18], se reiteró la prohibición señalada, pero se establecieron ciertas excepciones entre las cuales se cuentan las asignaciones provenientes de establecimientos educativos oficiales, siempre y cuando no se tratara de docentes que cumplieran su labor en tiempo completo, así: «Art. 1º.
Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo; […]». 43.
Dicha excepción se reiteró en el artículo 32 del Decreto 1042 de 7 de junio de 1978[19] que dispuso lo siguiente: «Art. 32. De la prohibición de recibir más de una asignación. De conformidad con el artículo 64 de la Constitución Nacional, ningún empleado público podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro, o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, ya sea en razón de contrato, de comisión o de honorarios.
Se exceptúan de la prohibición contenida en el presente artículo las asignaciones que a continuación se determinan: a) Las que provengan del desempeño de empleos de carácter docente en los establecimientos educativos oficiales, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo. […]». (Negrilla de la Sala). 44. Posteriormente, a través de la Ley 91 de 1989 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», se permitió la compatibilidad de la pensión ordinaria de jubilación con la pensión gracia, teniendo en cuenta el carácter especial de que ésta última, entendida como una recompensa por parte de la Nación a la labor docente, sin que para su reconocimiento sea necesario acreditar requisitos distintos a la edad y tiempo de servicio.
En efecto, el numeral 2.° del artículo 15 dispuso: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» (Negrilla fuera del texto) 45. La Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 1997[20], definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.
Consideró la Sala Plena en la citada sentencia: «[…] 3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “ otra pensión o recompensa de carácter nacional. […]». 46.
De esta manera, el legislador permitió la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación, «aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación», siempre y cuando los docentes que reclaman el reconocimiento de su pensión gracia cumplieran con la totalidad de los requisitos, en tanto, como la misma norma lo señala, tales prestaciones no son excluyentes, pues las razones que justifican su causación son diferentes. 47.
Ahora, a través de la Constitución Política de 1991 se mantuvo la prohibición de percibir más de una asignación proveniente del tesoro público, en los siguientes términos: «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.» 48. La anterior disposición fue objeto de desarrollo a través del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992[21], que estableció: «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptúanse las siguientes asignaciones: […] g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados». (Negrilla de la Sala). 49. Debe resaltarse, además, que de conformidad con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003[22], las personas vinculadas al servicio educativo a partir de la entrada en vigencia de dicha norma, se encontrarían amparadas por el régimen de prima media, y las que lo fueron antes de la misma, se les continuaría aplicando las disposiciones previas en materia pensional, criterio ratificado por el parágrafo transitorio 1.º del Acto Legislativo 001 de 2005 que señala: «Parágrafo transitorio 1º.
El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003». 50.
Así las cosas, en lo correspondiente al régimen pensional se rige, por las disposiciones de la Ley 91 de 1989, que como ya se indicó en su artículo 15 numeral 2.° prescribe: «[…] 2.- Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. […]». (Negrilla de la Sala). 51. Por lo anterior, se advierte que algunas de las excepciones a la prohibición de erogar dos asignaciones con cargo al tesoro público se manifiestan en el sector docente, donde se ha permitido la posibilidad de percibir la pensión gracia[23] y la de jubilación, y la compatibilidad de ésta con el salario siempre que el docente no tenga edad de retiro forzoso y mantenga aptitud mental y física[24]. 3.3.2.
Del caso concreto. 52. De acuerdo con las pruebas allegadas al proceso se advierte lo siguiente: -En cuanto a su edad y vinculación laboral. • La señora Lilia Rey Velásquez nació el 8 de mayo de 1934[25] por lo que cumplió los 50 años de edad el 8 de mayo de 1984. • En cuanto al tiempo de servicios y la naturaleza de la vinculación se allegó certificación de 27 de marzo de 1984 (f. 66) emitida por el subcontralor general del Departamento de Caldas, donde se indica que la señora Rey Velásquez prestó sus servicios «al Departamento» así: « […] armenia institutora abr. 15 de 1958 a ene. 31 de 1961 calarcá institutora feb. 1. de 1961 a ene. 31 de 1962 armenia institutora feb. 1. de 1962 a jun. 30 de 1966»[26].
Allí se indicó que «Las cuotas con destino a la caja nacional de previsión se descontaron periódicamente». • De conformidad con certificación de 7 de marzo de 1984, expedida por el Jefe de Personal de la Gobernación del Departamento del Quindío, visible a folio 74, se indicó: «Que la doctora LILIA REY VELÁSQUEZ portadora de la cédula de ciudadanía No. 24.439.109 expedida en Armenia, prestó sus servicios al departamento así: profesora de enseñanza secundaria a partir del 1o. de julio de 1966, nombrada pordecreto (sic) Nro. 0238 del 24 de noviembre de 1966 y hasta el 23 de septiembre de 1978, fecha en la cual tomó posesión en continuidad como Secretaria de Educación del departamento, nombrada por decreto Nro. 0520 del 7 de septiembre de 1978 y hasta el 7 de Enero de 1980.
Según decreto. 0601 del 20 de diciembre de 1979, le fue aceptada la renuncia». • A folio 79 obra copia de certificación de 10 de abril de 1984, expedida por el jefe del Departamento de Relaciones Industriales de la Corporación Financiera del Transporte S.A. en el cual se precisó que la señora Lilia Rey Velásquez ingresó a dicha entidad el 16 de mayo de 1980 y dejó de pertenecer a ella el 2 de enero de 1983, siendo su último cargo el de subjefe de departamento. -En cuanto a los reconocimientos pensionales. • La pensión ordinaria de jubilación. Mediante la Resolución 098 de 23 de mayo de 1985, suscrita por el gerente y el secretario general de la Corporación Financiera del Transporte S.A., se reconoció a la demandada una pensión de jubilación en donde se atendió a los siguientes periodos laborados: - En la Secretaría de Educación del departamento de Caldas desde el 15 de abril de 1958 al 30 de junio de 1966, por un periodo de 8 años 2 meses y 16 días. - En el departamento del Quindío, del 1.° de julio de 1966 al 7 de enero de 1980, por 13 años 6 meses y 7 días. - en la Corporación Financiera del Transporte S.A., del 16 de mayo de 1980 al 2 de enero de 1983. - Total tiempo de servicios al Estado. 24 años, 4 meses y 10 días.
Allí se estableció que el reconocimiento pensional se efectuaba conforme con el artículo 68[27] del Decreto 1848 de 1969 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968». Para su liquidación se citó el artículo 76 del Decreto 1848 de 1969, que dispone: «ARTÍCULO 73.- Cuantía de la pensión. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.» Adicionalmente, se indicó que la pensión estaría a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Caldas (deuda pública) en un 30,79%; de la Caja Nacional de Previsión Social en un 44,21% y de la corporación financiera del transporte en un 10%.
A través de las Resoluciones 160 de 1.° de agosto de 1985[28], 061 de 1986[29] y 078 de 30 de abril de 1987[30], se modificó la cuantía de la pensión reconocida para reajustarla. • Reconocimiento de la pensión gracia. A folios 149 y 150 del expediente obra copia de la Resolución 04507 de 24 de abril de 1989 suscrita por el subdirector de prestaciones económicas y el jefe de la división de reconocimiento de la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la cual se reconoció la pensión gracia a la señora Lilia Rey Velásquez, con base en «la Ley 4ª /66, Decretos 081/76, 01/84, Ley 114/13».
Para lo anterior se tuvo en cuenta un tiempo de servicios de 21 años, 5 meses y 16 días, comprendidos entre el 15 de abril de 1958 al 14 de abril de 1978; así como del 15 de abril de 1978 al 23 de septiembre de ese año y del 1.° de enero de 1979 al 7 de enero de 1980. Igualmente se atendió a la partida de bautismo donde señaló que cumplió 50 años el 08 de mayo de 1984, así como las declaraciones extrajuicio allegadas sobre pobreza, honestidad y consagración en las labores docentes, el certificado de no devengar pensión y recompensa del tesoro nacional. 3.3.3.
Análisis de la Sala. 53. Si bien en este caso no se discute el derecho a la pensión gracia, sino su compatibilidad con la pensión ordinaria, debe aclararse que, tal como lo demuestra el acervo probatorio, la demandada Lilia Rey Velásquez reunió los requisitos señalados en el régimen especial de reconocimiento de la pensión gracia por prestar sus servicios como docente territorial por más de 20 años, cuya vinculación se inició el 15 de abril de 1958, cumplir 50 años de edad y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta en el ejercicio docente. 54.
Ahora bien, como ya se dijo, en virtud del literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 55. Al respecto debe destacarse que en este caso la señora Lilia Rey Velásquez solamente devenga una pensión ordinaria que fue reconocida por la Corporación Financiera del Transporte S.A., como última entidad empleadora, en la cual se tuvieron en cuenta todos los tiempos desempeñados como docente, como secretaria de educación y además, aquellos laborados como subjefe de departamento de la Corporación Financiera de Transporte S.A. toda vez que al servicio de la citada corporación financiera únicamente acreditó 3 años de servicio. 56.
En este sentido debe recordarse que el Decreto 1848 de 1969 disponía en su artículo 75 que la pensión se reconocería por la entidad de previsión a que esté afiliado el servidor al tiempo del retiro o si no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.
Veamos: «ARTÍCULO 75.- Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.
Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.» 57. Como se aprecia, a la demandada le fue reconocida la pensión de jubilación por parte de la Corporación Financiera del Transporte S.A. toda vez que fue su última entidad empleadora.
Además, se ordenó el pago de la cuota parte por parte de la Caja Nacional de Previsión Social en virtud de los aportes que la docente venía realizando durante su desempeño como docente, como quedó demostrado en el acápite anterior. 58. En este sentido es evidente que en este caso tiene plena aplicación el numeral 2.º del artículo 15, de la Ley 91 de 1989 que permitió que los docentes que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y que cumplieran con todos los requisitos exigidos, podían percibir la pensión gracia con la ordinaria de jubilación aun cuando esta última esté a cargo total o parcialmente de la Nación, toda vez que la pensión ordinaria de jubilación tuvo en cuenta los servicios docentes prestados por la señora Rey Velásquez. 59.
Finalmente es de indicar que no es posible pronunciarse frente a las costas impuestas en primera instancia a cargo de la entidad demandante, toda vez que ese aspecto no fue objeto del recurso de apelación. 60. En ese orden de ideas, se impone a esta Subsección confirmar la decisión de primera instancia, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 3.4.
Condena en costas de segunda instancia. 61. En cuanto a la condena en costas en la presente instancia, la Subsección resalta que el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de «lesividad» con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció una pensión gracia. 62.
En ese sentido conforme al artículo 188 del CPACA[31], no es viable la condena en costas, toda vez que en este tipo de eventos en que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, cuando resulte afectado con la decisión. 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 6 de mayo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de la señora Lilia Rey Velásquez, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas de segunda instancia TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Con ponencia del Magistrado Juan Carlos Botina Gómez. [2] Folios 27 y s.s. del cuaderno principal del expediente. [3] Folios 3 y s.s. del cuaderno principal del expediente. [4] Folios 8 y s.s. del cuaderno principal del expediente. [5] Folio 8 y siguientes del cuaderno principal. [6] Folios 14 y siguientes del cuaderno de medidas cautelares. [7] Folios 19 y 20 ibidem. [8] Folios 26 y s.s. ibidem. [9] Folios 323 y s.s. del cuaderno principal. [10] Folios 327 y s.s. cuaderno principal. [11] Folios 336 a 339 y s.s. cuaderno principal. [12] Folios 361 y s.s. [13] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [14] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [15] Creada a través del Decreto 558 de 11 de marzo de 1964, como una entidad autónoma de economía mixta, con patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objeto fue el «[…] el fomento y financiación del transporte automotor por carretera en todas sus modalidades.». [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [17] «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». [18] “Por el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas en el artículo 64 de la Constitución.” [19] «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.» [20] Exp.
S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. [21] «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» [22] «Artículo 81.
Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. […].» [23] Ley 114 de 1913. [24] Decreto 224 de 1972. [25] Según partida de bautismo visible a folio 63. [26] Folio 66. [27] «ARTÍCULO 68.- Derecho a la pensión. Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o. de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer. » [28] Visible a folios 103 y 104. [29] Obra a folio 119. [30] Visible a Folio 132. [31] «ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.».