ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LIMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN [L]a competencia del juez en segunda instancia en principio no está limitada según lo dispone el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 267 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 CLASES DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CLASES DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CONCEPTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONDICIONES DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / NORMATIVIDAD DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / NORMATIVIDAD DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBJECIÓN A LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETIVO DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / OBJETO DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / DEBERES DEL CONTRATISTA / DEBERES DEL DEMANDANTE / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La liquidación unilateral del contrato corresponde al balance económico de lo ejecutado y en esta se define la situación de los contratantes en relación con el estado de sus obligaciones; en principio las partes no pueden volver sobre lo allí decidido a menos que debatan la legalidad del acto.

La entidad calificó de grave el incumplimiento del contratista por no cambiar las dos pantallas y el contratista demandó porque, a su juicio, ello no era suficiente para declarar la caducidad; sin embargo, para que la Sala pueda estudiar si hay o no lugar a algún reconocimiento económico o indemnización de perjuicios era indispensable promover pretensiones de nulidad en contra del cruce y definición de cuentas.

En consecuencia, los demandantes desatendieron lo previsto en el artículo 138 del CCA por cuanto no cuestionaron todos los actos que contenían la declaración de voluntad de la entidad en relación con el cruce de cuentas del contrato. Para reabrir el debate sobre el incumplimiento que motivó la declaratoria de caducidad era preciso cuestionar el acto de liquidación unilateral, decisión que contiene el estado final del contrato y está amparada por la presunción de legalidad; al no cuestionarla el actor aceptó el cruce de cuentas y este cerró en forma definitiva las reclamaciones derivadas del contrato, su ejecución y posibles perjuicios derivados de actos administrativos contractuales.

Además, los actores pretendieron reconocimientos pecuniarios pero la liquidación estableció que debían $3.200.000 por multas sin que ahora pueda alterarse ese balance. Si el contratista quería que se concluyera algo distinto a lo dispuesto en la liquidación unilateral debió solicitar su anulación y solo si lograba desvirtuar su legalidad podía recibir el valor de los perjuicios que estuviesen probados en el expediente.

(…) el acto que agotó el trámite administrativo de liquidación fue notificado antes de la presentación de la demanda y, por tanto, los actores podían incluir los actos en sus pretensiones sin que se advierta alguna dificultad que los eximiera de cumplir con esa carga. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / INEXISTENCIA DE LA TEMERIDAD PROCESAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA TEMERIDAD PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto la conducta de las partes no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa, arbitraria o temeraria.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del honorable consejero Martín Bermúdez Muñoz. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01461-01(50665) Actor: ERIA COMUNICACIONES EU Y OTROS Demandado: AEROPUERTO OLAYA HERRERA Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - NULIDAD DEL ACTO QUE DECLARÓ LA CADUCIDAD DEL CONTRATO Síntesis del caso: entre las partes se suscribió un contrato para la instalación y operación de un sistema de información de vuelos y durante la ejecución la demandada declaró la caducidad.

Los demandantes pretendieron la nulidad de los actos administrativos por los cuales la entidad declaró la caducidad del contrato pero no demandaron las resoluciones que lo liquidaron unilateralmente lo que obliga a declarar oficiosamente la ineptitud de la demanda. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes en contra de la sentencia de 4 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 332 a 348 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. SE DECLARA PROBADA la excepción de ineptitud sustancial de la demanda frente al consorcio Infonet como demandante esgrimida por el Aeropuerto Olaya Herrera, de acuerdo a las consideraciones precedentes.

SEGUNDO. SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en la Resolución G-075 del 2 de mayo de 2007 que dispuso la caducidad del contrato de suministro 208603, así como en la Resolución 161 del 29 de agosto de 2007 y Resolución G-021 del 31 de enero de 2008 que ratificaron tal decisión, expedidas todas por el Aeropuerto Olaya Herrera, por lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. SE DENIEGAN las demás súplicas de la demanda por las razones expuestas en la motivación de la providencia.

CUARTO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.” (fl. 348 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original).

ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 5 de noviembre de 2009 (fl. 811 cdno. 2) en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia las sociedades Eria Comunicaciones EU e Infoplasma Network Ltda y el consorcio Infonet presentaron demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (CCA) (fls. 753 a 811 cdno. 2 y fls. 959 a 965 cdno. 3) con las siguientes súplicas: “1.- DECLÁRASE, mediante el ejercicio de la ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER CONTRACTUAL, la Nulidad de las Resoluciones 161 (del 29 de Agosto / 2007) y G-021 (del 31 de Enero / 2008), las cuales ratificaron la Resolución G-075 (del 2 de Mayo / 2007), sobre la que igualmente se solicita la Nulidad; que declaró la caducidad del contrato de suministro n.º 208603, expedidos por el AEROPUERTO OLAYA HERRERA DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN. 2.- Que el AEROPUERTO OLAYA HERRERA, como consecuencia de la anterior declaración, sea condenado al reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios causados a mis poderdantes CONSORCIO INFONET, y a las Empresas Consorciadas ERIA COMUNICACIONES EU e INFOPLASMA NETWORK LTDA., discriminados de la siguiente manera:

2.1. PERJUICIOS MORALES Sufridos por los representantes legales de las Empresas Consorciadas de INFONET, ERIA COMUNICACIONES EU e INFOPLASMA NETWORK LTDA, representados legalmente por ERIKA CECILIA FLÓREZ BOLÍVAR y JULIÁN PLAZAS RODRÍGUEZ, respectivamente. Causados por el dolor, la angustia, la congoja y la pena que sufren como consecuencia del incumplimiento contractual por parte del Aeropuerto Olaya Herrera.

Estimados en TRESCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (300 SMLMV) para cada uno de los solicitantes (Eria Comunicaciones EU e Infoplasma Network Ltda.), reconocimiento que se hará de acuerdo con el valor a la fecha de la presentación de la conciliación. 2.2. PERJUICIOS MATERIALES. DAÑO EMERGENTE sufrido por el CONSORCIO INFONET, representado legalmente por el señor JULIÁN PLAZAS RODRÍGUEZ.

El Objeto Social consistía en instalar y operar el sistema de información visual de vuelos en el AEROPUERTO OLAYA HERRERA contrato n.º 208603. Se instalaron 9 pantallas de plasma en la Bóveda central y una en cada sala de abordaje, con la finalidad de prestar el servicio de anuncio de vuelos y la exhibición de contenidos publicitarios programable.

Adicionalmente, anunciar los vuelos mediante sistema de audio. EL CONSORCIO INFONET se creó con un plazo de 5 años, plazo en el cual ejecutaría el contrato suscrito con el AEROPUERTO OLAYA HERRERA. En la contabilidad y en la preparación de los estados financieros la compañía observa normas contables de aceptación general en Colombia, que son prescritas por disposiciones legales, entre las cuales se destacan las siguientes: Reconocimiento de ingresos y Gastos: Todos los ingresos, costos y gastos se llevan a resultados por el sistema de causación. Inventarios: Se maneja el sistema de Inventario permanente con costo de Inventario promedio.

Propiedades, planta, equipo y depreciación: Las propiedades planta y equipo se registra al costo de adquisición y se ajustan por inflación. Los gastos de reparación y mantenimiento se cargan a la cuenta de resultado del año a medida que se causan. La depreciación se calcula utilizando el método de línea recta a tazas del 10% para maquinaria y equipo de oficina, 20% para equipo de computación. Impuesto sobre la renta: El impuesto sobre la renta por pagar se determina con base en la ganancia de cada año gravable y se traslada a los miembros del CONSORCIO.

Obligaciones Laborales: Las obligaciones laborales se ajustan al fin de cada ejercicio con base en las disposiciones legales y los convenios laborales vigentes e incluyen las cesantías, intereses sobre las cesantías y vacaciones. Estimados en CIENTO CINCUENTA MILLONES QUINIENTOS SEIS MIL TREINTA Y CUATRO PESOS ML ($150.506.034). Estimados en CIENTO CINCUENTA MILLONES QUINIENTOS SEIS MIL TREINTA Y CUATRO PESOS ML ($150.506.034).

LUCRO CESANTE sufrido por el CONSORCIO INFONET, representado legalmente por el señor JULIÁN PLAZAS RODRÍGUEZ. Causados según documentos adjuntos de FLUJO DE CAJA DEL CONSORCIO INFONET, donde se calcula el valor presente neto del flujo de caja a pesos constantes de 2004, del negocio planteado por el consorcio INFONET, para ejecución del contrato número 208603, con el aeropuerto Olaya Herrera y del cual podemos extraer los siguientes datos: MEDIOS PUBLICITARIOS Y NUEVOS NEGOCIOS De acuerdo a la cláusula de exclusividad del contrato entre el aeropuerto Olaya Herrera y el consorcio INFONET, se presentan los medios publicitarios y los nuevos negocios que se planearon o que se iban a presentar al aeropuerto para su aprobación, y los porcentajes de ocupación de cada uno, de acuerdo al Plan Estratégico de Desarrollo del Negocio: MEDIO PUBLICITARIO PORCENTAJE DE OCUPACIÓN (%) O NUEVO NEGOCIO • VIDEO WALL 60 • SISTEMA CERRADO DE TELEVISIÓN Emisión de pautas comerciales 63 Emisión de notas patrocinadas 100 • AVISOS (Carteles o Vallas) Avisos fijos (de pared) interna 73 Avisos fijos (de pared) externa 77 Avisos móviles (displays) 47 • BARRERA ANTIRUIDO 80 • CAJAS DE LUZ 44 • VALLAS EXTERIORES 40 • BASUREROS 60 • CARRITOS DE EQUIPAJES 80 INGRESOS Y EGRESOS OPERACIONALES Los ingresos y egresos operacionales, esperados para cada uno de los años de la vigencia del contrato, con los porcentajes de ocupación antes relacionados son los siguientes: | |PRIMER |SEGUNDO |TERCER |CUARTO |QUINTO | | |AÑO |AÑO |AÑO |AÑO |AÑO | |INGRESOS |597.300.0|1.901.100.|2.404.800.|2.718.000.|2.718.000.| | |00 |000 |000 |000 |000 | |EGRESOS |414.031.0|1.029.193.|1.268.355.|1.418.031.|1.420.552.| | |00 |000 |520 |510 |941 | |UTILIDAD |183.269.0|871.907.00|1.136.444.|1.299.968.|1.297.447.| |OPERACIONAL|00 |0 |480 |490 |059 | FLUJO DE CAJA Y VALOR PRESENTE NETO El flujo de caja para los cinco años de la vigencia del contrato y el valor presente neto es el siguiente: |INVERSIÓN |PRIMER |SEGUNDO |TERCER |CUARTO |QUINTO | | |AÑO |AÑO |AÑO |AÑO |AÑO | |200.000.000 |234.845.8|1.171.393.|1.531.164.|1.753.557.|1.750.128.| | |40 |520 |493 |146 |000 | |VALOR |3.328.387.415 | | | | |PRESENTE NETO| | | | | El valor presente neto se calculó con base a una tasa de rentabilidad de 20%.

Los valores expresados en el flujo de caja de consorcio INFONET corresponden a valores presupuestados en el Plan Estratégico de Desarrollo del Negocio. Estimados en TRES MIL TRESCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS QUINCE PESOS ML ($3.328.387.415). 3.- Que se ordene al AEROPUERTO OLAYA HERRERA de la ciudad de Medellín, cumplir la sentencia de acuerdo con los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo e imputar primero a intereses todo pago que haga. 4.- Condénese al AEROPUERTO OLAYA HERRERA de la ciudad de Medellín, al pago de las costas y agencias en derecho que genere este proceso.” (fls. 805 a 808 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas, subrayado y negrillas del texto original).

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: El 8 de octubre de 2003 el consorcio Infonet (conformado por Eria Comunicaciones EU e Infoplasma Network Ltda.) y el Aeropuerto Olaya Herrera suscribieron contrato para la instalación y operación de un sistema visual y auditivo de información de vuelos por cinco años.

El contratista debía garantizar el funcionamiento de nueve pantallas en la bóveda central y una en cada sala del aeropuerto para un total de once; las pantallas de las salas 1 y 2 se averiaban constantemente por la humedad derivada de la falta de mantenimiento de la edificación a cargo de la entidad y por esa razón dejaron de funcionar definitivamente en diciembre de 2004.

Mediante la Resolución G-075 de 2 de mayo de 2007 la entidad declaró la caducidad del contrato porque el contratista nunca reemplazó las dos pantallas de las salas 1 y 2 y con ello incumplió gravemente el contrato. El recurso de reposición interpuesto por Eria Comunicaciones EU fue desestimado a través de la Resolución 161 de 29 de agosto de 2007 y el promovido por Infoplasma Network Ltda. fue denegado con la Resolución G-021 de 31 de enero de 2008.

La entidad liquidó unilateralmente el contrato mediante la Resolución 200 de 19 de noviembre de 2008 y confirmó íntegramente esa decisión con la Resolución 16 de 27 de marzo de 2009. Cargos de la demanda El actor estimó que fueron desconocidos los artículos 1 y 2 de la Constitución Política y 3, 4 (numerales 8 y 9), 5 (numeral 1), 18, 23, 24 (numerales 5 y 8) 26 (numerales 1 a 3), 27 y 40 de la Ley 80 de 1993.

La solicitud de nulidad se sustentó en el único cargo de “falsa motivación y/o desviación de poder del acto administrativo” con fundamento en que: a) la entidad dañó las pantallas por la humedad que causó por la falta de mantenimiento de las instalaciones del aeropuerto, b) el contrato no previó que el consorcio tenía que reemplazar esos equipos y, c) la falta de dos pantallas no interrumpió el funcionamiento del sistema de información visual pues, de las once pantallas contratadas nueve siempre funcionaron.

Contestación de la demanda por parte del Aeropuerto Olaya Herrera Mediante escrito radicado el 9 de marzo de 2010 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el Aeropuerto Olaya Herrera contestó la demanda (fls. 819 a 842 y 1130 a 1133 cdno. 3) así: La entidad no incidió en que el contratista no cambiara las pantallas quien, sí tenía la obligación de hacerlo por expreso pacto contractual y por esa omisión incumplió gravemente el contrato y afectó el interés público que se pretendía satisfacer.

Propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por activa” de los representantes legales de las sociedades que conformaban el consorcio para pedir perjuicios morales pues, no eran parte del contrato, y del consorcio porque carecía de personería jurídica para actuar en el proceso; “inexistencia del nexo causal entre el acto administrativo y el pago de los perjuicios solicitados” por cuanto los perjuicios reclamados no se derivaban del acto enjuiciado e, “inexistencia de responsabilidad imputable al Aeropuerto Olaya Herrera” porque este no incurrió en falla en el servicio que permita endilgarle responsabilidad alguna.

Alegatos de conclusión Por auto del 28 de abril de 2014 (fl. 1189 cdno. 3) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en cumplimiento de lo establecido en el artículo 210 del CCA. Dentro del término otorgado la parte actora reiteró los argumentos planteados en la demanda (fls. 1202 a 1220 cdno. 3), mientras que la entidad demandada reiteró la posición asumida en su escrito de contestación (fls. 1190 a 1201 cdno. 3).

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia de 4 de diciembre de 2013 accedió parcialmente a las pretensiones con los siguientes fundamentos: La demanda fue promovida por el consorcio Infonet junto con las sociedades que lo conformaban (Eria Comunicaciones EU e Infoplasma Network Ltda.); sin embargo, solo estas últimas contaban con capacidad procesal para comparecer como demandantes y, por ende, resultaba procedente la ineptitud de la demanda en relación con las pretensiones promovidas en favor del consorcio.

Los actos son nulos por falsa motivación porque la ausencia de dos pantallas no amenazaba con paralizar el cumplimiento de las obligaciones esenciales del contrato ya que, los servicios visuales y auditivos nunca se interrumpieron totalmente y, las personas con discapacidades sensoriales podían acceder a la información de los vuelos. Negó la indemnización reclamada porque los demandantes no probaron ni explicaron nada en relación con el daño emergente y el lucro cesante por la falta de exclusividad de los espacios publicitario no fue ocasionado por la declaratoria de caducidad, y las personas jurídicas no padecen perjuicios morales.

Recursos de apelación El 17 y 24 de enero de 2014 el actor y el demandado presentaron recursos de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (fls. 354 a 357 y 351 a 353 cdno. ppal.) y fueron concedidos en audiencia del 7 de marzo de 2014 (fl. 358 cdno. ppal.). La parte actora manifestó su inconformidad con los siguientes argumentos: a) El consorcio sí podía actuar como demandante pues fue parte del contrato y ello lo habilitaba para reclamar los perjuicios que se produjeron durante su ejecución. b) El tribunal debió reconocer los perjuicios relacionados con la falta de exclusividad de los espacios publicitarios puesto que el contratista nunca pudo explotarlos ni percibir las ganancias derivadas de ello. c) Asimismo, la entidad debió ser condenada al pago de perjuicios morales.

La parte demandada cuestionó el fallo de primera instancia porque la entidad sí podía declarar la caducidad del contrato debido a que el incumplimiento afectó de manera grave y directa la ejecución y paralizó el funcionamiento del servicio de información en las dos salas del aeropuerto por más de tres años toda vez que el contratista nunca repuso las pantallas averiadas.

Actuación surtida en la segunda instancia Por auto de 30 de mayo de 2014 (fl. 363 cdno. ppal.) se admitieron los recursos de apelación y, posteriormente, el 1º de agosto de ese mismo año (fl. 365 cdno. ppal.) se corrió traslado para alegar de conclusión. En dicho término la parte actora presentó sus alegatos de conclusión (fls. 366 a 377 cdno. ppal.) en los que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada; el demandado guardó silencio.

Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público (fls. 379 a 388 cdno. ppal.) pidió que se confirme la sentencia apelada, a su juicio el acto demandado debía anularse porque el sistema de información funcionó continuamente en nueve de las once pantallas pero, el restablecimiento debe negarse porque el demandante no acreditó nada en relación con los perjuicios reclamados.

CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem, 3) caso concreto, 4) conclusión y, 5) condena en costas.

Objeto de la controversia La controversia planteada consiste en determinar conforme a las apelaciones de las partes si se debe confirmar, revocar o modificar la decisión de primera instancia que estudió la legalidad de las Resoluciones G-075 de 2 de mayo de 2007, 161 de 29 de agosto de 2007 y G-021 de 31 de enero de 2008 proferidas por el Aeropuerto Olaya Herrera a través de las cuales declaró la caducidad del contrato.

Sin embargo, la Sala advierte que la parte actora no cuestionó las Resoluciones 200 de 19 de noviembre de 2008 y 16 de 27 de marzo de 2009 por las cuales la entidad liquidó unilateralmente el contrato y resolvió los recursos de la vía gubernativa lo cual obliga a revocar la sentencia apelada para declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse para pronunciarse sobre las pretensiones, por ser indispensable atacar la liquidación del contrato para promover pretensiones que conlleven la alteración de lo allí establecido.

Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto cabe advertir que dentro del asunto de la referencia tanto la parte demandante como la demandada formularon recurso de apelación. De acuerdo con lo anterior se tiene que la competencia del juez en segunda instancia en principio no está limitada según lo dispone el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 267 del CCA.

El caso concreto La Sala encuentra probada la ineptitud sustancial de la demanda por las siguientes razones: Los actores no demandaron la nulidad de la Resolución 200 de 19 de noviembre de 2008 “por la cual se realiza la liquidación unilateral del contrato 208603 de 2003” (fls. 614 a 622 cdno. 2) y de la Resolución 16 de 27 de marzo de 2009 “por la cual se decide sobre unos recursos de reposición interpuestos contra la resolución 200 de 2008” (fls. 675 a 685 cdno. ppal.).

La liquidación unilateral del contrato corresponde al balance económico de lo ejecutado y en esta se define la situación de los contratantes en relación con el estado de sus obligaciones; en principio las partes no pueden volver sobre lo allí decidido a menos que debatan la legalidad del acto. La entidad calificó de grave el incumplimiento del contratista por no cambiar las dos pantallas y el contratista demandó porque, a su juicio, ello no era suficiente para declarar la caducidad; sin embargo, para que la Sala pueda estudiar si hay o no lugar a algún reconocimiento económico o indemnización de perjuicios era indispensable promover pretensiones de nulidad en contra del cruce y definición de cuentas.

En consecuencia, los demandantes desatendieron lo previsto en el artículo 138 del CCA por cuanto no cuestionaron todos los actos que contenían la declaración de voluntad de la entidad en relación con el cruce de cuentas del contrato. Para reabrir el debate sobre el incumplimiento que motivó la declaratoria de caducidad era preciso cuestionar el acto de liquidación unilateral, decisión que contiene el estado final del contrato y está amparada por la presunción de legalidad; al no cuestionarla el actor aceptó el cruce de cuentas y este cerró en forma definitiva las reclamaciones derivadas del contrato, su ejecución y posibles perjuicios derivados de actos administrativos contractuales.

Además, los actores pretendieron reconocimientos pecuniarios pero la liquidación estableció que debían $3.200.000 por multas (fl. 622 cdno. 3) sin que ahora pueda alterarse ese balance. Si el contratista quería que se concluyera algo distinto a lo dispuesto en la liquidación unilateral debió solicitar su anulación y solo si lograba desvirtuar su legalidad podía recibir el valor de los perjuicios que estuviesen probados en el expediente.

La Sala advierte que el acto que agotó el trámite administrativo de liquidación fue notificado antes de la presentación de la demanda[1] y, por tanto, los actores podían incluir los actos en sus pretensiones sin que se advierta alguna dificultad que los eximiera de cumplir con esa carga. Conclusión Se revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se declarará de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda porque no se demandaron las Resoluciones 200 de 19 de noviembre de 2008 y 16 de 27 de marzo de 2009 por las cuales la entidad liquidó unilateralmente el contrato y resolvió los recursos de la vía gubernativa, situación que da lugar a inhibirse de pronunciarse sobre las pretensiones.

Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto la conducta de las partes no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa, arbitraria o temeraria. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia de 4 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2º) Declárase de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en el presente asunto y por consiguiente inhíbase de pronunciarse sobre las súplicas de la demanda. 3º) Abstiénese de condenar en costas. 4º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) |FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |(Firmado electrónicamente) |Magistrado | | |(Firmado electrónicamente) | | |Aclaración de voto | Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.

ACLARACIÓN DE VOTO / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / INHABILIDAD SOBREVINIENTE / INHABILIDAD PARA CELEBRAR EL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL [H]ay un efecto de la caducidad que no se encuentra en la liquidación del contrato.

La caducidad genera una sanción: conlleva la inhabilidad para contratar y, por ende, pueden existir perjuicios que no se limitan al cruce de cuentas del contrato. (…) Este efecto explica que el artículo 31 de la Ley 80 de 1993 establezca que la caducidad debe publicarse en el Secop y comunicarse a la cámara de comercio: ese acto administrativo por sí mismo genera un efecto sancionatorio que no está limitado a la relación contractual.

Con ocasión de él se genera una inhabilidad (i) sobreviniente en los contratos que actualmente tenga con otras entidades estatales y (ii) para celebrar nuevos negocios jurídicos. Hoy día esta inhabilidad no se aplica solo a contratos celebrados con entidades estatales, sino incluso en contratos financiados con recursos públicos. La sentencia confunde la causa con el efecto.

No es que la liquidación impida estudiar la caducidad; es la caducidad la que obliga a realizar la liquidación. (…) la liquidación no define el incumplimiento, ni mucho menos si éste llena los requisitos para que se declare la caducidad del contrato —esto es, que sea grave y que conlleve la paralización del contrato—. Simplemente se encarga de establecer el cruce de cuentas entre las partes en el estado en que esté el contrato, porque éste debe terminarse inmediatamente.

El cruce de cuentas puede hacer inviable discutir si hay lugar a reconocer alguna cifra al contratista en el marco del cumplimiento del contrato, pero de ninguna manera conlleva la imposibilidad de ventilar la legalidad de la declaratoria de caducidad. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 31 ACLARACIÓN DE VOTO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El artículo 138 es claro en exigir una proposición jurídica completa: esto es, que, si la resolución inicial es modificada o confirmada por otras, deben demandarse todas.

Lo anterior tiene una justificación: se debe demandar completamente la decisión de la Administración. En este caso, el demandante agotó esa carga porque demandó todas las resoluciones que conforman el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato. La posición planteada en la sentencia no busca que se involucren todas las resoluciones o actuaciones que conforman la decisión de la Administración. Por el contrario, exige que se demanden conjuntamente varias decisiones de la entidad pública.

Esto es tan claro que la liquidación no podría, por ejemplo, decir que no hubo incumplimiento grave. Esa decisión ya fue tomada en la declaratoria de caducidad. Además, de acuerdo con esta consideración, en vigencia del CPACA no sería necesario demandar la liquidación unilateral. En efecto, el artículo 163 suple la falta de identificación de los actos que resuelven los recursos con miras a que se entienda demandada la decisión administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 163 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01461-01(50665) Actor: ERIA COMUNICACIONES EU Y OTROS Demandado: AEROPUERTO OLAYA HERRERA Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: No es necesario que en todos los casos se demande el acto de liquidación para que el juez contencioso pueda estudiar la legalidad de un acto administrativo que declara la caducidad de un contrato.

Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Estoy de acuerdo con la decisión de declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda: aunque se demandó el acto administrativo que declaró la caducidad, las pretensiones de condena correspondían a asuntos que habían sido definidos en el acto administrativo de liquidación. Sin embargo, no comparto que la sentencia haya indicado que, de manera general, es necesario demandar el acto de liquidación cuando se pretenda la nulidad la declaratoria de caducidad de un contrato, por los siguientes motivos: 1.- La sentencia desconoce que hay un efecto de la caducidad que no se encuentra en la liquidación del contrato.

La caducidad genera una sanción: conlleva la inhabilidad para contratar y, por ende, pueden existir perjuicios que no se limitan al cruce de cuentas del contrato. Esto es absolutamente claro en el mismo artículo 18 que establece lo siguiente: <<Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley.>> 1.1.-Este efecto explica que el artículo 31[2] de la Ley 80 de 1993 establezca que la caducidad debe publicarse en el Secop y comunicarse a la cámara de comercio: ese acto administrativo por sí mismo genera un efecto sancionatorio que no está limitado a la relación contractual.

Con ocasión de él se genera una inhabilidad (i) sobreviniente en los contratos que actualmente tenga con otras entidades estatales y (ii) para celebrar nuevos negocios jurídicos. Hoy día esta inhabilidad no se aplica solo a contratos celebrados con entidades estatales, sino incluso en contratos financiados con recursos públicos[3]. 2.- La sentencia confunde la causa con el efecto.

No es que la liquidación impida estudiar la caducidad; es la caducidad la que obliga a realizar la liquidación. Esto es claro que el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 establece lo siguiente: <<ARTÍCULO

18. DE LA CADUCIDAD Y SUS EFECTOS. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.>>. 2.1.- Lo anterior es importante porque la liquidación no define el incumplimiento, ni mucho menos si éste llena los requisitos para que se declare la caducidad del contrato —esto es, que sea grave y que conlleve la paralización del contrato—.

Simplemente se encarga de establecer el cruce de cuentas entre las partes en el estado en que esté el contrato, porque éste debe terminarse inmediatamente. 2.2.- El cruce de cuentas puede hacer inviable discutir si hay lugar a reconocer alguna cifra al contratista en el marco del cumplimiento del contrato, pero de ninguna manera conlleva la imposibilidad de ventilar la legalidad de la declaratoria de caducidad. 3.- La sentencia señala que no haber demandado la liquidación implica desconocer el artículo 138 del CCA.

Esta norma establece lo siguiente: <<ARTICULO 138. INDIVIDUALIZACION DE LAS PRETENSIONES. <Subrogado por el artículo 24 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989> Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren>>. 3.1.- Como se puede ver, no es cierto que la norma citada indique que se debe demandar la caducidad y la liquidación del contrato.

El artículo 138 es claro en exigir una proposición jurídica completa: esto es, que, si la resolución inicial es modificada o confirmada por otras, deben demandarse todas. Lo anterior tiene una justificación: se debe demandar completamente la decisión de la Administración. En este caso, el demandante agotó esa carga porque demandó todas las resoluciones que conforman el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato. 3.2.- La posición planteada en la sentencia no busca que se involucren todas las resoluciones o actuaciones que conforman la decisión de la Administración. Por el contrario, exige que se demanden conjuntamente varias decisiones de la entidad pública.

Esto es tan claro que la liquidación no podría, por ejemplo, decir que no hubo incumplimiento grave. Esa decisión ya fue tomada en la declaratoria de caducidad. 3.3.- Además, de acuerdo con esta consideración, en vigencia del CPACA no sería necesario demandar la liquidación unilateral. En efecto, el artículo 163[4] suple la falta de identificación de los actos que resuelven los recursos con miras a que se entienda demandada la decisión administrativa. 4.- La sentencia reconoce que la posición planteada no es del todo coherente.

Así, aclara que en este caso la liquidación unilateral se había notificado antes de la presentación de la demanda, por lo que podía solicitarse su nulidad. Esto genera más dudas: ¿Si la entidad se tarda en notificar la liquidación unilateral no habría inepta demanda? ¿El contratista debería esperar a que la entidad liquide el contrato para demandar la nulidad de la caducidad? En caso de que la entidad liquide tardíamente el contrato, ¿se podría solicitar la nulidad de la caducidad en un plazo mayor a los dos años desde su notificación? 5.- Finalmente, podría discutirse si es viable que subsistan dos actos administrativos, pero esta dificultad no es real.

No hay inviabilidad de que el cruce de cuentas subsista, porque ello refleja el estado de la ejecución contractual. 5.1.- Lo anterior es evidente si, por ejemplo, la liquidación es realizada por mutuo acuerdo. En este escenario, no podrá condenarse a la entidad en relación con pagos debidos dentro del contrato, pero nada le impide al contratista demandar la nulidad de la caducidad y los efectos que le haya generado la inhabilidad.

Sobre todo, cuando se trata de estudiar la legalidad de un acto administrativo, aspecto que no es transigible por las partes. Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] La Resolución 16 de 27 de marzo de 2009 fue notificada el 29 de abril de 2009 (fls. 674 y 783 cdno. 3) y la demanda fue presentada el 5 de noviembre de ese año (fl. 812 cdno. 2). [2]<<ARTÍCULO

31. DE LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS Y SENTENCIAS SANCIONATORIAS. <Artículo modificado por el artículo 218 del Decreto 19 de 2012> La parte resolutiva de los actos que declaren Ia caducidad, impongan multas, sanciones o declaren el incumplimiento, una vez ejecutoriados, se publicarán en el SECOP y se comunicarán a Ia cámara de comercio en que se encuentre inscrito el contratista respectivo.

También se comunicarán a Ia Procuraduría General de Ia Nación.>> [3]El artículo 3º de la Ley 2014 de 2019 adicionó este parágrafo al artículo 8º de la Ley 80: <<PARÁGRAFO 3o. Las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en este artículo se aplicarán a cualquier proceso de contratación privada en el que se comprometan recursos públicos>>. [4]<< ARTÍCULO 163.

INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron>>.