11001-03-25-000-2018-00851-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Ingreso base de liquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Fundado Sustenta la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en que la orden de reliquidación dada en la sentencia controvertida se obtuvo con vulneración al debido proceso, como quiera que lo procedente «era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez».

Al valorar la Sala el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se observa que con ella se cuestiona la manera como fue interpretado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dentro del proceso ordinario del cual emanó la sentencia que se revisa. En efecto, el ente previsional al contestar la demanda expuso argumentos atinentes a la manera correcta en que debía ser aplicado el susodicho artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los cuales no fueron acogidos por las sentencias de instancias.

Procede ahora la Sala a estudiar la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. Es claro que la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de la demandada con base en el promedio de todos los factores percibidos en el último año de servicios, afirmando que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición, desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, al no existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado.

En concordancia, se establece que la entidad previsional fue clara en indicar la conducta del juez que devino en el reconocimiento de una asignación pensional que excede lo debido por la ley, pues precisó que en la providencia enjuiciada se hizo una interpretación indebida del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que devino en el reconocimiento de una cuantía que excede lo que en derecho corresponde.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00851-00(3086-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MYRIAM LEONOR ENCISO DE RODRÍGUEZ Referencia: ACCIÓN: ACCIÓN DE REVISIÓN. ASUNTO: INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. DECISIÓN: SE DECLARA FUNDADA LA ACCIÓN DE REVISIÓN. ACCIÓN DE REVISIÓN - LEY 797 DE 2002 ARTÍCULO 20. 1.

Procede la Sala a decidir la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[1]contra la sentencia de 30 de mayo de 2013[2] proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “F” en descongestión, por medio de la cual confirmó con aclaración el fallo del juzgado cuarto administrativo de descongestión del circuito de Bogotá[3] de fecha 28 de noviembre de 2011, en el sentido de ordenar «[…] la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, es decir, del 8 de septiembre de 1997 al 8 de septiembre de 1998, tales como asignación básica, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, bonificación por servicios, prima de vacaciones y prima técnica […]»[4].

ANTECEDENTES De la acción de revisión[5]. 2. La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.>> (negrillas fuera de texto original) 3.

Como sustento de las causales invocadas sostuvo que el fallo controvertido comporta una vulneración al debido proceso y una grave erogación a los recursos públicos en la medida que el reconocimiento de la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicio, desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional[6] para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia[7], que respetan las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el Ingreso Base de Liquidación será el establecido en los artículos 21[8] y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

Respuesta a la acción extraordinaria de revisión.[9] 4. La señora Myriam Enciso de Rodríguez a través de apoderado se opuso a la prosperidad de la acción de revisión al considerar que el mecanismo interpuesto por el ente previsional «carece del requisito esencial de su debida argumentación, pues de manera contradictoria y deshilada, realiza una serie de enunciaciones con las que pretende atacar los fallo que ordenaron la reliquidación de la pensión de mi mandante, sin poner en evidencia la conducta (…) con las cuales el juez de instancia transgrede las normas (…).» 5.

Sostiene que el ente previsional pretende darle efectos retroactivos a una serie de pronunciamientos de la Corte Constitucional, cuyo nacimiento en el tiempo y el espacio son posteriories a los fallos que se pretenden cuestionar. Agrega que este mecanismo no puede ser utilizado para realizar cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en su proveer, pues no se trata de una tercera instancia y además considera que la acción interpuesta carece de una precisión puntual de la causal invocada, en la medida que estas se tipifican de forma exclusiva en el artículo 250 del CPACA. 6.

Alega que no existe la vulneración al debido proceso en la medida que el ente previsional no enuncia ninguno de los comportaminetos judiciales con los cuales se pudo vulnerar el derecho de defensa y contradicción, la valoración integral de la prueba, el principio de imparcialidad y legalidad entre otros elementos configurativos de este derecho fundamental.

En concordancia, sostiene que no existe un reconocimiento que excede lo debido de acuerdo con la ley, por cuanto, el derecho fue liquidado conforme a los certificados de salarios de la demandada y toda vez que en virtud de su calidad de beneficiaria del régimen de transición, debía aplicársele en su integridad el sistema anterior por el cual se regía. Finalmente pretende se tengan en cuenta los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, que se encontrarían vulnerados con una decisión estimatoria de las pretensiones de la UGPP.

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 7. La acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta[10] en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem[11].

Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003[12] y el Acuerdo 080 de 2019[13].

Problema jurídico. 8. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 30 de mayo de 2013[14] proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “F” en descongestión, se encuentra inmersa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición, le resultaba aplicable la reliquidación pensión en cuantía del 75% con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año laborado o si no debía concedérsele atendiendo al principio de sostenibilidad fiscal y la normatividad vigente al momento. 9.

Para efecto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a la causal invocada, para posteriormente, resolver el caso concreto. Del caso en concreto. 10. La UGPP interpone acción de revisión con el fin que se revoque la sentencia proferida el 30 de mayo de 2013[15] por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “F” en descongestión, que condenó a la UGPP a reliquidar la pensión ordinaria de jubilación reconocida a la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez en el sentido de incluir en el salario base de liquidación todos los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicio.

Solicita se ordene la reliquidación de la pensión de la accionada conforme las reglas del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que prevé que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en esta norma que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho y teniendo como factores los previstos en el Decreto 1158 de 1994 11.

Sustenta la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en que la orden de reliquidación dada en la sentencia controvertida se obtuvo con vulneración al debido proceso, como quiera que lo procedente «era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez». 12.

El derecho al debido proceso ha sido entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como[16]: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 13.

Conforme al criterio jurisprudencial citado, la falta al debido proceso se configura cuando la decisión judicial se aparta de las garantías tales como el derecho al juez natural o funcionario competente; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa; el principio de determinación de las reglas procesales que, igualmente, corresponde al principio de legalidad y el derecho a la publicidad en las actuaciones que se surten en el marco de un proceso[17]. 14.

Ello denota que el punto de derecho referido a la correcta interpretación del mencionado artículo 36 fue debidamente analizado y resuelto en sede del proceso ordinario, lo que per se no implica desconocimiento de alguna de las garantías que rigen del debido proceso, puesto que el juez cuenta con autonomía legal y constitucional para hacer interpretaciones de las normas y la jurisprudencia uniforme en ejercicio del principio de independencia judicial, por consiguiente, no encuentra esta Sala que se hayan dado los elementos configurativos de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual, se declarará su improsperidad. 16.

Procede ahora la Sala a estudiar la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. El ente previsional alega que si bien la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez es beneficiaria del régimen de transición y en esa medida se rige por la Ley 33 de 1985 respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, lo cierto es que en cuanto al ingreso base de liquidación le resulta aplicable el 75% del promedio del salario promedio de los 10 años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, ello con sustento en la interpretación que sobre el punto realizó la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que aluden que el concepto «monto» solo hace referencia a la tasa de reemplazo y no incluye el IBL. 17.

Al revisar la Sala el fallo proferido por el juzgado cuarto administrativo de descongestión del circuito de Bogotá, se observa que como problema jurídico se planteó lo siguiente: «La controversia se funda en establecer si la accionante tiene derecho a reclamar de la entidad demandada la reliquidación de su pensión de jubilación en virtud no haberse incluido en la respectiva liquidación todos los factores salariales que devengó durante su último año de labores.» 18.

En el mismo se dejó consignado que al encontrarse la señora Alejandría Ramírez Arias cobijada por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le corresponde la aplicación de la Ley 33 de 1985 y por tanto, se le deberá incluir en la liquidación de la pensión todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

Al respecto, la providencia de primera instancia, señaló[18]: «En el presente se encuentra probado que la demandante esta amparada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues para la fecha de entrada en vigencia de dicha ley contaba con mas de 15 de años de servicio y más de 35 años de edad, ya que nació el 14 de marzo de 1951, e inició a prestar sus servicios al Estado en el año 1976, tal como consta.

En la resolución No. 14210 de 24 de abril de 2007, obrante a folios 2 a 5 del expediente, en consecuencia, su pensión se regula por la normatividad anterior a dicha ley para los empleados oficiales, o sea ley 44 de 1985 Por lo anterior la pensión de jubilación reconocida a la parte actora esta sometida al régimen jurídico anterior a la Ley 100 de 1993, al encontrarse amparada por el régimen de transición consignado en el artículo 46 ibidem, el cual corresponde a las leyes 33 y 62 de 1985, leyes sobre las cuales la entidad accionada no se ha mostrado en desacuerdo.

(…) En consecuencia, la demandante tiene derecho a que se le reliquida la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de todos factores salariales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 1998» 19. Lo expuesto constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal segundo de la sentencia del 28 de noviembre de 2011 que a su tenor dispuso: «TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, ordenese a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. o quien haga sus veces, proceda a efectuar una nueva liquidación de la pensión de la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez, incluyendo en la misma todos los factores de salarios devengados ene l último año de servicio, debidamente indexados y los reajustes de ley(…).». 20.

La anterior decisión fue apelada por la entidad previsional y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, a través de sentencia del 30 de mayo de 2013, confirmó con aclaración la providencia recurrida, en el sentido de indicar que la pensión de la demandada debe reliquidarse en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, es decir, del 8 de septiembre de 1997 al 8 de septiembre de 1998, tales como, asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, bonificación por servicios, prima de vacaciones y prima técnica. 21.

Visto lo expuesto, en lo concerniente al ingreso base de liquidación aplicado en el fallo controvertido, se obtiene que éste dispuso la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, directrices que fueron acogidas por la UGPP, entidad que mediante Resolución RDP 042446 de 12 de septiembre de 2013[19], ordenó el siguiente reconocimiento pensional a cargo del accionado: «Que de conformidad con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en Descongestión, es procedente efectuar la siguiente liquidación, así: |AÑO |FACTOR[20] |VALOR |VALOR IBL|VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZADO | |1997 |Asignación |$6.013.683 |$6.013.68|$11.310.180 | | |básica mes. | |3 | | |1997 |Bonificación por|$558.794 |$175.339 |$329.880 | | |servicios | | | | | |prestados | | | | |1997 |Prima de navidad|$1.879.139 |$589.841 |$1.109.338 | |1997 |Prima de |$901.987 |$901.987 |$1.696.404 | | |vacaciones | | | | |1997 |Vacaciones |$1.366.261 |$428.854 |$806.563 | |1998 |Asignación |$16.095.261 |$16.095.2|$30.271.018 | | |básica | |61 | | |1998 |Bonificación por|$469.445 |$469.445 |$882.904 | | |servicios | | | | | |prestados | | | | |1998 |Prima de |$1.005.953 |$818.734 |$1.539.827 | | |servicios | | | | |1998 |Prime técnica |$3.030.079 |$3.030.07|$5.608.794 | | | | |9 | | IBL: 4.470.409 x 75.000 = $3.352.807 SON: TRES MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SIETE PESOS M/CTE. […]» 22.

En consecuencia, se tiene que en virtud de la sentencia cuestionada la asignación pensional de la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez que inicialmente había sido reconocida en sede administrativa a través de la Resolución 14210 de 24 de abril de 2007[21] en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores: asignación básica y bonificación por servicios prestados en una cuantía de $2.701.123 quedó establecida en $3.352.807, según consta de la Resolución RDP 043446 de 12 de septiembre de 2013[22], es decir que tuvo un incremento de aproximadamente de $651.684 23.

Como puede observarse, en las sentencias controvertidas se incluyeron en la base para liquidar la pensión, rubros que si bien pudieran tener connotación salarial, no pueden ser tomados en cuenta para liquidar la pensión de jubilación bajo los parámetros del régimen de transición, pues según el Decreto 1158 de 1994 y la posición adoptada por esta Corporación en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, solo pueden ser concebidos para dichos efectos la asignación básica mensual, los gastos de representación, la remuneración por trabajo dominical o festivo, la bonificación por servicios prestados, así como la prima técnica y de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando constituyan factor de salario.

En esa medida, no tienen tal naturaleza las primas de navidad, de servicios y de vacaciones que los juzgadores de 1ª y 2ª instancia computaron como parte de la base para calcular el monto de la pensión de la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez. 24. El anterior supuesto, esto es, el evidente reconocimiento de una cuantía superior y desproporcional a la que en derecho corresponde, implica la configuración de la causal invocada y el correspondiente estudio de la sentencia de reemplazo; no obstante, como en el presente caso la beneficiaria de la reliquidación pensional que se discute ha presentado a través de apoderado varios argumentos en los que expone que no es dable que opere el mecanismo extraordinario presentado, la Sala, se dispondrá a analizar cada uno de ellos, así: 25.

La señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez alega que el mecanismo interpuesto por la UGPP es improcedente porque no se indica la conducta con la cuales el juez de instancia transgrede el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes. En el mismo sentido, expone que se pretende la aplicación de retroactiva de la posición de la Corte Constitucional, cuando para la fecha en que se expidió la sentencia enjuiciada aquella no existía y además sostiene que el ente previsional pretende utilizar la acción de revisión como una tercera instancia, actuar que riñe con la naturaleza del mecanismo en cuestión y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, máxime cuando en su calidad de beneficiaria de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la pensión le fue reliquidada en términos acorde a derecho. 26.

Al respecto, es importante resaltar que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005 la garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional adquirió el estatus de principio constitucional prioritario y transversal a todo el sistema[23]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el principio de sostenibilidad financiera tiene como finalidad que exista <<correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema de seguridad social y los recursos que deben destinarse a la protección de las personas que han asegurado su contingencia de vejez>>[24].

Para lograr dicha finalidad, el artículo 48 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, establece reglas especiales para el reconocimiento de pensiones. 27. Tales reglas se encaminan <<a evitar los desequilibrios producidos por el otorgamiento de mesadas en cuantías excesivas, que no correspondan a lo efectivamente cotizado, que establezcan privilegios injustificados o que desconozcan el régimen legal bajo el que se causó el derecho>>.

En este sentido, las reglas contenidas en el artículo 48 de la Constitución prohíben, entre otras: (i) la existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados; (ii) el cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización; (iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, entre otras[25]. 28.

Entonces, el Acto Legislativo 01 de 2005 al erigir como principio constitucional la sostenibilidad financiera del sistema pensional, lo consagra como aquella prescripción jurídica general que supone una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringe el espacio de interpretación, lo cual hace que su aplicación sea vinculante tanto por el legislador al momento de generar nuevas disposiciones sobre el régimen pensional como al juez en su interpretación. 29.

De acuerdo con lo antes señalado, se tiene que si bien las sentencias controvertidas acogieron el criterio jurisprudencial fijado en el precedente de fecha 4 de agosto de 2010 y además fueron dictadas antes la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, lo cierto es que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005, el principio de sostenibilidad financiera se tornaba de obligatorio acatamiento para el Consejo de Estado como intérprete de la ley, como quiera que dicho principio se irradia de manera transversal a todo el sistema pensional.

De tal manera que, aunque existía un precedente por el Consejo de Estado frente al IBL como elemento de la transición, lo cierto es que no podía soslayarse lo dispuesto en Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente, lo dispuesto en su inciso 6, en el sentido que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrían en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 30.

En efecto, la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, tiene por propósito garantizar los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad que rigen el sistema general de pensiones y consecuencia, evitar así el reconocimiento de beneficios desproporcionados a cierta población de pensionados, prevenir su creación y además solventar el bajo nivel de cobertura pensional que tenia el país. En otras palabras se buscó que los recursos económicos se utilizarán para el reconocimiento de pensiones sobre los factores realmente cotizados. 31.

Los aludidos principios propenden por que el sistema pueda obtener los recursos de financiamiento para sus afiliados e incluso para aquellos que carecen de los medios para tal efecto, sin que este pueda ser quebrantado ante la creación de beneficios desproporcionados para los pensionados, como los es el reconocimiento pensional de factores sobre los cuales no ha habido cotización, y es por ello, que con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, no solo se limitó la creación de sistemas especiales, sino que también surgió la necesidad de restringir la interpretación de los regímenes anteriores y en consecuencia, evitar la concesión de privilegios que vulneren la estabilidad financiera del sistema. 32.

Bajo tal égida, es claro que la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez con base en el promedio de todos los factores percibidos en el último año de servicios, afirmando que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición, desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, al no existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado. 33.

Frente a la cosa juzgada, la Sala estima oportuno señalar que el mecanismo que ocupa el presente asunto fue previsto por el legislador para constituir una excepción a dicho fenómeno, que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley, en la medida de manera que resulta imposible mantener una prestación periódica cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos del sistema. 35.

Finalmente, alega la demandada que la acción de revisión no es una tercera instancia y que el ente previsional no invocó las causales que regula el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por lo que, el mismo es improcedente. Frente a este punto, la Sala considera que la demandada confunde dicho mecanismo con el recurso extraordinario de revisión que regula el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, tal como a continuación se explica: 36.

Como bien es sabido, la acción de revisión se tramita por el procedimiento para el efecto establecido en el Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, en los artículos 248 y siguientes, sin embargo, se aclara, que ello no pone en plano de igualdad a la acción de revisión con el mecanismo extraordinario que regula la Ley 1437 de 2011, pues si bien, son figuras similares en el entendido que ambas tienen por objeto la revisión de providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, el recurso extraordinario de revisión propende por la revisión de errores procesales o del debido proceso en las que haya incurrido la sentencia atacada, sin que ello implique volver a debatir sobre el fondo del asunto, pues no se trata de una tercera instancia sino de un nuevo proceso, y por tanto a través de aquel no se pueden analizar nuevamente las circunstancia fácticas y jurídicas que dieron origen al proceso ordinario, ni las pruebas tenidas en cuenta, así como tampoco el criterio de hermenéutica expresado por el juez.

En efecto, en reiterados pronunciamientos esta subsección[26], sobre el punto ha sostenido: <<(…) el recurso extraordinario de revisión no da cabida para hacer cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley ni para volver a discutir sobre el objeto de la controversia (…) >> 37. Por su parte, la acción que regula el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta la revisión de fallos judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales en las que se haya reconocido una pensión o sumas periódicas de dinero en desconocimiento del debido proceso o en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicable, lo que de manera necesaria implica que el fallador del mecanismo extraordinario vuelva a estudiar el fondo del asunto, para determinar si la asignación periódica ordenada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico o no. 38.

Lo anterior, tiene su sustento en la política legislativa que se dio con ocasión a la expedición de Ley 797 de 2003 <<por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales>>. En efecto, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 206 de 2002 del Senado, el legislador estableció como propósito de la reforma pensional buscar una mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera del sistema pensional para proporcionar un trato igualitario a todos los colombianos, mediante la eliminación, entre otros mecanismos, de los privilegios que actualmente gozan algunos sectores por estar exceptuados de la Ley 100 de 1993 o por razón de disposiciones especiales del régimen de transición, que generaban ciertas circunstancias de corrupción. 39.

El Gobierno Nacional, mediante la reforma aspiró a recuperar la confianza perdida de los ciudadanos en sus instituciones, reincorporar el sentido de solidaridad y tonificar las finanzas públicas. Es por ello que a través de los artículos 20 y 21 se estableció la posibilidad de revisar decisiones judiciales que han reconocido pensiones de manera irregular o por montos que no corresponden de acuerdo a la Ley y así afrontar los graves casos de corrupción en esta materia derivada de la existencia de regímenes de transición y en consecuencia, evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. En efecto, el Senado indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[27] 40.

Entonces, con fundamento en esa teleología el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en las causales a) y b) del artículo 20 ibídem, las que se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte transcrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema. 41.

En ese orden, se establece que la acción de revisión es un mecanismo que en virtud de los fines para los cuales fue creado difiere de manera sustancial del recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley 1437 de 2011 pese a tramitarse bajo el mismo procedimiento. Por consiguiente, al pretenderse el estudio de aquellas decisiones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas en una suma que no corresponde, como lo es, en el presente asunto la sentencia enjuiciada, se hace necesario volver a analizar el fondo de las cuestión en eras de establecer si la pensión concendida fue liquidada de acuerdo a los parámetros realmente aplicables. 42.

Con base en todo lo expuesto, esta Sala declarará fundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y en consecuencia, se infirmará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativa de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, de fecha 30 de mayo de 2013 y se proferirá decisión de reemplazo.

Sentencia de reemplazo. 43. A través de la Resolución 14210 de 24 de abril de 2007[28] el ente previsional ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Myriam Leonor Encismo Rodríguez en cuantía de $2.701.123, liquidación que se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 4 y 5 meses de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que corresponde al periodo de 1 de abril de 1994 al 8 de septiembre de 1998.

Para el efecto, se incluyeron como factores salariales la asignación básica y bonificación por servicios prestados. 44. Inconforme con la anterior decisión, la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez elevó petición de reliquidación de la pensión la cual fue negada a través de las Resoluciones No. 36224 de 31 de julio de 2008 y 58441 de 28 de noviembre de 2008[29]. 45.

En virtud de lo expuesto, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entonces CAJANAL EICE con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones No. 36224 de 31 de julio de 2008[30] y 58441 de 28 de noviembre de 2008, mediante las cuales el ente previsional le negó la reliquidación de la pensión. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al ente previsional a efectuar la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 46.

El juzgado cuarto administrativo de descongestión del circuito de Bogotá, a través de la sentencia de 28 de noviembre de 2011, encontró acreditado que la accionada era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, declaró la nulidad de los actos acusados en los términos solicitados y ordenó a la UGPP a reliquidar la pensión de jubilación de la accionada en cuantía del 75% con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en el último año laborado.

Decisión que fue aclarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, mediante fallo del 39 de mayo de 2013, en el sentido de indicar que la pensión de la demandada debe reliquidarse en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, es decir, del 8 de septiembre de 1997 al 8 de septiembre de 1998, tales como, asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, bonificación por servicios, prima de vacaciones y prima técnica 47.

En virtud de lo expuesto, la UGPP mediante Resolución 042446 de 12 de septiembre de 2013, reliquidó la pensión de vejez de la demandada en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de labores, teniendo en cuenta para el efecto, los siguientes factores: asignación básica, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones y prima técnica. 48.

De este modo, se observa que la pensión de jubilación de la demandada reliquidada en los términos de la providencia enjuiciada no se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico en tanto se tuvo en cuenta un IBL que no corresponde al fijado para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, esto es, el previsto por los artículos 21 y 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993, que es según el caso i) el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, como ocurre en el sub júdice; o ii) si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE. 49.

Así mismo, se evidencia que se tuvieron en cuenta factores que no hacen parte de los previstos en el Decreto 1158 de 1998, tales como prima de navidad, prima de servicios. En efecto, los emolumentos salariales a tener en cuenta, conforme la regla jurisprudencial prevista en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, son los siguientes: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación 50.

Lo anterior, también le permite a la Sala concluir que el reconocimiento inicialmente realizado por el ente previsional mediante la Resolución 14210 de 24 de abril de 2007, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, en cuanto incluyó como factores los previstos en el Decreto 1158 de 1994, y además tuvo en cuenta el periodo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 51.

Así las cosas, en el caso bajo estudio se hace necesario declarar la prosperidad de la acción de revisión, para posteriormente infirmar la sentencia de 30 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F en descongestión, y en consecuencia revocar el fallo de 28 de noviembre de 2011 dictado por el juzgado cuarto administrativo de descongestión del circuito de Bogotá, por el cual se ordenó la reliquidación de la pensión de la accionada en cuantía del 75% promedio de lo devengado en el último año laborado, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 52.

Finalmente, cabe resaltar que en el presente asunto no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la parte demandada hizo uso de su derecho de defensa y contradicción atendiendo a la acción interpuesta en su contra por Pensiones de Antioquia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Declarar fundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales contra la sentencia 30 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en descongestión, dentro del proceso 11001- 33-31-013-2010-00540-01 dando aplicación a la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO. - Infirmar la sentencia del 30 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en descongestión, dentro del proceso 11001-33-31-013-2010-00540-01, en consecuencia, revocar el fallo del 28 de noviembre de 2011 proferido por el juzgado cuarto administrativo de descongestión del circuito judicial de Bogotá y en su lugar, negar las súplicas de la demanda formulada por la señora Myriam Leonor Enciso de Rodríguez contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP.

TERCERO. - Devolver al tribunal de origen el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (con salvamento de voto) Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] Folios 195 a 204. [3] Folios 184 a 194. [4] Transcripción literal que obra a folio 176 vto. [5] Folios 234 a 260. [6] Corte Constitucional: C-168 de 1995;

C-258 de 2013; SU-230 de 2015; SU- 247 de 2016; SU-210 DE 2017; SU-395 DE 2017; SU- 631 de 2017; T-039 de 2018; Auto 326 de 2014; Auto 229 de 2017. [7] Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. [8] […]

ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo. [9] Folios 230 a 243. [10] En fecha 5 de abril de 2018, tal como se observa a folio 260 vto. [11] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [12] «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [13] Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. [14] Folios 195 a 204. [15] Folios 195 a 204. [16] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.

Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. [17] Corte Constitucional, sentencias SU-1184 de 2001, T-061 de 2007 y SU 573 del 27.11.2019, M.P. Carlos Bernal Pulido [18] Ver reverso del folio 164 del expediente. [19] Folios 144 a 147 del expediente. [20] Certificado de factores salariales percibidos por el demandado por el periodo de 1994 a 2007, que obra a folios 16 a 21 del expediente. [21] Folios 79 a 81. [22] Folios 144 a 147.

Por la cual se le da cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Adminsitrativo de Cundinamarca en Descongestión.s [23] Sentencias C-110 de 2019, SU-140 de 2019 y SU-555 de 2014. [24] Sentencias C-110 de 2019 y C-651 de 2015. [25] Sentencia C-110 de 2019. [26] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Auto 4 de diciembre de 2018, Rad. 2018-00543-00 (1914-2018. [27] Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [28] Folios 79 a 81. [29] Folios 116 – 117. [30] Folio 99 a 100.