85001-23-33-000-2016-00096-01 — Consejo de Estado

85001-23-33-000-2016-00096-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BAuto2021-10-11

Ponente: Fredy Ibarra Martínez

Actor: Corporación Para El Desarrollo Y La Productividad·Demandado: Departamento De Casanare

De qué trata

Síntesis: [L]os documentos presentados con el fin de integrar el título ejecutivo complejo no acreditan la exigibilidad de la obligación cuyo recaudo se pretende ya que no dan cuenta del cumplimiento de todas las condiciones pactadas para hacer exigible la obligación de desembolso. En consecuencia, debido a que la obligación cuyo cumplimiento reclama el actor a través de la vía ejecutiva no es exigible se confirmará el auto apelado porque el título invocado no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 422 del CGP.ACREDITACIÓN DE DOCUMENTO ANTE ENTIDAD PÚBLICA / CONVENIO DE COOPERACIÓN / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / INFORME DE AVANCE DEL CONTRATISTA / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO / EMPLEADO DE LA GOBERNACIÓN / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DE DOCUMENTO / CONDICIONES DEL CONTRATO / EXAMEN PREVIO DE FORMA / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / FUNCIONARIOS DE LA GOBERNACIÓN / CLASES DE ACTO PRECONTRACTUAL / SECRETARIO DE DESPACHO DEL GOBERNADOR / ORDENADOR DEL GASTO[E]l documento, sin importar su denominación como “acta (sic) liquidación parcial”, solo era la aprobación del secretario -como supervisor del convenio- a lo ejecutado por el particular para certificarle a la entidad el avance del convenio sin que pueda considerarse como el acta parcial de que trata la cláusula séptima. [N]o bastaba la participación del secretario -como supervisor del convenio- para entender que el documento suscrito correspondía al acta parcial que previó el contrato como condición para el desembolso ya que el visto bueno del supervisor era un requisito previo al acta parcial. [L]as funciones relacionadas con la contratación y la supervisión se delegaron en dos funcionarios distintos ya que el director de contratación era el encargado de suscribir los documentos contractuales y le correspondía al secretario general desarrollar las labores de supervisión, por tanto no es cierto que el secretario fuera el ordenador del gasto como lo afirmó el apelante.ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INFORME DE AVANCE DEL CONTRATISTA / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONVENIO DE COOPERACIÓN / PAGO PARCIAL / INFORMES DEL CONTRATISTA / DEBERES DEL CONTRATISTA / CONCEPTO FINANCIERO / CORRECTA INVERSIÓN DEL ANTICIPO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / PAGO DEL CONTRATO / GARANTÍA DE SATISFACCIÓN / PARTE DEMANDANTE / SECRETARIO DE DESPACHO DEL GOBERNADOR / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / INVERSIÓN DEL ANTICIPO / SUSCRIPCIÓN DE DOCUMENTOLas actas parciales estaban supeditadas a que el particular presentara un informe de avance con el visto bueno del supervisor pues el convenio expresamente indicó que el desembolso procedía con acta parcial “previa presentación de informe de avance con visto bueno del supervisor”, esto es, el acta parcial solo podía darse después del informe, no otro alcance se le puede dar a la expresión “previa presentación”. El ejecutante allegó el acta de 2 de mayo de 2011 […] titulada “Acta (sic) liquidación parcial de supervisión de convenio (informe de control financiero, de inversión y buen manejo del anticipo, seguimiento de cumplimiento de obligaciones contractuales, liquidación y recibo parcial de avance del convenio y solicitud de desembolso) visto bueno a satisfacción” donde [la demandante] y el secretario general de la gobernación de Casanare como supervisor del convenio, luego de hacer un recuento del cumplimiento de las obligaciones del convenio y de advertir la correcta inversión del anticipo, [suscribieron el documento].

DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN / ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / CONVENIO DE COOPERACIÓN / PAGO DE LA OBLIGACIÓN DINERARIA / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / OBLIGACIÓN EXIGIBLE / CONFIRMACIÓN DEL AUTO / APELACIÓN DEL AUTO / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO [L]os documentos presentados con el fin de integrar el título ejecutivo complejo no acreditan la exigibilidad de la obligación cuyo recaudo se pretende ya que no dan cuenta del cumplimiento de todas las condiciones pactadas para hacer exigible la obligación de desembolso.

En consecuencia, debido a que la obligación cuyo cumplimiento reclama el actor a través de la vía ejecutiva no es exigible se confirmará el auto apelado porque el título invocado no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 422 del CGP. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 422 ACREDITACIÓN DE DOCUMENTO ANTE ENTIDAD PÚBLICA / CONVENIO DE COOPERACIÓN / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / INFORME DE AVANCE DEL CONTRATISTA / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO / EMPLEADO DE LA GOBERNACIÓN / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DE DOCUMENTO / CONDICIONES DEL CONTRATO / EXAMEN PREVIO DE FORMA / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / FUNCIONARIOS DE LA GOBERNACIÓN / CLASES DE ACTO PRECONTRACTUAL / SECRETARIO DE DESPACHO DEL GOBERNADOR / ORDENADOR DEL GASTO [E]l documento, sin importar su denominación como “acta (sic) liquidación parcial”, solo era la aprobación del secretario –como supervisor del convenio– a lo ejecutado por el particular para certificarle a la entidad el avance del convenio sin que pueda considerarse como el acta parcial de que trata la cláusula séptima. [N]o bastaba la participación del secretario –como supervisor del convenio– para entender que el documento suscrito correspondía al acta parcial que previó el contrato como condición para el desembolso ya que el visto bueno del supervisor era un requisito previo al acta parcial. [L]as funciones relacionadas con la contratación y la supervisión se delegaron en dos funcionarios distintos ya que el director de contratación era el encargado de suscribir los documentos contractuales y le correspondía al secretario general desarrollar las labores de supervisión, por tanto no es cierto que el secretario fuera el ordenador del gasto como lo afirmó el apelante.

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INFORME DE AVANCE DEL CONTRATISTA / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONVENIO DE COOPERACIÓN / PAGO PARCIAL / INFORMES DEL CONTRATISTA / DEBERES DEL CONTRATISTA / CONCEPTO FINANCIERO / CORRECTA INVERSIÓN DEL ANTICIPO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / PAGO DEL CONTRATO / GARANTÍA DE SATISFACCIÓN / PARTE DEMANDANTE / SECRETARIO DE DESPACHO DEL GOBERNADOR / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / INVERSIÓN DEL ANTICIPO / SUSCRIPCIÓN DE DOCUMENTO Las actas parciales estaban supeditadas a que el particular presentara un informe de avance con el visto bueno del supervisor pues el convenio expresamente indicó que el desembolso procedía con acta parcial “previa presentación de informe de avance con visto bueno del supervisor”, esto es, el acta parcial solo podía darse después del informe, no otro alcance se le puede dar a la expresión “previa presentación”.

El ejecutante allegó el acta de 2 de mayo de 2011 […] titulada “Acta (sic) liquidación parcial de supervisión de convenio (informe de control financiero, de inversión y buen manejo del anticipo, seguimiento de cumplimiento de obligaciones contractuales, liquidación y recibo parcial de avance del convenio y solicitud de desembolso) visto bueno a satisfacción” donde [la demandante] y el secretario general de la gobernación de Casanare como supervisor del convenio, luego de hacer un recuento del cumplimiento de las obligaciones del convenio y de advertir la correcta inversión del anticipo, [suscribieron el documento].

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Bogotá DC, once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00096-01(57387) Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA PRODUCTIVIDAD Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: EJECUTIVO Asunto: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO Síntesis del caso: las partes suscribieron un convenio de cooperación pero la entidad no entregó sus aportes económicos a pesar de que el demandante ejecutó las prestaciones sustentadas en estos y por ello presentó demanda ejecutiva en contra del departamento de Casanare.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 12 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare a través del cual se negó librar mandamiento de pago en el presente asunto.

ANTECEDENTES El contrato El 26 de noviembre de 2010 las partes suscribieron un convenio de cooperación cuyo objeto era “aunar esfuerzos para el fortalecimiento institucional a través de la implementación, acompañamiento y asistencia a mecanismos de control social, veedurías ciudadanas lideradas por la sociedad civil y pública especial (comunidades indígenas) beneficiando a diecinueve (19) municipios y diez (10) resguardos indígenas como estrategia para contribuir a mejorar la gestión pública a partir de una mayor participación de la ciudadanía en el control y seguimiento a las políticas públicas en el departamento de Casanare.” (fl. 91 cdno. ppal.).

El aporte del departamento de Casanare ascendía a $1.500.000.000 pero solo entregó como anticipo $750.000.000 a la Corporación para el Desarrollo y la Productividad (CD&P). El 2 de mayo de 2011 el demandante y el supervisor del convenio suscribieron un acta donde consignaron que la CD&P ejecutó $1.328.080.384 por lo que restado el anticipo el ente territorial debía $578.080.384 por concepto de aportes no desembolsados; sin embargo, a pesar de los múltiples requerimientos la CD&P nunca recibió el dinero.

La demanda Mediante escrito radicado el 29 de abril de 2016 (fl. 25 cdno. ppal.) la CD&P presentó demanda ejecutiva en contra del departamento de Casanare por los $578.080.384 que sumados los intereses arroja un total de $1.418.428.779 con las siguientes súplicas: “PRIMERO: Líbrese mandamiento de pago en contra del departamento de Casanare y a favor de la Corporación para el Desarrollo y la Productividad (CD&P), por la suma de MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.418.428.779), suma que corresponde al capital proveniente del ACTA DE RECIBO PARCIAL DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN de fecha 2 de mayo de 2011, más los intereses liquidados desde que se hizo exigible la obligación, esto es, desde el 2 de mayo de 2011 (de conformidad con el numeral noveno del acta de liquidación parcial de fecha 2 de mayo de 2011) y hasta la fecha de presentación de esta demanda.

SEGUNDO: Ordénese el pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la presentación de la demanda hasta que se efectúe el pago total de la obligación, caso en el cual se deberán reliquidar los intereses moratorios.

TERCERO: Se actualice el valor del capital (indexe) a precios constantes teniendo en cuenta que el Índice de Precios al Consumidor IPC inicial de 107,56; fecha en la cual se suscribió de mutuo acuerdo el acta parcial de 2 de mayo de 2011, para lo cual se debe actualizar el valor del capital con el IPC final a la fecha que se produzca el pago de la obligación al cooperante la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA PRODUCTIVIDAD (CD&P).

CUARTO: Condenar al departamento de Casanare al pago de las costas procesales y agencias en derecho que se generen en el presente proceso.” (fls. 1 y 2 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original). La providencia objeto del recurso Por auto de 12 de mayo de 2016 (fls. 323 y 324 cdno. ppal.) el Tribunal Administrativo de Casanare negó el mandamiento de pago solicitado por la CD&P porque los documentos presentados no contenían una obligación ejecutable en tanto “el pago está supeditado al cumplimiento del convenio referido.

Los demás documentos allegados por la parte ejecutante como integrantes del título ejecutivo complejo no acreditan el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el citado convenio, es decir, no demuestran el cumplimiento de la condición (realización o ejecución de las actividades convenidas por parte de la ejecutante) para hacer exigible el pago.” (fl. 323 cdno. ppal.).

Sumado a lo anterior, el departamento de Casanare demandó a la CD&P por el incumplimiento de sus obligaciones y con sentencia de 10 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Casanare accedió a las pretensiones y declaró el incumplimiento de la CD&P y la nulidad del acta del 2 de mayo de 2011 que sustenta el presente proceso ejecutivo.

El recurso de apelación El 19 de mayo de 2016 el demandante presentó recurso de apelación (fls. 332 a 336 cdno. ppal.) en contra de la anterior providencia con fundamento en que: a) la obligación era clara, expresa y exigible y se desprendía principalmente del acta de 2 de mayo de 2011 suscrita por el secretario general de la gobernación de Casanare quien era el supervisor del convenio y el ordenador del gasto y, b) la sentencia de 10 de marzo de 2015 que declaró la nulidad del acta de 2 de mayo de 2011 fue apelada en el efecto suspensivo ante esta Corporación[1].

CONSIDERACIONES Para poder considerar que el acta de 2 de mayo de 2011 conforma junto con el resto de los documentos allegados un título ejecutivo complejo es preciso verificar si reúnen los requisitos de forma y fondo previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP). Los requisitos de forma atañen a la autenticidad de los documentos que integran el título y a que provengan del deudor o de alguna providencia que conlleve ejecución y los requisitos de fondo, a que aparezca una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado.

El demandante pretende la ejecución de la obligación de desembolso de aportes por valor de $578.080.384 a cargo del departamento de Casanare prevista en la cláusula séptima del convenio, así: “Desembolso de los aportes. El departamento de Casanare entregará el valor su aporte (sic) así: un primer aporte de la gobernación de Casanare del 50% del valor del convenio como anticipo a la suscripción del acta de iniciación; un 40% mediante actas parciales previa presentación de informe de avance con visto bueno del supervisor, de las cuales se descontará la amortización del anticipo y un pago final del 10% del valor del convenio con la suscripción de acta de liquidación.” (fl. 96 cdno. ppal.).

La cláusula dividió el desembolso de los aportes en tres tipos de actas: un 50% con el acta de iniciación, un 40% con las actas parciales y un 10% con el acta de liquidación. Las actas parciales estaban supeditadas a que el particular presentara un informe de avance con el visto bueno del supervisor pues el convenio expresamente indicó que el desembolso procedía con acta parcial “previa presentación de informe de avance con visto bueno del supervisor”, esto es, el acta parcial solo podía darse después del informe, no otro alcance se le puede dar a la expresión “previa presentación”.

El ejecutante allegó el acta de 2 de mayo de 2011 (fls. 193 a 199 cdno. ppal.) titulada “Acta (sic) liquidación parcial de supervisión de convenio (informe de control financiero, de inversión y buen manejo del anticipo, seguimiento de cumplimiento de obligaciones contractuales, liquidación y recibo parcial de avance del convenio y solicitud de desembolso) visto bueno a satisfacción” donde CD&P y el secretario general de la gobernación de Casanare como supervisor del convenio, luego de hacer un recuento del cumplimiento de las obligaciones del convenio y de advertir la correcta inversión del anticipo, concluyeron: “La supervisión certifica cumplimiento de especificaciones técnicas y acatamiento de los productos, cumpliendo con el total del producto del convenio con un cumplimiento parcial en el encuentro de veedores programado para la última semana posterior programada del convenio y cumplimiento parcial en la elaboración de documento técnico de 250 hojas, el cual fue elaborado y diseñado pero no se ha realizado a la fecha su reproducción sin embargo se encuentra aprobado su calidad con visto bueno de su machote.

Las actividades restantes de la 1 a la 35 se han cumplido a la fecha de esta acta y se valora la suma adeudada por el departamento a la entidad cooperante a quien se le debe el valor de quinientos setenta y ocho millones ochenta mil trescientos ochenta y cuatro pesos moneda corriente ($578.080.384).” (fl. 199 cdno. ppal.). De lo anterior se advierte que el documento, sin importar su denominación como “acta (sic) liquidación parcial”, solo era la aprobación del secretario –como supervisor del convenio– a lo ejecutado por el particular para certificarle a la entidad el avance del convenio sin que pueda considerarse como el acta parcial de que trata la cláusula séptima.

En consecuencia, no bastaba la participación del secretario –como supervisor del convenio– para entender que el documento suscrito correspondía al acta parcial que previó el contrato como condición para el desembolso ya que el visto bueno del supervisor era un requisito previo al acta parcial. Además, las funciones relacionadas con la contratación y la supervisión se delegaron en dos funcionarios distintos ya que el director de contratación[2] era el encargado de suscribir los documentos contractuales y le correspondía al secretario general[3] desarrollar las labores de supervisión, por tanto no es cierto que el secretario fuera el ordenador del gasto como lo afirmó el apelante.

Así las cosas, los documentos presentados con el fin de integrar el título ejecutivo complejo no acreditan la exigibilidad de la obligación cuyo recaudo se pretende ya que no dan cuenta del cumplimiento de todas las condiciones pactadas para hacer exigible la obligación de desembolso[4]. En consecuencia, debido a que la obligación cuyo cumplimiento reclama el actor a través de la vía ejecutiva no es exigible se confirmará el auto apelado porque el título invocado no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 422 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, R E S U E L V E: 1º) Confírmase el auto de 12 de mayo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare que negó el mandamiento de pago solicitado por la parte actora. 2º) Ejecutoriado el presente auto, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado (Firmado electrónicamente) |FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |(Firmado electrónicamente) |Magistrado | | |(Firmado electrónicamente) | Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA. ----------------------- [1] La Sala advierte que a la fecha aún no se ha resuelto la apelación de la sentencia de 15 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo de Casanare en el expediente 85001-23-33-000-2014-00010-02 (54.008), según se pudo constatar en el Sistema de Información de Gestión de Procesos y Manejo Documental (Justicia XXI), adoptado por Acuerdo 1591 de 24 de octubre de 2002 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. [2] A través del Decreto 181 del 15 de septiembre de 2010 el gobernador de Casanare delegó al director de contratación las siguientes actividades contractuales: “[S]uscripción de los actos que dan inicio al procedimiento contractual, suscripción del acto de adjudicación del contrato, suscripción del contrato, suscripción de actos modificatorios al principal, la terminación, modificación o interpretación bilateral o unilateral, la aplicación de multas, cláusula penal pecuniaria y caducidad, liquidación unilateral de contratos y actas de reconocimiento de mayores valores y ajustes, así como de los recursos que deban resolverse en el trámite contractual.” (fl. 104 y 105 cdno. ppal.). [3] El otrosí 1 de 13 de diciembre de 2010 modificó la cláusula decimotercera para precisar que “la supervisión del presente convenio será ejercida por el secretario general de la gobernación de Casanare.” (fl. 101 cdno. ppal.). [4] Sobre la falta de exigibilidad de obligaciones derivadas de contratos por el incumplimiento de las condiciones contractuales pactadas, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 17 de marzo de 2021, exp. 42.662, CP Ramiro Pazos Guerrero;

Subsección B, auto de 5 de octubre de 2020, exp. 63.753, CP Alberto Montaña Plata; Subsección B, sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 44.843, CP Ramiro Pazos y Subsección B, auto de 24 de octubre de 2019, exp. 64.026, CP Alberto Montaña Plata.