ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA TERCERA INSTANCIA / REITERACIÓN DE ARGUMENTOS / SUBORDINACIÓN EN LA RELACIÓN LABORAL / PROFESIONAL DE ENFERMERÍA / ARGUMENTOS ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVO / LEGALIDAD DEL CONTRATO En el caso sub iudice, [A.M.S.H.] planteó argumentos con el objeto de demostrar la inconstitucionalidad que a su juicio acusa la sentencia proferida en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05-001-33-33-036-2016-00898-00, que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Afirmó que la providencia objeto de la acción de tutela adolece de un defecto fáctico y de otros defectos que, a su juicio, vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad. En esta medida, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, aunado a los argumentos que se expondrán a continuación. La señora [A.M.S.H.] sostuvo que demostró en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los elementos necesarios para la configuración de una relación laboral.
En especial, explicó que hubo subordinación porque prestó sus servicios de forma personal y permanente en el hospital, con los implementos técnicos de este, cumpliendo horarios en turnos y recibiendo las órdenes de los médicos para la atención de los pacientes. Así mismo, refutó la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la valoración de los contratos y de las certificaciones laborales.
Por último, controvirtió la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Hospital General de Medellín y COOPFENIX, CORFENIX Y DARSER, y la constitucionalidad del Acuerdo 100 de 2013. Pues bien, en lo expuesto la Sala observa que los reparos del escrito de la solicitud de amparo no están dirigidos a cuestionar los fundamentos de la sentencia del 26 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, como decisión de segunda instancia, ni a mostrar en materia del defecto fáctico, cómo dicha decisión erró y, así, vulneró los derechos invocados.
Por el contrario, la Sala advierte que la señora [A.M.S.H.], se limitó a presentar su teoría del caso, y a proponer, de nuevo, los mismos argumentos que invocó al interior del proceso ordinario, con el único fin de reabrir el debate probatorio relacionado con la configuración de los elementos propios de un contrato laboral, en especial el de la subordinación. En ese orden, la señora [A.M.S.H.] desconoció el extenso análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia para indicar razonadamente que la presunción que aplicó el juez de primera instancia sobre la subordinación laboral había sido desvirtuada.
En este punto, es preciso tener en cuenta que el referido tribunal estimó, que las pruebas allegadas al proceso no eran suficientes para demostrar la subordinación (…) En esos términos, los argumentos de la accionante, lejos de proponer la posible configuración de un defecto, son asuntos de legalidad que no corresponde debatir en esta sede.
Así, por ejemplo, la accionante cuestionó la legalidad de los contratos suscritos entre el hospital y COOPFENIX, COREFNIX y DARSER y discutió la constitucionalidad del Acuerdo 100 de 2013. No obstante, no solicitó la nulidad de estos contratos ni demandó a las contratistas; y el debate sobre la constitucionalidad del mencionado acuerdo, escapó del objeto del proceso ordinario y, por ende, también escapa de la competencia de este juez de tutela.
(…) En tales condiciones los cargos de la acción de tutela carecen de relevancia constitucional, pues la señora [A.M.S.H.], más allá de demostrar la posible vulneración de las garantías iusfundamentales que fueron invocadas, con ocasión de la sentencia del 26 de febrero de 2021, pretende utilizar este mecanismo para plantear debates del orden legal y probatorio que, por un lado, ya fueron abordados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, y se limitan a la presentación de una simple inconformidad con un asunto que ya fue definido por el juez natural que conoció el proceso ordinario y, por otro, ni siquiera fueron objeto del referido proceso ordinario.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05799-00(AC) Actor: ANA MARÍA SALAZAR HERNÁNDEZ Demandado: JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Ana María Salazar Hernández en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Ana María Salazar Hernández, actuando en nombre propio1, presentó acción de tutela en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05-001-33-33-036-2016-00898-002, que inició en contra de la E.S.E. Hospital General de Medellín “Luz Castro de Gutiérrez”, para obtener el reconocimiento de la relación laboral. 1.2.
Hechos 1.2.1. Ana María Salazar Hernández, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Hospital General de Medellín, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. HGM 012 00000000002016001464 del 7 de abril de 2016, por medio del cual, la mencionada institución resolvió negativamente sus reclamaciones de carácter laboral.
Como pretensiones de la demanda, solicitó al juez administrativo, ordenar el reconocimiento de la relación laboral, desde el 11 de junio de 2010, hasta el 30 de junio de 2014, junto con el pago de las prestaciones sociales y la nivelación salarial y prestacional, al cargo equivalente en la planta de personal del Hospital General de Medellín, desde el 1 de julio de 2014, fecha en que fue vinculada al hospital con nombramiento en provisionalidad, como auxiliar de enfermería. Así mismo, pidió el reconocimiento y pago de dominicales y festivos, horas extras, prestaciones sociales legales y extralegales, reajuste de los aportes a seguridad social, y la devolución de los aportes económicos realizados por las cooperativas y corporaciones3.
La señora Salazar Hernández, sustentó sus pretensiones en los contratos de prestación de servicios, celebrados a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado “COOPFENIX”, la Corporación para la Salud Fenix “CORFENIX”, y el Sindicato de Profesionales y Oficios de la Salud “DARSER”, que daban cuenta de la continuidad y permanencia en la prestación del servicio, y de la existencia de los elementos de una relación laboral4. 1.2.2.
En primera instancia, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia del 15 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del Oficio No. HGM 012 00000000002016001464 del 7 de abril de 2016, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó al referido hospital efectuar el pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral reconocida en la sentencia, en el periodo comprendido entre el 1 de octubre de 2013 y el 1 de junio de 2014.
Por último, negó las demás pretensiones de la demanda5. La referida autoridad judicial consideró, que las actividades realizadas por la señora Salazar Hernández, correspondían a funciones propias de la entidad demandada, y que la naturaleza del servicio de enfermería permitía romper la presunción inicial frente al vinculo contractual, para configurar una relación laboral6.
Frente a la petición de nivelación salarial, estimó que la señora Salazar Hernández no acreditó la existencia de la diferencia salarial invocada durante el tiempo que estuvo vinculada directamente al mencionado hospital. 1.2.3. En contra de la decisión de primera instancia, las partes presentaron recurso de apelación. Por un lado, la señora Salazar Hernández estimó que el juez de primera instancia debió conceder la nivelación salarial pretendida en la demanda.
Por otro, el Hospital General de Medellín consideró que como el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín aplicó una presunción de hecho para justificar la existencia de subordinación, las pruebas aportadas al proceso eran suficientes para desvirtuarla, y así, demostrar que las entidades contratistas (cooperativas, corporaciones y sindicatos), eran quienes, con total autonomía, manejaban su personal a través de coordinadoras de enfermería y de enfermeras auxiliares encargadas en manejar los turnos, establecer permisos, indicar horarios y asignar tareas7. 1.2.4.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 26 de febrero de 20218, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. En su criterio, la presunción de subordinación en contratos de prestación de servicios del personal de enfermería, no ha sido pacífica. Al respectó, hizo referencia a la sentencia del 21 de julio de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se estableció que: “la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, (…) dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y a acreditar la presencia real de los elementos anteriormente señalados dentro de la actividad desplegada, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que de manera primordial desentraña la existencia de una relación laboral encubierta”9.
Así las cosas, en atención a la jurisprudencia en cita consideró que a la parte demandante le correspondía demostrar que, en la ejecución de los contratos, se configuró la subordinación como elemento de una relación laboral, y no meros indicios de ella. Por esta razón, afirmó que en el caso concreto no hubo subordinación, pues la señora Salazar Hernández no logró demostrar, con las pruebas allegadas al proceso, la dependencia hacía el Hospital General de Medellín. Lo anterior, en razón a que no aportó los cuadros de turnos a cumplir, evidencias de llamadas de atención, memorandos, comunicaciones o cualquier otro mecanismo por medio del cual el hospital impartiera órdenes, o exigiera el cumplimiento de un horario determinado.
Por último, confirmó la decisión de negar la nivelación salarial. Al respecto, reiteró el fundamento del juez de primera instancia relacionado con la existencia del Acuerdo 100 del 18 de octubre de 2013 del Hospital General de Medellín. Según el referido acto, aquellos funcionarios que se vincularan2 con posterioridad a su fecha de expedición, tendrían la asignación salarial aprobada en dicho documento, mientras que, aquellos vinculados con anterioridad, continuarían con la asignación salarial que tenían. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. Ana María Salazar Hernández solicitó, ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, revocar la sentencia del 26 de febrero de 2021, proferida en segunda instancia, en el proceso de nulidad y restablecimiento con número de radicado 05-001-33-33-036-2016-00898-00 y, en su lugar, proferir un fallo en el que concediera las pretensiones de la demanda. 1.3.2.
La señora Salazar Hernández sustentó su solicitud de amparo constitucional en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. La providencia cuestionada en sede de tutela, adolece de un defecto fáctico: (i) En la medida en que, de la valoración de los contratos celebrados, que fueron aportados al proceso, quedaba clara la continuidad y permanencia en la ejecución de sus funciones como auxiliar de enfermería, desde el 8 de julio de 2008 hasta el 30 de junio de 2014.
Así mismo, de la valoración de los contratos era posible advertir los indicios de subordinación, en cuanto a la necesidad de desarrollar las funciones en las instalaciones del Hospital General de Medellín, de lunes a domingo las veinticuatro horas, entre otras. (ii) Toda vez que, de las certificaciones laborales aportadas al plenario, era posible concluir que la señora Salazar Hernández prestó el servicio de manera personal y permanente en el Hospital General de Medellín, a través de cooperativas, corporaciones y sindicatos, ejecutando las funciones de auxiliar de enfermería, sin solución de continuidad, desde el 8 de julio de 2008, hasta el 30 de junio de 2014. 1.3.2.2.
La sentencia objeto de la solicitud de amparo, vulneró el derecho a la igualdad, pues al negar la nivelación salarial, desconoció el principio de “a trabajo igual, salario igual”. 1.3.2.3. En el caso concreto bajo estudio, se configuraban los elementos de una relación laboral, especialmente la subordinación, en atención a que: (i) hubo prestación personal del servicio en las instalaciones de la institución, de manera permanente e ininterrumpida;
(ii) debía dar cumplimiento a las guías, los procedimientos y los protocolos de atención a pacientes del hospital, con las tareas asignadas por los médicos, y con las órdenes y procedimientos asignados; (iii) el hospital tenía la facultad de variar las horas y los lugares de prestación de los servicios; (iv) debía asistir a reuniones y capacitaciones programadas por el hospital;
(v) estaba vigilada y supervisada “por el Dr. Jorge Uriel Urrego Herrera, director gestión humana de la accionada, Luz Estella González Cardona y María Eugenia Zapata, coordinadoras de enfermería del Hospital, mismas personas que ejercen subordinación respecto del personal de la entidad”10; (vi) no podía ausentarse de su puesto de trabajo ni prestar sus servicios en una entidad distinta; entre otras. 1.3.2.4.
Los contratos de prestación de servicios incumplieron con lo establecido en la Ley 80 de 199311, en el artículo 1312 del Decreto 24 de 1998, en el artículo 7713 de la Ley 50 de 1990, en el artículo 6314 de la Ley 1429 de 2010, y en el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011. 1.3.2.5. El Acuerdo 100 de 2013 no le era oponible, en la medida en que no lo conocía. Así mismo, el hecho de fijar condiciones salariales distintas, entre las personas vinculadas a la planta de personal, que ejercen las mismas funciones, vulnera el principio a la igualdad, y la fecha de vinculación, no es argumento suficiente para mantener dicha diferencia. 1.4.
Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente, mediante auto del 3 de septiembre de 202115, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, como parte accionada, y vincular a la E.S.E. Hospital General de Medellín “Luz Castro de Gutiérrez”, como tercero con interés en el resultado de la presente acción de tutela. 1.4.2.
El Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral de Medellín, el Tribunal Administrativo de Antioquia, y la E.S.E. Hospital General de Medellín “Luz Castro de Gutiérrez”, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019. 2.2.
Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción16. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales17.
En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”18.
En el caso sub iudice, Ana María Salazar Hernández planteó argumentos con el objeto de demostrar la inconstitucionalidad que a su juicio acusa la sentencia proferida en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05-001-33-33-036-2016-00898-00, que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Afirmó que la providencia objeto de la acción de tutela adolece de un defecto fáctico y de otros defectos que, a su juicio, vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad. En esta medida, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, aunado a los argumentos que se expondrán a continuación. La señora Salazar Hernández sostuvo que demostró en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los elementos necesarios para la configuración de una relación laboral.
En especial, explicó que hubo subordinación porque prestó sus servicios de forma personal y permanente en el hospital, con los implementos técnicos de este, cumpliendo horarios en turnos y recibiendo las órdenes de los médicos para la atención de los pacientes. Así mismo, refutó la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la valoración de los contratos y de las certificaciones laborales.
Por último, controvirtió la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Hospital General de Medellín y COOPFENIX, CORFENIX Y DARSER, y la constitucionalidad del Acuerdo 100 de 2013. Pues bien, en lo expuesto la Sala observa que los reparos del escrito de la solicitud de amparo no están dirigidos a cuestionar los fundamentos de la sentencia del 26 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, como decisión de segunda instancia, ni a mostrar en materia del defecto fáctico, cómo dicha decisión erró y, así, vulneró los derechos invocados.
Por el contrario, la Sala advierte que la señora Salazar Hernández, se limitó a presentar su teoría del caso, y a proponer, de nuevo, los mismos argumentos que invocó al interior del proceso ordinario, con el único fin de reabrir el debate probatorio relacionado con la configuración de los elementos propios de un contrato laboral, en especial el de la subordinación En ese orden, la señora Salazar Hernández desconoció el extenso análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia para indicar razonadamente que la presunción que aplicó el juez de primera instancia sobre la subordinación laboral había sido desvirtuada.
En este punto, es preciso tener en cuenta que el referido tribunal estimó, que las pruebas allegadas al proceso no eran suficientes para demostrar la subordinación, en tanto no se aportaron “los cuadros de turnos que debió cumplir la [señora Salazar Hernández] (…), [así como] tampoco hay ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubiesen dado órdenes (…), o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por el hospital”19.
En esos términos, los argumentos de la accionante, lejos de proponer la posible configuración de un defecto, son asuntos de legalidad que no corresponde debatir en esta sede. Así, por ejemplo, la accionante cuestionó la legalidad de los contratos suscritos entre el hospital y COOPFENIX, COREFNIX y DARSER y discutió la constitucionalidad del Acuerdo 100 de 2013.
No obstante, no solicitó la nulidad de estos contratos ni demandó a las contratistas; y el debate sobre la constitucionalidad del mencionado acuerdo, escapó del objeto del proceso ordinario y, por ende, también escapa de la competencia de este juez de tutela. Además, aseguró en la tutela que la entidad demandada le exigió asistir a sus eventos, reuniones y capacitaciones, y que fue supervisada permanentemente por coordinadoras de enfermería del hospital, pero no explicó qué pruebas en concreto daban cuenta de ello, de forma tal, que se pusiera en evidencia su desconocimiento por la autoridad judicial cuestionada.
En tales condiciones los cargos de la acción de tutela carecen de relevancia constitucional, pues la señora Salazar Hernández, más allá de demostrar la posible vulneración de las garantías iusfundamentales que fueron invocadas, con ocasión de la sentencia del 26 de febrero de 2021, pretende utilizar este mecanismo para plantear debates del orden legal y probatorio que, por un lado, ya fueron abordados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, y se limitan a la presentación de una simple inconformidad con un asunto que ya fue definido por el juez natural que conoció el proceso ordinario y, por otro, ni siquiera fueron objeto del referido proceso ordinario.
Por tanto, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”20, la Sala encuentra que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional.
Lo anterior, en razón a que el escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario, y requiriera la intervención del juez constitucional. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por Ana María Salazar Hernández, en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLAS YEPES CORRALES Magistrado