11001-33-31-000-2009-00246-01 — Consejo de Estado

11001-33-31-000-2009-00246-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2021-07-26

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Teodolindo Martínez Sierra Y Otros·Demandado: Nación – Fiscalía General De La Nación – Superintendencia De Notariado Y Registro

De qué trata

Síntesis: El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño antijurídico, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867.IMPUTACIÓN / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN / IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CRITERIOS DE LA IMPUTACIÓN / ELEMENTOS DE LA IMPUTACIÓN OBJETIVALa imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imputación, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad.: 36.386.CONCEPTO DE DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR JURISDICCIONAL / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DIFERENCIA ENTRE ERROR JUDICIAL Y DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / SUPUESTOS DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIAEn desarrollo del mencionado artículo 90 constitucional, el legislador instituyó la responsabilidad del Estado por la actuación o funcionamiento del aparato judicial mediante la Ley 270 de 1996, regulación que en su artículo 65 (...) La citada normatividad estableció que el Estado sería patrimonialmente responsable por razón o con ocasión de la actuación judicial en los siguientes eventos: i) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; ii) error jurisdiccional y iii) privación injusta de la libertad. El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia fue regulado en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 (...) De acuerdo a lo anterior, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es un título de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo en el que el daño antijurídico deriva de una situación anormal de tutela judicial efectiva, producto de que el servicio público de administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado en forma tardía. Este título de atribución de responsabilidad se caracteriza por los siguientes aspectos: (i) se predica de las actuaciones judiciales para adelantar el proceso o para la ejecución de providencias judiciales; (ii) proviene de los funcionarios judiciales, particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales, empleados, agentes o auxiliares de la justicia; (ii) se presenta un funcionamiento anormal de la administración de justicia, frente a lo que debería considerarse como adecuado; (iii) comprende la mora judicial, esto es, la injustificada falta de decisión judicial en un plazo razonable, cuando “no existen factores que ameriten sobrepasar los términos fijados en la ley, dentro de los cuales se pueden encontrar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora;” (iv) es de carácter residual, puesto que únicamente se configura cuando los hechos no se enmarquen en los títulos de error jurisdiccional o privación injusta de la libertad. De igual forma, atendiendo a que el régimen de responsabilidad en los casos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es de carácter subjetivo, la parte demandante tiene la carga de demostrar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, el daño y su cuantificación, así como la imputación fáctica y jurídica para de esa forma poder obtener una sentencia favorable a sus pretensiones indemnizatorias. Por su parte, la demandada, para lograr eximir su responsabilidad, deberá demostrar la inexistencia del defecto en el funcionamiento de la administración de justicia, una causa extraña que rompa la imputación o la ausencia de cualquiera de los demás elementos que constituyen el juicio de responsabilidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2001. Rad: 13164. En cuanto a la imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo, ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999. Respecto al error jurisdiccional o privación injusta de la libertad ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 23769.RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / REGISTRO DE LA ESCRITURA PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / SUPUESTOS DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PROCESO PENAL / ETAPA DE INDAGACIÓN / FINALIDAD DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR / MEDIDAS CAUTELARES / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓNEn el caso bajo estudio se tiene que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia alegado en la demanda estriba en la omisión manifiesta de la Fiscalía (...) consistente en no comunicar u ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de registrar la escritura pública (...) de la Notaría (...) en el folio de matrícula inmobiliaria (...). Atendiendo a que el régimen de responsabilidad en los casos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es de carácter subjetivo la parte demandante tiene la carga de demostrar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, para de esa forma poder obtener una sentencia favorable a sus pretensiones indemnizatorias. El artículo 22 de la Ley 906 de 2004, indica que cuando sea procedente, la Fiscalía General de la Nación y los jueces deberán adoptar las medidas necesarias para hacer cesar los efectos producidos por el delito investigado y las cosas vuelvan al estado anterior, si ello fuere posible, de modo que se restablezcan los derechos quebrantados, independientemente de la responsabilidad penal. Luego, el artículo 66 de la misma norma prevé que el Estado, por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, está obligado a ejercer la acción penal y a realizar de oficio la investigación de los hechos que revistan las características de un delito, o que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o cualquier otro medio, salvo las excepciones contempladas en la Constitución Política y en la Ley 906 de 2004. (...) Finalmente, cabe destacar que el artículo 200 de la norma referida, estipula que corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e investigación de los hechos que revistan características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo. Por ello, en desarrollo de esa función, a dicha entidad por conducto del fiscal director de la investigación le corresponde la dirección, coordinación, control jurídico y verificación técnico-científica de las actividades que desarrolle la policía judicial. De conformidad con el marco normativo expuesto, es dable concluir que a la Fiscalía General de la Nación le corresponde realizar la indagación o investigación de los hechos puestos en su conocimiento en virtud de la noticia criminal v. gr querella o denuncia, de tal forma que su actividad -en esa fase- estriba en realizar todos los actos urgentes tendientes a establecer si el hecho objeto de la investigación existió y constituye un delito, identificar e individualizar al autor o participe del hecho punible y, en general, recabar material probatorio como entrevistas, inspecciones judiciales, allanamientos, entre otros, para decidir si se archiva la diligencia o se formula imputación. Así las cosas, está demostrado que [los señores] (...) presentaron denuncia penal en contra de la señora (...) por el delito de estafa (...), asunto que correspondió por reparto a la Fiscalía (...). Que mediante oficio (...) solicitó al Fiscal (...) que comunicara a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá -zona norte-, la prohibición de enajenar los inmuebles de propiedad (...) en especial, el inmueble con folio de matrícula inmobiliaria (...). No obstante, mediante oficio (...) el Fiscal (...) no accedió a la solicitud del señor (...) porque el proceso se encontraba en etapa de indagación y el decreto de medidas cautelares era procedente en la formulación de imputación (...) A juicio de la Sala, dicha negativa no constituye un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, comoquiera que estuvo fundamentada normativamente en el artículo 92 de la Ley 906 de 2004, que como quedó arriba expuesto, prevé que es el juez de control de garantías en la audiencia de formulación de imputación o con posterioridad a ella, a petición del fiscal o de las víctimas, quien podrá decretar sobre bienes del imputado o del acusado las medidas cautelares necesarias para proteger el derecho a la indemnización de los perjuicios causados con el delito. Sobre ello, es importante resaltar que no se probó que a la señora (...) se le hubiese imputado formalmente la comisión de un delito, pues de lo acreditado en el caso de autos se infiere claramente que la investigación se encontraba en etapa de indagación preliminar (...), ergo, no era procedente ordenar una medida cautelar de prohibición de enajenar bienes de la denunciada. Para esta colegiatura, está suficientemente acreditado que la decisión del Fiscal (...) de no comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá -Zona Norte- la prohibición de enajenar los bienes de la señora (...), lejos de ser caprichosa o abiertamente ilegal, estuvo motivada en las disposiciones de la Ley 906 de 2004. Al analizar integralmente el material probatorio encuentra la Sala que en el asunto sub examine no está acreditado el defectuoso funcionamiento de la administración de justica que se endilga a la Fiscalía (...), en tanto que la decisión de no acceder a la solicitud deprecada por el actor para que se prohibiera la enajenación de los inmuebles de propiedad de [la señora], en especial, el registro de la escritura pública (...), estuvo motivada y fundamentada en la estructura del proceso penal acusatorio que prevé la Ley 906 de 2004, conforme al cual se establece que las medidas cautelares serán procedentes en la audiencia de imputación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia (...) que negó las pretensiones de la demanda, por lo aquí expuesto, esto es, al constatar que no se probó el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia de la Fiscalía General de la Nación.

DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN / IMPUTACIÓN DEL DAÑO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño antijurídico, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945, Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. IMPUTACIÓN / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN / IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CRITERIOS DE LA IMPUTACIÓN / ELEMENTOS DE LA IMPUTACIÓN OBJETIVA La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imputación, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad.: 36.386.

CONCEPTO DE DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR JURISDICCIONAL / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DIFERENCIA ENTRE ERROR JUDICIAL Y DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / SUPUESTOS DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA En desarrollo del mencionado artículo 90 constitucional, el legislador instituyó la responsabilidad del Estado por la actuación o funcionamiento del aparato judicial mediante la Ley 270 de 1996, regulación que en su artículo 65 ( ) La citada normatividad estableció que el Estado sería patrimonialmente responsable por razón o con ocasión de la actuación judicial en los siguientes eventos: i) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; ii) error jurisdiccional y iii) privación injusta de la libertad.

El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia fue regulado en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 ( ) De acuerdo a lo anterior, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es un título de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo en el que el daño antijurídico deriva de una situación anormal de tutela judicial efectiva, producto de que el servicio público de administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado en forma tardía. Este título de atribución de responsabilidad se caracteriza por los siguientes aspectos: (i) se predica de las actuaciones judiciales para adelantar el proceso o para la ejecución de providencias judiciales;

(ii) proviene de los funcionarios judiciales, particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales, empleados, agentes o auxiliares de la justicia; (ii) se presenta un funcionamiento anormal de la administración de justicia, frente a lo que debería considerarse como adecuado; (iii) comprende la mora judicial, esto es, la injustificada falta de decisión judicial en un plazo razonable, cuando “no existen factores que ameriten sobrepasar los términos fijados en la ley, dentro de los cuales se pueden encontrar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora;” (iv) es de carácter residual, puesto que únicamente se configura cuando los hechos no se enmarquen en los títulos de error jurisdiccional o privación injusta de la libertad.

De igual forma, atendiendo a que el régimen de responsabilidad en los casos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es de carácter subjetivo, la parte demandante tiene la carga de demostrar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, el daño y su cuantificación, así como la imputación fáctica y jurídica para de esa forma poder obtener una sentencia favorable a sus pretensiones indemnizatorias.

Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2001. Rad: 13164. En cuanto a la imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo, ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999. Respecto al error jurisdiccional o privación injusta de la libertad ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 23769. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / REGISTRO DE LA ESCRITURA PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / SUPUESTOS DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PROCESO PENAL / ETAPA DE INDAGACIÓN / FINALIDAD DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR / MEDIDAS CAUTELARES / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN En el caso bajo estudio se tiene que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia alegado en la demanda estriba en la omisión manifiesta de la Fiscalía ( ) consistente en no comunicar u ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de registrar la escritura pública ( ) de la Notaría ( ) en el folio de matrícula inmobiliaria ( ).

Atendiendo a que el régimen de responsabilidad en los casos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es de carácter subjetivo la parte demandante tiene la carga de demostrar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, para de esa forma poder obtener una sentencia favorable a sus pretensiones indemnizatorias.

El artículo 22 de la Ley 906 de 2004, indica que cuando sea procedente, la Fiscalía General de la Nación y los jueces deberán adoptar las medidas necesarias para hacer cesar los efectos producidos por el delito investigado y las cosas vuelvan al estado anterior, si ello fuere posible, de modo que se restablezcan los derechos quebrantados, independientemente de la responsabilidad penal.

Luego, el artículo 66 de la misma norma prevé que el Estado, por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, está obligado a ejercer la acción penal y a realizar de oficio la investigación de los hechos que revistan las características de un delito, o que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o cualquier otro medio, salvo las excepciones contempladas en la Constitución Política y en la Ley 906 de 2004.

( ) Finalmente, cabe destacar que el artículo 200 de la norma referida, estipula que corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e investigación de los hechos que revistan características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo.

Por ello, en desarrollo de esa función, a dicha entidad por conducto del fiscal director de la investigación le corresponde la dirección, coordinación, control jurídico y verificación técnico-científica de las actividades que desarrolle la policía judicial. De conformidad con el marco normativo expuesto, es dable concluir que a la Fiscalía General de la Nación le corresponde realizar la indagación o investigación de los hechos puestos en su conocimiento en virtud de la noticia criminal v. gr querella o denuncia, de tal forma que su actividad –en esa fase- estriba en realizar todos los actos urgentes tendientes a establecer si el hecho objeto de la investigación existió y constituye un delito, identificar e individualizar al autor o participe del hecho punible y, en general, recabar material probatorio como entrevistas, inspecciones judiciales, allanamientos, entre otros, para decidir si se archiva la diligencia o se formula imputación. Así las cosas, está demostrado que [los señores] ( ) presentaron denuncia penal en contra de la señora ( ) por el delito de estafa ( ), asunto que correspondió por reparto a la Fiscalía ( ).

Que mediante oficio ( ) solicitó al Fiscal ( ) que comunicara a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –zona norte-, la prohibición de enajenar los inmuebles de propiedad ( ) en especial, el inmueble con folio de matrícula inmobiliaria ( ). No obstante, mediante oficio ( ) el Fiscal ( ) no accedió a la solicitud del señor ( ) porque el proceso se encontraba en etapa de indagación y el decreto de medidas cautelares era procedente en la formulación de imputación ( ) A juicio de la Sala, dicha negativa no constituye un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, comoquiera que estuvo fundamentada normativamente en el artículo 92 de la Ley 906 de 2004, que como quedó arriba expuesto, prevé que es el juez de control de garantías en la audiencia de formulación de imputación o con posterioridad a ella, a petición del fiscal o de las víctimas, quien podrá decretar sobre bienes del imputado o del acusado las medidas cautelares necesarias para proteger el derecho a la indemnización de los perjuicios causados con el delito.

Sobre ello, es importante resaltar que no se probó que a la señora ( ) se le hubiese imputado formalmente la comisión de un delito, pues de lo acreditado en el caso de autos se infiere claramente que la investigación se encontraba en etapa de indagación preliminar ( ), ergo, no era procedente ordenar una medida cautelar de prohibición de enajenar bienes de la denunciada.

Para esta colegiatura, está suficientemente acreditado que la decisión del Fiscal ( ) de no comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –Zona Norte- la prohibición de enajenar los bienes de la señora ( ), lejos de ser caprichosa o abiertamente ilegal, estuvo motivada en las disposiciones de la Ley 906 de 2004. Al analizar integralmente el material probatorio encuentra la Sala que en el asunto sub examine no está acreditado el defectuoso funcionamiento de la administración de justica que se endilga a la Fiscalía ( ), en tanto que la decisión de no acceder a la solicitud deprecada por el actor para que se prohibiera la enajenación de los inmuebles de propiedad de [la señora], en especial, el registro de la escritura pública ( ), estuvo motivada y fundamentada en la estructura del proceso penal acusatorio que prevé la Ley 906 de 2004, conforme al cual se establece que las medidas cautelares serán procedentes en la audiencia de imputación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia ( ) que negó las pretensiones de la demanda, por lo aquí expuesto, esto es, al constatar que no se probó el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia de la Fiscalía General de la Nación. FUENTE FORMAL: LEY 906 DE 2004 - ARTÍCULO 22 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 906 DE 2004 – ARTÍCULO 200 / LEY 906 DE 2004 - ARTÍCULO 92 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-33-31-000-2009-00246-01(50937) Actor: TEODOLINDO MARTÍNEZ SIERRA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento de administración de justicia. Responsabilidad del Estado por falla en el servicio de la Superintendencia de Notariado y Registro La acción de reparación directa no procede contra actos administrativos.

No se probó el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante contrato de promesa de compraventa del 20 de abril de 2007, Rosaura Marín Panqueva prometió en venta a Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos, el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506. Llegada la fecha para la suscripción de la escritura, la promitente vendedora no asistió a la cita acordada y se pudo constatar que mediante escritura pública de venta 3502 otorgada el 8 de junio de 2007 en la referida Notaria, la señora Marín Panqueva había enajenado el inmueble al señor José Morales Sanabria.

En consecuencia, el 15 de junio de 2007, los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos instauraron denuncia penal en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa. Posteriormente, mediante oficio del 8 de agosto de 2007, los denunciantes solicitaron al Fiscal 120 Local de Bogotá que se sirviera comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –zona norte- la prohibición de enajenar los inmuebles de propiedad de Rosaura Marín Panqueva, en especial, el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506.

No obstante, por oficio del 10 de agosto de 2007, el Fiscal 120 Local no accedió a la solicitud de Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos. Mediante providencia del 6 de septiembre del 2007, el Juzgado 62 Civil Municipal decretó el embargo del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506, y el 14 de ese mismo mes y anualidad libró oficio a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos con el fin de comunicar la orden de embargo decretada.

Sin embargo, el 18 de octubre de 2007, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos remitió al Juzgado 62 Civil Municipal una nota devolutiva en la que indicó que el embargo decretado mediante auto del 6 de septiembre de 2007 no se pudo registrar porque la persona embargada no era la propietaria del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506.

La parte actora considera que existe un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por parte de la Fiscalía Local 120 de Bogotá y una falla en el servicio de la Superintendencia de Notariado y Registro. La primera, porque no comunicó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de enajenar los bienes de Rosaura Marín Panqueva; y la segunda, por no registrar la medida cautelar ordenada mediante providencia del 6 de septiembre de 2007, proferida por el Juzgado 62 Civil Municipal.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 21 de agosto de 2009[1], Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos en nombre propio y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Superintendencia de Notariado y Registro, con ocasión de los perjuicios causados por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrió la Fiscalía 120 Local de Bogotá por su inacción frente al registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 de la Notaría 20 del Círculo de Bogotá, mediante la cual se materializó el delito de estafa y por la falla del servicio en que incurrió la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos al negar la anotación de una orden de embargo en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506, decretado por el Juzgado 62 Civil Municipal, mediante auto del 6 de septiembre de 2007.

Como pretensiones se solicita condenar a las entidades demandadas a pagar, por perjuicios morales, 50 SMLMV a Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos; por daño emergente, la suma de $12.500.000 a los demandantes; y por lucro cesante, la suma de $1.644.833 a Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos. En apoyo de las pretensiones, el extremo activo afirma que el 20 de abril de 2007, la señora Rosaura Marín Panqueva prometió en venta a los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos, una casa de habitación ubicada en la calle 132 A No. 159-55 de la ciudad de Bogotá, identificada con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506.

Refiere que en el contrato de promesa de compraventa las partes pactaron el precio de compra del inmueble en la suma de $26.000.000, de los cuales, en la misma fecha que suscribieron el contrato, los promitentes compradores pagaron a la promitente vendedora la suma de $11.000.000, quedando pendiente de pago la suma de $15.000.000, que se cancelarían el 15 de junio de 2007 cuando se suscribiera la escritura pública de venta correspondiente.

Indica que el 15 de junio de 2007, los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos comparecieron ante la Notaría 20 del Circulo de Bogotá, con el fin de cumplir con las obligaciones pactadas en la promesa de compraventa. Sin embargo, la señora Rosaura Marín Panqueva, promitente vendedora, no asistió al encuentro acordado, razón por la que, a solicitud de los promitentes compradores, se elaboró Acta de Presentación No. 34 de esa misma fecha.

Aduce que mientras se surtía el trámite del acta de presentación, los funcionarios de la Notaría 20 del Círculo de Bogotá advirtieron que el inmueble objeto de la promesa de compraventa figuraba vendido a otra persona mediante escritura pública No. 3052 del 8 de junio de 2007. Inconformes con el hecho, el 15 de junio de 2007, los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos instauraron denuncia penal en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa, cuya investigación correspondió a la Fiscalía Local 120 de Bogotá a quien solicitaron de forma verbal y escrita enviar un oficio a la Oficina de Instrumentos Públicos para evitar el registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007, comoquiera que a la fecha no se había registrado.

Sin embargo, el fiscal les manifestó que su solicitud no era de recibo porque estaban en etapa de indagación y la procedencia de las medidas cautelares se estudiaba en la audiencia de imputación. Sostiene que ante la indiferencia del señor Fiscal Local 120 y para evitar un perjuicio irremediable, se promovió por parte de Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos un proceso ejecutivo ante la jurisdicción civil en contra de Rosaura Marín Panqueva, el cual correspondió por reparto al Juez 62 Civil Municipal.

En este proceso, mediante providencia del 6 de septiembre de 2007 se decretó el embargo del bien inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria 50N-20084506. Aduce que el Juzgado 62 Civil Municipal libró el oficio No. 2180 del 14 de septiembre de 2007 con destino a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, con el fin de comunicar la orden de embargo decretada sobre el bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50N- 20084506.

El referido oficio se radicó en la Oficina de Registro el 20 de septiembre de 2007. Resalta que el 18 de octubre de 2007, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos remitió al Juzgado 62 Civil Municipal una nota devolutiva en la que indicó que el embargo decretado mediante auto del 6 de septiembre de 2007 no se pudo registrar porque la persona embargada no era la propietaria del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506.

Afirma que cuando se presentó la denuncia ante la Fiscalía 120 Local de Bogotá se anexó un certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 de fecha 8 de agosto de 2007, en el que se observaba que el inmueble referido aún estaba en cabeza de la señora Rosaura Marín Panqueva. En idéntica forma, en la demanda que se presentó ante el Juzgado 62 Civil Municipal, como soporte de la medida cautelar, se anexó otro certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 de fecha 30 de agosto de 2007, en el que se podía apreciar que el inmueble continuaba, para esa fecha, en cabeza de la señora Rosaura Marín Panqueva.

No obstante lo anterior, refiere el demandante que en certificado de tradición y libertad del folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 de fecha 15 de noviembre de 2007, de manera inexplicable existía la anotación No. 21 del 19 de junio de 2007 en la que figuraba el registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007, mediante la cual se materializó la estafa cometida por Rosaura Marín Panqueva contra los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos.

Concluye la actora que existe un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por parte de la Fiscalía 120 Local de Bogotá y una falla en el servicio de la Superintendencia de Notariado y Registro que le generaron graves perjuicios económicos que no estaba en la obligación de soportar. La primera, porque no comunicó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de registrar la enajenación fraudulenta del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506; y la segunda, por no registrar la medida cautelar ordenada mediante providencia del 6 de septiembre de 2007, proferida por el Juzgado 62 Civil Municipal de Bogotá. 2.

Contestaciones El 26 de febrero de 2013[2] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la parte demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Superintendencia de Notariado y Registro[3] se opuso a las pretensiones e indicó que el registro de la escritura pública de venta No. 3502 del 8 de junio de 2007 realizado por la Oficina de Registro Zona Norte de Bogotá, se efectuó conforme a derecho, pues dicho acto tenía validez y debía registrarse para no vulnerar los derechos de los compradores que allí intervinieron y que primero en el tiempo radicaron los documentos para el trámite de inscripción, con su respectiva asignación de turno, el cual se debe respetar durante el proceso si legalmente no se dispone lo contrario.

Sobre el particular, textualmente sostuvo: “No existe nexo causal entre el hecho generador del daño ocasionado invocado por el petente. La responsabilidad es de un tercero que mediante engaños vendió un predio que ya no estaba en su patrimonio, quedando demostrado que no existen elementos jurídicos suficientes para probar y sustentar que la actuación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.C., zona norte, dio lugar a la estafa de la cual fueron víctimas los demandantes; de tal manera que si hubo y hay una investigación penal donde está implicada la presunta estafadora, es allí donde los demandantes deben buscar la recuperación de dichos dineros y no endilgando presuntas fallas del servicio a la administración pública.” Propuso las excepciones de culpa de un tercero, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de nexo causal y la genérica. 2.2.

La Nación – Fiscalía General de la Nación[4] se opuso a las pretensiones, alegando que su actuación se desarrolló con estricto apego a la Carta Política y demás normas legales que la rigen. Refirió que no estaba acreditado que el daño sufrido por el incumplimiento “del contrato de compraventa de un inmueble” le sea imputable, rompiéndose el nexo causal entre el hecho y el daño. Propuso, finalmente, las excepciones de culpa exclusiva de un tercero, inexistencia de la falla en el servicio y culpa exclusiva de la víctima. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 18 de junio de 2013[5] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La Superintendencia de Notariado y Registro[6] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.2.

El Ministerio Público[7] solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que la Fiscalía General de la Nación actuó de conformidad con sus facultades legales y constitucionales, puesto que al inicio de una investigación penal no podía prohibir la enajenación de bienes inmuebles, pues ello constituiría una extralimitación de sus funciones.

Respecto de la Superintendencia de Notariado y Registro, sostuvo que era obligación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos registrar la escritura pública No. 3501 del 8 de junio de 2007 porque la medida cautelar de embargo fue radicada con posterioridad a la presentación inicial de la referida escritura. 3.3. La parte demandante y la Nación – Fiscalía General de la Nación guardaron silencio. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 13 de febrero de 2014[8], la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al constatar, por un lado, que la Fiscalía 120 Local de Bogotá actuó de conformidad con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 906 de 2004, y por otro, que la Superintendencia de Notariado y Registro procedió en cumplimiento de sus deberes legales.

Al respecto, indicó que: “[…] Con lo anterior se evidencia que la Fiscalía General de la Nación actuó acorde con las normas que regulan el procedimiento penal, como quiera que el artículo 92 de la Ley 906 de 2004 dispone que es competencia del Juez de Control de Garantías decretar las medidas cautelares sobre los bienes del imputado “en la audiencia de formulación de imputación o con posterioridad a ella, a petición del fiscal o de las víctimas directas”.

En ese sentido, es claro que la Fiscalía 120 de la Unidad Octava Local de Bogotá no tenía competencia para decretar la medida cautelar de prohibición de enajenar sobre el inmueble de la señora Rosaura Marín Panqueva y tampoco podía solicitar al Juez de Control de Garantías la práctica de la misma como quiera que el proceso se encontraba en la etapa de investigación. (…) Es decir que lo sucedido en el presente asunto no es que la Superintendencia de Notariado y Registro se hubiera negado a efectuar la inscripción del embargo del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 (…) decretado dentro del proceso ejecutivo singular No. 2007-01095 incoado por los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos (…) sino que la inscripción del mismo fue dejada sin efecto ante la restitución de turno de las Escrituras Públicas No. 3501 y No 3502 ambas del 8 de junio de 2007 de la Notaría 20 de Bogotá, actuación ésta efectuada conforme a la ley.” 5.

Recurso de apelación El 7 marzo de 2014[9], la parte demandante interpuso recurso de apelación. El cual fue concedido el 8 de abril de 2014[10] y admitido el 9 de junio 2014[11] por esta Corporación. 5.1. El extremo activo[12] solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. Para ello, reiteró los argumentos de la demanda y resaltó que la Fiscalía 120 Local de Bogotá omitió brindar una protección eficaz a las víctimas del delito de estafa cometido por la señora Rosaura Marín Panqueva, pues no ejecutó acción alguna para evitar que la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 se registrara en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. Insistió que la falla del servicio atribuida a la Superintendencia de Notariado y Registro consistía en la negativa de esa entidad, a través de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, de registrar el embargo ordenado por el Juzgado 62 Civil Municipal de esa misma ciudad sobre el bien inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506, lo cual le generó daños y perjuicios que no estaba en la obligación de soportar. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 22 de julio de 2014[13] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La Superintendencia de Notariado y Registro[14] y la Fiscalía General de la Nación[15] reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, respectivamente. 6.2.

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por el la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 de la Ley 270 de 1996 y con los artículos 129 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86[16] del Código Contencioso Administrativo.

En este caso, frente al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se endilga a la Fiscalía General de la Nación, la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la administración de justicia. Por otro lado, frente a la falla del servicio de la Superintendencia de Notariado y Registro se tiene que la acción de reparación directa no es procedente para reclamar los daños ocasionados por la negativa de la Oficina de Instrumentos Públicos de inscribir en un folio de matrícula inmobiliaria una medida cautelar de embargo decretada por un juez.

Al respecto, la parte demandante alega en el escrito introductorio y en el recurso de apelación que la falla del servicio imputable a la Superintendencia de Notariado y Registro radica en que la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá mediante nota devolutiva del 18 de octubre de 2007[17] “se negó a registrar el embargo decretado por el Juzgado 62 Civil Municipal” porque “el embargado no es propietario”.

De conformidad con el anterior alegato, la Sala encuentra que la negativa de la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá de inscribir una medida cautelar de embargo en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-2008450, se materializó a través de un acto administrativo, esto es, la nota devolutiva del 18 de octubre de 2007. En efecto, dicha nota devolutiva constituye el acto administrativo principal definitivo mediante el cual el Registrador de Instrumentos Públicos rechazó la inscripción de un documento sujeto a registro, consignando las razones de su negativa a inscribir el documento en el folio de matrícula inmobiliaria de un bien determinado, así como los fundamentos jurídicos de su decisión; por lo que, este acto administrativo es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18] a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

De hecho, en la referida nota devolutiva del 18 de octubre de 2007 efectuada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá que negó la inscripción de la medida cautelar ordenada por el Juzgado 62 Civil Municipal de Bogotá porque la persona embargada no era propietaria del bien, se consignó lo siguiente: “Contra el presente acto administrativo y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta decisión, procede el recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y de apelación ante el Director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro (…).

El termino para la devolución de los dineros cuando un documento no se pueda registrar, es de cuatro (4) meses, contados desde la ejecutoria del acto o providencia que niega el registro (…)” (subrayado fuera del texto) Sobre el tema, la Subsección B[19] de la Sección Tercera de esta Corporación, en reciente pronunciamiento sostuvo: “Ahora bien, en relación con la imputación efectuada a la Superintendencia de Notariado y Registro es menester diferenciar las actuaciones reprochadas de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Anserma.

El demandante alega que cuando dicha entidad negó la inscripción del remate e inscribió tardíamente la sentencia de pertenencia después de efectuada la diligencia del mismo, mutiló “la fe registral o guarda de la fe pública, la confianza legítima y la seguridad jurídica”, toda vez que había expedido con antelación un certificado que permitió llevar a cabo la subasta del bien, lo que generó confusión sobre la realidad jurídica del inmueble.

Pues bien, la Sala encuentra que la primera calificada por el demandante como actuación, fue en realidad un acto administrativo, concretado en la nota devolutiva del 16 de septiembre de 2010 (fls. 61 y 261, c. 2), que debía ser enjuiciada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de reparación directa.” Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, señaló: “si lo perseguido es controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medido de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[20].

Corolario de todo lo expuesto se declarará la indebida escogencia de la acción de reparación directa respecto de la pretensión encaminada a declarar la responsabilidad de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos por la negativa de registrar una medida cautelar de embargo en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506, toda vez que frente a esa petición la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Excepcionalmente la jurisprudencia ha reconocido que cuando no se controvierte la legalidad del acto administrativo, es procedente la acción de reparación directa. Sin embargo, en el presente asunto la parte demandante no reclama los perjuicios derivados de un acto administrativo legal, sino que su inconformidad estriba en que la no inscripción de una medida cautelar se hizo de forma ilegal o irregular. 3.

Vigencia de la acción El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Adicionalmente, tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por el defectuoso funcionamiento de la administración de la justicia, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado que el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión, debiendo tener en cuenta el conocimiento de dicho daño por la parte demandante.

En el sub examine el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrió la Fiscalía General de la Nación consiste presuntamente en la inactividad de la Fiscalía 120 Local de Bogotá para evitar el registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-2008450 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. Así las cosas, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, esto es, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta lo siguiente: i) que mediante oficio del 10 de agosto de 2007[21], la Fiscalía 120 Local de Bogotá no accedió a la solicitud de Teodolindo Martínez de comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de enajenar los bienes de Rosaura Marín Panqueva; ii) que los demandantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de abril de 2008[22], la cual se declaró fallida el 10 de junio de 2008; y iii) que la demanda se presentó el 21 de agosto de 2009[23]. 4.

Legitimación para la causa 4.1. Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos (víctimas) son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y están legitimados en la causa por activa, ya que fueron las personas que celebraron el contrato de compraventa del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506, presentaron denuncia penal ante la Fiscalía 120 Local de Bogotá en contra de Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa y solicitaron al despacho fiscal decretar una medida cautelar. 4.2.

La Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva y está debidamente representada por la Rama Judicial de conformidad con los criterios señalados por la jurisprudencia de esta Sección[24], pues fue la Fiscalía 120 Local de Bogotá quien mediante oficio del 10 de agosto de 2007 negó la solicitud de decretar la medida cautelar efectuada por Teodolindo Martínez y Alcira Ríos.

Según da cuenta copia del referido proveído[25]. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la negativa de la Fiscalía General de la Nación de no acceder a una solicitud de medida cautelar en etapa de indagación constituye un defectuoso funcionamiento de la administración justicia. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y aquella que corresponde a la actuación o funcionamiento de sus órganos jurisdiccionales o de sus funcionarios. 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991[26] consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho[27], que contraría el orden legal[28] o que está desprovista de una causa que la justifique[29], resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida[30], violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto[31].

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido. 6.2. Responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento de administración de justicia En desarrollo del mencionado artículo 90 constitucional, el legislador instituyó la responsabilidad del Estado por la actuación o funcionamiento del aparato judicial mediante la Ley 270 de 1996, regulación que en su artículo 65 dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO

65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. La citada normatividad estableció que el Estado sería patrimonialmente responsable por razón o con ocasión de la actuación judicial en los siguientes eventos: i) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; ii) error jurisdiccional y iii) privación injusta de la libertad[32].

El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia fue regulado en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:

ARTÍCULO

69. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación. De acuerdo a lo anterior, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es un título de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo en el que el daño antijurídico deriva de una situación anormal de tutela judicial efectiva[33], producto de que el servicio público de administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado en forma tardía.[34] Este título de atribución de responsabilidad se caracteriza por los siguientes aspectos: (i) se predica de las actuaciones judiciales para adelantar el proceso o para la ejecución de providencias judiciales[35];

(ii) proviene de los funcionarios judiciales, particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales, empleados, agentes o auxiliares de la justicia; (ii) se presenta un funcionamiento anormal de la administración de justicia, frente a lo que debería considerarse como adecuado; (iii) comprende la mora judicial, esto es, la injustificada falta de decisión judicial en un plazo razonable[36], cuando “no existen factores que ameriten sobrepasar los términos fijados en la ley, dentro de los cuales se pueden encontrar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora;”[37] (iv) es de carácter residual, puesto que únicamente se configura cuando los hechos no se enmarquen en los títulos de error jurisdiccional o privación injusta de la libertad[38].

Por su parte, la demandada, para lograr eximir su responsabilidad, deberá demostrar la inexistencia del defecto en el funcionamiento de la administración de justicia, una causa extraña que rompa la imputación o la ausencia de cualquiera de los demás elementos que constituyen el juicio de responsabilidad. 6.3. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014, por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante solicita que se revoque la decisión recurrida y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda porque se encuentra acreditado el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por parte de la Fiscalía 120 Local de Bogotá, toda vez que no ejecutó acción alguna para evitar que la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 del Círculo de Bogotá se registrara en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506.

En este sentido, y comoquiera que sólo el extremo activo presentó recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso[39], esto es, determinar si la Fiscalía General de la Nación incurrió en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por su inacción frente al registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 6.3.1.

Hechos probados 6.3.1.1. Está probado que el 20 de abril de 2007[40], la señora Rosaura Marín Panqueva celebró un contrato de promesa de compraventa con los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos sobre una casa de habitación ubicada en la calle 132A # 159-55 de la ciudad de Bogotá e identificada con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos –Zona Norte- de esa misma ciudad.

Las partes acordaron un precio de venta de $26.000.0000, de los cuales los promitentes compradores cancelarían la suma de $11.000.000 a la firma del contrato y, $15.000.000 el 15 de junio de 2007 con la firma de la escritura pública de venta en la Notaría 20 de Bogotá, tal como consta en el contrato de promesa de compraventa referido. 6.3.1.2.

Está probado que mediante escritura pública No. 3501 del 8 de junio de 2007[41] otorgada en la Notaría 20 del Círculo de Bogotá, se canceló por orden judicial la hipoteca de primer grado que recaía sobre el predio urbano ubicado en la calle 132A # 159-55 de propiedad de Rosaura Marín Panqueva, según da cuenta copia de la mencionada escritura pública. 6.3.1.3.

Está probado que mediante escritura pública No. 3502 otorgada el 8 de junio de 2007[42] en la Notaría 20 del Círculo de Bogotá, la señora Rosaura Marín Panqueva transfirió a título de venta al señor José Morales Sanabria el predio urbano ubicado en la calle 132A # 159-55 de esa misma ciudad, según da cuenta copia de la mencionada escritura pública. 6.3.1.4.

Está acreditado que el 15 de junio de 2007[43], la Notaría 20 de Bogotá expidió el Acta de Presentación No. 34, en la que certificó que los promitentes compradores, Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos, comparecieron a la referida notaria a la hora y fecha indicada en el contrato de promesa de compraventa del 20 de abril de 2007 con el fin “de dar cumplimiento a lo convenido en el contrato”, tal como consta en el acta de presentación referida. 6.3.1.5.

Consta que el 15 de junio de 2007[44], los señores Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos presentaron denuncia penal en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa, según da cuenta la denuncia referida. Los hechos narrados fueron los siguientes: “El día 20/04/2007 a las 10:00 horas yo realicé un contrato de compraventa con la señora Rosaura Marín Panqueva de un predio ubicado en la calle 132A # 159-55 en el barrio Santa Cecilia por un valor de $25.000.000 millones de pesos, donde el acuerdo era el siguiente: que el día 20/04/2007 cuando firmáramos el contrato de compraventa yo le daría un valor de $11.000.000 y el día 15/06/2007 cuando fuéramos a realizar la firma de la escritura yo le daría un valor de $15.000.000.

Yo le realicé la entrega de los $11.000.000 el día 20/04/2007 según el contrato de compraventa. Pero el día de hoy cuando que presentarnos en la notaría 20 para terminar el contrato de compraventa y formar escritura la señora no compareció y yo preguntando a los funcionarios de la notaría me di cuenta que esta señora había vendido el predio al señor José Morales Sanabria cual ya le había firmado escritura 3502, en donde esta señora incumplió el contrato de compraventa y fuera de eso me estafó porque yo le había dado un dinero anticipado por valor de $11.000.000 (…)” 6.3.1.6.

Está probado que el 15 de junio de 2007 figuraba como propietaria del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N- 20084506 la señora Rosaura Marín Panqueva, según consta en la copia del certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria referida, expedida el 15 de junio de 2007[45] por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – zona norte. 6.3.1.7.

Consta que el 19 de junio de 2007[46], el señor José Morales Sanabria canceló la suma de $110.000 en la Oficina de Registro de instrumentos Públicos para que se registrara la escritura pública de venta No. 3502 del 8 de junio de 2007 de la Notaría 20 del Circulo de Bogotá en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506. Por ello se le asignó el número de turno 2007-55351, según da cuenta copia del referido recibo de pago y la certificación expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos públicos[47]. 6.3.1.8.

Se probó que mediante nota devolutiva del 2 de agosto de 2007[48], la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos resolvió no registrar la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 porque estaba vigente “una denuncia penal por estafa formulada ante la estación E-11 de suba con referencia 1593082” y que por tal razón debía adjuntarse una autorización expedida por autoridad competente para inscribir la escritura pública No. 3502 en el folio de matrícula aludido, según da cuenta copia de la nota devolutiva. 6.3.1.9.

Quedó acreditado que mediante oficio del 8 de agosto de 2007[49] el señor Teodolindo Martínez Sierra solicitó al Fiscal 120 Local de Bogotá que se sirviera comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –zona norte- la prohibición de enajenar los inmuebles de propiedad de Rosaura Marín Panqueva y, en especial, el inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506, según da cuenta copia de la mencionada solicitud.

El contenido es el siguiente: “Con fundamento en los artículos 22 y 97 del Código de Procedimiento Penal, se comunique a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Zona Norte la prohibición de enajenar sobre todos y cada uno de los inmuebles que figuren a nombre de la señora Rosaura Marín Panqueva, y en especial el inmueble (…) con matrícula inmobiliaria 50N-20084506 (…).

La anterior petición es procedente, toda vez que, la escritura pública No. 3502 de fecha junio 8 del año 2007, hasta la fecha no ha sido radicada”. 6.3.1.10. Está probado que el 8 de agosto de 2007 aun figuraba como propietaria del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 la señora Rosaura Marín Panqueva, según consta en la copia del certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria de esa misma fecha[50] expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – zona norte-. 6.3.1.11.

Consta que mediante oficio del 10 de agosto de 2007[51], la Fiscalía 120 Local de Bogotá no accedió a la solicitud del señor Teodolindo Martínez Sierra de ordenar la prohibición de enajenar los bienes de la señora Rosaura Marín Panqueva, toda vez que el proceso se encontraba en etapa de indagación y el decreto de medidas cautelares era procedente en la formulación de imputación, según da cuenta copia de la referida providencia. El contenido es el siguiente: “(…) Resulta prudente precisar que el artículo 22 del C.P.P. hace referencia a que la Fiscalía General de la Nación y los señores Jueces deberán adoptar las medidas necesarias para hacer cesar los efectos producidos por el delito y se restablezcan los derechos quebrantados.

Sin embargo, la indagación tiene por objeto el esclarecimiento de los hechos, establecer si la conducta denunciada trasgrede el ordenamiento penal, descubrir los elementos materiales probatorios y evidencias físicas, la individualización de los autores y participes del delito, y una vez obtenidos esos parámetros, analizar la viabilidad de hacer una imputación ante un señor Juez de Control de Garantías, iniciando de esta manera la etapa de investigación. Y en el artículo mencionado se habla que se debe procurar el restablecimiento del derecho haciendo cesar los efectos producidos por el delito, y en el presente caso se está adelantando una indagación para obtener los elementos correspondientes que permitan tener certeza sobre la presunta comisión de un hecho punible.

A su vez el artículo 97 del ritual penal habla de la prohibición de enajenar bienes sujetos a registro durante los seis (6) meses siguientes a la formulación de imputación. Es en este punto donde debemos hacer claridad en el sentido de indicar que el capítulo III del título II del C.P.P. habla sobre las medidas cautelares sobre bienes que se pueden solicitar en la audiencia de formulación de imputación o con posterioridad a ella, entendiéndose el estado procesal de las diligencias.

Por tanto y como se ha precisado de manera verbal no resulta procedente comunicar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. zona norte la prohibición de enajenar sobre todos y cada uno de los inmuebles que figuren a nombre de la señora Rosaura Marín Panqueva y en especial el inmueble ubicado en la Diagonal 129 No. 159-55 porque nos encontramos en la etapa de indagación en donde se está verificando la forma en que se desarrolló el negocio jurídico para poder determinar algún tipo de vulneración al ordenamiento jurídico, y porque la Fiscalía General de la Nación en el sistema acusatorio no tiene esta atribución y cualquier medida cautelar debe ser aprobada por un juez de Control de Garantías a partir de la formulación de la imputación.” 6.3.1.12.

Consta que mediante orden a policía judicial del 10 de agosto de 2007[52], la Fiscalía 120 Local de Bogotá ordenó la práctica de pruebas dentro de la indagación por el delito de estafa seguido en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva, según da cuenta copia del referido documento. 6.3.1.13. Se demostró que mediante sentencia de tutela del 3 de septiembre de 2007[53], el Juzgado 38 Penal del Circuito de Bogotá negó el amparo solicitado por el señor Teodolindo Martínez Sierra, consistente en la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, según da cuenta copia de la providencia referida.

El contenido es el siguiente: “ANTECEDENTES 1. Refiere el actor que el 15 de junio de 2007 formuló querella contra de Rosaura Marín Panqueva, en la estación de policía E-11 de suba, por la presunta conducta punible de estafa. 2. Que por reparto le correspondieron las diligencias a la Fiscalía Local 120 de esta ciudad, ante quien presentó una petición el 24 de julio del mismo año con el fin de que la célula investigadora expida una orden dirigida a la Oficina de Registro de Instrumentos públicos a efectos de impedir que se registre la escritura pública No. 3502 (…). 3. el funcionario encargado le contestó tanto verbalmente como por escrito que no podía expedir tal comunicación hasta tanto no se estableciera si se había quebrantado la ley penal y si los hechos denunciados en verdad constituían el delito de estafa (…).

Considera el actor que estas circunstancias vulneran sus derechos fundamentales, reclamando por esta vía se tutele el debido procese y el acceso a la administración de justicia. (…) CONSIDERACIONES (…) Ahora bien, el accionante considera que el trámite llevado hasta este estadio procesal, afecta el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, porque el accionado no ha tomado la determinación de oficiar a la Oficina de Instrumentos Públicos a fin de evitar el registro de una escritura de venta, no obstante, revisada la actuación, este despacho considera que la actuación desarrollada por la Fiscalía fue realizada bajo la típica autonomía funcional y jurídica que tienen las autoridades judiciales, sobre manera cuando aún no se ha dado el contradictorio y por demás la medida que solicita el accionante está dentro del campo de las funciones jurisdiccionales, función privativa de los Jueces de la República.

La actuación de la Fiscalía accionada, no se enmarca dentro de las vías de hecho.” 6.3.1.14. Probado quedó que el 12, 13 y 14 de septiembre de 2007[54] la Fiscalía 120 Local de Bogotá recibió las entrevistas de los señores, José Morales Sanabria, José Ignacio Herrera Riveros y Álvaro Rodríguez Torres, respectivamente, quienes relataron al despacho fiscal lo que conocían del negocio jurídico celebrado entre Rosaura Marín Panqueva y Teodolindo Martínez Sierra, según da cuenta las copias de las referidas entrevistas. 6.3.1.15.

Está acreditado que mediante petición del 17 de septiembre de 2007[55], el señor José Morales Sanabria solicitó a la Registradora de Instrumentos Públicos de Bogotá inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506 la escritura pública 3502 del 8 de junio de 2007, afirmando que la simple denuncia por el delito de estafa no era suficiente para impedir el registro de la referida escritura, tal como consta en la copia de la petición referida. 6.3.1.16.

Consta que mediante Resolución 340 del 2 de octubre de 2007[56], la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte ordenó restituir los turnos de radicación 2007-55349 y 2007-55351 del 19 de junio de 2007, al señor José Morales Sanabria, según da cuenta copia de dicha resolución. El contenido es el siguiente: “(…) Como quiera que al momento de la radicación de los turnos 2007- 55349 y 2007-55351 de junio 19 de 2007 no existía medida restrictiva dictada por autoridad competente y que los documentos bajo dichos radicados cumplen plenamente con los requisitos legales, lo procedente es la inscripción de los mismos y no la devolución sin registrar, como efectivamente se hizo.

Conforme con lo manifestado, este despacho estima procedente acceder a la pretensión del petente, para tal efecto se restituirán los turnos de radicación 2007-55349 y 2007-55351 de junio 19 de 2007, y como consecuencia de lo anterior, se considera que el fundamento legal expuesto por el interesado es suficiente para negar los citados en las notas devolutivas antes referidas, encontrándose viable el registro de los documentos asociados a los turnos mencionados”. 6.3.1.17.

Consta que mediante orden a policía judicial del 20 de febrero de 2008[57], la Fiscalía 120 Local de Bogotá ordenó la práctica de pruebas dentro de la indagación por el delito de estafa seguido en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva, según da cuenta copia del referido documento. 6.3.1.18. Demostrado está que mediante proveído del 30 de diciembre de 2009[58], la Fiscalía 120 Local de Bogotá ordenó el archivo de la investigación penal No. 2007-01904 promovida en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa.

Lo anterior, en atención a que no existían “elementos materiales probatorios o evidencias físicas suficientes que permitan afirmar que las personas indiciadas Rosaura Marín Panqueva y Efraín Barón, sean verdaderamente sujeto activo de la conducta endilgada por la parte agraviada (…)”, tal como consta en la copia de la mencionada providencia. 6.3.1.19.

Está demostrado que en virtud de lo ordenado en la Resolución No. 340 del 2 de octubre de 2007, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte efectuó el registro de la escritura pública 3502 del 8 de junio de 2007 en la anotación No. 21 del folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506, según da cuenta copia del certificado de libertad y tradición del 19 de marzo de 2010 expedido por la referida entidad.

En la anotación se consignó lo siguiente: “Anotación: Nro 21. Fecha 19-06-2007. Radicación 2007-55351. Doc: Escritura pública 3502 del: 08-06-2007. Notaría 20 de Bogotá D.C. Valor Acto: $22.000.000. Especificación: 0125. Compraventa Nota: Restitución de turno 2007- 55351 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte. Res. 000340 de fecha 2-10-2007 (modo adquisión).

Personas que intervienen en el acto: De: Marín Panqueva Rosaura A: Morales Sanabria José.” 6.3.2. Del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por no acceder a la solicitud de una medida cautelar en etapa de indagación En el caso bajo estudio se tiene que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia alegado en la demanda estriba en la omisión manifiesta de la Fiscalía 120 Local de Bogotá consistente en no comunicar u ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la prohibición de registrar la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 de la Notaría 20 del Círculo de Bogotá en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20084506.

El artículo 67 ejusdem determina que toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio. De tal modo que el servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad competente.

Respecto a las medidas cautelares sobre bienes en el trámite del proceso penal, el artículo 92 de la norma en cita prevé que el juez de control de garantías, en la audiencia de formulación de la imputación o con posterioridad a ella, a petición del fiscal o de las víctimas podrá decretar sobre bienes del imputado o del acusado las medidas cautelares necesarias para proteger el derecho a la indemnización de los perjuicios causados con el delito.

A su turno, la víctima acreditará sumariamente su condición de tal, la naturaleza del daño recibido y la cuantía de su pretensión. Luego, el juez, una vez decretado el embargo y secuestro, designará secuestre y adelantará el trámite posterior conforme a las normas que regulan la materia en el Código de Procedimiento Civil. El artículo 93 del Código de Procedimiento Penal fijó los criterios para decretar medidas cautelares, indicando para esos efectos que el juez, a solicitud del imputado, acusado o condenado, deberá examinar la necesidad de las medidas cautelares y, si lo considera pertinente, sustituirlas por otras menos gravosas o reducirlas cuando sean excesivas.

El artículo 97 ibídem sostiene que el imputado dentro del proceso penal no podrá enajenar bienes sujetos a registro durante los seis (6) meses siguientes a la formulación de la imputación, a no ser que antes se garantice la indemnización de perjuicios o haya pronunciamiento de fondo sobre su inocencia. Obligación que deberá ser impuesta expresamente en la audiencia correspondiente, pues cualquier negociación que se haga sobre los bienes sin autorización del juez será nula y así se deberá decretar.

Finalmente, prevé que el juez comunicará la prohibición a la oficina de registro correspondiente. Así las cosas, para mayor comprensión, debe resaltarse que el artículo 126 del C. P.P. indica que el carácter de parte como imputado se adquiere desde su vinculación a la actuación mediante la formulación de la imputación o desde la captura, si esta ocurriere primero. Por tal razón, a partir de la presentación de la acusación, adquirirá la condición de acusado.

Finalmente, cabe destacar que el artículo 200 de la norma referida, estipula que corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e investigación de los hechos que revistan características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo. Por ello, en desarrollo de esa función, a dicha entidad por conducto del fiscal director de la investigación le corresponde la dirección, coordinación, control jurídico y verificación técnico-científica de las actividades que desarrolle la policía judicial.

De conformidad con el marco normativo expuesto, es dable concluir que a la Fiscalía General de la Nación le corresponde realizar la indagación o investigación de los hechos puestos en su conocimiento en virtud de la noticia criminal v. gr querella o denuncia, de tal forma que su actividad –en esa fase- estriba en realizar todos los actos urgentes tendientes a establecer si el hecho objeto de la investigación existió y constituye un delito, identificar e individualizar al autor o participe del hecho punible y, en general, recabar material probatorio como entrevistas, inspecciones judiciales, allanamientos, entre otros, para decidir si se archiva la diligencia[59] o se formula imputación. Así las cosas, está demostrado que el 15 de junio de 2007 Teodolindo Martínez Sierra y Alcira Ríos presentaron denuncia penal en contra de la señora Rosaura Marín Panqueva por el delito de estafa (hecho probado 6.3.1.5), asunto que correspondió por reparto a la Fiscalía 120 Local de Bogotá. Que mediante oficio del 8 de agosto de 2007, Teodolindo Martínez Sierra solicitó al Fiscal 120 Local de Bogotá que comunicara a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –zona norte-, la prohibición de enajenar los inmuebles de propiedad de Rosaura Marín Panqueva, en especial, el inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20084506 (hecho probado 6.3.1.9).

No obstante, mediante oficio del 10 de agosto de 2007, el Fiscal 120 Local de Bogotá no accedió a la solicitud del señor Teodolindo Martínez Sierra porque el proceso se encontraba en etapa de indagación y el decreto de medidas cautelares era procedente en la formulación de imputación (hecho probado 6.3.1.11). A juicio de la Sala, dicha negativa no constituye un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, comoquiera que estuvo fundamentada normativamente en el artículo 92 de la Ley 906 de 2004, que como quedó arriba expuesto, prevé que es el juez de control de garantías en la audiencia de formulación de imputación o con posterioridad a ella, a petición del fiscal o de las víctimas, quien podrá decretar sobre bienes del imputado o del acusado las medidas cautelares necesarias para proteger el derecho a la indemnización de los perjuicios causados con el delito.

Sobre ello, es importante resaltar que no se probó que a la señora Rosaura Marín Panqueva se le hubiese imputado formalmente la comisión de un delito, pues de lo acreditado en el caso de autos se infiere claramente que la investigación se encontraba en etapa de indagación preliminar por parte de la Fiscalía 120 Local de Bogotá, ergo, no era procedente ordenar una medida cautelar de prohibición de enajenar bienes de la denunciada.

Para esta colegiatura, está suficientemente acreditado que la decisión del Fiscal 120 Local de Bogotá de no comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá –Zona Norte- la prohibición de enajenar los bienes de la señora Rosaura Marín Panqueva, lejos de ser caprichosa o abiertamente ilegal, estuvo motivada en las disposiciones de la Ley 906 de 2004.

Al analizar integralmente el material probatorio encuentra la Sala que en el asunto sub examine no está acreditado el defectuoso funcionamiento de la administración de justica que se endilga a la Fiscalía 120 Local de Bogotá, en tanto que la decisión de no acceder a la solicitud deprecada por el actor para que se prohibiera la enajenación de los inmuebles de propiedad de Rosaura Marín Panqueva, en especial, el registro de la escritura pública No. 3502 del 8 de junio de 2007 en el folio de matrícula inmobiliaria 50N- 20084506, estuvo motivada y fundamentada en la estructura del proceso penal acusatorio que prevé la Ley 906 de 2004, conforme al cual se establece que las medidas cautelares serán procedentes en la audiencia de imputación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por lo aquí expuesto, esto es, al constatar que no se probó el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia de la Fiscalía General de la Nación. 7.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR de oficio la indebida escogencia de la acción respecto de la imputación efectuada a la Superintendencia de Notariado y Registro.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda en relación con el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia imputado a la Nación – Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: SIN COSTAS.”

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 36.146-15 #1 y Rad. 41.679-18 EX3 ----------------------- [1] Fl. 2 a 11, C. 1. [2] Fl. 328 a 329, C.1. Cabe destacar que la demanda de reparación directa inicialmente fue admitida y tramitada por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá. Posteriormente, mediante providencia del 9 de octubre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Fl. 322 a 326, C. 1.) se declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia. [3] Fl. 348 a 355, C.1. [4] Fl. 368 a 374, C.1. [5] Fl. 387, C. 1. [6] Fl. 408 a 412, C. 1. [7] Fl. 415 a 430, C. 1.

Concepto rendido por la Procuradora 12 Judicial II Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Rosa Emma Alonso Cañón. [8] Fl. 432 a 446, C. Ppal. [9] Fl. 448 a 450, C. Ppal. [10] Fl. 456, C. Ppal. [11] Fl. 476, C. Ppal. [12] Fl. 448 a 450, C. Ppal. [13] Fl. 462, C. Ppal. [14] Fl. 463 a 468, C. Ppal. [15] Fl. 469 a 484, C. Ppal. [16] “Artículo 86.

Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” [17] Fl. 32, C. 2. [18] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de junio de 2019, Rad.: 25000-23-24-000-2008-00330-01. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2020, Rad.: 49683. [20] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 22 de noviembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2013-00491-00. [21] Fl. 157, C. 1. [22] Fl. 49 a 50, C.2. [23] Fl. 11-anverso, C.1. [24] Al respecto ver auto del 25 de septiembre de 2013, Exp.: 20420, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. [25] Fl. 157, C. 1. [26] “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [27] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 [28] Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. [29] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. [30] Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad.: 36.386. [32] Cfr. Artículo 65. Ley 270 de 1996. [33]Cfr. Santofimio Gamboa.

Jaime Orlando. Responsabilidad del Estado por la actividad judicial. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2016. P. 149. [34] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999. [35] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2001. Rad: 13164. [36] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Rad: 55999. [37] Ibídem. [38] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de septiembre de 2017.

Rad: 23769. [39] “Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.” [40] Fl. 1 a 2, C. 2. [41] Fl. 117, C. 1. [42] Fl. 4 a 7, C. 1. [43] Fl. 3, C. 2. [44] Fl. 10, C. 2. [45] Fl. 139 a 140, C. 1. [46] Fl. 60, C. 1. [47] Fl. 58, C. 1. [48] Fl. 181. C. 1. [49] Fl. 151, C. 1. [50] Fl. 153 a 154, C. 1. [51] Fl. 157, C. 1. [52] Fl. 159 a 160, C. 1. [53] Fl. 108 a 115, C. 1. [54] Fl. 164, 167 a 168; 170 a 173 y 177 a 179, C. 1. [55] Fl. 98 a 102, C. 1. [56] Fl. 94 a 97, C. 1. [57] Fl. 193, C. 1. [58] Fl. 212 a 215, C. 1. [59] Artículo 79 de la Ley 906 de 2004: “Cuando la Fiscalía tenga conocimiento de un hecho respecto del cual constate que no existen motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o indiquen su posible existencia como tal, dispondrá el archivo de la actuación. Sin embargo, si surgieren nuevos elementos probatorios la indagación se reanudará mientras no se haya extinguido la acción penal.”