ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA AL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / CESIÓN DEL CONTRATO / CESIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO Se demanda la nulidad de actos administrativos contractuales por medio de los cuales se impuso multa al contratista porque el contrato fue cedido antes de que se decidiera el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución (…), así las cosas, la decisión del caso impone definir si la finalidad conminatoria de las multas se cumple con su imposición o, si para ello es preciso que se resuelvan los recursos mientras el contrato esté vigente.

La Sala confirmará la decisión del tribunal porque está probado que la multa cuestionada se impuso al contratista (…), mientras este fungía como parte y el contrato estaba en ejecución; la cesión del contrato a la sociedad Explanan SA tuvo lugar en forma posterior a la imposición de la multa (…) por lo que no afectó la competencia de la demandada para imponerla.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / PLAZO / ENTIDAD PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La jurisprudencia de la Corporación ha aceptado pacíficamente que las multas tienen como finalidad compeler al contratista para el cumplimiento del contrato por lo que pierden razón de ser cuando la ejecución ha terminado o, como se alega en la demanda, cuando el sancionado ya no está a cargo de la ejecución. En este caso la multa se impuso antes de que se cediera el contrato que inició a ejecutarse (…) con un plazo de ejecución de 6 meses, lo que confirma que la multa fue impuesta durante el plazo de ejecución. Para la Sala el hecho consistente en que los recursos de reposición interpuestos por el contratista y la aseguradora en contra de la Resolución primigenia hubieran sido decididos luego de materializada la cesión (…) no vició la imposición de la multa; sobre este punto es preciso tener en cuenta que el apremio al contratista se cumplió con el acto primigenio y el lapso requerido para la decisión del recurso no podía viciar el acto porque la competencia para multar fue ejercida oportunamente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la multa ver sentencia de 3 de agosto de 2017, Exp. 39113, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / CESIÓN DEL CONTRATO / CESIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CEDENTE / CESIONARIO Se concluye entonces que en este caso la multa cumplió su finalidad conminatoria porque el acto inicial que la impuso fue expedido y notificado durante la ejecución y antes de la cesión del contrato.

Ahora, se verifica que la cesión del contrato incluyó una estipulación de acuerdo con la cual “los eventos acaecidos antes del perfeccionamiento del presente contrato de cesión serán asumidos por la sociedad CEDENTE” (…), de donde es claro que aunque el acto de la multa no estuviera en firme el cedente asumió las responsabilidad y consecuencias por lo acaecido antes de esta, de modo que la cesión no tenía relevancia respecto del procedimiento administrativo que se adelantaba para la imposición de la multa.

PÓLIZA DE SEGURO / CONTRATO DE SEGURO / ENTIDAD ASEGURADORA / RIESGO ASEGURABLE / CESIÓN DEL CONTRATO / CESIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / EXIGIBILIDAD DE LA PÓLIZA DE SEGURO / VIGENCIA DE LA PÓLIZA DEL CONTRATO DE SEGURO / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL En relación con el argumento de Segurexpo acerca de la presunta imposibilidad de afectar la póliza por razón de la cesión del contrato, se verifica que el riesgo estaba amparado al momento de la imposición de la multa porque el contrato no había sido cedido cuando ello tuvo lugar y se trataba de un hecho atribuible al tomador que no se vio afectado por la cesión y, por ende, cobijado con el amparo otorgado por la demandante.

Por lo expuesto los cargos no estaban llamados a prosperar como bien lo estimó el a quo lo cual impone la confirmación de la sentencia apelada adversa a las pretensiones. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Bogotá, DC, once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02189-01(50340) Actor: SEGUREXPO DE COLOMBIA SA Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: MULTAS.

SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA PORQUE SU FINALIDAD CONMINATORIA SE CUMPLE CUANDO SE IMPONEN DENTRO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN, CON INDEPENDENCIA DE LA ÉPOCA DE DECISIÓN DE LOS RECURSOS Síntesis del caso: la aseguradora de un contrato estatal demanda la nulidad del acto administrativo. El reproche se centra en que la multa no cumplió su finalidad porque el contrato fue cedido antes de que se resolviera el recurso de reposición interpuesto en contra del acto que la impuso.

Decide la Sala la apelación interpuesta por Segurexpo de Colombia SA contra la sentencia de 23 de octubre de 2013 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, resolvió “denegar las pretensiones de la demanda”. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 5 de noviembre de 2010 (fl. 20 cdno. 1) Segurexpo de Colombia SA Aseguradora de Crédito y del Comercio Exterior promovió demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del Departamento de Antioquia, con el fin de obtener: “PRIMERA. Que se declare que es nula la Resolución número 024995 de treinta y uno (31) de diciembre de dos mil ocho (2008), expedida por la Secretaría de Infraestructura Física del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, por medio de la cual se impusieron multas a EQUIPOS Y CONSTRUCCIONES VAREGO LTDA., y se dispuso afectar la póliza No. 6974 expedida por SEGUREXPO DE COLOMBIA S.A. SEGUNDA.

Que se declare que es nula la Resolución No. 0029896 de primero de diciembre de dos mil nueve (2009) expedida por la Secretaría de Infraestructura Física del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, por medio de la cual se confirmó la Resolución No. 024995 de treinta y uno (31) de diciembre de dos mil ocho (2008), expedida por esa misma secretaría. TERCERA.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se restablezca a SEGUREXPO DE COLOMBIA S.A. en sus derechos, declarando que sobre esta sociedad no pesa obligación de pago alguna con cargo a la póliza No. 6974, por concepto de las multas impuestas en las Resoluciones número 024995 de treinta y uno (31) de diciembre de dos mil ocho (2008) y 0029896 de primero (1) de diciembre de dos mil nueve (2009).”.

(Mayúsculas sostenidas originales fl. 1 cdno ppal) 2. Hechos Como fundamento de hecho narró los siguientes: 1) Entre la sociedad Equipos y Construcciones Varego Ltda. y la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia se suscribió el convenio no. 2007-CO-20-8375 de 11 de septiembre de 2007 para la rehabilitación de la vía El dos - El tres - San Pedro de Urabá; su cumplimiento se garantizó con la póliza no. 00006974 expedida por Segurexpo; el contrato fue modificado por acuerdo entre las partes en tres oportunidades en cada una de las cuales se amplió el plazo de ejecución en tres meses, hasta el 11 de enero de 2009. 2) El 31 de enero de 2008 el Departamento de Antioquia inició un procedimiento administrativo para imponer multas a la contratista; el representante legal de la sociedad Varego manifestó la imposibilidad de continuar la ejecución y el 4 de febrero de 2009 cedió el contrato a Explanan SA, mediante documento privado al que Segurexpo fue ajena.

El 24 de febrero de 2009, el ente territorial aprobó la cesión. 3) El 23 de febrero de 2009 el Departamento de Antioquia citó a Segurexpo para notificarle la resolución demandada no. 024995 por medio de la cual impuso una multa a Construcciones Varego por la suma de $976.296.319; el contratista interpuso recurso de reposición el cual fue decidido desfavorablemente mediante la Resolución 0029896 de 1 de diciembre de 2009. 3.

Cargos El cargo de nulidad esgrimido fue el de violación de la ley y se fundamentó así: 1) Violación del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007: La finalidad de las multas es conminar al contratista al cumplimiento de contrato y no están previstas resarcir los perjuicios derivados del eventual incumplimiento o imponer sanción por las inejecuciones; como la ejecución devino en imposible decayó la posibilidad de conminar para el cumplimiento de lo pactado y, por tanto, se cerró la posibilidad de imponer multas.

La jurisprudencia ha sido pacífica en anular las multas impuestas por fuera de la ejecución contractual, en este caso existía un acuerdo de suspensión del contrato que determinó que este no estuviera en ejecución; por otra parte, al cederse el contrato cambió el extremo pasivo de las obligaciones y su titular pasó a ser el cesionario, único a quien podía eventualmente conminarse a cumplir; para marzo de 2009, cuando se notificó la multa, era imposible conminar al contratista a cumplir el contrato cedido el 4 de febrero de 2009. 2) Violación de los artículos 1045, 1502,y 1524 del Código de Comercio: Uno de los elementos del contrato de seguro es el riesgo asegurado cuya ausencia conlleva la “destrucción retroactiva de sus efectos”.

Segurexpo asumió los riesgos derivados del incumplimiento de Varego Ltda en calidad de contratista pero, dicho riesgo desapareció con la cesión de las obligaciones a un tercero que no hizo parte del contrato de seguro, las resoluciones demandadas pretenden afectar una póliza que desapareció en virtud de la extinción sobreviniente de su causa. 4.

Contestación de la demanda El Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones y destacó que el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 la facultaba para imponer la multa demandada; explicó que la decisión demandada se fundamentó en el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista frente al cual no se presentó una justificación que la administración hubiera encontrado atendible.

En lo tocante a los cargos de nulidad formulados respondió que el trámite para la imposición de la multa inició el 14 de noviembre de 2008; para la fecha en que finalmente se impuso la multa quedaban obligaciones pendientes de ejecutar, el plazo estaba vigente y los elementos de hecho que dieron lugar a esta se mantenían; la multa fue confirmada el 31 de diciembre de 2008 mientras que la cesión tuvo lugar el 4 de febrero de 2009.

La aceptación de la cesión no implicó renuncia a la facultad de imponer multas a un contratista incumplido ni la cesión conllevó acuerdo alguno respecto de las obligaciones previamente adquiridas por el cedente. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y la sustentó en que el contratista realizó trabajos y actividades no previstas y sin autorización, por su cuenta y riesgo lo cual lo afectó económicamente. 5.

La sentencia apelada El 23 de octubre de 2013 (fl. 280 cdno. ppal) el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: (i) en cuanto a la violación del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 encontró razón en los argumentos de la defensa relativos a que la multa se impuso antes de la cesión del contrato y el procedimiento para imponerla inició desde noviembre de 2008; conforme a ello consideró que para la época de imposición de las multas se cumplía su finalidad conminatoria;

(ii) en lo atinente a la violación de las disposiciones del Código de Comercio consideró el ad quem que el riesgo asegurable sí existía en tanto la póliza se afectó antes de la cesión del contrato por lo que despachó desfavorablemente el cargo. 6. La apelación Inconforme con la decisión de primera instancia Segurexpo apeló (fl. 290 cdno. ppal).

Sostuvo que la sentencia erró en considerar que la Resolución de 31 de diciembre de 2008 inició y a su vez culminó el procedimiento de imposición de multas; contrario a ello, la decisión del recurso de reposición tuvo lugar en forma posterior a la cesión y la decisión que inicialmente la impuso se notificó también en forma posterior. Con fundamento en ello, insistió en que se desconoció la finalidad conminatoria de las multas al imponerlas luego de cedido el contrato y cuando ya no era posible que el contratista cedente ejecutara obligaciones derivadas del contrato; por otra parte, recabó en la imposibilidad de afectar el contrato de seguro porque desapareció su causa en forma sobreviniente, producto de la cesión del contrato afianzado. 7.

Alegaciones finales En la oportunidad correspondiente la actora insistió en los cargos de la demanda y en los argumentos del recurso; la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Objeto de la controversia Se demanda la nulidad de actos administrativos contractuales por medio de los cuales se impuso multa al contratista porque el contrato fue cedido antes de que se decidiera el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 024995 31 de diciembre de 2008, argumento que no compartió el a quo, para quien fue suficiente que el acto primigenio se dictara mientras Construcciones Varego Ltda ejecutaba el contrato.

SEGUREXPO insiste en que la finalidad conminatoria de la multa no se cumplió porque fue confirmada cuando el contratista ya había cedido su posición contractual, con fundamento en lo cual pretende la revocatoria del fallo apelado; así las cosas, la decisión del caso impone definir si la finalidad conminatoria de las multas se cumple con su imposición o, si para ello es preciso que se resuelvan los recursos mientras el contrato esté vigente.

La Sala confirmará la decisión del tribunal porque está probado que la multa cuestionada se impuso al contratista Construcciones Varego Ltda el 31 de diciembre de 2008 (fl. 85 cdno. 1), mientras este fungía como parte y el contrato estaba en ejecución; la cesión del contrato a la sociedad Explanan SA tuvo lugar en forma posterior a la imposición de la multa (4 de febrero de 2009, fl. 52 cdno. 1) por lo que no afectó la competencia de la demandada para imponerla. 2.

Decisión del recurso La jurisprudencia de la Corporación[1] ha aceptado pacíficamente que las multas tienen como finalidad compeler al contratista para el cumplimiento del contrato por lo que pierden razón de ser cuando la ejecución ha terminado o, como se alega en la demanda, cuando el sancionado ya no está a cargo de la ejecución. En este caso la multa se impuso antes de que se cediera el contrato que inició a ejecutarse el 11 de octubre de 2007 con un plazo de ejecución de 6 meses, lo que confirma que la multa fue impuesta durante el plazo de ejecución. Para la Sala el hecho consistente en que los recursos de reposición interpuestos por el contratista y la aseguradora en contra de la Resolución primigenia hubieran sido decididos luego de materializada la cesión (1 de diciembre de 2009) no vició la imposición de la multa; sobre este punto es preciso tener en cuenta que el apremio al contratista se cumplió con el acto primigenio y el lapso requerido para la decisión del recurso no podía viciar el acto porque la competencia para multar fue ejercida oportunamente.

Se concluye entonces que en este caso la multa cumplió su finalidad conminatoria porque el acto inicial que la impuso fue expedido y notificado durante la ejecución y antes de la cesión del contrato. Ahora, se verifica que la cesión del contrato incluyó una estipulación de acuerdo con la cual “los eventos acaecidos antes del perfeccionamiento del presente contrato de cesión serán asumidos por la sociedad CEDENTE” (fl. 52 cdno. 1), de donde es claro que aunque el acto de la multa no estuviera en firme el cedente asumió las responsabilidad y consecuencias por lo acaecido antes de esta, de modo que la cesión no tenía relevancia respecto del procedimiento administrativo que se adelantaba para la imposición de la multa.

En relación con el argumento de Segurexpo acerca de la presunta imposibilidad de afectar la póliza por razón de la cesión del contrato, se verifica que el riesgo estaba amparado al momento de la imposición de la multa porque el contrato no había sido cedido cuando ello tuvo lugar y se trataba de un hecho atribuible al tomador que no se vio afectado por la cesión y, por ende, cobijado con el amparo otorgado por la demandante.

Por lo expuesto los cargos no estaban llamados a prosperar como bien lo estimó el a quo lo cual impone la confirmación de la sentencia apelada adversa a las pretensiones. 3. Costas No se evidencia alguna conducta temeraria o de mala fe de las partes que justifique la imposición de costas, por lo que no se condenará por este concepto, en aplicación del artículo 171 del Decreto - ley 01 de 1984.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º) Confírmase la sentencia de 23 de octubre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, negó las pretensiones. 2º) Sin costas en esta instancia. 3º) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las desanotaciones de rigor.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado ponente (firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de agosto de 2017, exp. 39113, MP Stella Conto Díaz del Castillo.