CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) del ICBF y el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad Caldas (Antioquia) / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección integral El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.
Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 / LEY 1878 DE 2018 ENFOQUE DIFERENCIAL – Como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y definitivamente la situación jurídica del menor / PERSONAS CON DISCAPACIDAD – Posibilidad que la medida transitoria de protección, bajo la modalidad de prestación del servicio se requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio La Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.
El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).
La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio. FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 PROCESO DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS MENORES – Finalidad / PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE MENORES (PARD) – Fases o etapas El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.
El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) – Alcance del artículo 21 / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA – Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [L]a Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.
Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. […] [E]l parágrafo […] parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: […] Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. […] Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. […] Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. […] Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.
El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.
Lo anterior, con la aclaración de que, si las autoridades involucradas no se encuentran en la jurisdicción territorial de un solo juez de familia, la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN FAVOR DE MENORES – Alcance y autoridades competentes / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ACTIVA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En la etapa de seguimiento de las medidas de protección Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 […] introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b) Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.
No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), estableció la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. […] c) Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia modificado por la Ley 1878 de 2018, permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […] [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.
En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 COMPETENCIA DE LOS DEFENSORES Y COMISARIOS DE FAMILIA – Para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de custodia, cuidado personal, visitas, protección legal de los niños, niñas y adolescentes y fijación de la cuota alimentaria / COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA – Para dirimir los conflictos de competencias que se susciten en relación con los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001 asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria. […] Advierte la Sala que las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 31 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 107 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 108 AUTORIDAD COMPETENTE PARA DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE DOS ADOLESCENTES – Caso concreto / VENCIMIENTO DE LOS TÉRMINOS PARA DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LAS MENORES – Se configuró Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento y la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. […] [L]a Sala advierte que su competencia se limita a definir cuál de las autoridades administrativas en conflicto es la competente para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E, quienes se encuentran con medida de protección bajo la modalidad de internado. […] En el presente caso, el PARD en favor de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E se encontraba en fase de seguimiento y llegó al conocimiento del juez de familia para que analizara la nulidad advertida […].
En el presente caso, como ya se ha dicho, las presuntas nulidades no son objeto de conflicto, toda vez que fueron resueltas por el juez de familia. Por su parte, la definición de fondo de la situación jurídica de las adolescentes es el objeto de controversia en el presente conflicto, por cuanto, una vez decidió que no existían nulidades, el juez remitió las diligencias a la Defensoría de Familia.
En ese sentido, la Sala se referirá a los términos para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes. […] Conforme con lo anterior, cabe advertir que, de acuerdo con los documentos que reposan en el expediente administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E., para la fecha en la que el juez de familia recibió el proceso para pronunciarse sobre las presuntas nulidades, el término establecido por la ley para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes por parte de las autoridades administrativas se encontraban vencidos y, en consecuencia, corresponde al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), en un término de dos meses, definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes.
Para la Sala, es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tal razón, es menester hacer un llamado a las autoridades que han conocido del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E, para que desarrollen su labor dando cabal cumplimiento a los principios administrativos de eficacia y celeridad (artículo 209 de la Constitución Política), so pena de las sanciones que se puedan generar por el desconocimiento de los términos establecidos en las normas.
Por último, del expediente se observa que las autoridades administrativas en conocimiento de los procesos de restablecimiento de derechos emplean de forma inadecuada los nombres completos de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se recuerda que se deben utilizar solo las iniciales, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Reglas de competencia El artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia dispuso la regla especial de competencia subsidiaria en lo relativo a la «declaratoria de adoptabilidad» […]. Esta norma impuso una restricción a los comisarios de familia y a los inspectores de policía, quienes no pueden decretar la medida de restablecimiento «declaratoria de adoptabilidad».
En caso de considerar pertinente esta medida, deben remitir el proceso al defensor de familia para que haga el estudio correspondiente. De la interpretación del marco normativo transcrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha concluido que la exclusividad de la competencia del defensor de familia sobre la declaratoria de adoptabilidad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, y no frente al juez cuando actúa en sede administrativa en virtud de haber adquirido la competencia para conocer del PARD. […] Así, posterior a la declaratoria de adoptabilidad, que puede ser declarada por el defensor o el juez, según el caso, debe seguirse el trámite para la adopción del NNA, el cual tiene una regulación propia en cabeza del ICBF.
FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR – Por vencimiento de términos de la autoridad administrativa La ley ha dispuesto que, ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa que tramita el PARD pierde la competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y este debe ser enviado al juez de familia.
El juez dispone de un plazo máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. […] El artículo 6º de la Ley 1878, en su propósito de garantizar efectivamente los derechos de los niños, niñas y adolescentes, consagró un trámite para el seguimiento que debe adelantarse en «un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo» […].
Por excepción, la autoridad administrativa puede prorrogarlo hasta por seis meses más […]. Si se superan los términos establecidos en el artículo en comento (103 del código de la Infancia y la Adolescencia) sin «resolver de fondo la situación jurídica» del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia y el proceso debe enviarse al juez de familia.
El juez debe tomar una decisión de fondo de la actuación administrativa en un término no superior a dos meses. […] Así las cosas, es importante reiterar que son diferentes el término para pronunciarse sobre posibles nulidades y el término para resolver de fondo la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00099-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) – REGIONAL ANTIOQUIA – DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL ABURRÁ SUR Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) -Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) y Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad Caldas (Antioquia).
Asunto: Competencia del juez de familia para subsanar los yerros y decretar nulidades en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes, y para resolver de fondo su situación jurídica. Ley 1878 de 2018. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19, respectivamente de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. Por medio de los Autos núm. 111-05-01-008[1] y 111-05-01-009[2] del 27 de febrero de 2020, la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) ordenó la verificación de derechos de las adolescentes (hermanas) M.E.C.E[3]. y V.C.E[4], respectivamente. 2.
Con fundamento en lo anterior, y como resultado de la verificación de los derechos, la mencionada Comisaría, el día 10 de marzo de 2020, emitió los Autos núm. 111-05-01-011 y 111-05-01-012 en favor de las hermanas M.E.C.E. y V.C.E, y ordenó la «[a]pertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente» y «[a]doptar como medida de protección la ubicación en institución especializada para vulneración de derechos, modalidad internado». 3.
En audiencia de fallo, mediante los Autos núm. 111-02-02-004 y 111-02-02- 005 del 24 de agosto de 2020, la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) declaró la vulneración de derechos de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E y ratificó la medida de protección de ubicación en medio institucional modalidad internado. Ordenó, además, efectuar el seguimiento del PARD en favor de las adolescentes por un término «[q]ue no exceda de 6 meses de conformidad con lo reglado en el artículo 100 de la ley 1098 de 2006 modificado por la ley 1078 de 2018». 4.
El 14 de diciembre de 2020, la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E[5]. y V.C.E[6] a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para «[l]o de su competencia en materia de adopciones», teniendo en cuenta «[q]ue la Ley 1098 de 2006, solo facultó al defensor de familia para decretar la adoptabilidad». 5.
El 16 de febrero de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), con el fin de que asumiera el conocimiento y produjera una decisión definitiva, por considerar que perdió la competencia para adoptar un fallo definitivo dentro del PARD, además de alegar una presunta nulidad del proceso adelantado por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia).
Argumentó que no podía subsanar los yerros evidenciados, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018. 6. El Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), el 2 de marzo de 2021, por Auto Interlocutorio núm. 201, declaró su falta de competencia para conocer del proceso aludido por carecer de competencia funcional, al considerar que la misma se encuentra atribuida por disposición legal a los jueces de familia y resolvió remitir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E al «Juzgado de Familia (Reparto) de Itagüí». 7.
El 22 de abril de 2021, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí (Antioquia) se declaró «[i]ncompetente para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de las adolescentes». En consecuencia, dispuso remitir las diligencias al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de decisión de familia para lo de su competencia. 8.
Mediante Auto núm. 086 del 20 de mayo de 2021, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de decisión de familia, resolvió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí (Antioquia), en los siguientes términos:
PRIMERO: DIRIMIR el conflicto de competencia disponiendo que el Juez Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas, Antioquia, continúe con el conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos a favor de las adolescentes.
SEGUNDO: ORDENAR la remisión inmediata de la presente actuación al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas, Antioquia. 9. El 28 de mayo de 2021, el Juez Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas (Antioquia), de acuerdo con lo dispuesto por el mencionado Tribunal resolvió:
PRIMERO: ADMITIR la solicitud de RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS en remisión del ICBF (DEFENSORÍA DE FAMILIA-CENTRO ZONAL ABURRÁ SUR), a efectos de verificar LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS Y DE LA DECLARATORIA DE VULNERACIÓN. 10. Mediante decisión del 26 de julio de 2021, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas (Antioquia) consideró que las actuaciones administrativas surtidas por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) se encuentran «[a]justadas al debido proceso constitucional».
Asimismo, indicó que «las irregularidades que se advierten no encuentran motivación en la norma procesal ni atienden al principio de trascendencia». En ese sentido, resolvió:
PRIMERO. RATIFICAR los actos administrativos: Resoluciones número 111- 02-02- 04, 111-02-05 del 24 de agosto, 111-02-02-010 y 111-02-02-011 del 14 de diciembre de 2020, por medio del cual la COMISARÍA DE FAMILIA DE ARMENIA, ANTIOQUIA, declaró la vulneración y conjuró medidas para el restablecimiento de los derechos de las niñas […].
SEGUNDO. No obstante, dada la situación particular de las menores […], se REMITE el presente sumario al I.C.B.F., a través del CENTRO ZONAL ABURRÁ SUR, para que proceda como corresponde, esto es, verificando la procedencia de la declaratoria de adoptabilidad de las menores que necesitan primordialmente la intervención de los Órganos Estatales para buscar no solo proteger sus derechos, sino conjurar en la medida de las posibilidades los traumas derivados del abuso que padeció. 11.
La Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas (Antioquia), con el fin de que se decida la autoridad competente para definir la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E. II.
ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto por el termino de (5) días, con el fin de que aquellos presentaras sus alegatos o consideraciones[7].
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) -Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad Caldas (Antioquia), a la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), a la señora M.E.E.Y. madre biológica de las adolescentes, y al Internado Hogar Colina Amigó[8].
Obra también informe secretarial del 20 de agosto de 2021, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y los particulares interesados, a través de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados[9].
El 18 de agosto de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) -Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) allegó alegatos[10]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) Manifestó que el parágrafo 2º del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 señaló que, en los eventos en los que se presenten inconsistencias en el trámite del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa podrá subsanarlos, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica.
Por el contrario, en caso de haberse superado dicho término, la autoridad deberá remitir el expediente al juez, para que este determine si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado, y en caso afirmativo, resuelva de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, conforme a los términos establecidos por la ley. En referencia a lo anterior, la defensoría argumentó que el Juez no solo está facultado para decretar la nulidad de lo actuado dentro del proceso, sino también para definir de fondo la situación jurídica del menor.
Concluyó, por lo tanto, que el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad Caldas (Antioquia) es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E. b) Del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Oralidad Caldas (Antioquia) Si bien no se pronunció dentro del trámite adelantado en esta Sala, se toma el argumento que se encuentra en el auto del 26 de julio de 2021[11], por medio del cual resolvió devolver el expediente del proceso de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E. a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) del ICBF.
En el citado auto, el juez de familia estimó que con las actuaciones surtidas por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) en el proceso cuestionado por el defensor del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), no se incurrió en los defectos invocados, por cuanto se respetaron los derechos de las adolescentes. Al respecto, consideró: El trámite adelantado se ha desarrollado con el respeto de los requisitos formales requeridos para procesar adecuadamente lo pretendido, sin que se observe causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación surtida, puesto que las yerros evidenciados por el delegado del I.C.B.F., no tienen la vocación de gestar una nulidad, toda vez que no encuentran sustento alguno en la norma procesal, lo propio era iniciar el PARD, y disponer medidas inmediatas para conjurar la situación de vulneración fundamental, en este caso, la ubicación un MEDIO INSTITUCIONAL (HOGAR COLINA AMIGO – SEDE CALDAS), y así continuar con la verificación de las garantías de las niñas, en aras de su interés superior, recordándose que los procedimientos legales están al servicio de la satisfacción del derecho sustancial protegido, que en este caso es la protección supralegal de unos sujetos de especial protección. El juez enfatizó que las actuaciones administrativas asumidas por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) son relevantes, porque con ellas se decidió el trámite administrativo de restablecimiento de derechos mediante las Resoluciones núm. 111-02-02-010 y 111-02-02-010 del 14 de diciembre de 2020 y, además dispuso que el ICBF a través de la defensoría ejerciera su competencia exclusiva en materia de adopciones.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[12].
La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[13]. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.
Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).
En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».
Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 2018[14] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.
La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.
El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[15] modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.
El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).
La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.
El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 2.
El análisis sobre la competencia de la Sala Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer, en primer lugar, una revisión de las normas pertinentes, para determinar si, en el caso concreto, es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018 y, e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del CPACA regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[16] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021[17], conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Ahora bien, sólo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006[18], como se explicará adelante. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Al analizar la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.
Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodia, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
(Resaltado de la Sala). En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[19] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.
El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.
Lo anterior, con la aclaración de que, si las autoridades involucradas no se encuentran en la jurisdicción territorial de un solo juez de familia, la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: a) El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.
Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.
En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión (Subraya la Sala). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[20], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b) Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.
No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), estableció la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Es así como la Resolución núm. 1199 de 2019, reglamentó el mecanismo que otorgó el aval al director regional del ICBF, para la ampliación del término en aquellos procesos administrativos de restablecimiento de derechos, siempre que existan características particulares y no se haya definido la situación jurídica de fondo para los menores. c) Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia modificado por la Ley 1878 de 2018, permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[21] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).
En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[22], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iii) Trámites sobre custodia, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[23] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria.
El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».
En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[24]. Advierte la Sala que las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. d) La competencia de la Sala en el caso concreto En el expediente consta que la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E, mediante Auto del 10 de marzo de 2020.
Posteriormente, el 24 de agosto de 2020, la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), en audiencia de práctica de pruebas y fallo, declaró (i) en situación de vulneración de derechos a las adolescentes; (ii) ratificó la medida en la modalidad de internado. El 14 de diciembre de 2020, la mencionada comisaría remitió las actuaciones administrativas contenidas en el PARD a la Defensoría del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), «[p]ara lo de su competencia en materia de adopciones».
Luego de la remisión hecha por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), la Defensoría del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), el 16 de febrero de 2021, remitió el proceso al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) por considerar que se vencieron los términos para definir la situación jurídica de las adolescentes y, además, por presuntas «nulidades del proceso».
El Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) consideró que las actuaciones administrativas surtidas por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) se encuentran «[a]justadas al debido proceso constitucional». Asimismo, indicó que «las irregularidades que se advierten no encuentran motivación en la norma procesal ni atienden al principio de trascendencia».
Es importante aclarar que, en este caso, la apertura del PARD se dio en vigencia de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006, por lo que el procedimiento administrativo iniciado se encuentra regulado integralmente por aquella ley. Por lo anterior, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 ibidem, que modificó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento y la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, el conflicto de competencia no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – defensor de familia-, y un juez de familia que debe sustituir o remplazar a la autoridad administrativa por pérdida de competencia y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.
Como se trata de un conflicto no regulado por la ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del Procedimiento Administrativo General, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una de estas autoridades administrativas y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas por pérdida de competencia de la primera.
Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), y el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrada[25] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto de la referencia. Por otro lado, el asunto discutido es particular y concreto, y de naturaleza administrativa, porque se trata de resolver las presuntas nulidades originadas dentro del PARD de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E, así como definir de fondo su situación jurídica.
En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[…] mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[26]».
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente 4. Problema jurídico Conforme obra en los documentos allegados, la Sala evidencia que los argumentos planteados por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) para estimar que no son competentes, son los siguientes: i) La Defensoría afirmó que la declaración de vulneración de derechos de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E, hecha por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) el 24 de agosto de 2020 y la remisión «[p]ara lo de su competencia en materia de adopciones», se encontraba viciada de nulidad.
Además, sostuvo que esa defensoría carecía de competencia para declarar la adoptabilidad de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E. por pérdida de competencia. ii) Por el contrario, el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) desestimó la nulidad alegada por la defensoría al considerar que la declaración de vulneración de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E, dispuesta por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia) mediante las Resoluciones núm. 111-02-02-010 y 111-02-02-011 del 14 de diciembre de 2020, no estuvo viciada de nulidad por yerros procesales.
En ese entendido, determinó que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) debe continuar con el «conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos» de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E., «especialmente en ejercicio de su competencia excluyente en materia de adopciones». Bajo este entendimiento, la Sala considera oportuno señalar que el objeto de discusión sobre la eventual nulidad alegada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), fue definida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) al resolver que no hubo lugar para decretarla.
En este sentido, la Sala advierte que su competencia se limita a definir cuál de las autoridades administrativas en conflicto es la competente para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E, quienes se encuentran con medida de protección bajo la modalidad de internado. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala analizará: i) fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018; ii) las reglas de competencia para la declaratoria de adoptabilidad de niños, niñas y adolescentes y, iii) el caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable 5.1 Fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. Reiteración Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria.
Posterior a ello, debe adelantarse la fase de seguimiento a esa medida transitoria que está regulada por el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos o las decisiones que la observación de dichas condiciones aconseje.
Asimismo, el artículo 103 del Código en cita, que fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, estableció que la fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso[27], el reintegro al medio familiar[28] o la declaratoria de adoptabilidad[29].
En todo caso, la norma también dispone que «[e]l Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»[30]. Es decir, todo el proceso de protección, desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en un término máximo de 18 meses.
En este sentido, la Sala ha reiterado[31] que el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, introduce tres cambios importantes, así: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[32] tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.
No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. (Subraya la Sala).
Ahora bien, el legislador ha impuesto una regla especial para la medida de protección «declaratoria de adoptabilidad» que procede a analizarse. 5.2. Las reglas de competencia para la declaratoria de adoptabilidad de un NNA. Reiteración[33] El artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia dispuso la regla especial de competencia subsidiaria en lo relativo a la «declaratoria de adoptabilidad», en los siguientes términos:
ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.
(Subraya la Sala). Esta norma impuso una restricción a los comisarios de familia y a los inspectores de policía, quienes no pueden decretar la medida de restablecimiento «declaratoria de adoptabilidad». En caso de considerar pertinente esta medida, deben remitir el proceso al defensor de familia para que haga el estudio correspondiente. [34].
De la interpretación del marco normativo transcrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha concluido que la exclusividad de la competencia del defensor de familia sobre la declaratoria de adoptabilidad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, y no frente al juez cuando actúa en sede administrativa en virtud de haber adquirido la competencia para conocer del PARD.
Sobre la interpretación de la norma en cita, la Sala ha sostenido lo siguiente[35]: […] no puede perderse de vista que el objeto del citado artículo 98 es el de establecer quién debe sustituir en el ejercicio de sus funciones a los defensores de familia, y quién debe reemplazar a los comisarios de familia en los municipios donde no exista defensor, caso en el cual lo sustituye el comisario de familia, y en aquellos otros lugares en donde no haya ni defensor ni comisario de familia, hipótesis en la cual las funciones de ambos funcionarios administrativos deben ser ejercidas por los inspectores de policía. En esa medida, cuando el inciso final del precepto citado dispone que “la declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia”, lo que pretende significar dicho fragmento normativo es que tal atribución (la de declarar la adoptabilidad) no puede ser ejercida ni por los comisarios de familia ni por los inspectores de policía, aunque en el respectivo municipio no haya defensor de familia, o no exista defensor ni comisario de familia.
Y, específicamente, en relación con la declaratoria de adoptabilidad, la Sala ha señalado que: […] la puede decidir el Defensor de Familia o el juez de familia de manera supletoria por pérdida de la competencia del defensor de familia, conforme con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 100 de la ley 1098 de 2006. Y, la adopción como consecuencia de la declaratoria de adoptabilidad, solo podrá ser adelantada por el ICBF, a través del Defensor de Familia, como autoridad central de esta función, como lo prevé los artículos 62 y 73 del mismo cuerpo normativo.
(Subraya la Sala)[36]. Así, posterior a la declaratoria de adoptabilidad, que puede ser declarada por el defensor o el juez, según el caso, debe seguirse el trámite para la adopción del NNA, el cual tiene una regulación propia en cabeza del ICBF. 5.1. Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y pérdida de competencia de la autoridad administrativa La ley ha dispuesto que, ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa que tramita el PARD pierde la competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y este debe ser enviado al juez de familia.
El juez dispone de un plazo máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Así lo disponen tanto el artículo 100 (para la fase inicial) como el artículo 103 (para la etapa de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia. El artículo 6º de la Ley 1878, en su propósito de garantizar efectivamente los derechos de los niños, niñas y adolescentes, consagró un trámite para el seguimiento que debe adelantarse en «un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo», dentro del cual: […] se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos […].
Por excepción, la autoridad administrativa puede prorrogarlo hasta por seis meses más; pero, en todo caso, de acuerdo con el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. (Subrayado de la Sala). Entonces, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y adicionado luego por artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas adoptadas, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.
Si se superan los términos establecidos en el artículo en comento (103 del código de la Infancia y la Adolescencia) sin «resolver de fondo la situación jurídica»[37] del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia y el proceso debe enviarse al juez de familia. El juez debe tomar una decisión de fondo de la actuación administrativa en un término no superior a dos meses. «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»[38], por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el PARD, la autoridad administrativa pierde competencia, de manera irrevocable, y le es imperioso remitirlo al juez de familia, para que este lo continúe. 6.
Caso concreto Revisado los documentos que obran en el caso objeto de análisis, la Sala resalta los siguientes hechos: • La Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), luego de evidenciar una presunta vulneración de derechos, expidió los Autos núm. 111-05-01- 011 y 111-05-01-012 del 10 de marzo de 2020, mediante los cuales ordenó la apertura del PARD en favor de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E. • El 24 de agosto de 2020, dispuso declarar la vulneración de derechos de las adolescentes M.E.C.E y V.C.E y ordenó que el seguimiento debe adelantarse en «un término que no exceda seis (6) meses».
Después de 4 meses de realizar el seguimiento, el 14 de diciembre de 2020, remitió el proceso a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) para que sea esa la autoridad que defina de fondo la situación jurídica de las adolescentes a través de la declaración de adoptabilidad, por considerarlas candidatas de adopción, toda vez que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. • El 16 de febrero de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) remitió el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), alegando presuntos yerros procesales dentro del PARD y, en consecuencia, la perdida de competencia para resolver de fondo la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E. • El 26 de julio de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) mediante auto interlocutorio, desestimó la nulidad alegada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), al considerar que la declaración de vulneración de derechos y la audiencia de fallo de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E., dispuesta por la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), se encuentran «ajustadas al debido proceso constitucional».
Es decir, no estuvo viciada de nulidad por yerros procesales. En consecuencia, decidió que la defensoría debe continuar con el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E, especialmente en ejercicio de su competencia en materia de adopciones. En el presente caso, el PARD en favor de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E se encontraba en fase de seguimiento y llegó al conocimiento del juez de familia para que analizara la nulidad[39] advertida por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia), el 16 de febrero de 2021.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), mediante Auto del 16 de julio de 2021, desestimó la nulidad. Así las cosas, es importante reiterar que son diferentes el término para pronunciarse sobre posibles nulidades y el término para resolver de fondo la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. En el presente caso, como ya se ha dicho, las presuntas nulidades no son objeto de conflicto, toda vez que fueron resueltas por el juez de familia.
Por su parte, la definición de fondo de la situación jurídica de las adolescentes es el objeto de controversia en el presente conflicto, por cuanto, una vez decidió que no existían nulidades, el juez remitió las diligencias a la Defensoría de Familia. En ese sentido, la Sala se referirá a los términos para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes. 6.1.
Vencimiento del término para definir de fondo la situación jurídica por parte de la autoridad administrativa De acuerdo con el artículo inciso 6º del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, se ha debido definir la situación jurídica de las adolescentes en un término máximo de 12 meses (por disposición legal son hasta 18 meses, no obstante, en el presente caso no hubo solicitud de prórroga de seis meses), contados a partir de la fecha de conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos.
Al igual que en los artículos originales de la Ley 1098 de 2006, los nuevos términos para la actuación administrativa de restablecimiento de derechos son perentorios, porque buscan favorecer el interés superior de la población destinataria (niños y adolescentes), y responder a las exigencias de celeridad, oportunidad y eficacia en el desarrollo de las actuaciones estatales.
Ahora bien, la norma actual[40] es clara en señalar que «en ningún caso» el término de dieciocho (18) meses previsto allí, se «podrá exceder», salvo que se den los presupuestos del artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 y la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019[41] del ICBF. La consecuencia jurídica derivada de no definir la situación jurídica de la menor de edad, en ese tiempo, es la pérdida de competencia de la autoridad administrativa.
En el caso está demostrado que: i) La autoridad administrativa no solicitó la prórroga de seis meses en la etapa de seguimiento. ii) Cuando la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) remitió el PARD al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas para que se pronunciara sobre presuntas nulidades (16 de febrero de 2021), faltaban 8 días para vencerse el término para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes por parte de la autoridad administrativa. iii) El 22 de abril de 2021, se planteó, ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, conflicto de competencias entre entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) y el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí (Antioquia).
Para esta fecha, el término para definir de fondo la situación jurídica por parte de la autoridad administrativa llevaba casi dos meses de vencido. iv) Mediante Auto del 26 de julio de 2021, el juez Primero Promiscuo Municipal de Oralidad de Caldas (Antioquia) desestimó la nulidad alegada y remitió a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur (Regional Antioquia) para que esa autoridad definiera de fondo la situación jurídica. v) El término para que la autoridad administrativa pudiera definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes se venció el 24 de febrero de 2021.
Conforme con lo anterior, cabe advertir que, de acuerdo con los documentos que reposan en el expediente administrativo de restablecimiento de derechos de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E., para la fecha en la que el juez de familia recibió el proceso para pronunciarse sobre las presuntas nulidades, el término establecido por la ley para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes por parte de las autoridades administrativas se encontraban vencidos y, en consecuencia, corresponde al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), en un término de dos meses, definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes.
Para la Sala, es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tal razón, es menester hacer un llamado a las autoridades que han conocido del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de las adolescentes M.E.C.E. y V.C.E, para que desarrollen su labor dando cabal cumplimiento a los principios administrativos de eficacia y celeridad (artículo 209 de la Constitución Política), so pena de las sanciones que se puedan generar por el desconocimiento de los términos establecidos en las normas.
Por último, del expediente se observa que las autoridades administrativas en conocimiento de los procesos de restablecimiento de derechos emplean de forma inadecuada los nombres completos de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se recuerda que se deben utilizar solo las iniciales, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) para definir de fondo la situación jurídica de las adolescentes M.E.C.E y V.E.C.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia) para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Armenia (Antioquia), al Juzgado Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), a la señora M.E.E.Y., madre biológica de M.E.C.E y V.C.E., al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, y al Internado Hogar Colina Amigó.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujetan la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidente de la Sala Consejera de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Archivo digital, carpeta 6 (folio 3 al 5) [2] Archivo digital, carpeta 7 (folio 7 al 9) [3] Como medida de protección a la intimidad de los niños, se omitirán sus nombres y los de sus familiares. [4] Ibídem [5] Resolución núm. 111-02-02-010 del 14 de diciembre de 2020. [6] Resolución núm. 111-02-02-011 del 14 de diciembre de 2020. [7] Expediente magnético – Carpeta 1. [8] Expediente magnético – Carpeta 24. [9] Expediente magnético – Carpeta 32. [10] Expediente magnético – Carpeta 28. [11] Expediente magnético – Carpeta 17. [12] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [13] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [14] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [15] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [16] «Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [17] «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». [18] Ley 1878 de 2018. «Artículo 3.
El artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. […]
PARÁGRAFO 3. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.
En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida de fondo el proceso». [19] Confrontar el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [20] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 10 de octubre de 2016 (Radicación núm. 11001030600020160000600), reiterada en las Decisiones del 12 de diciembre de 2017 (Radicación núm. 11001030600020170016700), y del 27 de marzo de 2019 (Radicación núm. 11001030600020190001600). [21] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [22] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [23] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» [24] Al respecto, ver Concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.
Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [25] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [26] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [27] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. [28] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. [29] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. [30] Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019. [31] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001 03 06 000 2021 00054 00 del 13 de julio de 2021. [32] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [33] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001- 03-06-000-2020-00150-00 del 9 de septiembre de 2020. [34] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en providencias: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017, 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, 11001-03-06-000-2019-00073- 00 del 13 de agosto de 2019, entre otras. [35] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020190019300 del 12 de diciembre de 2019. [36] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020170016600, del 6 de marzo de 2018. [37] En los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, se entiende por resolver de fondo la situación jurídica del NNA: «se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos». [38] Corte Constitucional.
Sentencia C-012 del 2002. [39] En la declaración de vulneración de derechos emitida por la defensoría mediante las Resoluciones núm. 111-02-02-010 y 111-02-02-011 del 14 de diciembre de 2020. [40] Inciso 6º, del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 [41] Por medio de la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)