05001-23-33-000-2015-01670-01 — Consejo de Estado

05001-23-33-000-2015-01670-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2021-11-11

Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello

Actor: Amarcor S.A.S.·Demandado: Fondo De Valorización De Medellín

De qué trata

Síntesis: Previa delimitación del problema jurídico, la Sala declara que no se pronunciará sobre los argumentos de la apelación referentes a la memoria técnica definitiva, en tanto que se trata de argumentos nuevos, no incluidos en la demanda, razón por la cual en la sentencia de primera instancia ni siquiera fueron considerados. (…) Por la misma razón, la Sala no se pronunciará sobre el cargo de la apelación relacionado con que la lonja de propiedad raíz omitió validar la veracidad de los modelos matemáticos corridos, que debió haber planteado otros modelos distintos al doble avalúo por muestreo y que debió verificar su cuantificación. Al respecto, vale la pena recordar que, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (art. 281 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas previas del procedimiento contencioso administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción de las partes (sentencia del 27 de mayo de 2021, exp. 24148 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello).VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN POR NO SEÑALAR EL RECURSO PROCEDENTE CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO - InexistenciaA partir de lo anterior, se observa que, en el recurso de apelación, la actora sostiene que la resolución distribuidora debió señalar que el recurso procedente para su discusión en sede administrativa era el de reconsideración, en los términos del Estatuto Tributario, y no el de reposición «dentro del término de fijación del EDICTO notificatorio y los diez (10) días hábiles siguientes al de su desfijación». Para resolver, preciso es señalar que, en la medida en que la demanda está dirigida contra la resolución distribuidora que, para el caso de la actora, es un acto de carácter particular y concreto, lo relevante es determinar si existió una violación a su derecho de defensa y contradicción. (…) En atención a lo expuesto, la Sala considera que, en este caso, el hecho de que la entidad demandada hubiese concedido el recurso de reposición, como medio de impugnación de la resolución distribuidora, más no el de reconsideración, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario, no es un motivo suficiente para declarar la nulidad de los actos cuestionados, por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, porque al haber otorgado el recurso de reposición, no se comprometieron, de manera relevante, las garantías de audiencia y de defensa de la actora. Adviértase que Amarcor S.A.S. pudo recurrir la resolución distribuidora y, además, obtuvo un pronunciamiento de la administración sobre cada uno de los reparos expuestos en sede administrativa. De manera que, en opinión de la Sala, se cumplió con la finalidad de las normas procesales, esto es, la realización de las normas sustanciales, en tanto que la actora obtuvo un pronunciamiento previo de la entidad demandada frente a todas sus inconformidades con respecto a la resolución distribuidora. En segundo lugar, porque la actora no explicó de qué manera el cambio del medio de impugnación para recurrir la resolución distribuidora afectó el ejercicio de su derecho de defensa. En la demanda y en el recurso de apelación, Amarcor S.A.S. se limitó a señalar que el hecho de que la entidad demandada no hubiese concedido el recurso de reconsideración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 720 del Estatuto Tributario, vulneró los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 58 de la Ley 788 de 2002. No obstante, no señaló, en específico, de qué forma tal omisión le impidió ejercer su derecho de defensa. En tercer lugar, y en complemento de lo anterior, porque tanto en la sede administrativa como en la judicial, la actora presentó los mismos reparos contra los actos administrativos cuestionados, lo cual demuestra que, en este caso, el hecho de que la resolución distribuidora no se haya recurrido mediante el recurso de reconsideración en el término concedido por el artículo 720 del Estatuto Tributario, no evidencia que se le haya impedido a la actora ejercer de manera efectiva su derecho de defensa. No prospera el cargo.CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Método para su determinación / ACTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN PARA DETERMINAR EL MONTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - ExistenciaComo cargo de apelación, la actora alega que el sistema y el método de la contribución, al formar parte de la base gravable de ese tributo, debieron haber sido definidos directamente por el Concejo Municipal de Medellín, situación que, a su juicio, no se cumple en este caso, en tanto estos aspectos no se encuentran establecidos en los Acuerdos 58 del 30 de diciembre de 2008 y 7 del 8 de junio de 2012. No obstante, a continuación, señala que el sistema y el método de la contribución se encuentran definidos en los artículos 8 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, pero que tales definiciones no son lo suficientemente claras para que el contribuyente pueda determinar, por sí mismo, la carga tributaria que le corresponde. De entrada, la Sala observa que el cargo es contradictorio. Por una parte, se señala que el sistema y el método para definir la contribución de valorización en el Municipio de Medellín no fue definida por el órgano de representación popular en ninguna disposición legal y, al mismo tiempo, se afirma que tales elementos sí fueron definidos en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 de forma imprecisa. Con todo, la propia apelante confirma que el sistema y el método de la contribución de valorización sí fueron definidos por el Concejo Municipal de Medellín, mediante el Acuerdo Nro. 58 de 2008, por lo que el cargo no tiene prosperidad. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario precisar, en relación con la base gravable de la contribución de valorización que, de conformidad con el artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, así como el artículo 236 del Decreto 1333 de 1986, corresponde al «costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones». En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, ha señalado que, para el caso de la contribución de valorización, «la base gravable se determina a partir de los costo de los servicios u obras dentro de los límites del beneficio que produzcan a los inmuebles». Todo lo cual es coherente con lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo Municipal Nro. 58 de 2008, que reproduce el contenido del artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966. Por su parte, el sistema y el método de la contribución de valorización constituyen criterios cuantificadores necesarios para fijar la tarifa del tributo, los cuales deben ser establecidos directamente por los órganos de representación popular, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución. Sobre este asunto, es pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en la sentencia del 10 de mayo de 2018 (exp.21567, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez)(…) De acuerdo con lo expuesto, la Sección pone de presente que el Concejo de Medellín, en uso de sus atribuciones conferidas por los artículos 313 y 338 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, expidió el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín, Acuerdo Nro. 58 del 30 de diciembre de 2008, vigente para la época de los hechos, (…) En este contexto, el método y el sistema para determinar el monto de la contribución de valorización, que son elementos cuantificadores para la tarifa de ese tributo, sí fueron definidos por un acto emanado del Concejo Municipal de Medellín.CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Zona de influencia / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Sujetos pasivosDentro de los cargos de apelación, la actora también se refiere a que la resolución distribuidora no podía definir la zona de influencia de la obra a ejecutarse, pues ello hace parte del sujeto pasivo de la contribución, elemento del tributo que debe ser definido por el Concejo de Medellín mediante un acuerdo. Según la demandante, la zona de influencia no fue definida ni en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 ni en el Acuerdo Nro. 7 de 2012, sino que fue erróneamente desarrollada en la Resolución Distribuidora Nro. 94 de 2014, cuya nulidad se solicita en este proceso. En todo caso, recalcó que en el Acuerdo Nro. 7 de 2012 se realizó un listado de las obras a financiar, pero no se delimitaron los linderos correspondientes a la zona de influencia y, por ende, esa información no permite identificar los sujetos pasivos. Sobre este cargo, lo primero es aclarar que, a pesar de que fue incluido en la demanda, el a quo omitió resolverlo en la sentencia de primera instancia, de manera que corresponde a la Sala pronunciarse de fondo. Precisado lo anterior, la Sala observa que en el Municipio de Medellín sí definió la zona de influencia de la contribución en el numeral 2 del artículo 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, (…) Es así como el Acuerdo Nro. 58 de 2008 determinó la zona de influencia como el área territorial que será beneficiada con la construcción de la obra o proyecto que se pretende ejecutar, y que será financiada con la contribución de valorización. Ahora bien, el hecho de que la zona de influencia se concrete mediante un acto emanado de una autoridad administrativa, en este caso, la resolución decretadora, en la que se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiarse con la contribución, así como la ubicación en la que éstas van a ser construidas, no significa que esa entidad sea quien establezca el sujeto pasivo de la contribución, pues este elemento se encuentra definido en el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, como «las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios(as) o poseedores(as) de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra declarada de interés público a financiar por la contribución de valorización, que reciban o recibirán un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra». Se tiene, entonces, que la definición de la autoridad administrativa sobre la zona de influencia, se efectuó bajo los parámetros establecidos por los órganos de representación popular, situación que no tiene prohibición constitucional ni legal, pues tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003, «las entidades administrativas que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación popular». Finalmente, en relación con las falencias endilgadas respecto de la forma en la que se definieron los linderos de la zona de influencia, situación que, según la actora, impide determinar los sujetos pasivos de la contribución, la Sala reitera que tal elemento del tributo se encuentra claramente definido en el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008. No prospera el cargo.CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia por falta de prueba de su causaciónReferente a la condena en costas impuesta en primera instancia, se tiene que fue apelada porque no fueron probadas durante el proceso. Acorde con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Una vez revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (gastos del proceso y agencias del derecho) a cargo de la parte demandante, razón por la cual se deben revocar. Por la misma razón, tampoco se condenará en costas en esta instancia.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA DE LAS PROVIDENCIAS – Fundamento legal / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA DE LAS PROVIDENCIAS – Alcance Previa delimitación del problema jurídico, la Sala declara que no se pronunciará sobre los argumentos de la apelación referentes a la memoria técnica definitiva, en tanto que se trata de argumentos nuevos, no incluidos en la demanda, razón por la cual en la sentencia de primera instancia ni siquiera fueron considerados.

(…) Por la misma razón, la Sala no se pronunciará sobre el cargo de la apelación relacionado con que la lonja de propiedad raíz omitió validar la veracidad de los modelos matemáticos corridos, que debió haber planteado otros modelos distintos al doble avalúo por muestreo y que debió verificar su cuantificación. Al respecto, vale la pena recordar que, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (art. 281 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas previas del procedimiento contencioso administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción de las partes (sentencia del 27 de mayo de 2021, exp. 24148 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello).

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 281 VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN POR NO SEÑALAR EL RECURSO PROCEDENTE CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia A partir de lo anterior, se observa que, en el recurso de apelación, la actora sostiene que la resolución distribuidora debió señalar que el recurso procedente para su discusión en sede administrativa era el de reconsideración, en los términos del Estatuto Tributario, y no el de reposición «dentro del término de fijación del EDICTO notificatorio y los diez (10) días hábiles siguientes al de su desfijación».

Para resolver, preciso es señalar que, en la medida en que la demanda está dirigida contra la resolución distribuidora que, para el caso de la actora, es un acto de carácter particular y concreto, lo relevante es determinar si existió una violación a su derecho de defensa y contradicción. (…) En atención a lo expuesto, la Sala considera que, en este caso, el hecho de que la entidad demandada hubiese concedido el recurso de reposición, como medio de impugnación de la resolución distribuidora, más no el de reconsideración, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario, no es un motivo suficiente para declarar la nulidad de los actos cuestionados, por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, porque al haber otorgado el recurso de reposición, no se comprometieron, de manera relevante, las garantías de audiencia y de defensa de la actora.

Adviértase que Amarcor S.A.S. pudo recurrir la resolución distribuidora y, además, obtuvo un pronunciamiento de la administración sobre cada uno de los reparos expuestos en sede administrativa. De manera que, en opinión de la Sala, se cumplió con la finalidad de las normas procesales, esto es, la realización de las normas sustanciales, en tanto que la actora obtuvo un pronunciamiento previo de la entidad demandada frente a todas sus inconformidades con respecto a la resolución distribuidora.

En segundo lugar, porque la actora no explicó de qué manera el cambio del medio de impugnación para recurrir la resolución distribuidora afectó el ejercicio de su derecho de defensa. En la demanda y en el recurso de apelación, Amarcor S.A.S. se limitó a señalar que el hecho de que la entidad demandada no hubiese concedido el recurso de reconsideración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 720 del Estatuto Tributario, vulneró los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 58 de la Ley 788 de 2002.

No obstante, no señaló, en específico, de qué forma tal omisión le impidió ejercer su derecho de defensa. En tercer lugar, y en complemento de lo anterior, porque tanto en la sede administrativa como en la judicial, la actora presentó los mismos reparos contra los actos administrativos cuestionados, lo cual demuestra que, en este caso, el hecho de que la resolución distribuidora no se haya recurrido mediante el recurso de reconsideración en el término concedido por el artículo 720 del Estatuto Tributario, no evidencia que se le haya impedido a la actora ejercer de manera efectiva su derecho de defensa.

No prospera el cargo. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720 CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Método para su determinación / ACTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN PARA DETERMINAR EL MONTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Existencia Como cargo de apelación, la actora alega que el sistema y el método de la contribución, al formar parte de la base gravable de ese tributo, debieron haber sido definidos directamente por el Concejo Municipal de Medellín, situación que, a su juicio, no se cumple en este caso, en tanto estos aspectos no se encuentran establecidos en los Acuerdos 58 del 30 de diciembre de 2008 y 7 del 8 de junio de 2012.

No obstante, a continuación, señala que el sistema y el método de la contribución se encuentran definidos en los artículos 8 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, pero que tales definiciones no son lo suficientemente claras para que el contribuyente pueda determinar, por sí mismo, la carga tributaria que le corresponde. De entrada, la Sala observa que el cargo es contradictorio.

Por una parte, se señala que el sistema y el método para definir la contribución de valorización en el Municipio de Medellín no fue definida por el órgano de representación popular en ninguna disposición legal y, al mismo tiempo, se afirma que tales elementos sí fueron definidos en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 de forma imprecisa. Con todo, la propia apelante confirma que el sistema y el método de la contribución de valorización sí fueron definidos por el Concejo Municipal de Medellín, mediante el Acuerdo Nro. 58 de 2008, por lo que el cargo no tiene prosperidad.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario precisar, en relación con la base gravable de la contribución de valorización que, de conformidad con el artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, así como el artículo 236 del Decreto 1333 de 1986, corresponde al «costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones».

En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, ha señalado que, para el caso de la contribución de valorización, «la base gravable se determina a partir de los costo de los servicios u obras dentro de los límites del beneficio que produzcan a los inmuebles». Todo lo cual es coherente con lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo Municipal Nro. 58 de 2008, que reproduce el contenido del artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966.

Por su parte, el sistema y el método de la contribución de valorización constituyen criterios cuantificadores necesarios para fijar la tarifa del tributo, los cuales deben ser establecidos directamente por los órganos de representación popular, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución. Sobre este asunto, es pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en la sentencia del 10 de mayo de 2018 (exp.21567, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez)(…) De acuerdo con lo expuesto, la Sección pone de presente que el Concejo de Medellín, en uso de sus atribuciones conferidas por los artículos 313 y 338 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, expidió el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín, Acuerdo Nro. 58 del 30 de diciembre de 2008, vigente para la época de los hechos, (…) En este contexto, el método y el sistema para determinar el monto de la contribución de valorización, que son elementos cuantificadores para la tarifa de ese tributo, sí fueron definidos por un acto emanado del Concejo Municipal de Medellín. FUENTE FORMAL: ACUERDO 58 DE 2008 (CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN) / ACUERDO 7 DE 2012 (CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN) CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Zona de influencia / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Sujetos pasivos Dentro de los cargos de apelación, la actora también se refiere a que la resolución distribuidora no podía definir la zona de influencia de la obra a ejecutarse, pues ello hace parte del sujeto pasivo de la contribución, elemento del tributo que debe ser definido por el Concejo de Medellín mediante un acuerdo.

Según la demandante, la zona de influencia no fue definida ni en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 ni en el Acuerdo Nro. 7 de 2012, sino que fue erróneamente desarrollada en la Resolución Distribuidora Nro. 94 de 2014, cuya nulidad se solicita en este proceso. En todo caso, recalcó que en el Acuerdo Nro. 7 de 2012 se realizó un listado de las obras a financiar, pero no se delimitaron los linderos correspondientes a la zona de influencia y, por ende, esa información no permite identificar los sujetos pasivos.

Sobre este cargo, lo primero es aclarar que, a pesar de que fue incluido en la demanda, el a quo omitió resolverlo en la sentencia de primera instancia, de manera que corresponde a la Sala pronunciarse de fondo. Precisado lo anterior, la Sala observa que en el Municipio de Medellín sí definió la zona de influencia de la contribución en el numeral 2 del artículo 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, (…) Es así como el Acuerdo Nro. 58 de 2008 determinó la zona de influencia como el área territorial que será beneficiada con la construcción de la obra o proyecto que se pretende ejecutar, y que será financiada con la contribución de valorización. Ahora bien, el hecho de que la zona de influencia se concrete mediante un acto emanado de una autoridad administrativa, en este caso, la resolución decretadora, en la que se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiarse con la contribución, así como la ubicación en la que éstas van a ser construidas, no significa que esa entidad sea quien establezca el sujeto pasivo de la contribución, pues este elemento se encuentra definido en el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, como «las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios(as) o poseedores(as) de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra declarada de interés público a financiar por la contribución de valorización, que reciban o recibirán un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra».

Se tiene, entonces, que la definición de la autoridad administrativa sobre la zona de influencia, se efectuó bajo los parámetros establecidos por los órganos de representación popular, situación que no tiene prohibición constitucional ni legal, pues tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003, «las entidades administrativas que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación popular».

Finalmente, en relación con las falencias endilgadas respecto de la forma en la que se definieron los linderos de la zona de influencia, situación que, según la actora, impide determinar los sujetos pasivos de la contribución, la Sala reitera que tal elemento del tributo se encuentra claramente definido en el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008.

No prospera el cargo. FUENTE FORMAL: ACUERDO 58 DE 2008 (CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN) / ACUERDO 7 DE 2012 (CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN) CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación Referente a la condena en costas impuesta en primera instancia, se tiene que fue apelada porque no fueron probadas durante el proceso.

Acorde con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Una vez revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (gastos del proceso y agencias del derecho) a cargo de la parte demandante, razón por la cual se deben revocar.

Por la misma razón, tampoco se condenará en costas en esta instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01670-01(25282) Actor: AMARCOR S.A.S. Demandado: FONDO DE VALORIZACIÓN DE MEDELLÍN FALLO La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que resolvió (fls.403 a 416 cuaderno 1): «PRIMERO: PROSPERAN las excepciones de fondo planteadas por la parte demandada: inexistencia de violación de norma superior, inexistencia de causal de nulidad y presunción de legalidad de los actos administrativos.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandante. Las agencias en derecho serán fijadas de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución Distribuidora Nro. 094 del 22 de septiembre de 2014, el director general del Fondo de Valorización del Municipio de Medellín (en adelante FONVALMED) distribuyó la contribución de valorización del proyecto Valorización El Poblado, decretada por la Resolución Nro. 0725 de 2009, modificada por las Resoluciones Nro. 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014[1].

La sociedad demandante es propietaria de los bienes inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias Nro. 49161, 49161, 136829, 142564 y 142565, los cuales se encuentran en la zona de influencia del proyecto de valorización. En consecuencia, en la carta informativa del 23 de septiembre de 2014[2], consta que la entidad demandada fijó el valor de la contribución a cargo de Amarcor SAS en la suma de $173.078.967, de la siguiente manera: |Matrícula |Uso y tipo de inmueble |Valor | |inmobiliaria | |contribución | |49161 |Comercial y servicios oficinas y |$14.059.327 | | |consultorios unifamilar | | | |transición | | |49161 |Industrial, bodegas, industria y |$59.931.866 | | |talleres | | |142565 |Industrial, bodegas, industria y |$30.766.724 | | |talleres | | |142564 |Industrial, bodegas, industria y |$34.399.665 | | |talleres | | |136829 |Industrial, bodegas, industria y |$33.921.385 | | |talleres | | |Total | |$173.078.967 | El 16 de octubre de 2014, la demandante interpuso recurso de reposición contra la resolución distribuidora[3], porque, a su parecer, los Acuerdos 58 de 2008 y 7 de 2012 no determinaron el sujeto pasivo y la base gravable de la contribución, ni tampoco el método y los factores para determinar el beneficio y de esa manera calcular el monto de la contribución. Además, porque el cálculo de la contribución de la valorización fue indebido y se transgredieron los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2012, ya que el recurso procedente contra la resolución distribuidora era el de reconsideración y no el de reposición. Mediante la Resolución Nro. 19360 del 8 de abril de 2015, la entidad confirmó el acto recurrido[4], porque los motivos de inconformidad presentados por la demandante no estaban llamados a prosperar.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la demandante formuló las siguientes pretensiones (fls.185 y 186 cuaderno 1):

PRIMERO: Pretensión Principal: «Que se declarare la Nulidad del acto administrativo complejo contenido en la Resolución No. 094 de septiembre 22 de 2014 (Resolución Distribuidora) expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, por medio de la cual se distribuyó y asignó la contribución de valorización del Proyecto Valorización El Poblado, y en la Resolución No. 19360 del 08 de abril de 2015 expedida por la misma entidad, y notificada el 17 de abril de 2015, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por mi representada contra la Resolución No. 094 de septiembre de 22 de 2014.

PRIMERA CONSECUENCIAL: Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que mi representada no tiene la obligación de pagar la contribución de valorización en los términos indicados en la Resolución No. 094 del 22 de Septiembre de 2014 expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín y en la Resolución No. 19360 de 08 abril de 2015.

SEGUNDA CONSECUENCIAL: Que, se ordene la restitución de las sumas pagadas por cuotas por concepto de la contribución de valorización, más las que se sigan causando durante el trámite del proceso hasta el cumplimiento de la sentencia que se profiera, de conformidad con lo establecido en el artículo 88 del Código General del Proceso, junto con la corrección monetaria e intereses, conforme a la certificación que para el efecto expida Fonvalmed, en la que consten las sumas pagadas por mi representada a la fecha de la sentencia. TERCERA CONSECUENCIAL: Que, se ordene la cancelación del gravamen por contribución de valorización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente en los folios de matrícula inmobiliaria número: |Amarcor S.A.S |49161 | |Amarcor S.A.S |49161 | |Amarcor S.A.S |136829 | |Amarcor S.A.S |142565 | |Amarcor S.A.S |142564 | SEGUNDO: Pretensión Subsidiaria: En caso de que no se decrete la nulidad del acto administrativo complejo contenido en la Resolución No. 094 de septiembre 22 de 2014 y Resolución No. 19360 del 08 de abril de 2015, solicitamos se efectúe un nuevo cálculo de la contribución de valorización a cargo de los predios identificados anteriormente, de conformidad con los valores comerciales antes y después del proyecto y los factores específicos de los predios, de conformidad con los elementos que se demuestren en el proceso.

PRIMERA CONSECUENCIAL DE LA SUBSIDIARIA: Que se restituyan las sumas pagadas en exceso sobre este nuevo cálculo, más corrección monetaria e intereses». A los anteriores efectos, invocaron como normas violadas los artículos 29, 333, 338 de la Constitución Política, 634-1 y 720 del Estatuto Tributario, 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.

El concepto de la violación se resume así (fls.194 a 207 cuaderno 1): 1. Violación del artículo 338 de la Constitución Política: ni el Acuerdo Municipal Nro. 7 de 2012 ni la Resolución Distribuidora Nro. 094 de 2014 determinan el método, el sistema y los factores para calcular la contribución. Los factores y su ponderación, así como las fórmulas para calcular el beneficio se mencionan en la Resolución Nro. 19360 del 8 de abril de 2015.

No obstante, en este acto no se informó el avalúo de los inmuebles, antes y después de las obras, lo cual hizo imposible para la actora valorar si este se ajustó a la realidad comercial y si se aplicaron correctamente las fórmulas para calcular el beneficio. Además, no se dieron a conocer las bases utilizadas, tales como los valores del inmueble.

Así mismo, el método, los factores, las definiciones y las fórmulas que aparecen en la Resolución Nro. 19360 del 8 de abril de 2015 no están consagradas en ninguna disposición legal, especialmente, en los Acuerdos Municipales 58 de 2008 y 7 de 2012. La Administración municipal «no se tomó la molestia» de incluirlos en la resolución distribuidora, lo cual cercenó el derecho de defensa de la contribuyente y la posibilidad de controlar judicialmente dicho acto.

Todo lo anterior, conlleva a que la contribución de valorización no tenga sustento legal. Adicionalmente, el acto de distribución estableció como mecanismo para asignar la contribución la metodología de beneficio local, mediante el doble avalúo por muestreo. Para la explicación de esta metodología, se remitió al artículo 8 del Acuerdo 58 de 2008 (Estatuto de Valorización del Municipio de Medellín), en el cual se señalan varias metodologías y métodos y sólo se define lo que se entiende por cada uno de ellos, por lo que «resulta absurdo, por decir lo menos», que aún bajo la errónea suposición de que la Administración tuviera competencia para determinar estos elementos, ésta pretenda que la simple remisión a una definición sea suficiente para cumplir con la determinación del sistema y el método de la contribución, asuntos sobre los cuales la jurisprudencia ha resaltado que se requiere que exista claridad, en virtud de los principios de legalidad y certeza en materia tributaria.

En el presente caso, los cuerpos colegiados y la Administración omitieron totalmente los elementos del tributo, con lo cual vulneraron todos los principios sobre los cuales se soporta el derecho tributario. De acuerdo con el artículo 338 de la Carta, los órganos de representación popular deben establecer los factores para calcular el monto de las contribuciones y solo pueden delegar la determinación de ese tributo con base en los parámetros establecidos.

Una correcta interpretación de la norma consiste en que el órgano de representación determina el método para calcular la contribución y que el ejecutivo define el monto (tarifa). En este caso, en el Acuerdo Municipal Nro. 7 de 2012 (Plan de Desarrollo 2012-2015), el Concejo Municipal de Medellín decretó el cobro de la contribución de valorización para la ejecución de varias obras y, en lo atinente a las fuentes convencionales y no convencionales hace referencia al Acuerdo Nro. 58 de 2008, norma que sólo define de manera genérica los sistemas que pueden usarse para efectos de calcular la contribución y no llena los vacíos en los que incurrió el Acuerdo Nro. 7 de 2012, al no haber determinado un método específico ni desarrollado adecuadamente los factores y su ponderación para calcular la contribución. En esa medida, el Concejo Municipal de Medellín no fijó los elementos del tributo, sino que se limitó a hacer una remisión a otra norma que tampoco llenó ese vacío. De otro lado, según el artículo 338 de la Constitución corresponde a los órganos de representación popular definir el sujeto pasivo.

Sin embargo, el Acuerdo 7 de 2012 no se refiere a este tema y el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008 únicamente hace referencia a los sujetos que se encuentren ubicados dentro de la zona de influencia de la obra y que reciban o recibirán un beneficio por su ejecución. En este orden de ideas, para determinar el sujeto pasivo se requiere necesariamente indicar la zona de influencia, pues es un elemento clave para su identificación, al punto que hace parte integral del concepto de sujeto pasivo.

En consecuencia, este elemento debe ser determinado por la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, pero para el caso concreto, el Acuerdo Nro. 7 de 2012 no se refiere ni a sujeto pasivo ni a la zona de influencia, pues es un tema que se desarrolla erróneamente en la Resolución Nro. 094 de 2014. Igual ocurre con la base gravable de la contribución, entendida como el costo total de las obras a ser distribuidas entre los sujetos pasivos, pues no «está definida en el Acuerdo que decreta las obras y es desarrollado en la resolución distribuidora, siendo claro que este elemento del tributo debía ser necesariamente definido por el Concejo Municipal en un Acuerdo».

Resulta «imperdonable» que el Municipio de Medellín incurra en esta violación de la ley, pues otros entes territoriales más pequeños, como el Municipio de Tocancipá sí definieron adecuadamente la contribución por valorización. En conclusión, el Concejo Municipal de Medellín no determinó en el Acuerdo Nro. 7 de 2012 los elementos del tributo, tales como el método a aplicar, los factores de beneficio, ni los porcentajes que corresponden a los factores en el cálculo total del beneficio general, elementos que, sin considerar la competencia de emitirlos, tampoco fueron incluidos en la resolución distribuidora. 2.

Violación del artículo 29 de la Constitución: el contribuyente no puede establecer si la contribución a su cargo fue adecuadamente calculada ni el juez administrativo puede hacer el control de legalidad El Acuerdo Nro. 7 de 2012 y la Resolución Distribuidora Nro. 094 de 2014 no establecen el método para asignar el monto de la contribución, los factores tenidos en cuenta, ni cómo pesa cada uno de dichos factores en el cálculo del tributo.

En consecuencia, para el contribuyente y para el juez es imposible valorar si la contribución fue correctamente aplicada al caso concreto. Lo anterior, constituye una violación del debido proceso, del derecho de defensa y del principio de legalidad en materia tributaria. 3. Violación indirecta: indebido cálculo de la contribución por valorización De conformidad con el informe final presentado por la entidad contratada para los estudios del proyecto de valorización, se observa que se utilizaron dos metodologías para calcular los valores en los puntos objeto de estudio luego de la realización de las obras: el Modelo GWR (regresión ponderada geográficamente) y la Metodología del Cálculo por Factores.

Sin embargo, los resultados derivados de la aplicación de dichas metodologías, según el informe, no son confiables. En consecuencia, el acto administrativo que impone la contribución adolece de falsa motivación, en la medida en que, para efectos de calcular la carga impositiva de los contribuyentes, utilizó metodologías no confiables. Lo dicho por el contratista resulta fácilmente comprobable al analizar con sentido común «el derrame hecho puntualmente en el Proyecto Valorización del Poblado», puesto que se observa que edificaciones nuevas y modernas, que recibieron un mayor beneficio con las obras financiadas, fueron gravadas con una contribución mucho menor a aquella que le correspondió pagar a las edificaciones antiguas, «cuyo beneficio fáctico por las obras es mucho menor».

De otro lado, el mismo informe final indica que, para determinar el avalúo de los inmuebles sin proyecto, no se tuvieron en cuenta aspectos como las emisiones de contaminantes, el ruido, el paisaje o el tiempo de viaje, los cuales fueron la base para establecer el avalúo de los inmuebles con proyecto. De ahí que no se explica cómo puede determinarse el beneficio real obtenido «cuando los elementos considerados en un avalúo son totalmente ignorados en aquél que sirve de punto de inicio para establecer el beneficio».

En el proceso de factorización, que hizo parte del cálculo de la contribución, por un lado, se usó una misma ecuación para toda clase de inmuebles (industrial, residencia, mixto), lo cual resulta antitécnico e inequitativo, ya que no todos los inmuebles son iguales y, en consecuencia, debería existir un número mayor de ecuaciones «que permitan aplicar aquella que se acomode mejor a las condiciones del inmueble, reduciendo así el margen de error y permitiendo obtener un resultado más acorde con la realidad».

Por otro lado, los resultados negativos de la «interporlación» se llevaron a la cifra «uno». Esta manipulación de las cifras dio lugar a que los beneficios reales se incrementaran. Lo mismo ocurrió con los factores, los cuales se aproximaron a la cifra «uno» cuando el resultado real daba una cifra menor, con lo cual se produjo un beneficio superior al realmente obtenido.

Todo lo anterior transgrede el principio de equidad tributaria y, además, indica que no existe beneficio por las obras realizadas y, en consecuencia, que la contribución no pueda ser cobrada. 4. Violación del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 De conformidad con estas disposiciones legales, los entes territoriales están obligados a aplicar las normas del Estatuto Tributario en los procesos relacionados con tributos, lo cual ha sido reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de julio de 2013, exp.18901 y por el IDU en el Concepto Nro. 66052 de 2009.

El artículo 720 del Estatuto Tributario establece que el recurso de reconsideración es el que procede contra los actos de la Administración Tributaria. No obstante, el artículo 16 de la Resolución Nro. 094 de 2014 señaló que el procedente era el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Acuerdo 58 del 2008.

En ese sentido, tanto la Resolución Nro. 094 como el Acuerdo Nro. 58 de 2008 violan las normas superiores. Oposición a la demanda La demandada controvirtió las pretensiones de la parte actora (fls.211 a 240 cuaderno 1), por las siguientes razones: Respecto al primer cargo de nulidad, señaló que la demandante confunde el plan de desarrollo, previsto en el Acuerdo Nro. 7 de 2012, con la resolución distribuidora.

Además, manifestó que no es cierto que únicamente en la Resolución Nro. 19360 de 2015 se conocieran los factores y procedimientos utilizados para calcular la contribución, pues lo cierto es que éstos hacen parte del acto distribuidor. De otro lado, en cuanto a que a la demandante no se le comunicó el avalúo del inmueble, resaltó que eso «no es parte de la metodología aprobada por el concejo de Medellín y utilizada en los estudios realizados».

Igualmente, no puede aplicarse el acuerdo de otra entidad territorial porque se vulnera la autonomía del Municipio de Medellín. Destacó que el procedimiento para asignar la contribución de valorización, el sistema y el método, así como los factores aplicados, y los sujetos activos y pasivos corresponden a lo establecido en el Estatuto de Valorización de Medellín, con base en el cual se expidió la Resolución Distribuidora Nro. 094 de 2014, que distribuye el proyecto de valorización de El Poblado.

Precisó que, en este caso, se cumplió a cabalidad el principio de legalidad tributaria, ya que se dio aplicación al artículo 338 de la Constitución, lo cual se puede corroborar en la página web de FONVALMED, en donde se encuentra publicada la Resolución Nro. 094 de 2014, con los estudios realizados y sus respectivos anexos. Señaló que la resolución demandada se fundó en el Plan de Ordenamiento Territorial, en el Plan de Desarrollo 2012-2015, en el Acuerdo Nro. 058 de 2008, en concordancia con la regulación prevista en las Leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 1 de 1943 y 25 de 1959, así como en los Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

Además, el acto acusado fue expedido por el funcionario competente. Expuso que los actos demandados respetan el principio de equidad tributaria, dado que se aplicó una metodología que consiste en un conjunto de estudios de tipo social, económico, ambiental, entre otros, que permitieron distribuir la contribución de valorización de acuerdo con el beneficio económico obtenido por el inmueble, teniendo en cuenta la capacidad contributiva de los propietarios y poseedores.

Además, el Estatuto de Valorización contiene la aplicación de un tratamiento especial, años de gracia por situaciones especiales o calamitosas y, a su vez, se tiene el equipo social de FONVALMED, que se ocupa de realizar estudios particulares, «ya que en pro de aplicar el principio de igualdad, a todos los predios dentro del área de influencia del proyecto de valorización el Poblado se aplicó la misma metodología, partiendo de las características particulares de cada predio, para dar cumplimiento a una igualdad material».

En adición, indicó que se eligió la junta de representantes de los propietarios lo cual garantizó la participación ciudadana y el conocimiento de todo el proceso por parte de los representantes. En cuanto al segundo cargo de nulidad relacionado con la violación del artículo 29 de la Constitución, mencionó las normas que regulan la contribución de valorización y precisó que el Estatuto de Valorización de Medellín está conformado por siete títulos.

De acuerdo con lo anterior, indicó que dicho estatuto es una norma que constituye el manual, procedimiento o guía para que el organismo rector de la contribución realice los estudios, cálculos, recaudo, construcción y liquidación de la obra. Además, puntualizó que el estatuto (i) incorpora normas que permiten a los representantes de los propietarios pronunciarse sobre la obra o proyecto a ejecutar, ejercer la vigilancia en el diseño, distribución, ejecución y liquidación del proyecto y, además, informar a los propietarios sobre tales aspectos y (ii) otorga recursos contra la resolución que distribuye la obra, en cumplimiento del artículo 29 de la Constitución. Por lo anterior, sostuvo que, tal y como lo dice la Corte Constitucional, no es necesario que se haga una descripción rigurosa y detallada de los elementos y procedimientos en el estatuto, pues la Administración y los propietarios «pueden moverse dentro del marco legal fijado por el Concejo, permitiendo que se escoja el sistema (Beneficio Local o Beneficio General), el método y los factores que se aplicarán en cada uno de los proyectos».

Resaltó que el Estatuto de Valorización del Municipio de Medellín establece cuáles son los métodos y sistemas, define qué es la factorización y a manera de ejemplo, menciona algunos factores de manera enunciativa, no taxativa otorgando la facultad de ponderar tales factores. El hecho de que se haya seguido el procedimiento establecido en ese estatuto garantiza que la contribución fue adecuadamente asignada y que el beneficio local, no el general como lo indica la demanda, se calculó conforme al sistema y método que aprobó el Concejo de Medellín, en cumplimiento del artículo 338 de la Constitución, respecto a la fijación y certeza del tributo, lo cual demuestra que sí se cumplieron los principios de legalidad y de defensa.

Sobre el tercer cargo relacionado con el cálculo indebido de la contribución de valorización precisó que en la parte considerativa de la Resolución Nro. 094 de 2014 se señaló la metodología para calcular el beneficio del proyecto, el beneficio total, el resultado final del estudio socioeconómico para determinar la capacidad de pago y el presupuesto total del Proyecto de Valorización del Poblado.

Ahora, para cumplir con lo previsto en los artículos 1, 2, 7, 9, 11 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, reiteró lo expuesto en los actos demandados, sobre el procedimiento para determinación del beneficio teórico unitario (BTU), que consistió en: (i) selección de un área de estudio; (ii) determinación en la subdivisión política las áreas del suelo y la sumatoria de avalúos catastrales del suelo como elementos de referencia para diseñar un muestreo de puntos a ser avaluados en cada una de las áreas;

(iii) localización de los puntos en el territorio de acuerdo con la cantidad de puntos calculados para cada división de barrios y veredas; (iv) proceso de contratación mediante un concurso de méritos para seleccionar la Lonja que realizaría los avalúos de cada sitio demarcado; y (v) cálculo del mayor valor económico que se estima se generará por el proyecto.

Igualmente, describió los procedimientos para la elaboración de los avalúos sin proyecto (metodologías de mercado, método de renta, método residual y la consulta a expertos) y de los avalúos con proyecto, en el que se estimó del valor de la tierra en cada uno de los sitios indicados como si ya se hubiesen construido las obras y estuvieren en pleno funcionamiento (metodologías de multicriterio aceptadas para estos casos).

Para este último también se realizaron estudios para evaluar el impacto en la contaminación ambiental tales como ruido, emisión de gases contaminantes e índice de calidad del paisaje por la ejecución de las obras, así como un estudio de la movilidad en el área de estudio del proyecto de valorización. Destacó que el estudio no se efectuó predio a predio, sino mediante puntos de evaluación, los cuales fueron en total 670 en la zona sur de Medellín, distribuidos alrededor de todas las obras que se iban a ejecutar en el proyecto.

De igual forma, recalcó que para determinar el beneficio económico por las obras no sólo se tuvieron en cuenta los puntos cercanos a un predio en específico, sino que los 670 puntos se encuentran correlacionados, por lo que no se pueden analizar independientemente. Especificó que para estos efectos se utilizó el método denominado «KRIGING», el cual está basado en modelos estadísticos que incluyen la autocorrelación, es decir, las relaciones estadísticas entre los puntos medidos.

Así las cosas, con base en ese método, se determinó la diferencia entre el valor de los inmuebles con proyecto y sin proyecto y, con base en ese resultado, dijo que se «adelantó una interpolación geográfica que tiene la capacidad de producir una superficie de predicción que para el caso específico determina las zonas de beneficio teórico sobre la tierra, que interceptado con los predios nos determina el Beneficio Teórico Unitario de cada predio y matrícula inmobiliaria».

En esas condiciones, aclaró que no se calculó el valor de ningún inmueble en especial, ya que, con base en esa metodología, no es un requisito la realización de avalúos de cada inmueble para determinar el beneficio, pues ello constituye un imposible material y jurídico contrario a los principios de economía y celeridad. De igual forma, precisó que los avalúos con proyecto y sin proyecto se realizaron para la misma etapa del tiempo, de ahí que las variaciones que pudieran darse por el paso del tiempo no son consideradas.

Señaló que las explicaciones del procedimiento y técnicas utilizadas para corregir desviaciones en las metodologías y llegar a un resultado confiable, se incluyen en las conclusiones de los estudios de valores de la tierra que fueron contratados. A continuación, expuso las definiciones de cada uno de los valores utilizados para hallar el beneficio obtenido por los inmuebles y sus variables, y explicó las fórmulas con las que se calculó el beneficio real del inmueble y el valor de la contribución, así como la metodología empleada para el efecto.

Respecto de la violación de los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2012, argumentó que el Acuerdo Nro. 58 de 2008 debe aplicarse en su integridad por ser una norma de carácter especial, como lo expuso el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de septiembre de 2008, exp.15672. Lo que no esté regulado por esa norma, debe remitirse a la Ley 1437 de 2011 como norma general, según lo estipulado en los artículos 380 del Código de Régimen Municipal y 2 y 34 de la misma Ley 1437.

En ese sentido, dijo que la Ley 1437 de 2011 contiene normas sobre notificación y recursos de actos administrativos, pero que su aplicación cede antes los «procedimientos regulados en leyes especiales». En adición, manifestó que en la medida en que la contribución de valorización es un tributo regulado en el Estatuto de Valorización, el cual contempla la interposición del recurso de reposición, no es posible acudir a las normas del Estatuto Tributario para aplicar el recurso de reconsideración. Todo porque el artículo 47 del Acuerdo Nro. 58 de 2008 establece que la resolución distribuidora deberá establecer la forma en la que debe ser interpuesto el recurso y los términos para ello.

Además, precisó que lo establecido en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 sólo es aplicable frente a aquellos tributos que tienen naturaleza de impuestos, lo que no ocurre frente a las contribuciones. De igual forma, puntualizó que el artículo 15 del Decreto 1604 de 1996 le otorgó al gobierno nacional y a las entidades territoriales la facultad para reglamentar lo atinente a la contribución de valorización y fijar los recursos y el procedimiento correspondiente.

Dicha norma otorga amplias facultades de regulación que no contienen limitante alguna al haber sido otorgadas de manera general. Así las cosas, concluyó que no es posible que se aplique el Estatuto de la Contribución de Valorización del Distrito Capital en el Municipio de Medellín, por cuanto ello violaría la autonomía territorial del municipio.

En efecto, indicó que la sentencia invocada por la demandante se refiere las normas que rigen para el IDU. Finalmente, propuso las excepciones de ausencia de violación de una norma superior, inexistencia de causal de nulidad, buena fe y presunción de legalidad de los actos administrativos. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, con fundamento en los siguientes planteamientos (fls.403 a 416 cuaderno 1): Como cuestión previa, señaló que no haría pronunciamiento alguno sobre los nuevos cargos incluidos por la parte demandante en los alegatos de conclusión, ni tampoco sobre la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad demandada en esa misma etapa procesal, todo, porque los alegatos de conclusión no son el escenario para plantear nuevos cargos.

Asimismo, indicó que no accedería a la petición de la prueba de oficio presentada por la demandante consistente en el dictamen pericial rendido por el señor Daniel Giraldo Cuartas, en la medida en que esa prueba fue negada en la Audiencia Inicial. Precisado lo anterior, resaltó que no estaba llamado a prosperar el cargo relacionado con que las normas que regulan la contribución de valorización no establecen el método a emplear para determinar el beneficio.

Ello, porque en la Resolución Nro. 94 de 2014 se fija claramente la metodología y el método a utilizar para tales efectos y, además, porque los métodos son desarrollados por la literatura jurídica. Frente al argumento de la actora relacionado con que debió realizarse un avalúo antes y después de la obra, dijo que no se logró demostrar que el inmueble haya dejado de valorizarse, es decir, que a pesar de la construcción de la obra el beneficio hubiese sido cero o en todo caso inferior.

Por el contrario, adujo que los actos demandados, con base en los estudios de beneficio por muestreo, determinaron que el inmueble sí se valorizó. De otro lado, manifestó que la entidad demandada demostró los estudios que se contrataron para establecer el valor de la obra y el beneficio local que ésta generaba, con el fin de determinar cuánto le correspondía contribuir a cada propietario o poseedor de un inmueble ubicado en la zona en donde se desarrollaría la obra.

Este asunto se encontraba probado con el estudio sobre valores de tierra, los estudios socioeconómicos del sector El Poblado, el documento denominado «Factores del Cálculo de la contribución» y los avalúos que hizo el contratista para definir el beneficio, haciendo uso del método de doble avalúo por muestreo en el cual se tuvieron en cuenta 670 puntos del sector, y del beneficio por área.

Afirmó que estaba acreditado que la demandada hizo licitación pública para realizar los avalúos y que fue así como el contratista definió el impacto positivo o negativo que tenían la construcción de las obras en cuanto a la movilidad, incremento o disminución del ruido, polución ambiental y el paisajismo, aplicando para ello un porcentaje de incremento o decremento que podía tener en cada uno de esos puntos para encontrar los beneficios que generaban las obras.

A partir de lo anterior se pudo definir que efectivamente los predios de la actora tuvieron un beneficio económico con la implementación de la obra. Todo lo cual no fue desvirtuado por la demandante. Además, en el estudio de valores de la tierra se observa una relación de la determinación de los avalúos comerciales sin proyecto y con proyecto, a partir de los cuales la entidad demandada demostró el beneficio obtenido por la actora, previo a la fijación del monto de la contribución. Puntualizó que, si bien no se realizó un avalúo a cada uno de los inmuebles, ello no era necesario para determinar el beneficio, pues el método utilizado por la Administración municipal no fue arbitrario.

Por el contrario, se enmarcaba en las posibilidades contenidas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 para determinar el beneficio local, tales como la factorización, el cual permite dividir el beneficio local o general entre el número de predios afectados por la obra, con el fin de determinar el beneficio individual, sin que ello implique que deba realizarse un avalúo predio a predio.

Destacó que en la Resolución Nro. 94 de 2014, la entidad demandada precisó la metodología para calcular el beneficio local, explicó las cifras relacionadas con la capacidad de pago de los propietarios y poseedores, el presupuesto total del proyecto y el beneficio derivado de éste. También, en la parte resolutiva del acto administrativo acusado, la demandada estableció cuáles obran forman parte del proyecto de valorización, el valor a distribuir por la contribución, ordenó la inscripción de la valorización a cada una de las matrículas y fijó el plazo para su pago.

Todo lo cual es coherente con lo establecido en los artículos 3, 4, 5 y 6 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, que establecen el hecho generador, el sujeto activo y pasivo, y la base gravable de la contribución de valorización. Puntualizó que el Acuerdo Nro. 58 de 2008 establece los métodos para calcular el beneficio local, entre los que se encuentran, el doble avalúo por muestreo.

De otro lado, explicó que la Resolución Nro. 94 de 2014 definió lo que se entendía por beneficio local y fijó un método para el cálculo del beneficio. En adición, recalcó que en el expediente se encuentra demostrado que la demandada cumplió las etapas que comprenden el proceso de aplicación del sistema de contribución por valorización contenidas en los artículos 16 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008.

Señaló que, todo lo anterior, es el fundamento para el establecimiento del gravamen, que parte de la base de que si el inmueble no recibe algún beneficio no podrá ser gravado con la contribución de valorización, sin embargo, en este caso, el demandante no logró probar que su inmueble no recibió un beneficio, sino que se limitó a afirmarlo y a decir que el método utilizado no es el adecuado para individualizar el beneficio.

A partir de lo expuesto, esgrimió que el cálculo del beneficio real del inmueble puede obtenerse sin necesidad de hacer un estudio de cada inmueble, lo cual, resaltó, es lógico toda vez que lo que se grava no es el inmueble en sí mismo, sino el beneficio que se obtiene con la construcción de la obra. En ese sentido, manifestó que «la parte demandante no logró demostrar que los métodos establecidos en el Acuerdo 58 de 2008 no fueran idóneos para calcular el beneficio y la idoneidad del método utilizado».

Sostuvo que, si la demandante no está conforme con las reglas establecidas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008, en específico, en relación con el doble avalúo por muestreo, debió demandar dicho acto de carácter general bajo el medio de control de nulidad. Puntualizó que, en este caso, se están cumpliendo con las reglas previstas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008, por lo que los actos administrativos demandados «cabalgan en el supuesto jurídico que no ha sido retirado del ordenamiento jurídico».

Respecto al cargo propuesto en contra del Acuerdo Nro. 7 de 2012, consistente en no haber determinado el método ni los factores del beneficio que debía tener en cuenta la autoridad administrativa, argumentó que no se referiría al mismo, comoquiera que dicho acto administrativo no fue demandado. Finalmente, condenó en costas a la parte actora por haber resultado vencida en el proceso, a la luz de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia (fls.419 a 431 cuaderno 1). A estos efectos, en primer lugar, mencionó que la entidad demandada tenía la carga de probar que le dio a conocer a la actora todos los elementos necesarios para estudiar y, eventualmente, atacar los criterios utilizados para el cálculo de la contribución de valorización. Sin embargo, nunca lo hizo, es decir, la demandada nunca demostró que hubiera dado a conocer esos criterios técnicos que permitieran controvertir el pago de la contribución, situación que no fue considerada por el a quo.

Advirtió que no comparte la afirmación del tribunal referente a que FONVALMED puso en conocimiento los factores utilizados para el cálculo del beneficio local obtenido por cada predio y los estudios realizados, al considerar que fueron publicados en la página web de la entidad. Lo anterior, comoquiera que no está demostrado que tal publicación se haya llevado a cabo, de manera que el a quo no podía arribar a la conclusión sobre el debido conocimiento de la memoria técnica definitiva para la fecha de notificación de la Resolución Nro. 094 de 2014, en tanto que la publicación de ese documento se hizo el 1 de octubre de 2015, mientras que la resolución demandada se notificó el 23 de septiembre de 2014.

Adicionalmente, sostuvo no estar de acuerdo con la conclusión de la sentencia de primera instancia en relación con que lo único que se modificó el 7 de octubre de 2014 fue una gráfica de la memoria técnica, más no todo el documento, en la medida en que dicha gráfica también aparece en la página 116, lo cual demuestra que el documento fue modificado en su esencia, y no sólo en sus anexos, el 7 de octubre de 2014, fecha para la cual la resolución acusada ya había sido notificada a los más de 70.000 contribuyentes, «quienes en dicho momento no tuvieron conocimiento del documento que les permitía calcular la contribución de valorización, y por tanto, verificar si el mismo había sido bien calculado».

Así mismo, expuso reparos sobre la notificación de dicha memoria, las modificaciones que se le hicieron, su fecha de creación y publicación en la página web. Así las cosas, concluyó que se le vulneró el debido proceso, toda vez que no tenía la carga de acreditar que no le dieron a conocer todos los elementos de juicio necesarios para contradecir el monto de la contribución de valorización a su cargo, en tanto que constituye una negación indefinida y, con ello, le trasladó la carga de la prueba a la Administración sobre este asunto.

En este orden, dijo que solicitar que sea la demandante quien demuestre cuándo le fue notificada la memoria técnica definitiva sería obligarla a lo imposible. En este punto, alegó que el a quo no valoró las pruebas aportadas por las partes de este proceso, sino que realizó suposiciones aisladas del acervo probatorio que consta en el expediente.

En segundo lugar, expuso que el fallo recurrido no tuvo en cuenta que la base gravable, es decir, el sistema y el método de la contribución de valorización, no le fue notificado a los contribuyentes, de conformidad con el artículo 338 de la Carta, en tanto que ni el método ni el sistema fueron desarrollados en ninguna disposición legal. Reiteró que el sistema y el método deben ser fijados por el Concejo Municipal de Medellín, de manera que su determinación no puede ser delegable al alcalde, como si se tratara de la tarifa.

En esa medida, enfatizó que el a quo incurrió en un error conceptual al considerar que la fijación de la tarifa de la contribución se llevó a cabo por parte de la Administración Municipal en desarrollo del sistema y los métodos previamente fijados, porque con ello se vulneró el principio de la reserva de ley. Al respecto, sostuvo que el sistema y el método, al hacer parte de la base gravable de la contribución, sí tenían que ser detalladas específicamente por el órgano de representación popular en los Acuerdos Municipales 58 de 2008 y 7 de 2012 o en cualquier otro Acuerdo.

Así las cosas, teniendo en cuenta que estos elementos no hacen parte de la tarifa, no es jurídicamente posible sostener que la Resolución Nro. 094 de 2014 puede ser una desarrolladora de los acuerdos municipales expedidos por el Concejo Municipal de Medellín, los cuales, por estar incompletos, no cumplieron con las disposiciones constitucionales que establecen una competencia exclusiva de esos órganos para la regulación, entre otras, de la base gravable.

Añadió que, si en gracia de discusión, se dijera que la base gravable podía ser delegadas en la Administración municipal, lo cierto es que en la sentencia C-155 de 2003, la Corte Constitucional sostuvo que el sistema y el método deben tener al menos un mínimo de determinación pues, de otra manera, se vulnera el principio de legalidad. Considerando lo anterior, anotó que el sistema para calcular el beneficio local está definido en el artículo 8 del Acuerdo 58 de 2008 y que la definición del método está establecida en el artículo 45, numeral 6, literal e ibidem.

A la luz de estas definiciones, insistió en que «no hay forma alguna que el contribuyente con base en ellas pueda determinar en forma alguna la contribución de valorización que le corresponde», pues se tratan de definiciones genéricas y no pretenden ser una fórmula que permita verificar la carga fiscal. De ahí que, aceptarlas, significa darle amplias facultades a la Administración vaciando la competencia de los órganos de representación popular y, además, que las definiciones no cumplen con las exigencias establecidas en la citada sentencia. En tercer lugar, manifestó que la sentencia recurrida desconoció que la Resolución Nro. 094 de 2014 únicamente podía determinar la tarifa de la contribución por valorización y que no podía fijar elementos adicionales del tributo como el sujeto pasivo.

Insistió en que la entidad demandada no podía definir el área de influencia, pues ello equivalía a definir el sujeto pasivo y que el a quo confundió el hecho de determinar la zona de influencia con realizar una lista de las obras a ejecutarse. Ello, toda vez que «enlistar unas obras a realizar mediante contribución de valorización no significa definir una zona de influencia, ni mucho menos permite identificar los sujetos pasivos sujetos a este gravamen».

Añadió que el a quo no podía señalar que las obras a financiarse por medio de la contribución estaban definidas por los Planes de Desarrollo de las dos anteriores administraciones municipales, en la medida en que esa afirmación ignora que el alcalde bien hubiera podido definir que las obras autorizadas beneficiarían a un sector más amplio o más pequeño, y distribuir la contribución por valorización a más o menos contribuyentes.

De acuerdo con lo anterior, sostuvo que es imposible argumentar que no fue el alcalde municipal quien determinó el sujeto pasivo al establecer la zona de influencia, «pues finalmente lo único que hizo el Concejo Municipal fue enunciar las obras a realizar». Resaltó que la Resolución Nro. 094 de 2014 replicó los linderos definidos en resoluciones distribuidoras anteriores, en las cuales se especificaron los linderos de la zona de influencia de la contribución de valorización y, en consecuencia, se determinaron los sujetos pasivos del tributo por parte del alcalde.

Puntualizó que, únicamente en el Acuerdo Nro. 07 de 2012, se realizó un listado de las obras a financiar, sin que se delimitaran los linderos correspondientes a la zona de influencia y, por lo tanto, no permite identificar el sujeto pasivo. En cuarto lugar, sostuvo que el tribunal desconoció que los estudios presentados por la lonja contratada no eran confiables para ser tenidos en cuenta como fundamento para el cálculo de la contribución de valorización. Al respecto, expuso que en la página 92 del informe rendido por la Lonja ésta señaló que los documentos no eran adecuados para ello «haciendo referencia a la aplicación de los modelos GWR y AHP con corrección de factores» Además, agregó no se realizó una validación de la veracidad y/o buen funcionamiento de los modelos matemáticos corridos, hecho que puede ser constatado en el mismo informe rendido por la lonja, al no referirse a estos.

En ese sentido, expresó que era necesario que el contratista planteara e implementara otros modelos, con el fin de comparar los resultados. Igualmente, dijo que pudo haber verificado cuantitativamente el modelo propuesto, tomando los factores de alguna obra ya terminada, bajo condiciones similares, y con base en los reales, determinar el efectivo beneficio.

Sobre este punto, agregó que en el expediente con radicado Nro. 05001333301520150100800, donde también se discute la legalidad de la Resolución Nro. 094 de 2014, se aportó prueba pericial que demuestra que no son confiables los estudios realizados por la lonja de propiedad raíz, y solicitó que tal prueba fuera decretada de oficio en segunda instancia[5].

En quinto lugar, indicó que la sentencia de primera instancia no dio por probada la violación por parte de la demandada de los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2012, pese a que la Resolución Nro. 94 de 2014 determinó que el recurso procedente era el de reposición cuando dichas normas ordenan que es el de reconsideración. Por último, se opuso a la condena en costas en tanto que no existe prueba en el expediente sobre su causación, tal y como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

En específico, sostuvo que no se probó, ni siquiera de manera sumaria, los gastos incurridos por la entidad con ocasión de este proceso. Alegatos de conclusión La parte demandante insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación (índice 24 de Samai) y, además, indicó que éstos han sido expuestos desde el inicio del proceso, por lo que no pueden ser considerados nuevos argumentos, frente a los cuales la entidad demandada no se pudo defender.

En específico, reiteró los argumentos del recurso de apelación relacionados con (i) la memoria técnica definitiva, (ii) que el sistema y el método para calcular la contribución no fueron desarrollados por el Concejo Municipal de Medellín, (iii) que la Resolución Distribuidora no podía definir el sujeto pasivo de la contribución de valorización, (iv) la no confiablidad de los estudios técnicos presentados por la Lonja, (v) la procedencia del recurso de reconsideración y (vi) no se probó la causación de las costas.

La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en sede judicial (índice 23 de Samai). Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público manifestó que, a su parecer, la sentencia apelada debe ser revocada en lo que tiene que ver con la condena en costas y, en lo demás, confirmada (índice 31 de Samai). En cuanto al cargo de la apelación relacionado con la falta de publicación de la memoria técnica definitiva resaltó que los propietarios y poseedores de los predios afectados con la contribución de valorización participaron en el proceso para la determinación de ese tributo, para lo cual se creó la Junta de Representantes de Propietarios y Poseedores.

Este órgano estuvo involucrado en todas las etapas del proceso, conociendo su factibilidad, metodología y la forma de distribución de la contribución, por lo que se garantizó la participación de la comunidad. Además, informó que una de las funciones de la junta era recibir y transmitir a la Subsecretaría de Valorización las observaciones que formularan los propietarios, razón por la cual resulta improcedente que, a pesar de que la demandante hubiese sido representada por la junta durante el proceso de formación de la contribución, pretenda ahora desconocer los estudios efectuados, más aún cuando tuvo a su disposición canales para presentar sus observaciones y no los usó en la oportunidad debida.

Por otro lado, destacó que la memoria técnica definitiva no es un acto administrativo, sino compilatorio de los estudios de factibilidad elaborados para el proyecto y no requiere publicación o comunicación alguna. Tan es así, que dicha compilación no constituye un requisito para la expedición de la Resolución Nro. 094 de 2014. De igual forma, manifestó que la Resolución Nro. 094 de 2014 estableció la metodología y el método a emplear para determinar la contribución, los cuales están acordes con el Acuerdo Nro. 58 de 2008.

Respecto al cargo de apelación relacionado con la base gravable de la contribución de valorización expuso que este elemento del tributo no está compuesto por el sistema y el método de contribución. Por el contrario, dijo que la base gravable era equivalente al costo de la obra y de las obras adicionales en un 30% que, según el artículo 3 de la Resolución Nro. 094 de 2014 corresponde a $458.362.761.892, todo lo cual fue especificado en el anexo de la Resolución. Afirmó que el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008 define el sujeto pasivo de la contribución de valorización y que la zona de influencia es la extensión territorial definida por el estudio de beneficio de la obra o conjunto de obras.

Indicó que el Concejo Municipal de Valorización fue el órgano encargado por el Concejo Municipal para aprobar los elementos de la contribución, entre ellos la zona de influencia. En cuanto al argumento de la demanda relacionado con la falta de confiabilidad de los estudios presentados por el contratista, consideró que se trata de una percepción de la actora sin sustento probatorio.

Por el contrario, es posible concluir que la razón en la que se basa el argumento de la actora «fue una aclaración natural derivada del margen de error que existe en los estudios cuando estos se basan en técnicas de muestreo puesto que la exactitud plena solo se logra si se revisa el 100% de la población». En cuanto al cargo por la improcedencia del recurso de reposición contra la resolución que asigna o distribuye la contribución, señaló que el artículo 720 del Estatuto Tributario es improcedente en la medida en que existe norma especial, esto es, el artículo 50 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, que establece que en contra del acto que distribuye o asigna la contribución solamente procede el recurso de reposición. Finalmente, en cuanto a la condena en costas, indicó que no es procedente porque, en este caso, se ventila un estudio de interés público y no existen pruebas que demuestren su causación y en qué monto, por lo que debe ser revocada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala juzga la legalidad de las Resoluciones 094 del 22 de septiembre de 2014 y 19360 del 8 de abril de 2015, por las cuales el Municipio de Medellín asignó a la demandante la contribución de valorización y confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición, respectivamente. 1.

Previa delimitación del problema jurídico, la Sala declara que no se pronunciará sobre los argumentos de la apelación referentes a la memoria técnica definitiva, en tanto que se trata de argumentos nuevos, no incluidos en la demanda, razón por la cual en la sentencia de primera instancia ni siquiera fueron considerados. Llama la atención que en el recurso de apelación se manifiesta que el tribunal hizo mención a estos aspectos, lo cual no ocurrió por no haber sido expuesto por la parte demandante en los cargos de nulidad.

Esta decisión se toma en aras de proferir un fallo congruente y garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de la parte demandada. Por la misma razón, la Sala no se pronunciará sobre el cargo de la apelación relacionado con que la lonja de propiedad raíz omitió validar la veracidad de los modelos matemáticos corridos, que debió haber planteado otros modelos distintos al doble avalúo por muestreo y que debió verificar su cuantificación. Al respecto, vale la pena recordar que, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (art. 281 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas previas del procedimiento contencioso administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción de las partes (sentencia del 27 de mayo de 2021, exp. 24148 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello).

Precisado lo anterior, el análisis del recurso de apelación se contraerá a determinar los siguientes asuntos: (i) si la definición del sistema y el método para calcular la contribución de valorización en el Municipio de Medellín no se encuentra regulada en ninguna norma proferida por el Concejo Municipal de Medellín, (ii) si la entidad demandada definió la zona de influencia del proyecto Valorización El Poblado y con ello el sujeto pasivo del tributo, (iii) si los estudios técnicos realizados por la entidad contratista eran confiables para calcular el monto de la contribución de valorización, (iv) si el recurso procedente contra la resolución distribuidora, objeto de demanda, era el de reconsideración, en los términos del artículo 720 del Estatuto Tributario, y no el de reposición, tal y como lo dispone el Estatuto de Valorización de Medellín. Por último, (v) si era procedente la condena en costas impuesta a la parte demandante en primera instancia. Con todo, para desarrollar el correspondiente análisis, la Sala iniciará por el estudio del recurso procedente contra la resolución distribuidora, por tratarse de un asunto de carácter procedimental, relacionado con los derechos al debido proceso y a la defensa de la actora que, de llegar a prosperar, sería suficiente para revocar la sentencia apelada. 2.

A partir de lo anterior, se observa que, en el recurso de apelación, la actora sostiene que la resolución distribuidora debió señalar que el recurso procedente para su discusión en sede administrativa era el de reconsideración, en los términos del Estatuto Tributario, y no el de reposición «dentro del término de fijación del EDICTO notificatorio y los diez (10) días hábiles siguientes al de su desfijación».

La jurisprudencia de esta Corporación[6] ha resaltado que, según el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso comprende fundamentalmente tres elementos: (i) el derecho a un juez natural o funcionario competente, (ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, es decir, conforme con las normas procesales establecidas para impulsar la actuación administrativa o judicial y (iii) las garantías de audiencia y de defensa, que incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

En los procesos administrativos y judiciales subyace al derecho a ser juzgado según las formas propias de cada proceso, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación. No obstante, no toda irregularidad constituye causal de invalidez de las actuaciones administrativas o providencias judiciales. Sobre este particular, la Sección ha señalado que: «solo las irregularidades graves, que impidan a los sujetos del procedimiento ejercer de forma efectiva sus derechos de defensa tienen la entidad suficiente para vulnerar dicha garantía y, por ende, solo estas vician de nulidad los actos de determinación oficial de tributos (sentencias del 16 de octubre de 2014, exp. 19611, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 14 de abril de 2016, exp. 19139, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 15 de septiembre del 2017, exp., 20800; del 25 de octubre de 2017, exp. 20499, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto en ambas; de 25 de noviembre de 2017, exp. 22065, Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras)»[7].

En atención a lo expuesto, la Sala considera que, en este caso, el hecho de que la entidad demandada hubiese concedido el recurso de reposición, como medio de impugnación de la resolución distribuidora, más no el de reconsideración, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario, no es un motivo suficiente para declarar la nulidad de los actos cuestionados, por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, porque al haber otorgado el recurso de reposición, no se comprometieron, de manera relevante, las garantías de audiencia y de defensa de la actora.

No prospera el cargo. Decidido lo anterior, la Sala entrará a analizar los demás cargos de la impugnación. 3. Como cargo de apelación, la actora alega que el sistema y el método de la contribución, al formar parte de la base gravable de ese tributo, debieron haber sido definidos directamente por el Concejo Municipal de Medellín, situación que, a su juicio, no se cumple en este caso, en tanto estos aspectos no se encuentran establecidos en los Acuerdos 58 del 30 de diciembre de 2008 y 7 del 8 de junio de 2012.

En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación[8] y de la Corte Constitucional[9], ha señalado que, para el caso de la contribución de valorización, «la base gravable se determina a partir de los costos[10] de los servicios u obras dentro de los límites del beneficio que produzcan a los inmuebles». Todo lo cual es coherente con lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo Municipal Nro. 58 de 2008[11], que reproduce el contenido del artículo 9 del Decreto Legislativo 1604 de 1966.

Al respecto, la Sala ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos, pues dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional (artículo 338), ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular[12]».

Ahora, en cuanto a lo que debe entenderse por sistema y método, esta Sala ha señalado: «A falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación de la finalidad del artículo 338 de la Constitución, que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa y, los “sistemas” son las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación»[13].

De acuerdo con lo expuesto, la Sección pone de presente que el Concejo de Medellín, en uso de sus atribuciones conferidas por los artículos 313 y 338 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, expidió el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín, Acuerdo Nro. 58 del 30 de diciembre de 2008, vigente para la época de los hechos, el cual fue invocado en la resolución que decidió el recurso de reposición y que «estableció en su Título II “DE LOS BENEFICIOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN”, tanto el sistema (Capítulo I “DEL BENEFICIO LOCAL” y Capítulo II “DEL BENEFICIO GENERAL”) como el método (“ARTÍCULO

8. MÉTODOS PARA CALCULAR EL BENEFICIO LOCAL: (…)”, y “ARTÍCULO

10. METODO PARA CALCULAR EL BENEFICIO GENERAL: (…)”); así como la forma de hacer el reparto del beneficio (Capítulo III “INDIVIDUALIZACIÓN DEL BENEFICIO”)». En este contexto, el método y el sistema para determinar el monto de la contribución de valorización, que son elementos cuantificadores para la tarifa de ese tributo, sí fueron definidos por un acto emanado del Concejo Municipal de Medellín. 4.

Dentro de los cargos de apelación, la actora también se refiere a que la resolución distribuidora no podía definir la zona de influencia de la obra a ejecutarse, pues ello hace parte del sujeto pasivo de la contribución, elemento del tributo que debe ser definido por el Concejo de Medellín mediante un acuerdo. Según la demandante, la zona de influencia no fue definida ni en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 ni en el Acuerdo Nro. 7 de 2012, sino que fue erróneamente desarrollada en la Resolución Distribuidora Nro. 94 de 2014, cuya nulidad se solicita en este proceso.

En todo caso, recalcó que en el Acuerdo Nro. 7 de 2012 se realizó un listado de las obras a financiar, pero no se delimitaron los linderos correspondientes a la zona de influencia y, por ende, esa información no permite identificar los sujetos pasivos. Sobre este cargo, lo primero es aclarar que, a pesar de que fue incluido en la demanda, el a quo omitió resolverlo en la sentencia de primera instancia, de manera que corresponde a la Sala pronunciarse de fondo.

Precisado lo anterior, la Sala observa que en el Municipio de Medellín sí definió la zona de influencia de la contribución en el numeral 2 del artículo 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, el cual señala: ARTÍCULO

45. CONTENIDO DE LA FACTIBILIDAD. Comprende el conjunto de acciones para llevar a cabo los estudios definitivos y los diseños de construcción de la obra, que elaborará el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, para determinar si la obra es viable de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización y contiene entre otras acciones, las siguientes: (…)

2. ESTUDIO DE BENEFICIO. Es el estudio que determinará el beneficio general o local, según el caso, como consecuencia de la ejecución de una obra o conjunto de obras. Previa a la iniciación del estudio, la Administración municipal presentará a la Comisión Primera del Concejo de Medellín la metodología propuesta para la realización del estudio del beneficio.

Se denomina zona de influencia a la extensión territorial definida por el estudio de beneficio de la obra o conjunto de obras. Al hilo de lo anterior, el artículos 19 del Acuerdo Nro. 58 de 2008 establece: ARTÍCULO 19. DEFINICIÓN DE LA DECRETACIÓN. Es el acto administrativo expedido por EL ALCALDE, mediante el cual se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiar total o parcialmente con la contribución de valorización, ordena la realización de los estudios definitivos de la obra y convoca a los propietarios y poseedores de los inmuebles de la zona de citación a declarar sus inmuebles y a elegir la Junta de Representantes, además contendrá́ los siguientes aspectos: 1.

Listado de las obras o proyectos a analizar 2. Delimitación de la zona de citación. 3. Determina la cantidad de miembros que compondrá la Junta de Representantes. 4. Fija los honorarios de los miembros particulares de la Junta de Representantes. PARÁGRAFO: Una vez decretado el proyecto por parte del Alcalde, el Subsecretario de Valorización adelantará una campaña de sensibilización y socialización de la obra o proyecto en la zona de citación, haciendo uso de todos los medios de comunicación que estén a su alcance.

Es así como el Acuerdo Nro. 58 de 2008 determinó la zona de influencia como el área territorial que será beneficiada con la construcción de la obra o proyecto que se pretende ejecutar, y que será financiada con la contribución de valorización. Ahora bien, el hecho de que la zona de influencia se concrete mediante un acto emanado de una autoridad administrativa, en este caso, la resolución decretadora, en la que se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiarse con la contribución, así como la ubicación en la que éstas van a ser construidas, no significa que esa entidad sea quien establezca el sujeto pasivo de la contribución, pues este elemento se encuentra definido en el artículo 5 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, como «las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios(as) o poseedores(as) de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra declarada de interés público a financiar por la contribución de valorización, que reciban o recibirán un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra».

Se tiene, entonces, que la definición de la autoridad administrativa sobre la zona de influencia, se efectuó bajo los parámetros establecidos por los órganos de representación popular, situación que no tiene prohibición constitucional ni legal, pues tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003[14], «las entidades administrativas que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación popular».

No prospera el cargo. 5. El siguiente cargo de la apelación se sustenta en que los estudios presentados por la Lonja de Propiedad Raíz no eran confiables para ser tenidos en cuenta como fundamento para el cálculo de la contribución de valorización. Lo anterior, en tanto que los estudios rendidos por esa entidad no resultan adecuados para aplicar los modelos GWR y AHP.

Sobre este particular, la Sala advierte que no existe prueba dentro del proceso que acredite el dicho de la demandante, de ahí que este cargo no tenga vocación de prosperidad, pues se trata de meras apreciaciones de la demandante. Sumado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que, en la contestación de la demanda, la entidad demandada explicó a profundidad la forma en la que fue calculada la contribución de valorización por el proyecto de valorización El Poblado, todo lo cual no fue desvirtuado por la parte actora. 6.

Referente a la condena en costas impuesta en primera instancia, se tiene que fue apelada porque no fueron probadas durante el proceso. Acorde con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Una vez revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (gastos del proceso y agencias del derecho) a cargo de la parte demandante, razón por la cual se deben revocar.

Por la misma razón, tampoco se condenará en costas en esta instancia. Por lo expuesto la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada y, en su lugar, levantará la condena en costas. En lo demás, se confirmará la providencia del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1.

Revocar el numeral tercero de la sentencia del 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar se dispone:

TERCERO: Sin condena en costas a cargo de la parte demandante. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Fls.26 a 36. [2] Fl.242. [3] Fls.244 a 253. [4] Fls.47 a 70. [5] Esta solicitud fue negada mediante auto del 5 de noviembre de 2020 folio 9. [6] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 54001-23-33-000-2013-00140-01(22065). Sentencia del 15 de noviembre de 2017. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2015-01925-01 (24940). Sentencia del 3 de junio de 2021. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. [8] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 76001-23-31-000-2010-00543-02 (22219). Sentencia del 12 de septiembre de 2018. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. [9] Corte Constitucional. Sentencia C-155 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [10] Según el artículo 9 del Decreto de 1966, el costo corresponde a “456BGHJ~€?ˆ‰Šáïó.

N O U V a c d todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos.” [11] El artículo 6 del Acuerdo Municipal Nro. 58 de 2008 dispone: «La base gravable está constituida por el costo de la respectiva obra dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones». [12] Ver sentencias del 12 de diciembre de 2014, radicado No. 19037, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 9 de marzo de 2017, radicado No. 21083, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 68001-23-31-000-2008-00021-01 (21083). Sentencia del 9 de marzo de 2017. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre el mismo asunto, ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 13001-23-31-000-2010-00706-01(23063). Sentencia del 30 de mayo de 2019.

CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. [14] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.