11001-03-15-000-2021-06610-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-06610-00Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-11-18

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Jeannette Aida García Quintero·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “f” Y Otro

De qué trata

Síntesis: [E]sta Sala de Decisión advierte que la parte actora no identificó expresamente cuáles eran los elementos de prueba que en su criterio no fueron valorados por el juez; (…) [P]ara esta Sala de Decisión el análisis probatorio desplegado por el operador jurídico resulta válido y racional, teniendo en cuenta que el motivo por el cual determinó que no había lugar a incluir los emolumentos pretendidos por la señora [J.A.G.Q.], radica en que a partir de las certificaciones de salarios del último año de servicios no se logró demostrar que los hubiese percibido. Al contrario, el único que encontró efectivamente devengado fue la prima de servicios y como esta sí fue incluida en las partidas computadas en la Resolución (…) de 2012, concluyó que no había lugar a su reconocimiento, dado que “constituiría un doble pago por el mismo concepto”. En consecuencia, esta Colegiatura no encuentra configurado el defecto fáctico alegado.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LO NO DEBIDO / EMPLEADOS CIVILES NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD[L]a Sala observa que no es que el tribunal demandado haya desconocido que el régimen prestacional aplicable a la señora [G.Q.] era el contenido en el Decreto 1214 de 1990 y no el del Decreto 2701 de 1988 (que fue el que se aplicó), sino que, atendiendo a que los emolumentos que la señora reclamaba no podían computarse en su caso porque no los percibió, decidió no incluir ninguna modificación a la pensión de jubilación de la demandante, pues este último le era más favorable, por lo que cualquier cambio que en derecho correspondiera significaba un detrimento de la mesada que venía disfrutando. (…) [L]a Sala observa que si bien la accionante considera que el hecho de que en su caso se haya reliquidado su pensión conforme a lo dispuesto en el Decreto 2701 de 1988 significa un detrimento en la cuantía de la pensión, lo cierto es que sucede todo lo contrario, teniendo en cuenta que el motivo que llevó a la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a no ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora [G.Q.] fue darle prelación al principio de favorabilidad, pues en caso de aplicarse lo solicitado por la actora, hubiese sido necesario recortar dos de los emolumentos que le venían computando, teniendo en cuenta que, aunque los percibió en el último año de servicios, no se encontraban dentro de la lista taxativa del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LO NO DEBIDO / EMPLEADOS CIVILES NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD[D]ebe precisarse respecto de las providencias que la parte actora trae como desconocidas es que, aquellas dictadas en acciones de tutela, aunque sean proferidas por las diferentes Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, no constituyen precedente pues no fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente, sino por un juez de tutela. Similar situación ocurre con las sentencias de la Corte Suprema, teniendo en cuenta que, al ser el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria su deber se limita a unificar la jurisprudencia al interior de su jurisdicción, razón por la cual sus decisiones no son de obligatoria aplicación para los jueces y tribunales en materia contencioso administrativa. (…) [L]as únicas sentencias que podrán analizarse bajo la perspectiva del desconocimiento del precedente son las dictadas por la Sección Segunda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia de unificación de esta Corporación. (…) [S]e observó que todas guardan similitud fáctica en el sentido de que, en esos casos, al igual que en el de la señora [J.A.G.Q.], se trató de empleados públicos del INSSPONAL, incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional vinculados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que reclamaban la reliquidación de su pensión con aplicación del Decreto 1214 de 1990. No obstante, se evidenció que en los tres casos la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de los accionantes (con fundamento en el D. 1214 del 1990), la cual inicialmente se reconoció con fundamento en el Decreto 2701 de 1988, (…) se concluyó que el más favorable para esos casos era el del Decreto 1214 de 1990. (…) [D]ebe aclararse que en esos casos el cambio de régimen sí resultaba más favorable (…). Así las cosas, esta Sección (…) encuentra acertado el razonamiento de la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pues, en efecto, el hecho de que se hubiese establecido que los empleados públicos vinculados a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al INSSPONAL, continuarían cobijados por el Decreto 1214 de 1990, no implicaba per se que al momento de liquidar la pensión no fuese obligatorio incluir únicamente los factores salariales devengados en el último año de servicios.IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓNEn lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que (…) con respecto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala advierte que sí resultaría viable, (…) [V]ale la pena aclarar que uno de los cambios que trajo consigo la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, puntualmente en su artículo 71 que reformó el artículo 257 del CPACA, fue precisamente la eliminación del requisito de la cuantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional. (…) Atendiendo a que la norma que exigía el requisito de la cuantía ya no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico, la Sala advierte que el cargo relacionado con el presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de jurisprudencia N SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019, no supera el requisito adjetivo de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que la señora [Q.G.] cuenta con otro medio suficientemente idóneo para garantizar la seguridad jurídica, a saber, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LO NO DEBIDO / EMPLEADOS CIVILES NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA [E]sta Sala de Decisión advierte que la parte actora no identificó expresamente cuáles eran los elementos de prueba que en su criterio no fueron valorados por el juez;

(…) [P]ara esta Sala de Decisión el análisis probatorio desplegado por el operador jurídico resulta válido y racional, teniendo en cuenta que el motivo por el cual determinó que no había lugar a incluir los emolumentos pretendidos por la señora [J.A.G.Q.], radica en que a partir de las certificaciones de salarios del último año de servicios no se logró demostrar que los hubiese percibido.

Al contrario, el único que encontró efectivamente devengado fue la prima de servicios y como esta sí fue incluida en las partidas computadas en la Resolución (…) de 2012, concluyó que no había lugar a su reconocimiento, dado que “constituiría un doble pago por el mismo concepto”. En consecuencia, esta Colegiatura no encuentra configurado el defecto fáctico alegado.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LO NO DEBIDO / EMPLEADOS CIVILES NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [L]a Sala observa que no es que el tribunal demandado haya desconocido que el régimen prestacional aplicable a la señora [G.Q.] era el contenido en el Decreto 1214 de 1990 y no el del Decreto 2701 de 1988 (que fue el que se aplicó), sino que, atendiendo a que los emolumentos que la señora reclamaba no podían computarse en su caso porque no los percibió, decidió no incluir ninguna modificación a la pensión de jubilación de la demandante, pues este último le era más favorable, por lo que cualquier cambio que en derecho correspondiera significaba un detrimento de la mesada que venía disfrutando.

(…) [L]a Sala observa que si bien la accionante considera que el hecho de que en su caso se haya reliquidado su pensión conforme a lo dispuesto en el Decreto 2701 de 1988 significa un detrimento en la cuantía de la pensión, lo cierto es que sucede todo lo contrario, teniendo en cuenta que el motivo que llevó a la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a no ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora [G.Q.] fue darle prelación al principio de favorabilidad, pues en caso de aplicarse lo solicitado por la actora, hubiese sido necesario recortar dos de los emolumentos que le venían computando, teniendo en cuenta que, aunque los percibió en el último año de servicios, no se encontraban dentro de la lista taxativa del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LO NO DEBIDO / EMPLEADOS CIVILES NO UNIFORMADOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [D]ebe precisarse respecto de las providencias que la parte actora trae como desconocidas es que, aquellas dictadas en acciones de tutela, aunque sean proferidas por las diferentes Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, no constituyen precedente pues no fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente, sino por un juez de tutela.

Similar situación ocurre con las sentencias de la Corte Suprema, teniendo en cuenta que, al ser el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria su deber se limita a unificar la jurisprudencia al interior de su jurisdicción, razón por la cual sus decisiones no son de obligatoria aplicación para los jueces y tribunales en materia contencioso administrativa.

(…) [L]as únicas sentencias que podrán analizarse bajo la perspectiva del desconocimiento del precedente son las dictadas por la Sección Segunda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia de unificación de esta Corporación. (…) [S]e observó que todas guardan similitud fáctica en el sentido de que, en esos casos, al igual que en el de la señora [J.A.G.Q.], se trató de empleados públicos del INSSPONAL, incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional vinculados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que reclamaban la reliquidación de su pensión con aplicación del Decreto 1214 de 1990.

No obstante, se evidenció que en los tres casos la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de los accionantes (con fundamento en el D. 1214 del 1990), la cual inicialmente se reconoció con fundamento en el Decreto 2701 de 1988, (…) se concluyó que el más favorable para esos casos era el del Decreto 1214 de 1990.

(…) [D]ebe aclararse que en esos casos el cambio de régimen sí resultaba más favorable (…). Así las cosas, esta Sección (…) encuentra acertado el razonamiento de la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pues, en efecto, el hecho de que se hubiese establecido que los empleados públicos vinculados a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al INSSPONAL, continuarían cobijados por el Decreto 1214 de 1990, no implicaba per se que al momento de liquidar la pensión no fuese obligatorio incluir únicamente los factores salariales devengados en el último año de servicios.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que (…) con respecto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala advierte que sí resultaría viable, (…) [V]ale la pena aclarar que uno de los cambios que trajo consigo la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, puntualmente en su artículo 71 que reformó el artículo 257 del CPACA, fue precisamente la eliminación del requisito de la cuantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional.

(…) Atendiendo a que la norma que exigía el requisito de la cuantía ya no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico, la Sala advierte que el cargo relacionado con el presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de jurisprudencia N SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019, no supera el requisito adjetivo de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que la señora [Q.G.] cuenta con otro medio suficientemente idóneo para garantizar la seguridad jurídica, a saber, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 54 / LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 55 / LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 65 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 256 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 258 / LEY 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 71 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257 / DECRETO 1214 DE 1990 - ARTÍCULO 102 / DECRETO 1301 DE 1994 / DECRETO 133 DE 1998 - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 4 / DECRETO 2701 DE 1988 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06610-00(AC) Actor: JEANNETTE AIDA GARCÍA QUINTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – reliquidación de la pensión de jubilación – defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente – declara improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad respecto del presunto desconocimiento de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019 y niega en lo demás SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Jeannette Aida García Quintero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 28 de septiembre del 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Jeannette Aida García Quintero, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, “a la protección de la familia, al de calidad de vida acorde con la dignidad humana”. 2.

La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 11 de diciembre de 2020, a través de la cual la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia del 12 de octubre de 2018, en la que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones del medio de control en el sentido de declarar probadas las excepciones de “inexistencia de la obligación” y “cobro de lo no debido”, en el marco de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado N.º 11001-33-35-022-2018-00017-00, que instauró la señora García Quintero contra el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “(…) dejar sin efecto las sentencias: i) La del Juez Luis Octavio Mora Bejarano, titular del Juzgado 22 Administrativo de fecha 12 de octubre de 2018 por la cual declara probadas las excepciones interpuestas por la demandada y nuega las pretensiones de la demanda (Anexo 2). ii) La del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección “F” integrada por los magistrados Luis Alfredo Zamora Acosta (Ponente), Patricia Salamanca Gallo y Beatriz Helena Escobar Rojas, de fecha 11 de diciembre de 2020 (notificada el 4 de mayo de 2021) por la cual confirma la sentencia de primera instancia (anexo 4). 7.

Ordenar a los accionados, se proceda a estudiar con mayor detenimiento y sindéresis, las normas legales vigentes que lo gobiernan; a aplicar el derecho sustancial, tener muy en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-567 de 2015 y las de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia SL-8544 de 2016, SL-168 y SL-3130 de 2020; de igual manera, las orientaciones que fije el fallo de tutela, que se espera, sea favorable. 8.

Ordenar, además, que en lo sucesivo y, en casos como el de la accionante, se abstengan de aplicar o considerar el régimen prestacional del Decreto 2701 de 1998”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Jeannette Aida García Quintero ingresó a la Policía Nacional en el cargo de “Especialista Sexto” el 7 de abril de 1992; posteriormente fue vinculada al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional -INSSPONAL en 1995 y, finalmente en la Dirección de Bienestar Social de la entidad (DIBIE) en 1998. 5.

A través de la Resolución N.º 01130 del 16 de agosto de 2012 le fue reconocida la pensión de jubilación, en virtud del régimen de prestaciones sociales contemplado en el Decreto 2701 de 1988, “sin que le fueran reconocidas las partidas contenidas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990”. 6. Inconforme con lo anterior, radicó petición ante la Policía Nacional en la que solicitó el reajuste de la mesada, con el objeto de que le incluyeran el subsidio familiar, la prima de actividad, la prima de servicios, la prima de alimentación y el auxilio de transporte; partidas que se encuentran consagradas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 “el cual es aplicable (…) dada su condición de ex – empleada del personal no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional”. 7.

Mediante Oficio N.º 034294/ARPRE GRUPE 1.10 del 25 de julio de 2017, el Grupo de Pensionados de la Policía Nacional negó lo pretendido a la señora García Quintero. 9. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Jeannette Aida García Quintero demandó la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N.º 034294/ARPRE GRUPE 1.10 del 25 de julio de 2017, a través del cual la Policía Nacional le negó la reliquidación de su pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada efectuar el reconocimiento, pago, liquidación y reajuste de la mesada, incluyendo el porcentaje equivalente al subsidio familiar, a las primas de actividad, servicios y alimentación, así como el auxilio de transporte. 10.

El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en sentencia del 12 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el régimen pensional reconocido a la demandante se encuentra ajustado a derecho, teniendo en cuenta que la señora García Quintero no prestó sus servicios en calidad de personal no uniformado de la Policía Nacional, pues fue vinculada al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la entidad el cual tiene la condición de establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, cuyo régimen prestacional es el contenido en el Decreto 2701 de 1988.

En ese orden, indicó que: “(…) cuando el Decreto 1301 de 1994 salvaguardó los derechos prestacionales de aquellos empleados no uniformados de la Policía Nacional que se vincularon con anterioridad a la Ley 100 de 1991, hizo referencia a los derechos consagrados en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, el cual no consagra las partidas reclamadas por la actora, pues tales emolumentos tienen connotación salarial y se encuentran consagrados en el título III ejusdem, aspecto que no fue objeto de transición. (…) si bien fue suprimido el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional con la entrada en vigencia de la Ley 352 de 1997, lo cierto es que tal situación no generó que nuevamente fueran cobijados por el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 1214 de 1990, pues el artículo 56 de la lEY 352 de 1997 fue claro al señalar que el personal que había sido vinculado al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional continuaba con el régimen salarial al cual fue sometido en virtud de lo señalado en el Decreto 1401 de 1994”. 11.

Inconforme con dicha determinación, la parte actora presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 11 de diciembre de 2020. 12. Como fundamento de su decisión, el operador jurídico de segunda instancia explicó que no había lugar a reliquidar la mesada de la demandante, con la inclusión de los factores de que trata el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, razón por la cual confirmó lo dispuesto en la providencia de primer grado, sobre la base de considerar que, “(…) si bien la demandante se encuentra dentro del supuesto de hecho para hacerse merecedora del régimen de transición prestacional previsto en los artículo 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 del Decreto 352 de 1994, dado que su vinculación al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional se presentó con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que no resulta ajustado a derecho, ordenar la inclusión de factores que no hicieron parte de la retribución salarial del empleado, como es el caso de la prima de actividad, el subsidio familiar, la prima de alimentación y el auxilio de transporte, partidas que no fueron percibidas por la demandante en el último año de servicios, por lo que en virtud de la jurisprudencia citada con anterioridad, la Sala Mayoritaria considera que la pensión de jubilación de la demandante: “(…) debe obedecer estrictamente a los factores salariales; para ello, es necesario establecer cuáles fueron reconocidos y pagados en actividad (…)”, por lo que no hay lugar a su inclusión. No desconoce la Sala que dentro de las partidas reclamadas se encuentra la prima de servicios, la cual fue devengada por la señora García Quintero en actividad.

Sin embargo, luego de analizar el contenido de la Resolución num. 01130 del 16 de agosto de 2012, se tiene que tal emolumento fue incluido en la pensión de jubilación, luego no hay lugar a su reconocimiento, dado que se constituiría un doble pago por el mismo concepto. Ahora bien, si bien se observa que el régimen prestacional reconocido a la demandante en cuanto a pensión de jubilación se refiere, fue el contenido en el Decreto 2701 de 1988, y no el previsto en el Decreto 1214 de 1990, a pesar de ser beneficiaria del régimen de transición que tratan los artículos 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 del Decreto 352 de 1994, lo cierto es que la Sala Mayoritaria no realizará ninguna modificación en cuanto a este aspecto se refiere, en consideración a que el régimen previsto en el Decreto 2701 de 1988 resulta más favorable a la señora García Quintero.

Lo anterior, por cuanto en la pensión de jubilación le fueron reconocidas todas las partidas que fueron devengadas en el último año de servicios, tales como: (i) sueldo básico; (ii) bonificación por servicios prestados; (iii) prima de servicios; (iv) prima de vacaciones y; (iv) prima de navidad, luego si se reliquidara su pensión de jubilación conforme lo establece el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, no habría lugar a incluir en el ingreso base de liquidación los factores denominados: (i) bonificación por servicios prestados y;

(ii) prima de vacaciones, situación que claramente afectaría de manera negativa la prestación de la demandante” 13. La citada decisión fue notificada a las partes por medio electrónico el 4 de mayo de 2021 a las 7:34 am. 1.4. Fundamentos de la vulneración 14. La señora Jeannette Aida García Quintero considera que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias del 12 de octubre de 2018[1] y 11 de diciembre de 2020, que le negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 15.

Precisó que el operador jurídico que resolvió la segunda instancia confirmó la decisión de primer grado sin ningún reparo, aduciendo argumentos distintos que, “desde luego no pudieron ser controvertidos en la apelación que se interpuso”. En ese orden, indicó que la sentencia del 11 de diciembre de 2020[2] adolece de los siguientes defectos: 1.4.1.

Fáctico 16. Explicó que la contrario a lo afirmado por el ad quem del proceso, “sí devengó las prestaciones del Decreto 1214 de 1990 y, aún las está devengando (…) Ahora, que no hicieron parte del último salario, obedece a que la demandada dejó de cumplir sus obligaciones desde que ingresó la demandante al Inssponal”. 17. En ese orden, aseguró que no se desconoce que la pensión debe liquidarse con fundamento en los haberes devengados y percibidos en el último año de servicios, sin embargo, el asunto es que en este caso se percibieron partidas que no fueron reconocidas ni pagadas por la entidad.

Alegó que para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordene el reconocimiento de las prestaciones legítimamente causadas, es necesario que el interesado demuestre “que le pagaron lo que no se le ha pagado y, de contera, en la liquidación de la pensión demostrar que se le incluyeron factores integrantes de la pensión que OMITIÓ la autoridad administrativa, como en efecto ocurrió”. 18.

Por otro lado, reprochó que en la providencia se hubiese señalado que “la prima de servicio sí fue devengada y se incluyó en la liquidación de la pensión”, siendo que la prima con la que se liquidó la pensión es un factor del Decreto 2701 de 1988 y no del Decreto 1214 de 1990, en el primero se establece que como “factor salarial en actividad”, mientras que en el segundo se tiene como “partida computable para la pensión”. 1.4.2.

Sustantivo 19. Consideró que la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó indebidamente: a. El Decreto 2701 de 1988, debido a que éste cuerpo normativo sólo tuvo vigencia para los empleados que ingresaron al INSSPONAL, vinculados a la Policía Nacional después de la entrada al ordenamiento de la Ley 100 de 1993, únicamente para prestaciones distintas a las de salud y pensión por lo que, “a partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997, dejó de regir para el sector defensa.

Además, se considera tácitamente derogado por la Ley 100 de 1993, al no hacer parte de los regímenes excepcionados en (sic) el artículo 279 de esta ley”. b. El Decreto 1301 de 1994, pues fue derogado por el artículo 65 de la Ley 352 de 1997 y el ente que regulaba fue suprimido, aunado a que la accionante “no perteneció en ningún momento a este ente”. 20.

Por otro lado, advirtió que dejó de aplicar los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997, así como el numeral 4º del artículo 2º del Decreto 133 de 1998, “omisión que condujo a negarle de plano a la accionante, los derechos adquiridos del régimen prestacional del decreto 1214 de 1990”. 1.4.3. Desconocimiento del precedente 21. Explicó que las diferentes Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado han proferido 15 decisiones favorables a otros pensionados que se encuentran en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas, en fallos de tutela[3] y en recursos de apelación[4].

Igualmente, trajo a colación la sentencia de unificación “SUJ-19-CE-SE-2019” relacionada con los regímenes salariales y prestacionales del sector Defensa. 22. Contrario a ello, anotó que la autoridad judicial apoyó su decisión en la tesis expuesta por el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas en el expediente “2018-04047-01[5]”, siendo que los jueces y magistrados están sometidos al imperio de la ley, y no de la jurisprudencia que constituye un criterio auxiliar.

Aunado a ello, mencionó que el magistrado Suárez Vargas i) ha proferido dos fallos de tutela favorables a los pensionados de la Policía que se encontraban en circunstancias iguales a las suyas, pues trabajaron en el INSSPONAL por el mismo tiempo y se rigieron por las normas de este ente y; además, ii) como integrante de la Sala ha aprobado las providencias de otros ponentes que también han sido favorables a los pensionados, sin aclarar o salvar su voto[6]. 23.

En ese orden, explicó que para apartarse de ese precedente, la Sala tutelada debió justificar los motivos de su disenso con el fin de explicar las razones que la llevaron a acoger la tesis “desfavorable del doctor Suárez Vargas y por qué no menciona las sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia. Las de la primera, son vinculantes para todos los jueces y magistrados; las de la segunda, no pueden desestimarse si se quiere administrar justicia de una manera íntegra, recta e imparcial”. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 24. Mediante auto del 26 de octubre de 2021, la magistrada ponente de esta providencia admitió la tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante, de los magistrados de la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como autoridades judiciales accionadas. 25.

Igualmente, dispuso la vinculación del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, que conformaron el extremo demandado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 26. Por otro lado, ofició a la secretaria general de la Secretaría de la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y del auto admisorio, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se remitió lo siguiente: 1.6.1. Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 27. Mediante memorial remitido el 28 de octubre de 2021 al buzón web de esta Corporación, la secretaria del despacho envió copia digital del expediente de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado N.º 11001-33-35-022-2018-00017-00/01. 28.

A la vez, el titular del despacho hizo un recuento de las actuaciones que se surtieron en el medio de control objeto de controversia para concluir que el despacho no transgredió los derechos fundamentales de la señora García Quintero, toda vez que de acuerdo a los medios probatorios recaudados en el proceso, se evidenció que a la demandante le era aplicable el Decreto 2701 de 1988, por ser la norma vigente al momento de la causación del derecho pensional y, por ese motivo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió confirmar la decisión de primer grado. 1.6.2.

Policía Nacional 29. A través de mensaje de datos enviado el 3 de noviembre de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el secretario general de la entidad contestó la demanda en los siguientes términos: 30. Mencionó que la señora Jeannette Aida García Quintero ingresó al INSSPONAL en 1995. Para el efecto, citó los artículos 1º[7], 20[8] y 21[9] del Decreto 352 de 1994 que establecieron la naturaleza jurídica y la denominación de la Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional, así como el régimen salarial y prestacional para concluir que el personal de la entidad incorporado a la planta de empleados públicos del INSSPONAL, tiene un régimen prestacional propio e independiente, regulado en la Ley 2701 de 1988. 31.

Posteriormente, indicó que según el artículo 53 de la Ley 2701 de 1988, los factores salariales que debían incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación, equivalente al 75% de los últimos haberes devengados eran los siguientes: “(…) a) La asignación básica mensual. b) Los gastos de representación. c) Los auxilios de alimentación y transporte. d) La prima de navidad. e) La bonificación por servicios prestados. f) La prima de servicios. g) Los viáticos que reciban los empleados y trabajadores en comisión, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio. h) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-ley 710 de 1978. i) La prima de vacaciones. j) Las primas y bonificaciones que hubieren sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto-ley 3130 de 1988”. 32.

En ese contexto, expuso que el acto administrativo número 01130 del 16 de agosto de 2012, por medio del cual se le reconoció la pensión de jubilación, incluyó los siguientes factores salariales: [pic] 33. En igual sentido, informó que el valor actual de la asignación básica por concepto de pensión de jubilación de la accionante es de dos millones cuatrocientos veintisiete mil quinientos cuarenta y un pesos con treinta y nueve centavos ($2.427.541,39). 34.

Resaltó que, tratándose de regímenes pensionales, opera el principio de inescindibilidad de la norma según el cual la selección de un régimen y otro comporta la aceptación de todas sus condiciones, sin que sea jurídicamente posible acoger solo lo favorable de cada uno. A partir de ello, aseguró que, en su criterio, en el presente asunto se evidencia la intención desleal de la accionante al pretender que el juez constitucional incurra en una mala interpretación de la norma. 35.

En lo que respecta a la derogatoria del Decreto 352 de 1994 en virtud del artículo 65 de la Ley 352 de 1997, insistió en que dicha supresión no debe entenderse como una afectación al régimen prestacional para la liquidación de la pensión de jubilación, debido a que el artículo 54 ibídem dispone: “ARTÍCULO 54. PERSONAL. Los empleados públicos y trabajadores oficiales que actualmente prestan sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se incorporarán a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según sea el caso, conforme a la reglamentación especial que al respecto expida el Gobierno Nacional, garantizando los derechos adquiridos y sin tener que presentar o cumplir ningún requisito adicional (…)”. 36.

Así las cosas, aseguró que ni siquiera con la supresión del establecimiento público que se dispuso a través del artículo 53 de la Ley 352 del 17 de enero de 1997 se debe entender por modificada la normativa aplicable a la pensión de jubilación de la actora, atendiendo a que a partir del citado precepto era evidente que la señora García Quintero gozaba de unos derechos adquiridos desde 1995, fecha en la que fue vinculada al INSSPONAL. 37.

Por esa razón resaltó que no le era aplicable el régimen contenido en el Decreto 1214 de 1990, además de que el personal que se incorporó a las plantas de la Policía Nacional se hizo de acuerdo a la reglamentación especial proferida por el Gobierno Nacional, según el cual “a los empleados públicos del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporen a la planta de personal de la Policía Nacional se les aplicará el régimen salarial que rige a los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”.

(Numeral 5º del artículo 2º del Decreto 333 de 1997). 38. Por esos motivos, explicó que la señora García Quintero no tiene derecho a devengar los emolumentos que pretende (las prestaciones que se derivan del Título VI del Decreto 1214 de 1990), sobre la base de considerar que su vinculación al INSSPONAL se dio en vigencia del Decreto 352 de 1994, el cual soportaba la aplicación del régimen prestacional, conforme a lo establecido en el Decreto Ley 2701 de 1988. 39.

Finalmente, puso de presente que las sentencias que la accionante consideró desconocidas no podían aplicarse a su caso, en la medida en que resolvieron problemas jurídicos distintos al suyo pues en ninguna de ellas se analizó la reliquidación de la pensión de jubilación o la adecuada aplicabilidad del Decreto 2701 de 1988, ni tampoco se observa que en dichos eventos se hubieran declarado o probado las excepciones de “inexistencia de la obligación” y “cobro de lo no debido”. 40.

En todo caso, alegó la improcedencia del mecanismo atendiendo a que la parte actora no demostró el perjuicio irremediable que considera se le ocasionó con el fallo del 11 de diciembre de 2020, situación que no permite que el juez constitucional estudie el fondo del asunto. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” 41.

A través de memorial enviado el 9 de noviembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el magistrado ponente de la sentencia objeto de estudio contestó la demanda en los siguientes términos: 42. En primera medida, señaló que debe declararse la improcedencia del mecanismo, sobre la base de considerar que el accionante no está utilizando la tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales, sino que, contrario a ello, busca que sean estudiados nuevamente los argumentos y pruebas que ya fueron debatidos en el proceso ordinario, situación que deslegitima la naturaleza de la acción constitucional. 43.

Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que de los defectos alegados únicamente se referirían al sustantivo, en razón a que de los argumentos expuestos en el libelo introductorio se observa que estos únicamente se dirigen a cuestionar la interpretación que la Sala realizó sobre la normatividad que rige la situación particular de la demandante. 44.

En ese orden, explicó que en la providencia objeto de análisis se estudió la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora García Quintero para concluir, de cara a las normas vigentes y la jurisprudencia del Consejo de Estado que no había lugar a reconocer el reajuste pretendido, en razón a que la pensión debe liquidarse con lo efectivamente devengado por el causante en actividad, por lo que no resulta acorde al ordenamiento reconocer factores o emolumentos que no hubieren sido percibidos por la trabajadora, en el tiempo que exige la norma para la liquidación de la prestación, a saber, en el último año de servicios. 45.

Precisó que, a partir de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala concluyó que no había lugar a conceder la reliquidación de la pensión con el objeto de que le fueran incluidas las partidas denominadas: subsidio familiar, prima de actividad, prima de alimentación y auxilio de transporte, las cuales se encuentran contempladas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, por tratarse de partidas que “(…) no fueron percibidas por la demandante en el último año de servicios (…) por lo que no hay lugar a su inclusión”. 46.

Así las cosas, afirmó que la decisión que adoptó la Sala a la que pertenece no se realizó en forma arbitraria ni desconociendo las normas aplicables al caso concreto, contrario a ello, adujo que la sentencia no solo se fundamentó en lo previsto en los Decreto 2701 de 1988 y 1301 de 1994, sino en la jurisprudencia del Consejo de Estado que fue clara en indicar que el IBL de la pensión de jubilación no puede contener emolumentos que no fueron devengados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 47. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Jeannette Aida García Quintero contra la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Legitimación en la causa 48. En primer lugar, la Sala advierte que la señora Jeannette Aida García Quintero está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991, en la medida en que la acción de amparo puede ser desplegada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales[10]. 49. En el caso concreto, se tiene que la tutelante presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional en la que pretendía que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó la reliquidación de su pensión de jubilación, por lo que es claro que es la titular de los derechos fundamentales cuya vulneración alega. 50.

Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F” están igualmente legitimados en la causa por pasiva, por ser las autoridades judiciales que conocieron en primera y segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado N.º 11001-33-35- 022-2018-00017-00/01, que es objeto de esta acción constitucional. 2.4.

Problema jurídico 51. Corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetivos de la tutela contra providencia judicial? 52. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará: • Si los operadores jurídicos tutelados vulneraron los derechos fundamentales de la señora Jeannette Aida García Quintero, al proferir las sentencias del 11 de diciembre de 2020 y 12 de octubre de 2018, que negaron las pretensiones de la demanda al declarar probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, por presuntamente incurrir en los defectos fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 2.5.

Razones jurídicas de la decisión 53. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades del defecto fáctico; (iv) generalidades del defecto sustantivo;

(v) del desconocimiento del precedente y; (vi) análisis del caso concreto. 2.6. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 54. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[11] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[12] y declaró su procedencia[13]. 55.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que el asunto sea de relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 56. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 57.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.7. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.7.1.

Relevancia constitucional[14] 58. En el sub judice se advierte que en lo que se refiere al conflicto que rodea la reliquidación de una pensión de jubilación, el asunto es de relevancia constitucional, por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia proferida el 11 de diciembre de 2021 por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, determinación que, en su criterio, adolece de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente. 59.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión pues, en efecto, la señora Jeannette Aida García Quintero consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, por cuanto el operador jurídico tutelado desconoció que de las pruebas que fueron aportadas al expediente se podía inferir que sí procedía la reliquidación de su mesada pensional, con la inclusión de los emolumentos que se derivan del Título VI del Decreto 1214 de 1990. 60.

En ese sentido, los argumentos que a juicio de la parte actora eran irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, habrían transgredido el alcance y aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 61.

Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte tutelante frente a la razonabilidad de la decisión, lo que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia. 62. Teniendo en cuenta lo anterior, las garantías constitucionales mencionadas que subyacen en el sub lite, por ser aquellas cuya protección pretende la accionante, tienen rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que las mismas trasciendan el ámbito meramente legal.

En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 63. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.7.2.

Tutela contra tutela[15] 64. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia que se censura fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado N.º 11001-33-35-022-2018-00017-00/01. 2.7.3.

Inmediatez[16] 65. En relación con este requisito, tampoco se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” fue proferida el 11 de diciembre de 2020 y notificada a las partes por medios electrónicos el 4 de mayo de 2021, mientras que la presente acción constitucional fue radicada el 28 de septiembre del año en curso por lo que, sin necesidad de identificar la fecha en que cobró ejecutoria, se advierte que la tutela se presentó dentro de los seis meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional. 2.7.4.

Subsidiariedad 66. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la accionante agotó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que corresponde al medio de impugnación ordinario que correspondía. 67.

Con respecto al recurso extraordinario de revisión, el despacho advierte que no es procedente, toda vez que los argumentos expuestos en la tutela no se enmarcan en las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 68. Ahora bien, con respecto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala advierte que sí resultaría viable, en la medida en que si bien la parte actora citó una serie de providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, tanto en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho como en acciones constitucionales de tutela, finalmente precisó que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó la sentencia de unificación de jurisprudencia N.º SUJ -019- CE- S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019, cuya regla de decisión es la que resulta aplicable al caso concreto. 69.

En consecuencia, la alegación de desconocimiento del precedente hace referencia a una sentencia de unificación de jurisprudencia, en relación con la cual la Ley 1437 de 2011 introdujo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el cual tiene por objeto precisamente “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”, según lo dispuesto por el artículo 256 del referido estatuto procesal. 70.

Bajo los postulados de la Ley 1437 de 2011, la existencia de este recurso tornaba imperativo analizar su procedencia e idoneidad en el caso concreto, sobre la base de considerar que el artículo 257 ejusdem establecía que cuando se tratara de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso únicamente se podía interponer cuando la cuantía de la condena, o en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda la cantidad de noventa (90) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en los casos de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provinieran de un contrato de trabajo, en los que se controvirtieran actos administrativos de cualquier autoridad, circunstancia que corresponde a la debatida en el vocativo de la referencia. 71.

No obstante, vale la pena aclarar que uno de los cambios que trajo consigo la entrada en vigor[17] de la Ley 2080 de 2021[18], puntualmente en su artículo 71 que reformó el artículo 257 del CPACA, fue precisamente la eliminación del requisito de la cuantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional.

Así las cosas, la única causal de procedencia del recurso se encuentra regulada en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, veamos: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 72. Atendiendo a que la norma que exigía el requisito de la cuantía ya no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico, la Sala advierte que el cargo relacionado con el presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de jurisprudencia N.º SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019, no supera el requisito adjetivo de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que la señora Quintero García cuenta con otro medio suficientemente idóneo para garantizar la seguridad jurídica, a saber, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 73.

Ello, teniendo en cuenta que, tal como lo señaló la Sala en la sentencia del 29 de julio del año en curso[19], es evidente que este recurso extraordinario i) tiene como fin “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme” (art. 256 del CPACA); ii) procede contra las “sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (art. 257)”; iii) requiere el cumplimiento de una cuantía mínima cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico, salvo en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral (art. 71 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el 257 del CPACA); y, iv) la causal a invocar consiste en que la providencia reprochada desconozca una sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado (art. 258 del CPACA). 74.

En ese contexto, con independencia de si le asiste razón o no a la actora y de si debe prosperar o no dicho mecanismo extraordinario, lo cierto es que esta Sala de Decisión, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si la sentencia del 11 de diciembre de 2020 desconoció o no la sentencia de unificación de jurisprudencia N.º SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019 alegada por la parte actora, ya que tal análisis le corresponde al juez natural en instancia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2.8.

Del defecto fáctico 75. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015[20], precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 76. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.

Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 78. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 79.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.9. Generalidades del defecto sustantivo 80.

La Corte Constitucional[21], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[22]. 81. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[23] o porque ha sido derogada[24], es inexistente[25], inexequible[26] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[27]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[28]. c) La disposición aplicada es regresiva[29] o contraria a la Constitución[30]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[31]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[32]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 82.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.10. Generalidades del desconocimiento del precedente 83. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.

También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 84. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”[33] 2.11.

Caso concreto 85. Para la señora García Quintero, la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales, con ocasión de la providencia del 11 de diciembre de 2020 a través de la cual confirmó la negativa resuelta en primera instancia, en el sentido de declarar probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y pago de lo no debido; decisión que en su criterio adolece de los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y sustantivo. 2.11.1.

Fáctico 86. En relación con este defecto, indicó que su inconformidad no radica en que la pensión deba liquidarse con fundamento en los haberes devengados y percibidos en el último año de servicios, lo que sucede es que, según comenta, si las prestaciones que ella reclama no se reflejan en el último salario es debido a que la Policía Nacional “dejó de cumplir sus obligaciones desde que ingresó la demandante al Inssponal”; es decir que en este caso se devengaron partidas que no fueron reconocidas ni pagadas por la entidad. 87.

En ese contexto, alegó que para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordene el reconocimiento de las prestaciones legítimamente causadas, es necesario que el interesado demuestre “que le pagaron lo que no se le ha pagado y, de contera, en la liquidación de la pensión demostrar que se le incluyeron factores integrantes de la pensión que OMITIÓ la autoridad administrativa, como en efecto ocurrió”. 88.

Respecto de estos reparos, vale la pena mencionar que aunque la parte actora encuentre desacertado el hecho de que, para que le prosperen las pretensiones ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, necesariamente deba demostrar que percibió factores que no le fueron incluidos en la liquidación de su mesada pensional, lo cierto es que el operador jurídico sólo tiene la capacidad de ordenar la reliquidación de la pensión cuando a partir de los elementos recaudados y el análisis de la normatividad aplicable, sea evidente el error de la entidad. 89.

De seguirse la tesis de la parte actora, los interesados no tendrían la obligación de acudir a la administración de justicia para que se solucionaran los conflictos que se susciten, en este caso, no tendría que acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que una autoridad judicial, en aplicación del derecho sustancial y en la búsqueda de la verdad, analice la viabilidad y pertinencia de ordenar el reajuste de su mesada pensional pues, bastaría con manifestarlo para que en efecto le fuera reconocida la solicitud. 90.

En ese orden, esta Judicatura encuentra la necesidad de explicarle a la parte actora que no basta con alegar la ocurrencia de unos hechos, o creer ser merecedor de un derecho, el interesado tiene la carga y el deber de probar su dicho, a efectos de que el juez natural pueda estudiar la viabilidad de acceder a lo que pretende. 91. Aclarado lo anterior, se observa que la parte actora también reprochó el hecho de que en la providencia se hubiese señalado que “la prima de servicio sí fue devengada y se incluyó en la liquidación de la pensión”, siendo que la prima con la que se liquidó la pensión es un factor del Decreto 2701 de 1988 y no del Decreto 1214 de 1990, en el primero se establece que como “factor salarial en actividad”, mientras que en el segundo se tiene como “partida computable para la pensión”. 92.

En ese orden, esta Sala de Decisión advierte que la parte actora no identificó expresamente cuáles eran los elementos de prueba que en su criterio no fueron valorados por el juez; sin embargo, a partir de las afirmaciones abstractas que realizó, tendientes a demostrar la incidencia de la omisión en el resultado desfavorable del proceso, es dable concluir que se refiere a i) la Resolución N.º 01130 del 16 de agosto de 2012 a través de la cual se le reconoció la pensión de jubilación, pues es en dicho acto administrativo que se encuentran los factores que se incluyeron en la liquidación de su pensión, así como ii) las certificaciones de salarios del último año de servicios. 93.

Al analizar el caso de la señora García Quintero, de cara al material probatorio recaudado en el expediente, la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró probado lo siguiente: “(…) a través de la Resolución núm. 01130 del 16 de agosto de 2012 le fue reconocida pensión de jubilación atendiendo el régimen de prestaciones sociales contemplado en el Decreto 2701 de 1988, y en el ingreso base de liquidación le fueron reconocidas las siguientes partidas: (i) sueldo básico;

(ii) 1/12 de la bonificación por servicios prestados; (iii) 1/12 de la prima de servicios; (iv) 1/12 de la prima de vacaciones y; (v) 1/12 de la prima de navidad. (…) del análisis de las certificaciones de salarios correspondientes al último año de servicios, se tiene que dentro de las partidas devengadas no se acredita que la demandante hubiera percibido en actividad las partidas denominadas: (i) prima de actividad;

(ii) subsidio familiar; (iii) prima de alimentación, y; (iv) auxilio de transporte. No obstante, se observa que la demandante sí devengó la prima de servicios”. 94. A partir de ello, y atendiendo al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, encontró que de los factores reclamados por la parte actora[34], sólo la prima de servicios fue incluida en la liquidación de su mesada pensional, por ser el único emolumento que efectivamente devengó. 95.

En ese orden, aseguró que no había lugar a reajustar su pensión de jubilación en el sentido de incluir dentro de las partidas computables el subsidio familiar, la prima de actividad, la prima de alimentación y el auxilio de transporte contempladas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, ya que no fueron percibidas por la demandante en el último año de servicios. 96.

En ese contexto, para esta Sala de Decisión el análisis probatorio desplegado por el operador jurídico resulta válido y racional, teniendo en cuenta que el motivo por el cual determinó que no había lugar a incluir los emolumentos pretendidos por la señora Jeannette Aida García Quintero, radica en que a partir de las certificaciones de salarios del último año de servicios no se logró demostrar que los hubiese percibido. 97.

Al contrario, el único que encontró efectivamente devengado fue la prima de servicios y como esta sí fue incluida en las partidas computadas en la Resolución N.º 01130 del 16 de agosto de 2012, concluyó que no había lugar a su reconocimiento, dado que “constituiría un doble pago por el mismo concepto”. En consecuencia, esta Colegiatura no encuentra configurado el defecto fáctico alegado. 2.11.2.

Sustantivo 98. Aseguró que el hecho de que la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hubiese, i) aplicado indebidamente los Decretos 2701 de 1988 y 1301 de 1994 y; ii) omitido atender lo dispuesto en los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997, así como el numeral 4º del artículo 2º del Decreto 133 de 1998, llevó necesariamente a que se le negara de plano el reconocimiento de los derechos adquiridos del régimen prestacional contenido en el Decreto 1214 de 1990. 99.

Indicó que el Decreto 2701 de 1988, sólo tuvo vigencia para los empleados que ingresaron al INSSPONAL, vinculados a la Policía Nacional después de la entrada al ordenamiento de la Ley 100 de 1993, por lo que, “a partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997, dejó de regir para el sector defensa. Además, se considera tácitamente derogado por la Ley 100 de 1993, al no hacer parte de los regímenes excepcionados en (sic) el artículo 279 de esta ley”.

Igualmente, manifestó que el artículo 65 de la Ley 352 de 1997 derogó el Decreto 1301 de 1994. 100. Por otro lado, reprochó que el ad quem no aplicara los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997, y el numeral 4º del artículo 2º del Decreto 133 de 1998, situación que condujo a que no se le reconocieran las partidas de que trata el Decreto 1214 de 1990. 101.

Así, al referirse a la normatividad que le era aplicable a la señora García Quintero, el Tribunal tutelado expuso lo siguiente: “(…) se observa que al entrar en vigencia el Decreto Ley 1301 de 1994, se encontraba prestando sus servicios en el Ministerio de Defensa, y que con posterioridad fue incorporada al [INSSPONAL], quedando cobijada por el régimen salarial fijado para ese establecimiento público, esto es, el de empleados públicos del orden Nacional, el cual se mantuvo una vez fue suprimido el Instituto, a través de la Ley 352 de 1997 y pasó a ser parte de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional.

(…) si bien la demandante se encuentra dentro del supuesto de hecho para hacerse merecedora del régimen de transición prestacional previsto en los artículos 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 del Decreto 352 de 1994, dado que su vincualción al [INSSPONAL] se presentó con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que no resulta ajustado a derecho ordenar la inclusión de factores que no hicieron parte de la retribución salarial del empleado (…).

(…) si bien se observa que el régimen prestacional reconocido a la demandante en cuanto a pensión de jubilación se refiere, fue el contenido en el Decreto 2701 de 1988, y no el previsto en el Decreto 1214 de 1990, a pesar de ser beneficiaria del régimen de transición (…), lo cierto es que la Sala Mayoritaria no realizará ninguna modificación en cuanto a este aspecto se refiere, en consideración a que el régimen previsto en el Decreto 2701 de 1988 resulta ser más favorable a la señora García Quintero.

Lo anterior, por cuanto en la pensión de jubilación le fueron reconocidas todas las partidas que fueron devengadas en el último año de servicios, tales como (i) sueldo básico; (ii) bonificación por servicios prestados; (iii) prima de servicios; (iv) prima de vacaciones y; (v) prima de navidad, luego si se reliquidara su pensión de jubilación conforme lo establece el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, no habría lugar a incluir en el ingreso base de liquidación los factores denominados (i) bonificación por servicios prestados y;

(ii) prima de vacaciones, situación que claramente afectaría de manera negativa la prestación de la demandante”. 102. De lo anterior, la Sala observa que no es que el tribunal demandado haya desconocido que el régimen prestacional aplicable a la señora García Quintero era el contenido en el Decreto 1214 de 1990 y no el del Decreto 2701 de 1988 (que fue el que se aplicó), sino que, atendiendo a que los emolumentos que la señora reclamaba no podían computarse en su caso porque no los percibió, decidió no incluir ninguna modificación a la pensión de jubilación de la demandante, pues este último le era más favorable, por lo que cualquier cambio que en derecho correspondiera significaba un detrimento de la mesada que venía disfrutando. 103.

En efecto, puso de presente que de ordenarse el reajuste de la pensión con fundamento en el Decreto 1214 de 1990, hubiese sido necesario recortar dos de los factores que le fueron efectivamente computados a la señora García Quintero (porque los percibió en el último año de servicios), a saber, la bonificación por servicios prestados y la prima de vacaciones.

Ello, teniendo en cuenta que las partidas de que trata el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 son: “a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. prima de actividad. e. subsidio familiar. f. auxilio de transporte. g. duodécima (1/12) parte de la prima de navidad”. 104. De todo lo expuesto la Sala observa que si bien la accionante considera que el hecho de que en su caso se haya reliquidado su pensión conforme a lo dispuesto en el Decreto 2701 de 1988 significa un detrimento en la cuantía de la pensión, lo cierto es que sucede todo lo contrario, teniendo en cuenta que el motivo que llevó a la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a no ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora García Quintero fue darle prelación al principio de favorabilidad, pues en caso de aplicarse lo solicitado por la actora, hubiese sido necesario recortar dos de los emolumentos que le venían computando, teniendo en cuenta que, aunque los percibió en el último año de servicios, no se encontraban dentro de la lista taxativa del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. 105.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra que el defecto sustantivo tampoco tiene vocación de prosperar. 2.11.3. Desconocimiento del precedente 106. Explicó que las diferentes Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado han proferido 15 decisiones favorables a otros pensionados que se encuentran en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas, en fallos de tutela y en recursos de apelación. 107.

Contrario a ello, anotó que la autoridad judicial apoyó su decisión en la tesis expuesta por el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas en el expediente “2018-04047-01”, siendo que los jueces y magistrados están sometidos al imperio de la ley, y no de la jurisprudencia que constituye un criterio auxiliar. Aunado a ello, mencionó que el magistrado Suárez Vargas i) ha proferido dos fallos de tutela favorables a los pensionados de la Policía que se encontraban en circunstancias iguales a las suyas, pues trabajaron en el INSSPONAL por el mismo tiempo y se rigieron por las normas de este ente y; además, ii) como integrante de la Sala ha aprobado las providencias de otros ponentes que también han sido favorables a los pensionados, sin aclarar o salvar su voto. 108.

En ese orden, explicó que para apartarse de ese precedente, la sala tutelada debió justificar los motivos de su disenso con el fin de explicar las razones que la llevaron a acoger la tesis “desfavorable del doctor Suárez Vargas y por qué no menciona las sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia. Las de la primera, son vinculantes para todos los jueces y magistrados; las de la segunda, no pueden desestimarse si se quiere administrar justicia de una manera íntegra, recta e imparcial”. 109.

Lo primero que debe precisarse respecto de las providencias que la parte actora trae como desconocidas es que, aquellas dictadas en acciones de tutela, aunque sean proferidas por las diferentes Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, no constituyen precedente pues no fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente, sino por un juez de tutela. 110.

En ese contexto, las únicas sentencias que podrán analizarse bajo la perspectiva del desconocimiento del precedente son las dictadas por la Sección Segunda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia de unificación de esta Corporación. 112. Vale la pena mencionar que en el cuadro que se allegó con el escrito de tutela, la parte actora identificó las providencias con el número de radicado que se asignó a cada trámite.

Así, al consultar el módulo de procesos de la página web del Consejo de Estado, se encontró que en el caso del expediente con radicación N.º 25000-23-42-000-2013-03868-01, aún no se ha proferido sentencia pues la última actuación que se registró data del 25 de octubre del año en curso en el que se indicó que el expediente pasó al despacho para fallo. 113.

Al revisar las sentencias del 21 de mayo de 2020, 29 de mayo de 2020 y 5 de junio de 2020, se encontró que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió cada caso en concreto de cara a las situaciones fácticas que individualizaban a cada uno, sin establecer una regla general de derecho de obligatoria aplicación a casos posteriores. 114.

Sin perjuicio de lo anterior, al estudiar cada una de ellas se observó que todas guardan similitud fáctica en el sentido de que, en esos casos, al igual que en el de la señora Jeannette Aida García Quintero, se trató de empleados públicos del INSSPONAL, incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional vinculados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que reclamaban la reliquidación de su pensión con aplicación del Decreto 1214 de 1990. 115.

No obstante, se evidenció que en los tres casos la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de los accionantes (con fundamento en el D. 1214 del 1990), la cual inicialmente se reconoció con fundamento en el Decreto 2701 de 1988, puesto que, al contrastar los factores devengados en uno y otro régimen se concluyó que el más favorable para esos casos era el del Decreto 1214 de 1990. 116.

Frente al punto, debe aclararse que en esos casos el cambio de régimen sí resultaba más favorable, teniendo en cuenta que, a diferencia de la señora García Quintero, los allí accionantes sí percibieron las primas de alimentación y actividad, el subsidio familiar y el auxilio de transporte, por lo que, evidentemente, aunque el cambio de régimen implicaba perder los rubros de bonificación por servicios prestados y prima de vacaciones, de cualquier manera implicaba un aumento en la mesada pensional. 117.

Así las cosas, esta Sección del Consejo de Estado encuentra acertado el razonamiento de la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pues, en efecto, el hecho de que se hubiese establecido que los empleados públicos vinculados a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al INSSPONAL, continuarían cobijados por el Decreto 1214 de 1990, no implicaba per se que al momento de liquidar la pensión no fuese obligatorio incluir únicamente los factores salariales devengados en el último año de servicios.

En esos términos, la Sala encuentra que la sentencia del 11 de diciembre de 2020 no incurrió en desconocimiento del precedente. 2.11. Conclusión 118. Así las cosas, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia de la acción respecto del presunto desconocimiento de las reglas de unificación contenidas en la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y negará en lo demás el amparo de los derechos invocados por la señora Jeannette Aida García Quintero, por no encontrar configurados los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo promovida por la señora Jeannette Aida García Quintero, respecto del presunto desconocimiento de las reglas fijadas en la sentencia de unificación de jurisprudencia N.º SUJ -019- CE-S2 de 2019 del 12 de diciembre de 2019, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo invocado por la señora Jeannette Aida García Quintero, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara el voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] En el escrito de tutela el actor propuso de manera separada los yerros en que, en su criterio, incurrieron cada una de las providencias atacadas; no obstante, atendiendo a que la sentencia que puso fin al proceso ordinario y frente a la cual se puede adelantar el estudio en sede constitucional es la de segunda instancia del 11 de diciembre de 2020, proferida por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solo se hará referencia a los defectos enlistados respecto de esta última. [2] En el líbelo introductorio también se dirigieron unos cargos contra la aclaración de voto del magistrado ponente.

Frente al punto, es preciso aclarar que esta Sección del Consejo de Estado sólo se pronunciará frente aquellos dirigidos contra la posición mayoritaria de la sala tutelada, teniendo en cuenta que son estos los que tienen fuerza vinculante para las partes. [3] Aportó un cuadro en el que cita las siguientes providencias, dictadas por las diferentes Secciones del Consejo de Estado en acciones de tutela, Sección Primera: rad: 11001-03-15-000-2016-02428-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Sección Segunda: rad. 11001-03-15-000-2016-03109-01, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, rad: 11001-03-15-000-2016-03516-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad: 11001-03-15-000-2017-00615-00, M.P. César Palomino Cortés, rad: 11001-03-15-000-2016-02335-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad: 11001-03-15-000-2017-00473-00, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, rad. 11001-03-15-000-2017-02511-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad: 11001-03-15-000-2017-02995-00, M.P. César Palomino Cortés. Sección Tercera: rad. 11001-03-15-000-2019-02428-00, M.P. Martín Gonzálo Bermúdez Muñoz y, rad. 11001-03-15-000-2019-03272-01, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico.

Sección Cuarta: rad: 11001-03-15-000-2017-00615-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, rad. 11001-03-15-000-2017-00473-01, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, rad. 11001-03-15-000-2017-02511-01, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y, rad. 11001-03-15-000-2018-02589-01, M.P. Milton Chávez y; Sección Quinta: rad: 11001-03-15-000-2020-02697-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez: rad: 25000-23-42-000-2013-03868-01; rad. 25000-23-42-000-2016-02447-01; rad. 25000-23-42-000-2016-05784-01; y rad. 25000-23-42-000-2017-00002-01. [5] Al consultar el Sistema de Gestión Judicial -SAMAI, se encontró que la sentencia a la que hace referencia es la del 11.4.2019, exp. 11001-03-15- 000-2018-04047-01, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [6] La parte actora no identificó ninguna de las sentencias a las que hace referencia. [7] “ARTÍCULO 1º.

El establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa, creado por el artículo 33 de la Ley 62 de 1993, está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y se denominará "Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional". [8] “ARTICULO 20. REGIMEN SALARIAL.

Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional, para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas legales que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional. En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales de dicho organismo para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos y subsidios, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.

PARAGRAFO. Los empleados públicos y trabajadores oficiales, que al entrar en vigencia el presente decreto se encuentren prestando sus servicios en las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social o en cualquier otra dependencia de la Policía Nacional, y que ingresen al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se someterán al régimen salarial establecido para la entidad. [9] “ARTICULO 21.

REGIMEN PRESTACIONAL. Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto, para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, quedarán sometidos a los sistemas generales de pensiones y salud establecidos en la Ley 100 de 1993. En lo relativo a las demás prestaciones sociales, se les aplicará el Decreto ley 2701 de 1988.

PARAGRAFO. En concordancia con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los empleados públicos y trabajadores oficiales, que al entrar en vigencia el presente decreto se encuentren prestando sus servicios en las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social o cualquier otra dependencia de la Policía Nacional, y por lo tanto se hallen sometidos al régimen establecido en el Decreto ley 1214 de 1990, e ingresen al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuarán cobijados por el régimen de seguridad y bienestar social establecido en el Título VI del precitado Decreto ley 1214 de 1990”. [10]Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [11]Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. [12] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [13] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [14] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;

Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [15]Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00; Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. [16] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [17] Cobró vigencia el 25 de enero de 2021. [18] “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. [19] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29.7.2021, exp: 11001- 03-15-000-2021-04111-00, M.P. Luiz Alberto Álvarez Parra. [20] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [21] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [22] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa [24] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández [25] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [26] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [27] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [28] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [29] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [30] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [31] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [32] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. [33] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [34] Subsidio familiar, prima de actividad, prima de servicios, prima de alimentación y auxilio de transporte (emolumentos previstos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990).