25000-23-42-000-2016-04502-03 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Vinculación / VINCULACIÓN - Docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / PENSIÓN GRACIA - Veinte años de servicio como docentes territoriales o nacionalizados / PRINCIPIO DE BUENA FE - Aplicación VINCULACIÓN DOCENTE TERRITORIAL - Tiempo laborado no es suficiente para reconocimiento de pensión gracia / PENSIÓN GRACIA - No le asiste derecho La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. La línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

En orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en las demandas, el ente previsional demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento o de la reliquidación pensional, sino también, en acreditar que la obtención de tales derechos por parte de los demandados se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles.

Los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice el último periodo analizado, en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.

Al encontrarse demostrado que si bien es cierto que el accionado durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial, también lo es que dicho periodo es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la mayor parte de su historia laboral se construyó como maestro de carácter nacional por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

La Sala concluye que no se puede afirmar que el accionado, haya obrado de mala fe para obtener la pensión gracia y su posterior reliquidación, pues siempre argumentó que su condición de docente oficial no le impedía hacerse merecedor de ello, lo cual sustentó y sostuvo en sede administrativa y judicial, soportado sus afirmaciones con documentos veraces y en normas que rigen la prestación. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 / LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04502-03(3016-20) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: ANTONIO COPETE FIGUEROA Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA - IMPROCEDENCIA DE COMPUTAR TIEMPOS NACIONALES. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011.

Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala[1] los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia del 6 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. El ente previsional accionante demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones 26101 del 7 de octubre de 1998, a través de la cual la subdirectora general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)[2], hoy Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social[3] - UGPP, le reconoció al demandado una pensión gracia, y RDP 16723 del 26 de noviembre de 2012, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, que reliquidó dicha prestación. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita ordenar al accionado a reintegrar las sumas de dinero pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, que deberán ser actualizadas e indexadas al momento de su pago, junto con los intereses moratorios y comerciales a que haya a lugar, además de condenar en costas. Hechos 3.

Sostiene que a través de la Resolución 26101 del 7 de octubre de 1998, la subdirectora general de prestaciones económicas de la extinta CAJANAL le reconoció al demandado una pensión gracia en cuantía de $162.323,97, a partir del 27 de noviembre de 1993, pero con efectos fiscales desde el 8 de marzo de 1995 por prescripción trienal. 6.

Informa que, en cumplimiento a un fallo del Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá del 23 de mayo de 2011, confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia del 18 de julio de 2012, por medio de la Resolución RDP 16723 del 26 de noviembre de 2012, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se reliquidó la pensión gracia reconocida al accionado por nuevos factores salariales, elevándose la cuantía de la misma a $177.976, desde el 27 de noviembre de 1993, pero con efectos fiscales, por prescripción trienal, a partir del 22 de junio de 2003. 7.

Manifiesta que por medio del Auto 16718 del 15 de diciembre de 2015, expedido por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se ordenó dar apertura a la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de las resoluciones mencionadas, en atención a que el demandado no cumple con los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado y la incompatibilidad entre las pensiones de jubilación y gracia que percibe. 8.

Señala que mediante el Auto ADP 1190 del 29 de enero de 2016, suscrito por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se dejó constancia que, mediante escrito, el señor copete no autorizó la revocatoria de las resoluciones antes mencionadas. Normas vulneradas y concepto de violación 9. El ente previsional demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1º, 2º, 6º, 48, 53, 121, 128, 209 y 228 de la Constitución Política, 2º de la Ley 114 de 1913, 1º de la Ley 24 de 1947, 4º de la Ley 4ª de 1966, 5º del Decreto 1743 de 1966, 5º del Decreto 224 de 1972, 1º de la Ley 33 de 1985, 9º de la Ley 71 de 1988 y 15 (numeral 2, literal A) de la Ley 91 de 1989; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. 10.

Al respecto, considera que de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, al accionado no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de tal prestación, toda vez que incumple el requisito de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado exigido para tal fin, teniendo en cuenta que únicamente acredita en la primera condición 1 año, 11 meses y 23 días, el resto su vida laboral, esto es, del 3 de noviembre de 1967 hasta el 15 de octubre de 1997, se gestó como maestro del orden nacional, condición que no puede ser tenida en cuenta para otorgar la pensión en comento como lo ha definido la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 11.

Por ello, sumado a que existe incompatibilidad entre las pensiones de jubilación y gracia que percibe, estima que existe mérito para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia y su reliquidación. Contestación de la demanda 12. El demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar que de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia, dentro de las que se encuentra la Ley 91 de 1989, aplicable tanto para los educadores nacionales y nacionalizados, incorporados a las plantas distritales, municipales o departamentales, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación, dado que cumple con los requisitos allí contenidos, especialmente el que se refiere a los 20 años de servicios. 13.

Ello, en consideración a que en dicha norma existe un régimen de transición que permite la compatibilidad pensional con el tiempo de servicio prestado en el Ministerio Educación Nacional como docente de régimen especial. 14. Finalmente, manifiesta que durante la actuación administrativa siempre actuó de buena fe, con apego a las normas, sin utilizar medios ilegales o fraudulentos y con la convicción de tener derecho a la prestación, a tal punto que fue la propia administración quien se lo reconoció luego de un estudio, por ello, estima que no hay lugar a la devolución de las sumas solicitadas por el ente de previsión accionante.

La sentencia apelada 15. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declara la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordena a la UGPP a excluir al accionado de la nómina de pensionados por pensión gracia y a abstenerse de continuar pagando la misma, y niega la devolución de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento de tal prestación. 16.

Luego de analizar la normativa y la jurisprudencia aplicable, así como la situación fáctica expuesta, estima que el demandando no cumple con el requisito de tiempo de servicios exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que si bien es cierto que durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial, también lo es que dicho periodo, esto es, del 18 de enero de 1961 al 12 de enero de 1963 (1 año, 11 meses y 24 días), es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la mayor parte de su historia laboral (6 de febrero de 1967 y el 24 de agosto de 2006) se construyó como maestro de carácter nacional por nombramiento del Ministro de Educación Nacional, condición y tiempo que no pueden ser tenidos en cuenta para otorgar la prestación. 17.

Por su parte, califica como improcedente la devolución de los dineros recibidos por el demandado por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no se probó que hubiere actuado de mala fe, y se inhibe, por sustracción de materia de pronunciarse sobre la compatibilidad de la pensión gracia con las demás pensiones que percibe el demandado, al establecerse que no tiene derecho a esta prestación. 18.

En cuanto a las costas, determina que no resulta procedente tal condena dado que la conducta de la parte vencida se encuentra ajustada al principio de buena fe. Recursos de apelación 19. El señor Antonio Copete Figueroa recurre la sentencia de primera instancia al considerar que le asiste el derecho a la pensión gracia y lo justifica afirmando que el tiempo prestado como maestro territorial en la secretaría de educación del Departamento del Chocó, sumado al realizado como docente de carácter nacional, el que es posible tener en cuenta para el reconocimiento de pensión gracia de acuerdo con las normas que la regulan, le permiten acceder a tal prestación, la que resulta compatible con otras pensiones, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la nación, o cualquier otra clase de remuneración. 20.

Las partes presentan alegatos de cierre reiterando los argumentos de la demanda, su contestación y del recurso de apelación, respectivamente. 23. El Ministerio Público no se pronuncia en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR 24. La Sala considera de importancia recordar a las partes que de acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso la competencia del juez de segunda instancia se encuentra enmarcada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no obstante, cuando ambas partes discutan toda la providencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En esas condiciones, se plantearán los siguientes, Problemas Jurídicos 25. Determinar si: ¿a la luz de la normativa que regula la prestación, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, es posible la sumatoria de los tiempos nacionales y los territoriales o nacionalizados para el reconocimiento de la pensión gracia? 26.

En el evento de mantenerse la decisión del a quo, establecer si: ¿hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida al demandado? 27. Para resolver lo anterior, la Sala estudiará el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, el principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas y analizará del caso concreto.

Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia 28. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[4] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 29.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[5]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.». 30. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 31.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[6], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.». 32.

En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 33. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15[7] que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 34.

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[8].». 35. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 36.

Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775- 2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal».

(Negrillas fuera de texto original). 37. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 38. El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe, es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»[9].

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».[10] 39. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que: i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario[11]. 40. También se ha considerado que no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros[12].

En este sentido, no es posible entender el postulado de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mezcla de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según las reglas de no contradicción[13]. 41.

El artículo 136, numeral 2º, del Decreto 01 de 1984 dispone que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrillas del texto) 42. A su vez, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que: «( ) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)». 43. Al respecto, la sección segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 2000[14], dijo que tratándose de prestaciones periódicas, no se pueden recuperar las sumas de dinero pagadas a los beneficiarios de buena fe, de acuerdo con las siguientes previsiones: «Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su articulo 83, en los siguientes términos: "ARTICULO 83.

Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas". Pese a que dicha norma es aparentemente clara, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del Derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos, es muy amplia y compleja y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe.

La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad.

El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. El numeral 2o del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone: “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

(Negrillas del texto) En efecto, de cara al tema de la no devolución de los pagos recibidos de buena fe y en particular para el reconocimiento de prestaciones periódicas, la Sección Segunda ha dicho: “Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de esa entidad territorial.

Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora Zartha de Cifuentes, como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el articulo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actuó de mala fe y ello no ocurrió así”.

Subrayado fuera del texto. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así.» (Subrayado fuera del texto). 44.

La tesis expuesta en precedencia fue reiterada en sentencia de 6 de marzo de 2008 de esta sección[15], haciendo énfasis en que la mala fe del particular debe ser probada por quien la alega. En palabras del fallo se dijo: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto[16].» (Subrayado fuera del texto). 45.

Luego, en sentencia del 20 de mayo de 2010[17] la Corporación, sostuvo: «Es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le (sic) presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su información, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción. En consecuencia para la prosperidad de la demanda, las cargas que sume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional.». 46.

Posteriormente, en sentencia del 1º de septiembre de 2014, dijo: «La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe señalado en el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.»[18]. 47.

Por lo dicho, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en las demandas, el ente previsional demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento o de la reliquidación pensional, sino también, en acreditar que la obtención de tales derechos por parte de los demandados se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles. 48.

En otros términos, tratándose del ejercicio de la acción de lesividad contra actos que versan sobre prestaciones periódicas, no opera el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido. 49.

Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. 50. En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación[19]. 51.

Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 52.

Lo anteriormente expuesto, refleja la línea jurisprudencial de la sección segunda de la Corporación en varias de sus sentencias[20]. Caso concreto 53. Ahora, visto lo anterior, es importante recordar que la sentencia apelada accedió a la pretensión de nulidad de los actos acusados al considerar que al demandado se le reconoció la pensión gracia con tiempos nacionales, al haber sido nombrado por el Ministro de Educación Nacional para gran parte de su recorrido laboral. 54.

El accionado discrepa de tal estimación, ya que el tiempo desempeñado como docente territorial en la secretaría de educación del Departamento del Chocó, sumado al realizado como maestro de carácter nacional, el que es posible tener en cuenta para el reconocimiento de pensión gracia de acuerdo con las normas que la regulan, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, y las disposiciones de la liquidada CAJANAL para su momento, le permiten acceder a la pensión gracia. 55.

Lo anterior, teniendo en cuenta que laboró como maestro territorial del 18 de enero de 1961 al 12 de enero de 1963 y como nacional del 6 de febrero de 1967 hasta el 24 de agosto de 2006, periodos que al computarse arrojan más de 20 años, y la descentralización del sector educativo. 56. Para resolver el punto, la Sala encuentra acreditado que el demandado nació el 27 de noviembre de 1943[21] y laboró como docente, desempeñándose así[22]: |Entidad |Novedad |Acto Adm. |Desde |Hasta | |Secretaría de|Nombramiento |Dec. 14 |18-01-1961 |12-01-1963| |Educación |maestro |de1961[23] | | | |Departamental|primaria | | | | |del Chocó |Escuela las | | | | | |Palmas | | | | |Ministerio de|Nombramiento |Res. |06-02-1967 |24-08-2006| |Educación |docente de |Ministerial 338| |[25] | |Nacional |secundaria |de 1967[24] | | | | |Colegio | | | | | |Nacional Luis| | | | | |Lozano | | | | | |Scipion | | | | - A través de la Resolución 4922 del 24 de agosto de 2006[26], suscrita por la ministra de educación nacional, se declaró vacante el cargo del actor en el Instituto Técnico Pascual Bravo de Medellín a partir de dicha fecha. - Mediante la Resolución 26101 del 7 de octubre de 1998[27], la subdirectora general de prestaciones económicas de la extinta CAJANAL le reconoció al demandado una pensión gracia en cuantía de $162.323,97, a partir del 27 de noviembre de 1993, pero con efectos fiscales desde el 8 de marzo de 1995 por prescripción trienal. - En cumplimiento a un fallo del Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá del 23 de mayo de 2011, confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia del 18 de julio de 2012, por medio de la Resolución RDP 16723 del 26 de noviembre 2012[28], suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se reliquidó la pensión gracia reconocida al accionado por nuevos factores salariales, elevándose la cuantía de la misma a $177.976, desde el 27 de noviembre de 1993, pero con efectos fiscales, por prescripción trienal, a partir del 22 de junio de 2003. - Por medio del Auto 16718 del 15 de diciembre de 2015[29], expedido por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se ordenó dar apertura a la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de las resoluciones mencionadas, en atención a que el demandado no cumple con los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado y la incompatibilidad entre las pensiones de jubilación y gracia que percibe. - Mediante el Auto ADP 1190 del 29 de enero de 2016[30], suscrito por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se dejó constancia que mediante escrito, el señor copete no autorizó la revocatoria de las resoluciones antes mencionadas. 57.

La anterior documentación, da cuenta que el accionado fue nombrado, a través del decreto 14 del 18 de enero de 1961, al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó como maestro de primaria de la Escuela La Paloma desde el 18 de enero de 1961 al 12 del mismo mes de 1963, acumulando un tiempo de labores de 1 años, 11 meses y 24 días, periodo que resulta ser viable para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues la normativa que regula la prestación la concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial, como lo es del caso, sin exigir una calidad de vinculación específica[31]. 58.

Asimismo, que por medio de la Resolución 328 de 1967, emanada del Ministerio de Educación Nacional, se nombró al demandado como maestro de enseñanza de secundaria del Colegio Nacional Luis Lozano Scipion, cargo del 8 de junio de 1978, desempeñándose en tal condición desde 6 de febrero de 1967 al 24 de agosto de 2006, nombramiento que según el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 le da el carácter de docente nacional.

Dice la norma: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. (…).». (Negrillas fuera de texto original). 59. Al respecto, esta Sala sobre los tiempos nacionales para el reconocimiento de la pensión gracia, sostuvo que[32]: «Sobre los tiempos nacionales.

(…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989[33] clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. (…) Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio».

(negrillas fuera de texto original). 60. Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice el último periodo analizado, en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada. 61.

Sea de señalar, que en caso de que la pensión gracia sea reconocida por tiempos nacionales no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues en todo caso prima la filosofía material de que el derecho se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de aquellos, condición que abiertamente no ocurre en quienes eran remunerados por la Nación. 62.

Ahora bien, vale la pena precisar que si bien es cierto que los departamentos para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. 63. Así, entonces, al encontrarse demostrado que si bien es cierto que el accionado durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial, también lo es que dicho periodo es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la mayor parte de su historia laboral se construyó como maestro de carácter nacional por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional. 64.

Por todo lo anterior, consonantes con el análisis realizado, la Sala confirmará la sentencia apelada en el aspecto analizado y, en consecuencia, por sustracción de materia, al establecerse que el demandado o tiene derecho a la pensión gracia, se relevará de analizar si para su caso esa prestación es o no compatible con las pensiones de jubilación que devenga. 65.

Ahora bien, para resolver el problema jurídico en relación a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida al accionado, teniendo en cuenta los hechos enunciados con anterioridad, los cuales no se encuentran en discusión, la Sala observa que aquel presentó peticiones para obtener la pensión gracia sin acudir a documentos falsos, la cual le fue otorgada por la extinta CAJANAL mediante la Resolución 26101 del 7 de octubre de 1998, prestación que fue reliquidada, en cumplimiento a un fallo del Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá del 23 de mayo de 2011, confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia del 18 de julio de 2012, por medio de la Resolución RDP 16723 del 26 de noviembre 2012, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. 66.

Pues bien, la Sala encuentra que el demandado siempre tuvo el convencimiento de cumplir con los requisitos de ley para el reconocimiento y posterior reliquidación de la pensión gracia y, en consecuencia, lo solicitó a la entidad de previsión demandante, cuya tesis fue compartida por este ente y por el juez a través de los fallos mencionados. 67.

En el caso, la Sala concluye que no se puede afirmar que el accionado, haya obrado de mala fe para obtener la pensión gracia y su posterior reliquidación, pues siempre argumentó que su condición de docente oficial no le impedía hacerse merecedor de ello, lo cual sustentó y sostuvo en sede administrativa y judicial, soportado sus afirmaciones con documentos veraces y en normas que rigen la prestación. 68.

En consecuencia, la Sala al no encontrar prueba que determine que el demandado desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante accediera a la pensión, negará el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas, como lo determina el a quo. 69. Consonantes con el análisis realizado a lo largo de esta providencia, la Sala confirmará el fallo apelado sin consideración adicional.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 24 de agosto de 2021, según informe secretarial visible a folio 485. [2] En lo que sigue CAJANAL. [3] En adelante UGPP. [4] «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela» [5] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [7] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». [8] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. [9] Ver Sentencia T-475 de 1992 [10] Ibídem. [11] Ver Sentencia C-071 de 2004 [12] Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. [13] Zagrebelsky, Gustavo.

La Ley y su Justicia. Madrid 2008. Traducción Editorial Trotta 2014.Pagina 205. [14] Sentencia de 2 de marzo de 2000. Expediente No. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [15] Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [16] Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero. [17] Sentencia del 20 de mayo de 2010, Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente: 0807-2008. [18] En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).» [20] Sentencias del 18 de mayo de 2017, exp. 4274-16; 10 de mayo de 2018 exp. 3069-16; 14 de febrero de 2019, exps. 2321-18 y 0845-18; 25 de abril de 2019, exp. 2904-18; C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [21] Según la cédula de ciudadanía visible a folios 82 Vto. [22] Conforme al certificado de tiempo de servicios prestados del 8 de enero de 1998 (Fl. 45) y constancia laboral del 20 de febrero de 1998 (Fl. 45 Vto). [23] De conformidad al certificado de tiempo de servicios prestados del 8 de enero de 1998 (Fl. 45). [24] Según constancia laboral del 20 de febrero de 1998 (Fl. 45 Vto). [25] Conforme a la Resolución 4922 del 24 de agosto de 2006, por la cual se declara vacante un cargo, visible a folios 275 y 276. [26] Conforme a la Resolución 4922 del 24 de agosto de 2006, por la cual se declara vacante un cargo, visible a folios 275 y 276. [27] Visible a folios 69 y 70. [28] Visible a folios 141 a 143. [29] Visible a folios 137 y 138. [30] Visible a folios 139 y 140. [31] Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, con ponencia de Gerardo Arenas Monsalve. [32] Sentencia del 17 de noviembre de 2016.

Rad interno. 2114-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [33] «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».