19001-23-33-000-2014-00337-02 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reliquidación / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL Y DEL MINISTERIO PÚBLICO / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Factores sobre los cuales se realizó aporte durante los diez últimos años de servicio / TOPE PENSIONAL VEINTICINCO SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES - Aplicación La Subsección acudirá a la regla jurisprudencial fijada por la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

La misma Sección precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos “respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado”. Se colige entonces que el accionante como beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 preserva de su régimen anterior (Decreto 546 de 1971) los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo).

Sin embargo, en cuanto al ingreso base de liquidación (periodo de liquidación) se aplican las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Y, los factores son los contemplados “en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas”.

Por lo tanto, el actor no tiene derecho a la liquidación de la mesada pensional con la asignación más elevada del último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados, en la medida que el IBL de la pensión del demandante es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones) le faltaban menos de 10 años para adquirir su estatus pensional.

Se estima que el tope máximo para liquidar la mesada pensional de la parte actora era el previsto en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que lo fijaba en 25 SMLMV; tal y como lo hizo la entidad demandada. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 / DECRETO 546 DE 1971 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 19001-23-33-000-2014-00337-02(2406-18) Actor: OSCAR MUÑOZ MUÑOZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE 2011. TEMA: APLICACIÓN DEL PRECEDENTE VINCULANTE - SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 11 DE JUNIO DE 2020[1]. - EL IBL DEL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993 EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - DECRETO 546 DE 1971 EN EL RÉGIMEN DE LA RAMA JUDICIAL - TOPE 25 SMLMV.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Pretensiones El señor Oscar Muñoz Muñoz, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos[2]: - Resolución RDP 040867 de 4 de septiembre de 2013, que resuelve un recurso de reposición contra el Auto 10759 de 23 de julio de 2013, y lo confirma en todas y cada una de sus partes. - Auto 001679 de 21 de febrero de 2014, por medio del cual acepta el certificado expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial “por corresponder al último salario como funcionario activo de la Rama Judicial, pero se limita la reliquidación de la pensión a 25 SMLMV, equivalentes a $10.200.000”; en cumplimiento con lo normado en el canon 3 del Decreto 510 de 2003.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora pidió que: (i) se ordene la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta en su integridad el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, a partir del 7 de julio de 2003, con un porcentaje del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio, de conformidad con los factores de salario efectivamente acreditados;

(ii) que se inaplique el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, que limita las mesadas pensionales a 25 SMLMV; (iii) que se declare que el demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la reliquidación de la pensión, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, y la certificación laboral expedida por el Consejo Superior de la Judicatura el 1 de abril de 2013;

(iv) se ordene a la entidad demandada a pagar las diferencias que resulten entre las mesadas pensionales pagadas entre el 27 de noviembre de 2006 y de aquí en adelante, según lo normado en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, sin limitación alguna; (v) que se condene a la parte enjuiciada a cancelar intereses comerciales y moratorios, conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA; y (vi) se indexen los valores insolutos y se condene con costas a la parte accionada.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[3]: El Tribunal Administrativo del Cauca mediante fallo de 27 de abril de 2007, adicionado el 07 de mayo de 2007, le reconoció al actor la condición de beneficiario del régimen de transición pensional, “porque a la entrada en vigor de la ley 100, contaba con más de 15 años de servicios prestados al Estado y tenía más de 40 años de edad”.

En virtud de lo anterior, ordenó la reliquidación de la pensión, conforme lo normado en el Decreto 546 de 1971 en cuantía de $10.445.703,51, y el pago de las diferencias “entre lo pagado y lo que debió pagarse por valor de $40.536.443,96”. Por consiguiente, CAJANAL expidió la Resolución 19651 de 1 de junio de 2009. Seguidamente, la Sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca por sentencia de 5 de junio de 2008, ordenó la inaplicación del artículo 2 del Decreto 4040 de 2004, y dispuso, el pago de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998; por lo que, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expidió la Resolución 4345 de 18 de diciembre de 2008 y efectuó el pago el 30 de diciembre de 2008.

Así también, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial certificó mediante oficio DRHGS-CERT13-40 del 11 de abril de 2013, que el demandante del 1 de enero al 30 de noviembre de 2006 devengó los siguientes emolumentos: “asignación básica, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad”.

Que por Resolución RDP 040867 de 4 de septiembre de 2013, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez, al considerar que, realizadas las operaciones aritméticas de conformidad con el Decreto 546 de 1971, y teniendo en cuenta la asignación más alta devengada en el último año de servicios con la inclusión de todos los factores “según certificado salarial que aportó el demandante ante la entidad demandada”; se encontró que, aplicada la tasa de reemplazo equivalente al 75%, arrojó una mesada pensional de $10.200.000 a partir del 01 de diciembre de 2006; suma que, resulta inferior a la reconocida por el Tribunal Administrativo del Cauca $10.445.703,51; por lo que, en atención al principio de favorabilidad, es necesario que el demandante continue en nómina con ese último valor.

Por Auto ADP 001679 de 21 de febrero de 2014, la UGPP negó nuevamente la reliquidación pensional señalando que, “de acuerdo con el certificado de factores salariales de 11 de abril de 2013, aplicada la tasa de reemplazo del 75% sobre la asignación más alta devengada durante el último año de servicios, se obtiene la suma de $11.731.183,00, pero en aplicación del Decreto 510 de 2003 que fija un tope de 25 SMMLV, la pensión debería reajustarse a la suma de $10.200.000”.

Sin embargo, y toda vez que el señor Muñoz Muñoz estaba percibiendo una mesada pensional superior en cuantía de $10.445.703,51; por principio de favorabilidad, debe seguir con dicha suma. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -; se opuso a la prosperidad de las pretensiones al indicar que[4]: Los actos demandados están revestidos de legalidad, toda vez que la pensión del actor fue liquidada con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios, “aportados por la entidad con sus respectivos factores de salario devengados”; conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el canon 12 del Decreto 717 de 1978.

Precisó que, en el sub judice se está discutiendo la aplicación del tope de los 25 SMLMV a la mesada pensional, frente a lo cual expuso que, “en razón al cargo desempeñado por el demandante, esto es, Magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca”; no se encuentra exento del límite del monto fijado por el Acto Legislativo 01 de 2005.

Ello, en armonía con los Decretos 510 de 2003, 104 de 1994 y 1395 de 1993; por lo que, el monto de la pensión se ajusta a lo establecido en la ley. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, accedió a las pretensiones de la demanda[5] y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación del demandante a partir del 27 de noviembre de 2006 (fecha en la que se retiró efectivamente del cargo), con base en el certificado laboral de 11 de abril de 2013, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sin ningún tipo de limitante o tope a dicho reconocimiento, aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971.

También dispuso que, se le pagara al señor Muñoz Muñoz la diferencia arrojada entre el valor de lo que se le ha pagado por concepto de pensión de jubilación y lo que por ese mismo concepto debía pagársele, “una vez reliquidada la misma conforme a la certificación expedida por la DEAJ de lo devengado por [el] en el último año de servicios (…), y efectiva a partir del 28 de enero de 2012, sin la limitación impuesta por el Decreto 510 de 2003 y/o la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional”. 4.

Recurso de apelación Inconforme con la decisión del Tribunal, la UGPP solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[6]. Alegó que, la entidad de previsión social respetó el régimen de transición del cual es beneficiario el demandante consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 en lo que respecta a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior a esta ley, establecido en el Decreto 546 de 1971.

Sumado a que, se tomaron como factores salariales los establecidos en el canon 1 del decreto 1158 de 1994. Precisó que, en el sub lite “la cuantía debe ser ajustada al tope de los 25 (…) SMLMV, conforme a lo dispuesto en el decreto 510 de 2003”. Ello, por cuanto expresamente señala quiénes están exentos de aplicación de topes en materia pensional, “Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, Senadores de la República y Representantes a la Cámara”. 5.

Alegatos de conclusión La parte actora, guardó silencio[7]. La parte demandada, insistió en los fundamentos de la contestación de la demanda y en el recurso de alzada[8]. 6. El Ministerio Público no rindió concepto[9]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se analizará si el actor tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada y pagada sin atender los topes máximos fijados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 314 de 1994, dada su condición de beneficiario del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971. Con el fin de resolver los problemas jurídicos se tratarán los siguientes aspectos: 2.1) Marco jurídico; 2.2) Hechos relevantes probados; y 2.3) Caso concreto. 2.2.1.

Marco jurídico Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. La Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 11 de junio de 2020, fijó las reglas sobre el ingreso base de liquidación, en el régimen especial de jubilación de la Rama Judicial y el Ministerio Público, beneficiarios de transición normativa de la Ley 100 de 1993[10].

Así, el servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;[11] c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

El fallo de unificación del 11 de junio de 2020 se remitió a las reglas y subreglas fijadas en la providencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985.

“El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. […] 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema”[12].

Límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales En relación con el tope que se debe imponer a las mesadas pensionales, se indica que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tal limitante desde la expedición de la Ley 4ª de 1976[13], la cual en su artículo 2 dispuso que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior ([14]) (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”.

Luego, el artículo 2[15] de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[16] y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, el presidente de la República previó que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.

Más adelante, el legislador al proferir la Ley 797 de 2003[17] modificó, en su artículo 5, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.

Luego, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

( )” Sobre el asunto, se tiene que la Corte Constitucional en la sentencia del C- 155 de 1997, indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites lo estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”[18].

Tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 tenía entre otros, como objetivo unificar la normativa en lo referente a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el fin de garantizar los derechos de quienes se encontraban próximos a consolidar su derecho pensional o tuviesen cierto tiempo de servicio, el artículo 36 de la mencionada Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición. Al respecto, dicha norma estableció que las personas que, a la entrada en vigor del sistema de seguridad social integral, esto es, el 1 de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de vejez de acuerdo con el régimen anterior al que estaban afiliados.

Justamente, uno de estos regímenes especiales anteriores a la Ley 100 de 1993, es el dispuesto para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que estableció: “Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Sobre este punto, se advierte a que pesar de que dicha norma no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial pensional, tal omisión no es pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, comoquiera que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos “( ) son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”, de modo que resulta “( ) desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”[19].

En consonancia, dicha Corporación a través de la sentencia T-73 de 2019[20] precisó que: “112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.

Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo[21]- y número de semanas o tiempo de servicio[22], también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población[23]. 113.

En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. ( ) 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 ( ). 123.

En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites ( )”. De conformidad con lo anterior, se tiene que desde 1976 el ordenamiento jurídico Colombiano ha fijado montos máximos para el pago de mesadas pensionales, los cuales se extienden y aplican a los beneficiarios de regímenes especiales por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993. 2.2.2.

Hechos relevantes probados Situación laboral del demandante El señor Oscar Muñoz Muñoz, nació el 21 de enero de 1942, conforme se lee en la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el expediente[24]. Prestó sus servicios en la Rama Judicial desempeñando los siguientes cargos: Jefe de la División Administrativa de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, desde el 4 de octubre de 1972 hasta el 19 de abril de 1994[25];

Director Seccional de Administración Judicial de Popayán, del 20 de abril de 1994 hasta el 21 de enero de 1997[26]; y Magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, del 22 de enero de 1997 al 27 de septiembre de 2006[27]. Actuaciones administrativas y judiciales A través de la Resolución 25857 de 23 de diciembre de 1.997[28], la entidad de previsión social le reconoció al actor la pensión de vejez en cuantía de $1.181.945.26, efectiva a partir del 22 de enero de 1997 (condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio).

El anterior acto administrativo fue confirmado mediante Resolución 17072 de 9 de junio de 1998[29] que resolvió el recurso de reposición, y modificado por la Resolución 1525 del 8 de abril de 1999[30] que resolvió con el recurso de apelación, en el sentido de indicar que, la pensión reconocida corresponde a la suma de $1.730.955.49, efectiva a partir del 1 de febrero de 1998, (condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio).

Por Resolución 26216 de 29 de diciembre de 2003[31], se reliquidó la pensión de vejez del solicitante, de conformidad con la Ley 100 de 1993, elevando la cuantía a la suma de $4.217.085.46, efectiva a partir del 01 de octubre de 2002 (condicionado a demostrar retiro definitivo del servicio). El anterior acto administrativo fue confirmado mediante Resolución 5740 del 26 de julio de 2004[32], que resolvió el recurso de apelación. Mediante Resolución 5353 de 9 de febrero de 2009[33], se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, reliquidando la pensión de vejez del solicitante, elevando la cuantía a la suma de $8.300.000 efectiva a partir del 1 de septiembre de 2003.

(condicionado a demostrar retiro definitivo del servicio). A través de la Resolución 19651 de 1 de junio de 2009[34], se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, revocando el anterior acto administrativo, y en su lugar, reliquidando la pensión de vejez del peticionario, elevando la cuantía a $10.445.703.51, efectiva a partir del 1 de septiembre de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 1 de mayo de 2007 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.

El anterior acto administrativo fue modificado y adicionado mediante Resolución PAP 051917 de 5 de mayo de 2011[35], en el sentido de ordenar el pago referente a los artículos 177 y 178 del C.C.A, y el descuento de aportes por factores salariales no cotizados. A través de la Resolución PAP 57940 de 16 de junio de 2011[36], se modificó la Resolución 19651 de 1 de junio de 2009, en el sentido de indicar que la efectividad de la pensión que se reliquidó era a partir del 27 de noviembre de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 1 de mayo de 2007, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.

Resolución RDP 040867 de 4 de septiembre de 2013[37], por medio de la cual la UGPP resuelve un recurso de reposición contra el Auto 10759 de 23 de julio de 2013 “que negó la reliquidación de la pensión de vejez”, y lo confirma en todas sus partes. Auto ADP 001679 de 21 de febrero de 2014[38], por medio del cual la entidad de previsión social niega nuevamente la reliquidación de la prestación, y aplica los topes máximos establecidos en el Decreto 510 de 2003.

Actos administrativos acusados Mediante la Resolución RDP 40867 de 4 de septiembre de 2007[39], la UGPP reliquidó la pensión del demandante en cuantía de $10.200.000, a partir del 1 de diciembre de 2006. De acuerdo con este acto, la mesada fue liquidada en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, teniendo en cuenta como factores “la asignación básica, bonificación por compensación, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima especial de servicios[40]”.

Consta en esta resolución que: 1. El señor Oscar Muñoz Muñoz nació el 21 de enero de 1942. 2. Es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigor del Sistema General de Seguridad en Pensiones de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 52 años de edad. 3.

Adquirió el estatus pensional el 21 de enero de 1997, al cumplimiento de la edad. 4. Adicionalmente, se aplicó a la liquidación de la mesada pensional el tope de los 25 smlmv establecido en el Decreto 510 de 2003, que reglamentó la Ley 797 de 2003. Decisión que fue confirmada por Auto ADP 001679 de 21 de febrero de 2014[41]. 2.3. Caso concreto Sea lo primero precisar, que, en el asunto bajo análisis, el señor Oscar Muñoz Muñoz es beneficiario del Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, el cual se le aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hechos sobre los que no hay discusión. La parte demandante solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad enjuiciada se niega a reliquidar la pensión, aplicando de manera íntegra el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con un porcentaje del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio.

Así mismo, se inaplique el artículo 3 del Decreto 510 de 2003 que limita las mesadas pensionales a 25 SMLMV. El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación del demandante a partir del 27 de noviembre de 2006 (fecha en la que se retiró efectivamente del cargo), con base en el certificado laboral de 11 de abril de 2013, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sin ningún tipo de limitante o tope a dicho reconocimiento; aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971.

Inconforme con esta decisión, la UGPP solicita que se revoque dicha decisión, alegando que, la entidad de previsión social respetó el régimen de transición del cual es beneficiario el demandante consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo que respecta a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior a esta ley, establecido en el decreto 546 de 1971.

Sumado a que, se tomaron como factores salariales para la liquidación de la pensión de vejez, los establecidos en el canon 1 del Decreto 1158 de 1994. Sumado a que, “la cuantía debe ser ajustada al tope de los 25 (…) SMLMV, conforme a lo dispuesto en el decreto 510 de 2003”. Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Subsección acudirá a la regla jurisprudencial fijada por la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[42].

Por lo tanto, el señor Oscar Muñoz Muñoz no tiene derecho a la liquidación de la mesada pensional con la asignación más elevada del último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados, en la medida que el IBL de la pensión del demandante es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[44], ya que al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones) le faltaban menos de 10 años para adquirir su estatus pensional; y los factores para liquidar la pensión solo pueden ser sobre los que realizó las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, en aplicación del inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005.

No obstante, y comoquiera que el señor Muñoz Muñoz percibe un valor superior a éste (con ocasión al fallo del Tribunal Administrativo del Cauca); en un monto de $10.445.703.51; la Sala precisa sin mayores disquisiciones que, en atención al principio de favorabilidad, debe continuar recibiendo dicha suma, dado que, arroja un mayor valor por concepto de mesada pensional.

Sumado a que, al demandante le hacían falta menos de 10 años para adquirir el estatus pensional desde la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social en Pensional. De manera que, la prestación rogada debe liquidarse de conformidad con el inciso 3 del canon 36 de la Ley 100 de 1993 y el fallo de unificación del 11 de junio de 2020, con la inclusión de los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 y normas complementarias.

Por consiguiente, esta Sala observa que la accionada efectuó la liquidación de la pensión de jubilación con un periodo y factores más benéficos para el demandante. En otras palabras, tuvo en cuenta emolumentos que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Criterio que no corresponde a la interpretación jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En cuanto al tope pensional de los 25 smlmv En el caso en estudio, se tiene que aún cuando la entidad pensional accedió a la petición del accionante de reliquidar su pensión, lo cierto es que, limitó el pago en la suma de $10.200.000, valor equivalente a 25 SMLMV, según se señaló, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 510 de 2003[47].

Ahora bien, se reitera que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que al 1 de abril de 1994 acreditó más de 52 años de edad; por consiguiente, su pensión de vejez se reconoció en atención al régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

En ese orden de ideas, según lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, el régimen aplicable al demandante no dispone previsión alguna sobre el límite máximo a las mesadas reconocidas por virtud de éste; de modo que, para efectos de definir tal aspecto, debe acudirse a las normas del régimen general vigente para la fecha en que se hizo efectivo el derecho pensional, es decir, el 27 de noviembre de 2006 (retiro definitivo del servicio).

Así las cosas, se estima que el tope máximo para liquidar la mesada pensional de la parte actora era el previsto en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003[48], que lo fijaba en 25 SMLMV; tal y como lo hizo la entidad demandada. Lo anterior, en consonancia con el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, conforme el cual no pueden causarse pensiones superiores a 25 SMLMV, con cargo a recursos públicos, a partir del 31 de julio de 2010.

Sobre la condena en costas Por último, en relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. lll. DECISIÓN Bajo estas consideraciones se deben negar las pretensiones de la demanda, previa revocatoria de la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados por el señor Oscar Muñoz Muñoz.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Oscar Muñoz Muñoz, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- RECONOCER personería al abogado OMAR ANDRES VITERI DUARTE, identificado con cédula de ciudadanía 79.803.031 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 111852-01 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en representación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP -; en los términos y para los efectos del poder otorgado.

TERCERO: Sin condena en costas en las dos instancias. CUARTO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2- 021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) [2] Folio 2 a 16 [3] Folios 3 a 6 [4] Folio 70 a 79 [5] Folios 179 a 190 [6] Folios 201 a 205 [7] Folio 277 [8] Folio 274 a 276 [9] Folio 277 [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001233300020160063001 (4083-2017) [11] Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971 [12] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012- 00143-01 [13] “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” [14] “de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial” [15] “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” [16] Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” [17] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales" [18] M. P. Fabio Morón Díaz [19] Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [20] M.P. Carlos Bernal Pulido [21] Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015, C-258 de 2013 [22] Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social [23] Sentencia SU-023 de 2018 [24] CD archivo # 7 folio 110 del expediente administrativo. [25] CD archivo # 4 folio 110 del expediente administrativo. [26] CD archivo # 5 folio 110 del expediente administrativo. [27] CD archivo # 142 folio 110 del expediente administrativo. [28] CD archivo # 20 folio 110 del expediente administrativo [29] CD archivo # 34 folio 110 del expediente administrativo [30] CD archivo # 37 folio 110 del expediente administrativo [31] CD archivo # 73 folio 110 del expediente administrativo [32] CD archivo # 79 folio 110 del expediente administrativo [33] CD archivo # 100 folio 110 del expediente administrativo [34] CD archivo # 112 folio 110 del expediente administrativo [35] CD archivo # 161 folio 110 del expediente administrativo [36] CD archivo # 165 y 166 folio 110 del expediente administrativo [37] Folio 19 a 20 [38] Folio 21 a 23 [39] Folio 19 a 20 [40] Factores salariales que se tuvieron en cuenta de conformidad con la certificación laboral de 11 de abril de 2013, expedida por la Directora Administrativa de la División de Asuntos Laborales – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, visible a folio 24 del cuaderno principal. [41] Folio 21 a 23 [42]La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]” [43]Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2- 021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). [44]“ARTÍCULO

36. REGIMEN DE TRANSICIÓN. (…) El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. [45] Factores salariales que se tuvieron en cuenta de conformidad con la certificación laboral de 11 de abril de 2013, expedida por la Directora Administrativa de la División de Asuntos Laborales – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, visible a folio 24 del cuaderno principal. [46] Folios 18 a 21 [47] Folio 21 a 23 [48] Normativa vigente al 15 de junio de 2003